公共政策分析报告篇(1)

一、1+G3政府财务会计目标评析

（一）国际公共部门财务会计目标评析IPSASB从政府的特殊本质和复杂的运营环境着手，将政府财务会计信息的主要使用者分为五类：立法和其他监管机构、社会公众（包括纳税人、选举人和政府提品与服务的接受者等）、投资者和债权人、其他政府、国际机构和其他资财提供者、经济与财务分析师，并分析了其信息需求：评价政府是否按照法定预算和其他相关法律法规等规定运用资源以及对受托资源的管理责任、财务状况、运营业绩和政府活动的经济影响。基于对政府运营环境和政府财务会计信息主要使用者及其信息需求的分析，《国际公共部门会计准则第1号――财务报表的列报》中清晰界定了公共部门通用财务报告的目标：（1）提供有助于广大使用者对资源分配制定和评价决策的有关主体财务状况、财务业绩和现金流量的信息，尤其应当提供对决策有用的信息，反映主体对受托资源的经管责任；（2）提供的信息也应有助于预测持续经营所需要的资源、持续经营所产生的资源以及相关风险和不确定性的信息；（3）向使用者提供表明资源的获得和使用是否与法定预算、法律、合同要求相一致的信息。可见，国际公共部门财务会计的目标强调决策有用性和受托责任，并要求会计信息应有助于预测未来以及反映预算遵循情况。

（二）美国政府财务会计目标评析 美国州、地方政府与联邦政府有明确的权责划分，保持相对独立，分别由政府会计准则委员会（GASB）和联邦会计准则咨询委员会（FASAB）制定各自的会计规范。GASB认为政府的运营环境必然影响到财务报告的目标，并且将州和地方政府财务报告的使用者主要分为三类，即社会公众、立法和监督机构、投资者和债权人。因此，在界定政府财务报告的目标时，GASB考虑了政府环境对政府活动的影响以及政府会计信息使用者的需求，在其的第1号概念公告《财务报告的目标》中，对州和地方政府财务报告的目标总体上进行了概括：政府财务报告提供的信息应当有助于使用者评价政府的受托责任，进行经济、社会和政治决策。具体包括：财务报告应有助于政府履行公众受托责任，帮助使用者评价此项受托责任；财务报告应有助于使用者评价政府主体当年的运营结果；财务报告应有助于使用者评价政府主体提供公共服务的水平及政府到期履行义务的能力。GASB认为受托责任是所有其他目标必须遵循的至高无上的财务目标。联邦政府具有最高统治权，联邦财务报告同样也受到联邦政府独特的特点和环境的影响。FASAB认为“受托责任”及其推论――“决策有用性”为联邦财务报告的目标提供了基础，将联邦政府会计信息的使用者分为四大类：公民、国会、行政官员、项目经理人员。鉴于联邦政府的特点和环境、会计信息使用者及其信息需求对联邦财务报告目标的影响，FASAB在其的第1号概念公告《联邦财务报告的目标》中，界定联邦财务报告的四个基本目标：预算的真实性；运营绩效；受托责任；系统与控制。可见，美国州和地方政府财务会计以受托责任为首要目标，兼顾决策有用性，并在具体目标中强调了对运营结果的评价。美国联邦政府财务会计的目标除了受托责任外，还强调了预算遵循情况、运营绩效及系统与控制能力，并将 “决策有用性”作为受托责任的推论，隐含在基本目标之中。

（三）英国政府财务会计目标评析英国属于单一制的国家，实行“议会至上”的原则。议会不仅拥有立法权、决定财政权和王位继承权，而且控制了司法终审权，促使议会对政府的行为进行全方位的监督，必然对政府会计信息存在强烈需求，同时也带动了社会公众等对政府会计信息的需求。鉴于此，英国会计准则委员会（ASB）在界定政府财务报告目标时，考虑到政府的公共受托责任以及政府会计信息使用者的广泛性，包括现在和潜在的投资者、债权人和其他资财提供者、监管机构、政府内部管理机构和社会公众等，在其的《财务报告原则公告――对公共部门的解释》中确定了公共部门通用财务报告的目标：为广大信息使用者提供报告主体运营业绩和财务状况的信息；有助于信息使用者评价主体受托责任的履行情况并作出经济决策；有助于信息使用者评价主体资源的使用效率和预测主体未来现金需求和融资能力，并在对通用财务报告目标的解释中强调了“评价受托管理责任”是公共部门通用财务报告的主要目标。可见，英国政府财务会计以受托责任为主要目标，强调决策有用性、绩效评价和对未来的预测性。

（四）澳大利亚政府财务会计目标评析澳大利亚作为世界上第二个进行政府会计改革的国家，其公立部门和私立部门应用同一个财务会计概念框架。澳大利亚会计准则委员会（AASB）认为通用财务报告主要存在三类信息使用者群体：资财提供者、产品和服务接受者、监管机构，并将其信息需求分为四类：运营业绩、财务状况、融资和投资状况、合规性信息。基于上述信息使用者及其信息需求，AASB将通用财务报告的目标定位于：（1）提供主体的财务状况、经营业绩和现金流量等信息，有助于信息使用者作出经济决策；（2）反映报告主体，尤其是公共部门，对受托资源管理的结果，信息使用者通过评价报告主体受托责任的履行情况作出经济决策。可见，澳大利亚政府财务会计总体上强调决策有用性和受托责任，同时也要求反映运营业绩以及遵循法律法规等合规性信息。

二、1+G3政府财务会计目标的比较与启示

1+G3政府财务会计目标的界定各有侧重。根据上述分析，笔者将1+G3政府财务会计目标通过表1进行比较。由于各国经济、法律和行政管理体制的差异，政府财务会计目标的定位并不完全相同，但仍存在可资借鉴之处。

（一）受托责任反映政府受托责任的履行情况是1+G3政府财务会计的共同目标。社会公众与政府之间存在着最根本的受托责任关系，政府代表社会公众管理和支配社会公共资源。因此，政府作为一个负有受托责任的公共组织，必须向委托人以及其他会计信息使用者报告其受托责任的履行情况。无疑，反映政府受托责任履行情况应作为我国政府财务会计目标之一。

（二）决策有用性1+G3政府财务会计均要求提供有助于信息使用者作出各项决策的信息。1+G3在界定政府财务会计目标时，充分考虑了政府运营的环境、信息使用者的广泛性及信息需求的多样性，并着重考虑了外部信息使用者（如监督机构、投资者、债权人和社会公众等）的需求，这种分析方法与路径，非常值得借鉴。因此，在界定我国政府财务会计目标时，应立足于我国政府的环境，包括我国的政治环境、经济环境和法律环境等，鉴别我国政府财务会计信息使用者类别并分析其信息需求。

（三）绩效评价美国、英国和澳大利亚政府财务会计的目标除受托责任和决策有用性外，均强调了对政府主体运营业绩的评价。政府受社会公众的委托行使公共权力、管理和运用公共资源，政府财务会计应提供政府当年的运作成果、各种建设项目和服务的成本等信息。鉴于此，我国政府财务会计也应反映政府的业绩、成本等方面的信息，以适应我国政府职能的转变和政府绩效评价制度的建设。

（四）预测未来国际公共部门和英国政府财务会计要求提供的信息应有助于预测未来。政府主体未来的现金流量和融资能力等具有预测性和前瞻性的信息，将有助于使用者评价政府财政可持续能力，包括未来的预算资源是否足以继续提供公共服务和偿付到期债务等，进而作出相关决策。特别是冰岛破产、希腊、迪拜债务危机爆发后，对于预测政府财政可持续性能力信息的需求程度剧增，这将对中国政府财务会计目标取向具有重要的启示。

（五）遵循预算 国际公共部门和美国联邦政府财务会计目标还强调了反映政府主体的预算遵循情况。从委托理论角度讲，作为委托人――社会公众必然要对人――政府的行为实施监督。政府的预算是经国家法定程序批准的财务收支计划，是对政府实施监督的有效机制之一。社会公众与政府之间的委托关系决定了政府财务会计应提供政府预算资源是否依据法定预算、相关法律、合同的要求、契约或协议的限制取得和运用的信息。因此，我国政府财务会计也反映遵循预算等合规性信息，从而有助于信息使用者评价政府受托责任的履行情况，进行经济、社会、政治的决策分析。

三、我国政府财务会计目标的探索

（一）反映政府受托责任的履行情况由于社会公众与政府之间存在委托与受托的关系，而政府财务会计信息作为解除政府公共受托责任，沟通政府与社会公众关系的重要渠道，反映政府受托责任的履行情况无疑成为我国政府财务会计目标之一。政府的受托责任包括外部受托责任与内部受托责任。政府财务会计不仅应帮助政府解除其对社会公众的外部受托责任，也应有助于解除政府组织内部的受托责任。

（二）“决策有用性”――即提供有助于信息使用者进行决策的信息随着中国市场经济的发展、法制建设逐步完善和政府职能逐步向服务型、管理型、绩效型转换，我国政府会计拥有广泛的信息使用者，包括人大及其常务委员会、审计部门、财政部门、投资者与债权人、捐赠者、政府及其内部管理机构、社会公众、评估机构以及国际组织等。为满足上述信息使用者的信息需求，有助于其进行相关决策，我国政府财务会计应提供以下信息：第一，政府整体的财务状况信息，包括政府的资产、负债和净资产的存量、结构以及偿债能力等方面的信息；第二，政府运营绩效的信息，包括政府当年的运作业绩、各种建设项目和服务的成本等信息；第三，政府的现金流量信息，包括现金流入的来源、现金流出的项目、现金净额及其变动情况的信息；第四，遵循预算及相关法规等合规性信息，即政府财务会计也应提供政府预算资源的来源、分配和使用是否依据法定预算、相关法律或合同规定等信息。

（三）提高财政透明度 我国政府财务会计的目标除了反映政府受托责任的履行情况和有助于信息使用者决策外，提高我国政府的财政透明度也应作为其目标之一。按照国际货币基金组织的《财政透明度手册》和我国2008年的《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，以及我国社会公众的“知情权”、“参与权”和“监督权”的增强，社会各界对提高财政透明度的需求日益强烈。因此，我国政府财务会计应将提高政府的财政透明度作为其目标之一，以确保其他目标的实现。

政府财务会计目标的定位是我国政府财务会计系统建设的起点。本文通过分析、比较1+G3政府财务会计目标，颇受启发，立足于中国政府会计改革的实践，借鉴其理论研究的精华，提出将我国政府财务会计目标定位于反映政府的受托责任、决策有用性和提高财政透明度三个层面，以期为我国政府财务会计目标的改革取向提供参考建议。

［本文系中国人民大学研究生科学研究基金项目（项目名称：我国政府会计概念框架的构建研究――基于国外政府会计概念框架的比较与启示（项目编号：11XNH093）阶段性研究成果］

参考文献：

［1］财政部会计准则委员会：《国际公共部门会计文告手册》，中国财政经济出版社2008年版。

［2］IPSASB.1991. Study 1. t Financial Reporting by national government.

［3］FASAB.1993.SFFAC1. Objectives of federal financial reporting statement of federal financial accounting concepts number1.

公共政策分析报告篇(2)

项目可行性研究报告内容简述项目提出的背景、项目技术状况、现有产业规模;项目的主要用途、性能;投资的必要性和预期经济效益;本企业实施该项目的优势，技术可行性分析。

1、项目技术性能水平与国外同类项目的比较;

2、项目承担单位在实施本项目的优势;

3、项目成熟程度;

4、市场需求情况和风险分析;

5、投资估算及资金筹措;

6、项目融资估算;

7、资金筹措方案;

8、投资使用计划。

因此，编写可行性分析报告时须仔细谨慎，既要注意与后面内容相照应，又要对总论内容客观准确、重点突出。

项目可行性研究报告用途企业投融资

此类研究报告通常要求市场分析准确、投资方案合理、并提供竞争分析、营销计划、管理方案、技术研发等实际运作方案。

国家发改委立项

此文件是根据《中华人民共和国行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》而编写，是大型基础设施项目立项的基础文件，国家发改委根据可行性研究报告进行核准、备案或批复，决定某个项目是否实施。另外医药企业在申请相关证书时也需要编写可行性研究报告。

银行贷款申请

商业银行在贷款前进行风险评估时，需要项目方出具详细的可行性研究报告，对于国内银行，该报告由甲级资格单位出具，通常不需要再组织专家评审,部分银行的贷款可行性研究报告不需要资格，但要求融资方案合理，分析正确，信息全面。另外在申请国家的相关政策支持资金 、工商注册时往往也需要编写可行性研究报告，该文件类似用于银行贷款的可研报告。

申请进口设备免税

主要用于进口设备免税用的可行性研究报告，申请办理中外合资企业、外资企业项目确认书的项目需要提供项目可行性研究报告。

境外投资项目核准

企业在实施走出去战略，对国外矿产资源和其他产业投资时，需要编写可行性研究报告报给国家发展和改革委或省发改委，需要申请中国进出口银行境外投资重点项目信贷支持时，也需要可行性研究报告。

政府资金项目申报

企业为获得政府的无偿资助，需要对公司项目进行策划、设计、技术创新、技术规划等，编写的可行性研究报告包含管理团队、技术路线、方案、财务预测等，是政府无偿资助的项目申报的主要依据。

项目可行性研究报告与项目申请报告的区别项目可行性研究报告与项目申请报告的区别可以从以下几点进行区别:

一、目的不同:

项目申请报告不是对企业项目从自身角度是否可行所进行的研究，而是在企业认为从企业自身发展的角度看项目已经可行的情况下，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府投资管理部门的行政许可。

可行性研究报告的目的是要论证企业投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等，也包括对是否满足国家产业准入条件、环保法规要求等方面的论述。

二、角度不同:

项目申请报告是从公共利益的代言人政府的角度进行论证，因此侧重于从宏观的角度、外部性的角度进行经济、社会、资源、环境等综合论证。

企业投资项目可行性研究报告是从企业角度进行研究，因此侧重于从企业内部的角度进行技术经济论证。

三、内容不同:

项目申请报告是对维护国家经济和安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大项目布局、保障公共利益、防止垄断等方面进行论证，回答政府所关心的问题。

企业投资项目可行性研究报告主要对市场预测、厂址选择、工程技术方案、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析，以及是否符合国家有关政策法规要求等进行研究论证，回答企业所关心的各类问题。

四、时序不同:

项目获得企业内部决策机构董事会同意后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府部门的行政许可。因此，就研究的逻辑顺序而言，可行性研究报告的编写应先于项目申请报告。

可行性研究报告与项目申请报告是两个不同性质的文件，项目申请报告不是在可行性研究报告基础上的简单补充。对于一个理性的企业投资主体，在进行项目投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究。

五、法律效力不同

公共政策分析报告篇(3)

关键词：智库；公共政策；政策科学；政策分析家

中图分类号：D035；G642文献标识码：A文章编号：1674-7615（2018）01-0054-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.01.012

智库（ThinkTank），也称作思想库，是现代决策体制中的重要组成部分。它最初起源于20世纪初的美国，在二战以后得到蓬勃发展。特别是从上世纪六七十年代起，智库迎来了发展的黄金时代。根据美国宾夕法尼亚智库研究项目编写的《全球智库报告2016》，截至2015年底，全球智库的数量为6846家。最早研究智库的美国学者保罗.迪克森（PaulDickson）将智库界定为：一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询。[1]里奇（Rich2005）认为，智库是“那些独立的、不以利益为取向的非营利组织，它们生产专业知识以及思想观念，并主要借此来获得支持并影响政策制定过程。”[2]

改革开放以来，伴随着决策科学化和民主化的提出，我国智库如雨后春笋般成长起来。党的十八大以来，中央提出建设中国特色的新型智库。本文在阐述中国特色新型智库时代背景与历史使命的基础上，基于智库建设与公共政策学科的相互促进关系，总结我国公共政策学教育教学过程中取得的成绩，以及所存在的典型问题，最后面向中国特色新型智库建设和人才需要，提出公共政策学教育教学改革的对策与建议。

一、建設中国特色新型智库的背景和使命

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视智库在现代公共决策过程中的作用。十八大报告提出：坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用。2013年4月15日，总书记对我国智库建设作出重要批示。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，并于2015年1月印发。2015年11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议通过《国家高端智库建设试点工作方案》。2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《关于社会智库健康发展的若干意见》。2017年10月，党的首次将“加强中国特色新型智库建设”写入全国党代会报告。其中，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出，中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。各国智库普遍以研究公共政策、提供政策建议为主要任务，以非营利性作为组织属性。而理解中国特色新型智库的内涵，需要锁定“中国特色”以及“新型”两个方面。“中国特色”是就中国智库嵌入的政治制度环境以及智库格局而言，“新型”是就中国智库在现代公共决策体制中的作用以及实现中华民族伟大复兴征程中肩负的使命而言。具体来说，建设中国特色新型智库的时代召唤需要从智库发展、公共决策以及民族使命三个层次理解。

第一，推动我国从智库大国发展为智库强国。美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”从2007年开始《全球智库报告》，每年一期，已经成为全球最权威的智库评价体系。据报告统计，2008年，中国智库有74家，数量排名位于全球第12位；而到了最新一期的数据，即2017年1月25日的《全球智库报告2016》，中国的智库数量达到435家，在数量上超过英国、印度、德国、法国等，位居全球第二位，不过美国是绝对的智库霸主，以1835家位居第一。然而，根据多项评估指标的全球智库排名上，中国仅有6家智库进入百强，其中排名最高的中国现代国际关系研究院也只位列第33位，而中国社会科学院和中国国际问题研究院分别以第36位和第39位紧随其后。可以看出，经过多年发展，我国已经成为智库大国，然而，离智库强国的目标还相差甚远。

第二，建立健全科学民主的公共决策体制机制。1986年7月31日，万里同志在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题。[3]此后，从中央到地方，各种政策研究的专门机构相继建立。2010年10月10日，国务院印发《关于加强法治政府建设的意见》，其中要求，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》专节论述了“完善政策制定和决策机制”，提出“强化重大问题研究和政策储备，完善政策分析评估及调整机制”。科学民主的公共决策体制机制分为“谋”和“断”两大方面，“断”是社会公共权威的职权，“谋”则是现代智库的核心功能。在现代社会，宏观层次的决策品质对国家命运和公众幸福产生十分重要的影响。推动决策的科学化和民主化是总结和反思建国以来我国历史经验和教训基础上得出的深刻结论。

第三，服务于中华民族伟大复兴的历史使命。实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想。党的报告共有27处提到了“实现中华民族伟大复兴”。建设中国特色新型智库，短期目标是为全面建成小康社会发挥咨政建言作用，长远目标就是为实现中华民族伟大复兴提供智力支持。当前，我国处在结构调整阵痛期、增长速度换挡期、改革攻坚克难期、社会矛盾凸显期，复杂的经济社会环境对公共决策的质量提出了很高的要求。在国内，精准扶贫、环境治理、食品安全、住房保障、社会风险治理、反腐倡廉等各种政策问题亟待深层次的政策研究；国际上，地区安全、气候变化、一带一路建设、人类命运共同体、国际话语权、中华文化传播等各种战略问题亟待高品质的政策建言。只有实现国家治理体系和治理能力现代化，妥善处理好国内外各种关系和矛盾，实现改革、发展和稳定的有机统一，中华民族伟大复兴的宏伟目标才能够如期实现。作为国家治理体系和治理能力的重要内容，中国特色新型智库在实现中华民族伟大复兴的征程中责无旁贷。

二、公共政策学教育教学所取得的成绩和存在的问题

建设中国特色新型智库，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，就需要把握国际知名高端智库的生长规律。美国是现代智库的发源地，是世界上智库數量最多的国家，也是国际高端智库最集中的国家。在美国智库发展史上，有两个非常重要的时期：一是二十世纪前二十年，二是二十世纪六七十年代。这两个时期分别是美国现代智库的孕育期和高速发展期。事实上，对于美国智库来说，这两个时期都不是偶然的存在，而是有着深刻的社会背景和学术环境。前者是美国历史上的“进步时代”，是美国公共行政学的创立时期；后者是美国“向贫穷宣战”和“伟大社会运动”时期，是美国公共政策学的创立和发展阶段。

在我国，改革开放以后，开展公共行政学和公共政策学的研究被提上了日程。公共行政学研究以夏书章教授于1982年1月29日在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》为重要标志；公共政策学研究以万里同志于1986年7月31日在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告为重要标志。截至目前，中国公共行政学与公共政策学总体上仍然是融合的。总的来看，经过三十多年的发展，中国公共政策学的教育教学取得了显著的成绩，但也存在不少问题。

第一，公共政策学成为政治学、行政管理学、公共事业管理等专业的核心课程，但是公共政策仍未真正取得独立的专业身份。自上世纪90年代开始，公共政策学作为一门新兴课程，开始在北京大学、中国人民大学等高等院校以及党校行政学院系统逐步扎根。随后，厦门大学等在行政学硕士点设立政策分析研究方向；1998年，国务院开始批准设立行政管理博士点，截至目前，全国三十多所公共管理一级学科博士点授权高校大多设有公共政策研究方向。然而，总体来说，公共政策的学科专业身份尚未完全确立，公共政策硕士的专业学位还没有得到落实，相比较政治学以及公共管理学，公共政策的学科边界难以划定，公共政策的学科自主性有待持续增强。

第二，先后出版了一批公共政策学的教材，但是经典教材匮乏。教材是教学活动过程中的重要元素，也是学生系统掌握一门学科知识的主要来源。自上世纪八十年代中后期黄净（《政策学基础知识》，1987）、孙光（《政策科学》，1988）、舒扬（《政策学概论》，1989）等人编写了第一批公共政策学教材以来，在过去三十年时间里，我国公共政策学的教材建设取得了丰硕的成果，高等教育出版社、中国人民大学出版社、北京大学出版社、清华大学出版社、复旦大学出版社、南京大学出版社等共出版了上百部公共政策学教科书。然而，很多教材框架体系相近，在内容上甚至存在雷同现象。有的教材很多内容借鉴了国外公共政策学教材，但是不少概念或理论并没有考虑中国公共政策的特殊性。教材数量多，但是真正称得上精品教材的却少之又少。大量同质且低水平公共政策学教材的存在，不仅造成了选择的信息成本，而且不利于政策科学知识共同体的形成。

第三，公共政策学的师资力量分布不均，总体水平有待提高。归因于全国大多数本科院校均设置了行政管理、政治学等专业，因此，国内大多数高校开设了《公共政策学》（或《公共政策分析》）等专业课程。然而，从全国来看，各个高校讲授公共政策学的师资力量十分悬殊。国内公共管理学科品牌高校如中国人民大学、清华大学、中山大学等，公共政策学通常由资深的专家讲授。而其他高校公共政策学的授课教师水平参差不齐，甚至很多教师自身都没有受过公共政策或公共管理的科班教育。

第四，公共政策学的知识传承以理论讲授为主，学生政策分析能力难以得到实际提升。公共政策学是包含政策环境、政策体制、政策主体、政策问题、政策制定、政策执行、政策评估等若干要素在内的政策知识体系，因此，理论讲授是获取公共政策理论知识的重要途径。然而，公共政策学更是一门实践性科学，学习公共政策学的目的是学以致用，通过对公共政策系统以及公共政策问题的观察和分析，通过完善公共政策系统、制定更加科学的政策方案，从而使得公众的生活更加美好。因此，创新公共政策学的教学方法，提高公共政策学生的政策分析能力十分重要。

三、推动公共政策学教育教学改革的对策与建议

美国是公共行政学和公共政策学的诞生地，伴随公共行政学在美国的诞生，第一批智库在美国相继建立起来；伴随着公共政策学在美国的诞生，特别是公共政策硕士和博士教育项目在上世纪六十年代末七十年代初的设立，美国智库在上世纪七八十年代呈井喷式发展态势。美国公共行政学和公共政策学的成立，与美国智库的起源和高速发展并非只是时间上的巧合，而是存在逻辑上的必然。公共行政学的创立是为了培养政府管理的专业人士，公共政策学的创立是为了帮助政府解决复杂公共问题提出政策建议。智库的存在，就是扮演着科学与权力、高校与政府的重要桥梁。因此，美国公共行政教育和公共政策教育之所以取得成功，归功于面向未来国家需要的卓越人才培养。全球高端智库集中于美国，是因为美国通过发展公共政策教育，培养了一大批卓越的政策分析家。建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，有必要推动面向政策分析家的中国公共政策教育教学改革。针对我国当前存在的问题，提出四项建议。

第一，推动中国公共政策学的学科自主性。拉斯韦尔、德罗尔等政策科学的奠基人认为，公共政策研究必须以问题为导向，价值的规范性和情景依赖，注重多学科的研究方法。因此，中国公共政策学能否取得真正独立的学科身份，关键在于中国公共政策学能否以科学规范的研究方法研究真实的中国政策问题。同志在2016年5月17日哲学社会科学座谈会上指出：“社会大变革的时代，一定是哲学社会科学大发展的时代。”美国公共行政学和公共政策学是在美国进步时代以及美国战后恢复重建和伟大社会计划的环境下发展起来的。中国公共政策学在改革开放的历史潮流中开始起步，必将在推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中、在实现中华民族伟大复兴的历史征程中发展繁荣。

第二，编写具有国际视野且切合中国国情的公共政策学精品教材。国际上最知名的公共政策教材，都往往兼具国际化和本土化，但首要的是本土化，并且持续进行创新。以詹姆斯.安德森的《公共政策制定》以及托马斯.戴伊的《理解公共政策》两本经典教材为例。詹姆斯.安德森的《公共政策制定》最初版本是上世紀七十年代，目前英文最新版本是2014年的第8版，这本教材的章节结构围绕美国公共政策过程进行组织，涉及公共政策研究、政策制定者和环境、政策规划、政策采纳、预算和公共政策、政策执行、政策影响评估和变革等。詹姆斯.安德森长期任职于知名的政策研究组织。托马斯.戴伊的《理解公共政策》初版是在1972年，40多年来不断修订，目前已经是第14版。新版公共政策教材除了介绍政策分析的内涵、公共政策的主要模型、公共政策过程以及公共政策评估以外，其他各章节内容是具体领域的政策分析，比如经济政策、教育政策、环境政策、国际贸易政策、国防政策等。最新版本的教材，特别关注美国政府的政策挑战，包括医疗和社会保障制度改革等。托马斯.戴伊曾在宾夕法尼亚大学、威斯康辛大学、佐治亚大学等多所名校任职，并曾在顶级智库布鲁金斯学会做访问学者。事实上，美国公共政策经典教材的作者往往既是大学教授，又长期在高端智库甚至是政府机构任职，因此对美国政策过程的认识十分透彻。

第三，畅通高校、智库以及政府间的人才交流，提升公共政策学科师资力量总体水平。政策科学之父拉斯韦尔认为，政策科学是一门必须由政府官员参与共同研究的学问。美国的公共管理学院（或公共政策学院）与著名的智库以及政府机构之间，人才流动十分活跃。政学研之间的人才流动，不仅有利于人才的优化配置，而且有利于政策知识向科学决策的转化。最重要的是，从人才培养的角度来说，来自于知名政策研究机构或者政府机关的专业人士，能为学生讲授更真实也更复杂的政策制定过程和公共管理活动。在政府机构工作过的人，能够对政策问题有着更敏锐的洞察力。当前，我国党政机关系统内部人才交流活跃，高校管理者与政府官员之间的调任交流也时有发生，然而，有理论水平的政府官员调出到高校公共管理学院担任教授，这样的人才流动十分鲜见。需要打破阻碍这种人才流动的观念和体制障碍，为公共政策的师资力量建设营造更加健康的环境。

公共政策分析报告篇(4)

[关键词]受托责任；借鉴；财务报告；信息质量

一、公共财务受托责任与部门财务报告

公共部门是政府责任的承担者，部门预算是公共部门落实政府责任的物资保障，也是控制和监督部门行为最有效的工具。按照新公共管理的思路，为评估财务受托责任的实际履行情况，公共部门应视为独立责任中心和独立的经济主体。遵循非营利组织的目标开展财务活动。从会计学角度看，部门的公共财务受托责任是依据预算，有效运用财务资源，实现资产保值与增值，并定期报告履行情况。这种财务受托责任具有经济性(兼顾效率与公平)、持续性、有限性和综合性等特征，与企业经营的受托责任履行过程中环环相扣的利益驱动相比，作为政府的部门，受托责任的履行和实现机制比较复杂，无法用一些关键性的财务指标(如每股收益率、股东财富增长率等)来了解和评价部门履行受托责任和受托业绩实现程度，从根本上解除部门的受托责任。因而，财务报告在受托责任与社会需求之间扮演着信息传递的角色，希望政府财务报告所披露的遵从法定预算、业绩、经济影响等信息，提供的财务活动情况和财务信息状况，能有助于了解和评价公共受托责任履行情况。这也是美国政府会计准则委员会(GASS)在第1号概念公告“财务报告的目标”中强调“在民主社会中，财务报告在体现政府履行公共责任方面发挥着重要作用”的原因。与此不相适应的是，当前的政府财务报表是由所属部门财务报表合并而成，部门财务报告的信息质量必定影响着政府财务报告的信息质量。从某种意义上说，提高政府财务报告的信息质量，无疑就是对部门财务报告信息质量提出了更高的要求。

二、部门财务报告信息质量存在的问题

信息质量是指财务信息对使用者有用的特质，财务报告提供的信息质量决定了报告对信息使用者的有用性。评价公共财务受托责任要求财务报告信息的质量应满足相关性、可理解性、可靠性和可比性的原则。但现行的财务报告信息无论是政府层面还是部门层面均存在着报告信息不充分的问题。

(一)突出“合规性”受托责任

从近年“审计风暴”所暴露出政府部门在公共资源管理和使用上存在违规、违法等问题可以看出，这种受托责任主要是对部门通过年度预算取得的资源的合规性受托责任进行认定、报告，并予以解除。而对于部门的管理业绩和服务成本等管理绩效方面的信息不做有效的反映。

(二)以“收付实现制”为报告基础

以预算管理为中心的财政改革不断深入，使现行的以收付实现制为基础的会计核算和财务报告所存在的诸多问题越来越突出，无法完成有效的成本核算任务，不能客观公正地反映部门在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费与效率水平，无法满足对部门进行绩效考核和受托责任的评价要求。

(三)强调报告信息的内部性

现行的会计信息使用者无论是总预算会计制度还是行政事业单位会计制度，都定位为“财政部门和上级单位，以及组织内部的管理者”。而对外部信息使用者的需求多半被忽略；在信息的质量上，要求会计信息是“适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的要求”，突出内部管理对会计信息的需要，忽略了部门作为微观经济主体对外披露自身财务信息状况的责任。

(四)以决算报告替代财务报告

长期以来。我国部门财务报告实际上是以部门决算报告为核心的一种报告体系，而部门决算报告仅包括决算报表、报表附注和财务分析集中关注与预算执行直接相关的现金流信息。一些与预算收支没有直接关系的表外信息，如资源状况、负债和净资产全貌，部门业绩、效果和服务成本等被遗漏。导致无法实现对绩效和受托责任情况进行系统的确认、评价和分析。

三、西方国家政府财务报告信息的特征

随着“新公共管理运动”的广泛开展，创建责任政府、效能政府、廉价政府成为西方各国政府不可推脱的责任。为评估政府受托责任负责，越来越多的国家如美国、英国等经济合作发展组织(OECD)成员逐步建立了受托责任框架下的财务报告制度，并具有典型的特征。

(一)强调受托结果上的绩效性

20世纪后期，为克服政府的弊病，西方各国政府掀起了一场从传统的“程序和规则驱动”的合规管理向“任务完成”的绩效型管理转变的新公共管理运动，要求政府不能局限于履行公共资源取得、使用和管理过程中合规性的受托责任，而更应关注公共资源使用和管理的绩效受托责任。因而对披露政府行动过程和结果载体的财务报告在信息质量上提出了全新的要求，如澳大利亚政府在1997年实施的《1997财务管理法案》中，要求财务报告能为绩效导向的管理决策与控制提供相关的信息，披露政府对社会公众的受托责任的履行情况。美国、新西兰等OECD成员在新公共管理理念和民主化背景下，也都先后颁布了此类法案或公告，并逐步成为报告体系的潮流。

(二)建立在“应计制”基础上

在新公共管理运动的影响下，为披露政府受托管公共事务和公共资源的活动情况，OECD成员纷纷建立了明确的对结果负责的受托责任机制。以评析政府营运和管理的经济性、效益和效率，逐步构建了以“应计制”为基础的财务报表和财务报告。如新西兰政府在20世纪80年代就引入为实现管理控制和计量主体绩效的“应计制”会计，并在1992年编制出了第一份正式的部门权责发生制年度财务报告，逐步实现了从“依从预算”向“评价预算”转变，成为“应计制”政府财务信息披露最广泛的国家之一。澳大利亚自1994―1995财政年度开始，要求政府部门以权责发生制为基础编制经审计过的财务报告，使利益相关者能够运用财务信息监控公共部门的契约履行以及管理绩效情况。

(三)报告的目标层次丰富

美国政府会计准则委员会(GASB)提出，政府会计报告目标应重点披露两方面的内容，一是为内部管理人员提供有助于计划和控制的信息，包括投入资源。及有关资源的分配和使用对经营目标产生的影响及效果。二是向社会公众充分披露政府运营一段时间后的财政状况、业绩和成果，帮助社会公众、立法机关、国际机构和其他资源的提供者掌握政府受托责任的履行情况，评价政府提供服务、参与竞争、持续发展的能力，并据此作出经济、社会和政治决策。

(四)报告体系内容完整

财务信息的使用者及其信息需求是影响财务信息披露目标的重要因素。英国政府通过资源会计与预算系统(RAB)，全面分析和报告政府运行

中的资源耗费和产出绩效情况，所提供的财务报告既包括预算活动的信息，也包括预算外活动的信息；既包括预算执行的信息，还包括比较信息和预测信息；既提供财务报表，又披露相关的经济假设和会计政策，还充分披露关于政府公共受托责任履行情况的信息；美国GASB的第34号准则公告也规定政府财务报告不仅应包括基本财务报表，还应披露管理当局的讨论和分析及必要的信息，以补充政府财务报告历史本质的不足，提高政府会计信息质量。

四、借鉴与启示

李建发教授认为政府财务报告不应只是反映预算收支情况及结果的预算会计报表或财政收支决算报告，而应该是“有助于利益相关者评价政府公共部门的受托责任并作出相应决策”的综合财务报告。因此，西方政府财务报告的改革与完善，提供了可资借鉴。

(一)强化部门绩效受托责任信息

部门预算使部门的财权与事权有机结合，绩效既是部门预算执行的目标。也是受托责任的归属。但是，以对年度收支及结果的合规责任为受托重点的部门预算报告无法满足社会公众的需求，希望通过预算信息同实际财务信息与绩效信息之间的联系，更好地披露部门是否按照预期目标进行资源管理、取得预期产出和效果。因此，借鉴新公共管理运动的经验，发挥市场竞争机制在资源配置中的作用，从细化部门预算编制开始，逐步建立部门绩效预算和绩效财务报告制度，向社会公众报告部门受托责任履行情况，促进部门公共选择的优化，以满足社会公众“花更少钱，办更多的事”的期待。

(二)建立绩效导向的预算会计体系

李建发教授认为“政府财务报告是政府会计的‘产成品’，是反映和报告政府绩效及受托责任完成情况的载体，是立法机关、社会公众审核并批准解除其受托责任的依据”。因此，以政府收支分类改革为契机，建立以应计制为基础，对整个预算执行过程(拨款、承诺、核算、支付)和全部资源耗费进行全面追踪的绩效导向的预算会计系统，归集、分摊与核算履行责任所耗费的公共资源，客观反映业绩的取得与其所耗费资源的配比情况，提高财务信息的真实性。

(三)重视财务报告的外部性

公共财政体制下，民主意味着公众应该拥有知情权、参与权、监督权和选择权，这就要求作为信息桥梁的财务报告信息不但要服务于政府内部的财务管理、预算控制，还应当作为向社会公众报告政府履行公共受托责任情况的重要信息渠道。因此，要改变长期以来部门财务报告的信息主要用于各级政府的预算管理和各预算单位内部管理的需要的局面，重视部门财务报告的外部需求，逐步建立以绩效管理与评价受托责任为目标，全面反映部门财务活动情况、财务状况、履行受托责任情况的综合财务报告，实现财务报告信息由“管理和控制导向型”向“对外报告导向型”转变。

(四)重塑部门财务报告体系

报告体系主要是明晰财务报告的组成和内容，分清哪些应当纳入财务报告，哪些不应纳入，明确哪些是核心内容，哪些是附注内容。因此，借鉴新西兰政府财务报告所遵循的公认会计准则之规定，将现行的部门决算报告扩展为可的部门财务报告。建立包括资产负债表(又称财务状况表)、业务活动表、现金流量表以及预算和实际财务业绩表等基本会计报表及其附注、其他附表和必要的补充信息的财务报告体系，不仅提供部门预算执行情况、部门财务收支活动及其结果的财务状况、现金流量情况等方面的信息，还向报表使用者提供关于部门控制的资源及主体业务活动运行结果或提供服务成本的信息。

[参考文献]

[1]厄尔R威乐逊，等政府与非营利组织会计(第十二版)[M]中国人民大学出版社，2004，

[2]李建发，等公共财务管理与政府财务报告改革[J]会计研究，2004(9)

[3]路军伟，等政府会计改革的公共受托责任视角解析[J]会计研究，20116(12)

公共政策分析报告篇(5)

［摘要］分部报告作为财务报告体系的重要组成部分，其意义和作用正日益受到报表人士的关注，但如何分析和利用分部报告，对于大多数分析者来说还很陌生。本文从分析企业分部的划分标准、报告分部的测试标准和分部报告所选用的政策入手，把握分部报告分析的切入，或，在此基础上，进一步分析了分部报告中主要财务指标对企业内部管理层和外部信息使用者进行决策时的指导意义。同时，本文还对财政部和证监会有关分部信息披露的要求进行了简要的评述。

［关键词］企业分部；可报告分部；会计政策；报告分析

关于分部报告的作用，SFAS131《企业分部和相关信息的披露》进行了精辟的描述，即：可以帮助财务报表用户：更好地理解企业的业绩；更好地评估其未来净现金流量的前景；对企业整体做出更有依据的判断（SFAS131，1997）。在表述中使用了“更好”、“更有依据”等词，这主要是建立在这一内在的假设前提之上，即：分散信息比合并信息在评价企业过去和预测未来方面更有意义，这一假设的合理性已得到多位学者的证实。对于分部信息的作用，具体地说，分部资料对分析师的分析过程是极其重要的、基本的和必需的。分析师要理解一个有多个侧面的企业的不同组成部分是如何有效运转的，就必需对企业以合并报表为基础的整体信息进行分解，以了解整个企业中存在的薄弱环节，即使没有薄弱环节，不同分部也会产生不一样的、由不同风险形成的、具有独特价值的现金流量，没有分解，就不可能用合理的方式来预测整个企业的未来现金流量的总数、时间或风险。

1997年，为改进现行的财务报告，以适应信息使用者的需求，美国FASB和IASC相继修订了与分部报告有关的准则，我国证监会也在1997年首次要求跨行业上市公司在其年报中披露分行业信息。其后，财政部在的《股份公司会计制度人《企业会计制度》和《企业会计准则——分部报告》（征求意见稿）中对分部报告进行了修订和完善，，我国分部信息的确认、计量与披露规则，已非常接近国际会计准则。

在我国，分部报告对于编制者和使用者来说尚属新兴事物，这与我国企业规模较小、跨行业、跨地区、跨国经营的企业不多有一定关系。随着改革开放的深入、证券市场的不断完善与，以及入世的，这种类型的企业在我国将日益增多。信息使用者为了更好地评价企业的经营业绩、预测企业未来的现金流量，也日益认识到分行业、分地区表述的信息的重要性。但是，报表信息使用者，甚至证券分析师对企业的分析，仍然停留传统的行业分析和地区板块分析上，而对以财务报表形式表现的分部报表进行分析，不论是非财务人员，还是财务人员大都未掌握系统的分析。本文试图给报表分析人士提供分部报表分析的切入点，以及较为系统的分析方法，以供报表分析者。

首先，分析企业分部财务报告，必须判断企业分部确定的合理性。当前，对于分部的确定，有两种流行的方法，即以国际会计准则委员会为代表的“风险与报酬法”和以美国财务会计准则委员会为代表的“管理法”。“风险与报酬法”强调企业不同的业务和不同地区（包括生产地和销售地）具有不同的风险和报酬，应将风险与报酬相同或相似的业务和地区合并为一个业务分部或地区分部，而将风险与报酬不同的业务和地区分别划分为不同的分部。以这一标准划分分部，看起来很合理，但实际运用起来确有很大的困难。首先，业务和地区所表现出的风险与报酬差异不易区分；其次，以这种方式所划分的分部与企业的组织结构相脱节。这就使分部的划分掺杂了较多的人为主观因素，表现了较大的随意性，从而为企业管理层掩盖其不良经营提供了可操纵空间。纵观各国所披露的分部财务报告，就会发现，企业不良分部的划分，屡见不鲜。例如，美国排名前十位的一家大公司，居然将其所有的经营作为单个分部，以一个非常宽泛的行业分部来报告。这种做法，就使分部信息失去了意义。目前，我国企业确定分部的方法，采用的也是与国际会计准则相同的“风险与报酬法”。从上市公司公布的报告看，分部的确定随意且五花八门，这明显增加了报表分析者获取有用信息的难度。分析人士解决这一的有效方法是：需要通过其它渠道充分了解企业的相关行业、地理环境以及经营特点等有关情况，而这些信息仅仅依赖于管理当局的定期报告是远远不够的。

“管理法”确定的经营分部是指高级决策人员出于资源配置的目的而确定的组织单位。建立在企业内部组织结构基础上的分部至少有三个显著的特点：首先，能够“通过管理层的眼光”看企业，增强了信息使用者预测管理层的行动和反应能力，而这些行动和反应能力极大地影响着企业未来的现金流量。其次，因为这些分部信息是为管理层的使用而产生的，所以为外部报告提供信息而增加的成本就相对较少。再次，实践已证明行业一词是主观的，而以现有的内部结构为基础的分部大大减少了主观性（SFAS131，1997）。分部的划分采用“管理法”，减少分部划分的主观性，降低报表分析人员的分析难度，是促进分部报告发展的较好途径。

其次，在分析分部报表时，还必须判定企业可报告分部的确定是否恰当。对于可报告分部的确定标准，国际上已达成共识，即：（1）其报告的收入，包括对外部客户的销售和分部间销售或转移，占所有报告经营分部内部和外部总收入的10％以上。（2）其报告的盈利或亏损的绝对额占下列两者绝对值较大的10％以上：所有盈利经营分部报告的总盈利；所有亏损经营分部报告的总亏损。（3）其资产占所有经营分部的总资产的10％以上。某一分部按上述标准递次检验，符合条件之一即可作为可报告分部。为防止企业披露较少的分部，一般要求可报告分部的合并外部总收入应不低于企业合并总收入的75％，否则应增加可报告分部。尽管可报告分部的判定标准比较完善，但在确定可报告分部时，仍有不少企业因不愿披露经营亏损分部或资源占用较多而业绩不良的分部，避开上述判定标准，不作为可报告分部，而将其合并为“所有其他”类别中披露，这种做法，就会掩盖企业经营中存在的问题，令报表分析者无法做出正确的判断。

1997年我国证监会要求上市公司在年报中首次披露分行业信息，确定行业分部的标准只有一个，即某行业的收入占企业主营业务收入10％（含10％）以上，则应按该行业类别披露有关数据。省去了盈利或亏损及资产两个判定标准，这会对分部信息披露产生重大遗漏，因为当一个分部的收入较少，而盈利较高或亏损较大时，或者新投入一个分部，占有大量的资产，而尚未形成较多的收入时，这些分部因为判定标准的不完善，就不能披露在信息使用者面前，而这些分部恰恰对信息使用者判别企业未来盈利能力及现金流量方面是非常重要的。2001年财政部的《企业会计制度》对可报告分部判定标准作了进一步修订，基本上与国际惯例相同。但对于第二个判定标准：“分部营业利润占所有盈利分部的营业利润会计的10％或以上；或者分部营业亏损占所有亏损分部的营业亏损合计的10％或以上，”与国际惯例不同。笔者认为《企业会计制度》中列示的判定标准不够准确，当一个企业盈利分部或亏损分部较少时，按照这一标准，很容易将并不重要的分部列为可报告分部，而一些相对重要的分部却无法单独披露。

可报告分部确定的恰当与否，直接关系到报表使用者对企业分析的准确性。因此，分析者在分析时，应检查企业选择可报告分部的标准是否适当，以及在确定可报告分部时对这些标准的遵从程度。

第三，关注报告分部所采用的会计政策，以及分部主要项目的确认与计且是否合理。关于分部报告的信息采用什么样的政策作为确认和计量的基础，目前国际上也存在着两种不同的观点。国际会计准则委员会认为：分部信息的编制，应遵循与企业集团或母公司财务报表编制和报告相一致的会计政策（IAS14，1997）。这种选择的原因是分部信息主要是帮助财务报表使用者更好地从整体上理解企业，当分部信息与合并报表或母公司报表采用一样的会计政策时，更有利于信息使用者做出更有依据的判断。

美国财务会计准则委员会在选择分部报告信息的会计政策时决定：对各个分部所报告的信息应采用与主要经营决策者为向分部分配资源和评估分部业绩所用的信息同样的计量基础，这就是计量分部信息的管理法（SFAS131，1997）。FASB认为按照合并层次使用的公认会计原则来编制分部信息是困难的，因为一些公认会计原则并没有打算在分部层次上运用，此外，也不存在向分部分配共同成本、共同使用资产、共同承担的负债以及针对分部间转移定价的公认会计原则。因此，他们认为按照公认会计原则提供分部盈利性信息通常是不可行的。

按“风险与报酬法”确定的分部，与企业的管理报告单位一般不一致，所以对报告分部采用的会计政策只能是合并报表或母公司报表所采用的会计政策。按“管理法”确定的分部，由于其企业管理报告单位基本一致，所以报告分部所选用的会计政策，可以是企业内部报告所采用的政策，也可选用合并报表或母公司报表所采用的会计政策。

报告分部信息采取什么样的会计政策，在一定程度上也体现了对分部报告目的的不同理解和选择。分部报告的目的主要是帮助信息使用者更好地理解企业的业绩，以及更好地预测企业未来的现金净流量，这实际上表现了分部信息的两个重要的质量特征，即可靠性和相关性。当企业报告分部信息选择对外报告所采用的合并报表或母公司会计政策时，分部信息的可靠性就高一些，对企业过去业绩的评价和理解也就更准确一些。当企业选择对内报告所采用的会计政策时，分部信息的相关性就高一些，也更能帮助分析人士把握企业的未来。就分部信息本身来看，它具有一定的局限性，即其中一些信息可能不具有与其他财务信息同等程度的可靠性，对于用户而言，显然愿意牺牲一定程度的可靠性而换取更为相关的信息。所以，从决策有用现出发，企业报告分部信息的会计政策与对内报告所采用的政策相一致，是一个很好的选择。但是，当前财务会计发展的一大趋势是：提倡建立高质量的会计准则，而高质量会计准则的核心是强调会计信息的可靠性和透明度，而不能过分强调相关性而忽略了信息的可靠性。缺乏可靠性的信息，也同样不具有相关性。从这一点出发，企业分部报告信息选择与合并报表或母公司报表相一致的会计政策已成为当前国际的主流。我国《企业会计制度》也重申分部报表在母公司报表或合并报表的基础上编制，当母公司的会计报表和合并报表一并提供时，分部报表只需在合并会计报表的基础上编制。

分部报告选择什么样的会计政策，直接影响到分部报表项目的确认与计量。在确定的会计政策下，报表使用者需要详细分析分部收入、费用、盈利或亏损、资产、负债、现金流量等有关项目的确认与计量是否正确。尤其对于一些需要分配的事项，要判断企业选用的分配标准是否合理。如果分部报表中的项目确认、计量不准确，对分部报告的深度分析就失去意义。

第四，分部报告的和利用。在分部、可报告分部确定合理，分部报表项目确认、计量恰当的基础上，就可以采用一定的分析，对分部报告进行分析，以获取有用的信息。传统的财务报表分析方法，如比率分析法、趋势分析法、比较分析法等也适合于分部报告的分析。从分部报告的目的出发，结合企业管理部门的设定目标、管理战略，分析人员可以通过以下方式对可报告分部业绩进行更好地分析，并加以利用。

（1）通过可报告分部确定公司内部与外部销售之间的关系，从而了解该分部销售业务对外部客户的依赖程度。一个分部的销售可能全部为内销，表现为企业集团内部的资源流转，可能部分内销部分外销，也可能全部为外销。在确定可报告分部时，没有将内销收入剔除，主要考虑到内销对整个企业来说也是重要的。如果一个分部的销售主要来自于外销，那么，该分部对外部客户的依赖程度就很高，随时存在着来自客户的风险。因此，对于外销业务较多的分部，要慎重地分析相应客户的情况，以确定其可能存在的潜在风险。在美国要求分部报告应提供其依赖主要客户程度的信息，如果与某个外部客户交易的收入达到企业收入的邓叽以上，则企业应披露该事实。

（2）每一个可报告分部的非公司间销售和利润对整个公司销售和利润的贡献大小，以确定每一分部的相对重要性。企业最终的利润来自于外销，而非公司间销售。公司间销售在集团内表现为末实现的内部销售，在编制合并报表时会予以消除。外销收入和利润越多的分部，对整个集团的收入和利润的贡献也就越大，这一分部也就越重要。通过这种对比，对管理层来说，可以到公司战略计划的调整，使资源由外销收入少、获利能力小的分部向外销收入高、获利能力强的分部转移，以达到企业资源的优化配置。对于外部信息使用者来说，可以了解到公司的收入和利润主要来自于什么业务、什么经营部门、什么地区，使信息使用者在对这些业务、部门和地区进行分析的基础上，对公司做出有依据的评价，以决定资源是否投向他处。

（3）确认和比较不同报告分部的增长率水平、销售水平、利润水平以及整个公司增长率变动的原因。可以采用趋势分析法来计算各分部的增长率水平，销售水平和盈利水平的变化，以此为基础可以解释整个公司增长率变动的原因。因为整体是由分部构成的，分部的增长率就会影响到整个公司的增长率水平。通过这一分析，可以帮助管理层判断哪些分部较快，哪些分部发展较慢，哪些行业属于朝阳行业，哪些行业属于夕阳行业，哪一分部的管理水平高，发展速度快，哪一分部的管理水平低，发展速度慢。这可能会导致管理层产品结构的调整，以及管理人员的变动。对于外部信息使用者来说，促协会整个公司增长率变动主要是由哪些分部的增长率变动引起的，而这些分部的前景和持续发展能力，以及存在的潜在风险，是外部信息使用者在这一分析过程最为关注的。

（4）计算每一可报告分部的经营收益率和资产经营报酬率，以确定每一分部的相对获利能力和整个公司获利水平的关系。应报告分部的经营成果构成了整个企业的经营成果的主要部分，计算每一应报告分部的经营收益率和资产经营报酬率，主要是判断每一报告分部经营成果对企业整体业绩水平变动的影响程度，借以判断可报告分部的重要性。报表使用者在阅读企业的母公司报表及合并报表时，面对公司的整体收益，必须通过分部收益的分解，才能得到较好的评价结果，离开分部信息，合并收益往往会误导信息使用者。借此分析，信息使用者可以清楚地了解公司的盈利主要来自于哪些方面，公司盈利水平的提高或降低主要是由哪些分部引起的。对那些盈利水平较高或亏损较大的分部，信息使用者应给予特别的关注，因为，它们往往是促成企业将来成功或失败的关键。

（5）计算每一可报告分部的总资产变动趋势，借以更好地理解管理层的有关资源配置决策以及每一报告分部和总公司对资本的要求。采用趋势分析法可计算出每一报告分部的总资产变动趋势，一般而言，总资产不断增加的分部，应是那些有发展前景、销售收入和获利能力较高的分部。而对于发展前景不被看好的分部，甚至经营亏损分部，即使当前不被关停并转，管理层也不会较多地追加投资，通常会减少对这些分部的投资。体现了管理层资源配置的有序性，以及经营战略的不断优化组合。对于发展速度较快的分部，往往需要较多的资金投入，根据企业的战略规划，计算出每一可报告分部对资本的需求，通过全面预算，也就可以计算出整个公司发展对资本的需求。这一分析，有利于公司战略计划的安排，对外部信息使用者来说，则有利于了解公司管理层资源配置的情况，以及工作重心的转移情况。

（6）比较每一个报告分部的资产相对分布百分比，以评价公司资产的变动特点。分部资产的分布百分比对整个公司而言，是指每一报告分部的资产占公司总资产的比重，占有资产比重较大的分部，一般是管理层较为重视的分部，代表着公司未来的发展方向。结合趋势分析，可以从资产分布百分比的变化看出企业资产的流向。

（7）计算每一可报告分部的资产周转率，以确定每一可报告分部资产利用的效率，以及不同分部对整个公司资产利用效率的影响。分部资产周转率的快慢，反映了每一分部的资产管理水平的高低，一般而言，资产周转率快的分部，资产管理水平也就越高，反之资产管理水平也就越低。但资产周转率过快，应视为异常现象而予以特别关注。这一分析，可帮助管理层评价分部管理人员资产动作的能力，也是内部业绩考核的重要指标之一。

公共政策分析报告篇(6)

一、加强登记和管理信息应用的意义

（一）加强登记和管理信息应用是服务政府决策的重要途径

北京正在全面实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略，建设中国特色世界城市，这对工商部门信息服务提出了新的更高的要求。将工商部门积累的大量企业登记和管理信息加以整合、分析，编制成信息分析报告，是为政府决策服务的重要途径。

（二）加强登记和管理信息应用是服务企业的重要领域

根据企业发展的需求，通过定期编制行业信息分析报告，对行业市场主体进行分析，客观反映行业经济运行现状，展示不同行业领域的投资强度，反映社会投资的基本趋向，可以引导投资主体理性投资，促进地区产业结构优化。通过完善企业信用信息查询服务，使企业可以便捷地查询到交易对象的信用状况，有利于降低交易风险，保证交易安全；同时有利于中小企业和个体工商户以自身信用做担保，破解中小企业融资的难题。

（三）加强登记和管理信息应用是服务广大消费者的重要抓手

利用工商部门商品质量检测等信息，定期编制消费信息分析报告，建立消费指南，引导科学消费，可以成为服务消费者的重要形式。建立企业信用信息查询社会服务系统，根据消费者的需求，对企业信用信息进行深度开发，形成最终服务产品，最大限度满足企业和公众的个性化查询需求，是为消费者服务的重要领域。

（四）加强登记和管理信息应用是全面履行职责的题中之义

国家工商总局新“三定”方案中明确指出：工商行政管理部门担负着“监测、预警和信息引导的职责”，应“研究分析并依法市场主体登记注册基础信息、商标注册信息等，为政府决策和社会公众提供信息服务。”因此，加强登记和管理信息应用是工商部门全面履行职责的必然要求。

（五）加强登记和管理信息应用是提高监管效能的内在要求

在现行多部门执法的体制下，加强政府部门间信息共享和应用，可以从整体上形成维护市场秩序的合力，大幅度提高管理效能。大范围的信息共享和应用可以打破工商部门内部职能分割，充分发挥综合监管效能。

二、登记和管理信息应用带动服务和管理能力提升取得显著成果

（一）充分发挥信息资源优势，激活工商信息，拓展社会服务的广度和深度工商部门积极推进信息的社会化应用，为社会公众参与经济生活提供高质量的公共信息服务。通过编制市场主体信息分析报告，服务政府中心工作；编制行业信息分析报告，引导理性投资；不定期消费警示信息和食品质量检测信息，引导理性消费。

（二）充分应用工商登记和管理信息，完善企业信用管理体系，提高监管效能实行企业分类分级管理，提高市场监管效能；借助日常管理信息，实行重点审查，破解企业年检工作量大、效率低的难题；借助案件信息，通过综合分析发现，管理漏洞和工作薄弱环节，提高执法行为的规范性。

（三）充分应用社会监管信息，提升管理能力和服务水平通过与公安部门公民身份信息实现共享，保证合格的主体进入市场；通过与药监部门药品审批信息共享，提高药品广告监管的有效性；通过对12315投诉举报信息的分析，及时掌握市场秩序动态，强化对市场秩序的控制力；整合相关部门的管理信息，建立食品安全追溯系统。

三、登记和管理信息应用中存在的问题

（一）对应用登记和管理信息提高服务和管理水平的认识不到位政府承担的四项基本职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。综合分析工商部门的工作，除市场监管职能之外，其他三个方面的职能都有所涉及。目前，工商部门提供的公共服务产品还不够丰富，内部实现公共服务职责在体制、机制、制度方面还不完善，人员配备仍显薄弱。

（二）应用登记和管理信息拓展社会服务的广度和深度有待提升工商部门定期编制的综合性或专项信息分析报告，在选题的针对性、提出问题、解决问题的深度方面还有很大发展空间。在信息查询服务方面，虽推出了一些服务产品，但与企业和消费者的要求还有较大差距。

（三）挖掘登记和管理信息的潜能推进企业信用体系建设还有较大差距北京的企业信用管理经过十几年的努力，取得了长足的发展，但管理效能体现在约束行政措施，约束失信惩戒的市场这两方面的作用还不明显，对企业信用信息的归集范围、公示范围限制过多，对管理信息的应用不够充分。

（四）应用登记和管理信息提高监管效能仍显薄弱目前，工商部门信息分割的状况并未得到根本改变，借助信息应用提高日常监管和专项整治的效能仍显得滞后；没能通过建立一种机制很好地实现对信息的归集分析及时发现市场中的风险点，实现国务院“三定”方案提出的监测、预警和信息引导，掌握管理的主动权。

（五）借助相关部门的管理信息提高管理效能和社会服务水平仍显不足工商部门在管理理念和管理方式上仍然局限于部门管理，较少借助相关部门的管理信息提高管理效能，从而限制了政府整体管理效能的发挥，难以实现管理效能最大化。

四、编制《工商行政管理部门登记和管理信息索引目录》，为信息应用奠定基础

工商部门在长时间的企业登记和管理工作中，积累了大量的信息，但分散在工商系统内部各业务部门，不便于应用。为解决这一问题，北京市工商学会借助国际上通常采用的元数据技术和目录技术，在对工商登记和管理信息进行梳理的基础上，按照统一的标准，对不同种类信息资源进行统一描述，编制了《工商行政管理部门登记和管理信息索引目录》（下称《目录》），将存放分散、种类繁多的登记和管理信息实现了逻辑上的集中，基本明确了工商部门现在有哪些信息，存放在哪里，为信息应用提供检索和导航服务，形成了一本信息应用手册。《目录》将登记和管理信息分为市场主体登记注册信息、市场主体年检验照信息、执法办案信息、市场监管信息、申诉举报信息、食品商品监管信息等6大类、25中类、387小类，并对信息项的内容细分条目，信息条目超过2200条。《目录》同时列出了信息项所属的业务部门，并对信息项提出了指向性的应用参考意见。因此，《目录》对加强信息的应用，具有基础性、引导性和提示性作用。

五、加强登记和管理信息应用的措施建议

（一）提高对服务型工商的认识

首先，要认识到提供公共服务，不是额外附加的任务，而是工商部门职责的一部分。其次，工商部门应该借助自身的优势资源，为社会提供直接的服务产品，拓展社会服务职能。再次，工商部门要将提供公共服务作为一种责任，社会需要什么服务，工商部门就应该提供相应的服务产品。只有观念的转变，才能带来自觉的行动。

（二）完善制度，明确责任部门

编制信息分析报告，是工商部门为政府决策服务的主要方式。为此，应将编制信息分析报告列入工作职责，形成制度，并列入年度工作计划。编制信息分析报告应该是多种形式的：有向政府提交的分析报告、有面向社会的分析报告，有专项信息分析报告、有综合性分析报告、有地域性分析报告，有定期编制、有不定期编制等。为了使编制信息分析报告职责常态化，并不断提高影响力，需要明确责任部门。如市场主体信息分析报告、年检信息分析报告等由相应的业务部门承担。而综合性的、地域性的，以及非常态化的与业务部门职责不直接联系的信息分析报告，如文化创意产业发展报告、科技类企业发展报告等专项分析报告由信息中心为主承担。

（三）找准信息分析报告的着力点，提高影响力

1.提高信息分析报告选题的针对性。紧扣政府和社会关注的问题，立足工商职能，扩大视野，选好编制信息分析报告的主题，站在区域经济发展的高度，并根据形势发展变化，不断推出符合政府决策要求、社会需要的信息分析报告。

2.提高信息分析报告的深度。只有实现信息统计分析与调查研究相结合；自行编制信息统计分析报告与专家及相关部门参与相结合；着力于提出问题，并提出解决问题的措施，才有可能拓展信息分析报告涉及领域，大幅度提高信息分析报告的深度。

3.加强技术手段的应用。对定期编制的信息分析报告，加强技术手段的应用，通过建立模板、自动生成分析报告的数据，提高效能。4.发现新的信息应用点。深挖工商信息潜在价值，如企业生命周期分析、资本活跃度分析、主体活跃度分析等，形成有影响的信息指标，提升工商部门的地位和作用。

（四）深挖信息价值，扩大信息应用的广度和深度

1.完善企业信息查询服务，为保证交易和消费安全提供信息支持。提升企业信用管理系统的服务效能，首先，大幅度增加企业信用管理系统的信息归集范围。一是企业登记信息、企业变更信息内容全部向社会公开。二是管理信息只要涉及信用，都纳入信息公示范围。三是将具备条件的外部信息纳入企业信用信息系统，特别是对能直接反映企业信用状况的企业信贷、纳税、合同履约、产品质量等核心信息实现有效归集。四是有选择地将社会信息纳入企业信用信息系统。其次，扩大信用信息公示范围。企业信用管理系统归集的信息，应尽可能向社会公开。再次，根据企业和消费者的需求对信息加以整合，形成最终服务产品，最大限度地满足企业和消费者的查询需求。

2.创新服务产品，为提高交易和消费的方便程度提供信息支持。如工商部门拥有大量的食品、商品质量检测信息，若根据消费者的需要对信息加以整合，建立消费信息查询系统，可按照“合格”“不合格”分类，也可按品种细分类，如“童装”“玩具车”（越细分类越便于查询应用），并与市场主体挂钩，按照产品种类、下架时间等条件提供查询服务。又如，可以根据消费者的需求，建立企业注册地电子地图查询系统，提供企业所在地等基本信息查询服务。对查无下落企业同时给予标注，既是服务又具有管理效能。

（五）挖掘信息潜能，落实“监测、预警和信息引导”职责“监测、预警和信息引导”，是国务院批复国家工商总局新“三定方案”中赋予工商部门的一项新职责。

1.“监测”是“预警”和“信息引导”的基础。近些年，工商部门对流通环节食品安全的监测形成了一整套完整的工作机制，卓有成效；对流通领域商品质量的监测机制基本形成，正在不断完善；市场秩序的监测，某些领域借助技术手段已经展开，如电子商务领域、广告领域，对市场秩序整体状况的监测，已经制定了市场秩序评价标准，开始起步。问题在于对监测中获取信息的应用仍显薄弱。

2.应用监测信息，实现预警职能。目前，在食品安全领域，工商部门借助监测信息食品安全警示，已经成为服务消费者的有效方式；商品质量消费警示也开始发挥作用；根据投诉举报信息，消费警示，受到消费者关注；对经营者采用的高风险经营方式，如预售消费卡、分时度假等，及时提示消费者存在的消费风险，也具有警示作用。在此基础上，对掌握的监测数据和归集的管理信息进行综合分析和预测，并制订出食品安全、商品质量、市场秩序等领域，预警责任部门、预警标准、预警等级、预警范围、预警途径等相应规定，以实现工商部门的预警职能。

3.应用监测信息，实现信息引导职能。近些年，工商部门编制信息分析报告主要是为政府决策服务。还可以编制企业投资分析报告，引导企业理性投资；编制消费分析报告，引导消费者理性消费。完善企业信用体系建设，通过企业信用信息的公开透明，借助市场的约束作用，引导企业诚信经营。推进建立消费信息查询系统，引导消费者安全消费。

（六）充分应用登记和监管信息，提高监管效能

1.拓展登记和管理信息的应用领域，提高管理效能。目前，工商部门对登记和管理信息的应用还很不充分。如目前消费者投诉信息基本只限于消费纠纷解决，可从管理和办案的角度对投诉信息加以研判，将投诉热点分析与确定监管重点相结合，将投诉信息与发现案件线索相结合。对信息的应用应该是多层次、多领域、多方式的，各业务部门要加强对信息应用的研究。在各领域的管理中，只有充分借助相关管理部门的信息，才能实现管理效能最大化。此外，信息中心可以根据业务部门的需求，定期出几份数据统计表，以利于业务部门对登记和管理信息的应用。

2.拓宽外部信息共享范围，提高管理效能。如工商部门每年为核实经济户口数据投入了大量人力物力，由于税务部门是每月报一次税，对企业续存期间的情况掌握比工商部门及时，如能实现信息共享，则有利于降低工商部门核实经济户口的行政成本。目前，待拆迁企业不参加企业年检是个普遍现象，可否通过与乡镇政府负责拆迁的部门协调，规定必须持有效执照才给予经营场所拆迁补偿，并实现信息共享，待拆迁企业将会自动来参加年检。对黑网吧的管理，如能与电信部门的网络接入信息实现共享，通过与企业登记信息的比对，不难找出隐蔽较深的黑网吧予以取缔等。

公共政策分析报告篇(7)

[提 要] 在大数据时代，通过数据挖掘进行公共管理已经成为政府治理的新方式。大数据将从四个方面推动公共外交变革：一是促使网络公共外交模式发生变革，二是促使公共外交的调查方法科学化，三是提升公共外交的预测能力，四是促使公共外交决策模式发生变革。中国的公共外交需要新的战略：一是加强大数据权力，二是充分发挥大数据的作用。

[

关键词 ] 大数据、公共外交、调查方法、决策模式

[作者简介] 沈本秋，广州大学公共管理学院副教授

[中图分类号]D80

[文献标识码]A

[文章编号] 0452 8832(2015)1期0029-14

传统上，公共外交指受一国政府资助的、旨在向外国公众传播信息并影响外国公众的项目，主要方式包括出版、广播影视、文化交流等。随着20世纪开始的信息技术革命和21世纪互联网的普遍推广，社交媒体开始进入公共外交领域，成为重要的平台。公共外交的形式已呈现出多样化的特征，从官方到民间都在参与。但目前，公共外交的开展模式基本上是粗放型的，即多元主体参与、多种资源投入，其效果难以提升和评估。公共外交决策主体多倾向于根据自己的直觉和决策经验来决策，决策过程具有主观性和粗放性特征，并不是政府部门严密论证的结果。不过，随着大数据时代的到来，公共外交的这些特点将得到改变。将大数据技术应用于公共外交，将改善公共外交的决策模式，并提升公共外交效能。

一、大数据：国家权力的新增长点

大数据一般是指“产生于多种来源的巨量电子数据”。它具有“4V”特征：容量( volume)大、速度(velocity)快、多样性(variety)和价值(value)大。大数据容量之大远远超出我们的想象。2012年，美国数据专家卡利乌·李塔鲁( Kalev Leetaru)对社交媒体推特(Twitter)产生的数据量进行考察与统计，发现这一社交媒体一天产生80亿个单词的信息量，而过去50年《纽约时报》总共才产生30亿个单词的信息量。其速度之快体现在数据变化的实时性，可弥补传统数据收集带来的时滞。其多样性体现在它的来源包含结构化数据与非结构化数据——前者是运用一定规则经过加工的数据，后者则指大量的实时变化的数据。其中，拥有文本、图片、音频、视频等表现形式的非结构化数据是大数据的最主要组成部分。大数据的大价值则体现在数据挖掘( data mining)上，它为发现大数据价值贡献了重要方法，往往提供了某种潜在的商业价值或治理方向。

对于国家治理，大数据的主要意义在于“数据治国”思维和模式的确立。大数据能够有效集成国家各个领域的信息，通过数据挖掘和分析增强国家制定前瞻性和先导性战略的能力：能够实现信息跨部门、跨区域共享，从更宏大的层次实现超越部门利益的协同治理模式；有助于国家逐步形成用数据挖掘、用数据分析和用数据治理的习惯，真正实现大数据在决策中的常规运用，最终实现基于数据挖掘基础上的科学决策、理性决策与精细决策。

大数据已经成为国家权力的新增长点。信息技术的发展使国际竞争从地理空间向虚拟空间延伸，“信息战”成为21世纪头十年的热门话题。大数据时代的到来，海量信息的产生，使信息控制权进入更加激烈的竞争状态。如何整合数据？如何从海量数据中提炼有用信息？如何运用信息进行研判并发起精准的行动？这些都是未来国际政治的焦点，更是国家权力的体现。

在美国决策者看来，大数据是“未来的新石油”。2012年，美国政府拨款2亿美元启动“大数据研究与开发计划”，六个联邦部门和机构承诺参与该计划。在大数据应用领域处于领先的思科( Cisco)公司以及亚马逊(Am-azon)、谷歌(Google)、苹果(Apple)、脸书(Facebook)等美国新兴企业正在成为大数据的拥有者和使用者：它们通过基于云计算的平台，汇集来自无线标签、全球定位系统( gps)、智能手机的大量数据，经过分析后用于客户信息管理或市场营销。目前，最大的大数据公司都在美国，美国已经成为掌控大数据资源最多的国家。如果大数据的控制权将影响国际政治中的权力分配格局，至少目前美国已经占有一定优势。美国的行动已引起其他国家的重视。2013年1月，英国商业、创新和技能部宣布，将注资1. 89亿英镑用来发展大数据技术。同年10月31日，该机构还《英国数据能力发展战略规划》，旨在从人力资本、研发能力和数据资产方面规划英国未来的发展重点。法国于2013年《数字化路线图》，其中将大数据列为未来大力支持的战略性高新技术之一。

当前的竞争已经进入基于大数据分析的科学化与精细化阶段。谁能更好地整合数据，更好地从大数据中挖掘有用信息，利用信息进行精准的研判并做出科学的决策，谁就能在国际政治中占尽先机。一个国家和政府如果不对此予以高度重视，将会在历史的浪潮中落伍。

二、大数据对公共外交变革的意义

大数据将从外交模式、调查方法、形势研判、决策过程方面为公共外交带来深度变革。

（一）促使网络公共外交模式变革

在微博、脸书、推特等社交媒体的推动下，社会个体通过网络平台表达自己的声音，人类进入了“自媒体”时代。社交媒体的互动性、开放性、平等性、去中心化等特征使传统媒体的主导地位受到挑战，话语权不再为政府部门和垄断媒体所主导，外交的“草根时代”真正到来。

这些社交媒体也一直是各国政府重视的对象。美国政府认为通过网络开展公共外交与现实渠道的公共外交同等重要。从总统、国务卿到外交事务代表的任何活动，美国政府都会通过社交媒体进行线上推广。据估计，美国政府在全球各类网络平台拥有3000万粉丝。网友们在社交媒体留下自己的言论与评论，这些“痕迹”将成为大数据的一部分。Google+、脸书、推特等社交媒体在“自媒体”时代已经存储了海量数据，本身就是数据集合，可以用于数据挖掘和信息预测。

外国政府在对中国开展公共外交时，也很重视社交媒体。在中国，随着互联网使用的推广，截至2013年底，中国网民的数量已经达到6.18亿，居全球之首，互联网普及率达到45.8%，网络已经成为信息传播的主要渠道。在这一波新的趋势下，美国、日本、法国、英国等国家驻华使领馆利用中国的网络媒体，开通了新浪微博、腾讯微博、网易微博等账号，还在天涯社区、豆瓣社区与网民互动，外国对华公共外交进入了典型的“微博外交”时代。中国网民在这些媒体上留下的信息都将构成公共外交的大数据集合，最终成为外国政府公共外交决策部门进行数据挖掘的数据源。

随着互联网的普及，公共外交主体的确能够借助社交媒体以前所未有的规模和时效与国外公众互动，但同时也带来了“信息爆炸”，即海量的信息导致公共外交机构难以应付和消化。美国、日本近年来的信息吸收率仅为10%左右。但在大数据条件下，这种“信息爆炸”现象则能得到合理利用。大数据技术可以对社交媒体产生的海量数据集合进行挖掘和分析，从中分析出未来的发展趋势，并对公共外交作出方向性的指引。大数据将与新媒体进行深度融合，突破时间与空间的限制，从更深层次、更广领域促进本国政府与外国公众的互动，形成本国政府引导、外国公众参与、最终本国政府对与外国公众互动的数据进行挖掘的公共外交新模式。这一模式将远远超越现有的借助社交媒体进行跨国互动的模式，是在现有互动基础上运用大数据技术对数据集合进行深度分析并作出趋势预测，提取出大价值的新模式。

（二）促使公共外交的调查方法科学化

统计抽样是公共外交项目中最常用的社会调查方法，具体包括问卷调查、电话调查等。许多机构通过随机选择一些代表性的调查对象进行访谈、问卷、电话录音的方法，了解他们对主要问题的观点和选项。尽管调查机构所选取的数据覆盖面尽可能足够广泛，使调查对象具有足够代表性，但在海量数据迅速增长的今天，难免有不足之处。

在大数据时代，公共外交的社会调查将具有更高的客观性。调查机构可以对海量数据进行精准分析，然后准确推送信息。凭借大数据储存的海量信息，公共外交的实施者可以运用有效的方法对数据进行挖掘，形成决策。数据挖掘与传统的抽样统计有着本质区别。传统抽样统计主要根据已经设计好的问题收集数据，尽管可以通过选择有代表性的样本做到简单和无限接近客观，但如果问题设置不科学，抽样将具有倾向性和偏差。数据挖掘则全部运用现实存在的大数据，通过分析得出结果，不会出现主观倾向与偏差，真正做到最大可能地充分利用数据，最大可能地扩大调查面。

公共外交的社会调查将具有极强的时效性。传统抽样统计整个过程涉及问卷设计、信息采集、数据分析等多个阶段，过程缓慢，自然导致其结果滞后于客观现状，难以体现即时变化。数据挖掘则可以通过分析软件和检索工具进行实时分析，弥补传统公共外交主观性和粗放性之不足。一国在面临另一国的不实调查结果时，可以通过对大数据的精准分析予以积极回应，并主动出击，设置新的议题，通过客观真实的数据和结果赢得国际舆论的支持。

（三）提升公共外交预测能力

在国际关系研究中，预测一直是难题。现有的国际关系理论和外交学理论主要着眼于对宏大形势的预测，而且预测结果经常受到现实的挑战。预测是提升公共外交效果的核心，如果凭借主观判断进行公共外交，有可能达不到效果甚至适得其反。通过加工数据来挖掘其中的潜在价值，大数据能够对预测产生积极效果：数据分析机构和部门的技术人员从网络、媒体、新闻中挖掘信息、判断趋势，为决策服务。例如，美国中央情报局情报人员便通过抓取海量数据来追踪恐怖分子，监控社会情绪。

在对庞大的公共外交客体——国外公众进行行为预测时，分析话语是主要方法之一。联合国在2011年做了一项预测调查，对推特上英语和印尼语的话语信息进行分析，预测美国和印尼社会对食品、石油、金融和住房问题的关注。这种预测对于短期需求可作出较为精准的分析，但难以准确预测未来长期的需求。

李塔鲁等人认为，预测人类行为的依据不能仅仅是对方的言语，更重要的是他们关注的内容。以预测读者群体的阅读内容为例，传统做法通常是对读者购买某类报刊杂志的数量进行统计，以此预测读者群体行为，但这种方式无法统计每一份买回去的报刊杂志上的所有文章是否得到真正阅读。在电子媒体时代，全球媒体每天通过网络出版大量报刊杂志，就可以统计到哪些文章被阅读。如果本国政府针对国外读者的个体需求进行符合口味的信息推送，必将提升对外宣传的效果。

“情绪分析”也是预测方法之一。联合国推出的“全球脉动”( globalpulse)项目对来自推特和脸书等社交网站的数据和文本消息进行筛查，使用自然语言解析软件对网民进行“情绪分析”。如果发现某些

关键词 的出现频率显著增大，则表明某种社会现象，如疾病、动乱或种族冲突，有可能出现，可以为决策提供早期预警。李塔鲁通过分析上百万篇新闻，从情绪视角进行研究，发现2011年“阿拉伯之春”发生之前，国民情绪的变化有助于预测利比亚和埃及将要发生革命。这一研究进一步证实数据分析对于预测的重要性。

欧美国家已建立起科学的数据预警系统，为对外决策和行动提供精准的服务。“欧洲媒体监测系统”( EMM)每天对全球近4000个新闻网站的15万篇新闻进行监测，每10分钟更新一次，主要将关于同一事件的新闻聚集在一起，通过多个视角对即将发生的状况进行预测。美国政府所使用的“综合危机早期预警系统”( ICEWS)收录了全球300多个领域的政治事件，运用人类行为理论框架，帮助国防部和中央情报局监控全球稳定状况。项目联络官梅林达·摩根( Melinda Morgan)中校表示，这个项目能够处理来自新闻媒体、博客以及情报资料和外交报告的大量资料，利用这些资料提前几个月预测骚乱、叛乱、政变、经济危机、政府垮台和国际战争。通过数据挖掘，美国新闻总署在2011年利比亚内战发生半年前就预测到利比亚发生大规模骚乱和政变的可能性。这一预测基于伊利诺伊大学建立的GDELT（Global Data on Evenls，Location，and Tone）数据中心，该中心收集了包括暴动、抗议、选举在内的25亿个事件，通过扫描软件对新闻类文章进行自动扫描，每天不断对数据库进行即时更新。该中心数据的年份从1979年至今，收录了几乎所有国家的事件。

上述预测手段带来的预警系统革新，为公共外交措施的实施提供很好的决策基础，有助于公共外交的措施精准到位。大数据可以从客体的话语、关注内容、情绪、行为等洞察其政治倾向，通过技术手段预测国外将要发生的可能性事件，并对其从文化、政治、习俗多个视角寻求解释，获得立体、多面的研判结果，然后根据预测结果精准地投入公共外交资源。

（四）促使公共外交决策模式变革

外交决策模式一般包括外交决策主体、外交决策客体、外交形式和平台选择这三大要素。在公共外交领域，决策主体是本国政府和人民，决策客体是国外公众，外交形式和平台一般指文化交流、非政府组织、教育交流等。传统的外交模式无论内容、平台和形式有何不同，在决策上都体现为一致性，以直觉和经验为主。

大数据时代的公共外交模式在决策主体、决策客体和外交形式上与传统外交并无区别，最主要的区别在于决策特征。公共外交的决策过程将更加严谨细致，不再是依据直觉和经验的决策，而是由数据分析专家和电脑工程师辅助的决策，技术专业人员通过查询、分析数据形成的报告是重要的决策依据。决策主体自身并不一定需要亲自参与大数据的整理和分析过程，但是他们一定要认真听从专业技术人员的分析报告。数据的分析结果将有助于决策部门准确地提出公共外交目标，制定公共外交计划，在这种基础上形成的公共外交效果必将得到提升。

大数据时代公共外交具体的决策过程一般分为三步。第一步是数据的收集，经过抽取( extraction)、转换(transformation)和装载(load)，即ETL过程，按照规则、分类和相关性等要素，将收集到的数据合并到数据仓库中。第二步是在数据仓库中对信息进行查询、检索和分析，需要利用搜索引擎、数据挖掘或文本挖掘等技术。第三步是撰写分析报告，将获取的信息以前景预测报告和建议报告的形式递交给决策主体。基于大数据的公共外交决策过程是一个专业化、技术化的过程。它首先需要庞大的数据源，数据源可能是政府内部的部门数据，也可能是外部数据。其次，它需要专业技术人员的严谨分析。最后，它需要处理政策业务方面的专家和人士辅助数据专业技术人员形成分析报告。在这一过程的基础上，“基于数据决策”的公共外交决策模式方可真正形成。

三、大数据时代的中国公共外交战略

进入21世纪后，中国迅速发展成为全球第二大经济体，国际地位和影响力不断提高。但在国际上，很多国家针对中国进行了不少负面宣传，如把中国在非洲的商业行为描绘成“新殖民主义”，将南海紧张局势归于中国的强势所为，将中国境内的恐怖活动归结为中国政府对少数民族的歧视性政策。对此，中国需要加强公共外交，改善其外部形象。尽管通过建设政府网络平台、推动主流媒体的海外报道、引导企业开展公共外交、支持少数民族参与公共外交等措施，中国的公共外交势头和话语传播力得到增强，但是公共外交的效果与影响力并没有同等提升。究其原因，中国公共外交措施的出台主要基于直觉与经验的判断，缺乏科学与细致的评估，没有真正做到对症下药。中国公共外交要提升质量，需要借助对数据的分析进行科学化的决策。

（一）加强公共外交大数据权力

近年来，中国的信息化建设速度与水平不断提高，但在大数据建设方面较为滞后。2011年，中国的互联网用户为4.8亿，是美国的两倍，拥有近9亿部手机，是美国的三倍。但是2010年中国全年新增的数据量只占日本的5/8、欧洲的1/8，不及美国的1/10。我国有些公共管理部门在管理和决策风格上仍然坚持严格的科层化模式，重视领导权威与个人主观判断，缺乏科学依据与数据分析。因此，我们急切需要树立大数据意识，尽早建立公共外交大数据。

积极引导相关政府部门和社会力量建设并维护公共外交大数据。中国涉外部门应该起到主要作用。目前，中国驻外使领馆的网站均开设了公共外交的社交平台，海外公众在这些平台的互动应成为大数据的一部分。在社会数据搜集方面，中央六家主要新闻网站——人民网、新华网、中国网、国际在线、中国日报网、央视国际已经成为中国开展网络公共外交的核心平台，这些网站应逐步建立海外新闻数据中心，搜集和整理国际主流媒体有关中国的报道。此外，中国的社交媒体尽管已经储存了大量数据，但在海外没有脸书、推特等那样广泛的使用率，所能获得的海外信息非常有限。未来，政府需要继续通过驻外机构加大推广我国社交媒体的使用。

通过国际合作建设公共外交大数据。我国的非政府组织不够发达，更谈不上参与国际活动，导致许多公共领域的数据建设难以开展。而国外已经建立的涵盖学术、商业、社会事业等领域的诸多数据库，都成为公共外交的数据源。与它们加强合作，将丰富我国公共外交领域的大数据。其中，国际数据的共享应为我国所重视。2011年9月，美国、英国、挪威、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾、南非等发起成立了一个新的国际组织——开放政府联盟( Open Government Part,nership)；该组织承诺共同努力推动世界各国政府的信息公开和数据开放。2013年6月，八国集团成员国承诺最迟2015年向公众开放可机读的政府数据。我国可与上述组织加强公共外交领域大数据的国际合作，与它们开展非传统安全领域的合作与数据共享，共同应对全球治理中的问题。全球治理需要各国通力合作，大数据技术无疑将助推这些问题的有效解决。各国情报机构搜集的数据和信息均有重点，借助国际数据共享必将积极有效地推进公共外交。

通过超部门或跨部门的决策协调机制促进公共外交大数据的建设与使用。尽管通过政府和社会的力量，以及国际合作的方式可以建设大数据，但是数据能力建设还需要国内数据的开放与共享。在这方面，我国需要通过机制建设来打破数据割据与封锁，对大数据资源进行整合，尤其是推动主要公共领域类数据库之间的数据共享。目前，我国部门之间信息分割，每个部门都有自己的数据库和应用软件，阻碍了数据的连通与共享。如果能够有一个超部门或跨部门机构对各个部门或领域的数据进行整合管理，数据能力将得到显著提升。中国国家安全委员会的成立无疑可以弥补这一缺陷。鉴于国安会具有超越部门利益进行协调的功能，且在安全决策机制中享有最高地位，无论对推动公共外交大数据的建设，还是对运用公共外交大数据进行科学决策，国安会都能发挥很好的效能。

（二）充分发挥大数据在公共外交中的作用

在大数据时代，中国公共外交需从以下几个方面采取措施。

加强基于大数据技术的网络外交。目前，我国的网络外交落后于世界主要大国。世界主要国家的驻外使领馆均运用社交媒体开展公共外交，并且收到了很好的效果。而我国的驻外使领馆网站几乎没有运用社交媒体进行网络外交，更谈不上基于大数据技术的网络外交。尽管国内许多地方政府已在打造“智慧城市”，纷纷通过运用微博、微信、微办事等平台进入“微时代”，但驻外使领馆仍远远落后于这一趋势，缺少与国外公众互动的网络平台。而且，仅仅停留在这样传统的网络外交模式还远未足够。在大数据时代，还应该通过技术人员对社交媒体的数据进行挖掘，充分了解国外公众对我国的看法，为决策者提供信息准确的决策报告。另外，还可以针对国外公众的看法和意见，有针对性地在社交媒体设置议程，引导国外公众的对华态度。这样的网络外交将促使公共外交更具前瞻性和主动性。

运用大数据改进国家形象调查方法。2011年，中国国家形象宣传片在美国纽约时报广场播放，并通过美国有线电视新闻网在全美推出，但这一举措的效果差强人意。一种观点认为，上述国家形象宣传片主要宣传中国的精英人物，而美国社会重视草根阶层。另一种观点认为，与其宣传精英人物树立正面的国家形象，不如直接让领导人多接受媒体采访，更能够拉近外国公众与中国的距离。这些争论充分说明我国事前对美国公众的“中国观”调查不足。有鉴于此，政府在针对国外公众投放政治广告时，不应囿于自身的价值观和理解，而应从国外公众的视角，通过大数据对其品味和价值观进行搜索与分析，在此基础上投放政治广告。自2012年以来，中国外文局对外传播研究中心与察哈尔学会、华通明略一直在进行中国国家形象调查，旨在了解海外民众对中国的知悉程度和渠道，以及他们对中国国家形象、国民形象和品牌形象的看法。目前，该调查一般以华通明略的全球样本库为样本源，实行在线调查。在大数据时代，如果辅以大数据技术进行挖掘，对国际主流媒体关于中国报道的海量数据进行准确分析，并不断对媒体的报道进行实时更新，以此了解国外公众对中国国家形象的真实看法，调查结果将更具有客观性和说服力，也更能为中国对外进行国家形象传播提供可靠的技术支持。

建设基于大数据技术的公共外交预警系统。大国的公共外交既要及时有效地提升本国国际形象，也要作出与大国地位相匹配的贡献。通过监测系统的预警和分析，我们可以清晰地知道国际社会对中国政府行为的评价，可以有效运用能为国际社会接受的语言和行为进行解释。我们还可以通过监测系统预测国际社会即将发生的事件，这将有助于我国政府作出应对预案，为国际社会面临的问题提出有效的解决方案。尽管这些系统的建立耗费巨大，但对于大国形象和国际地位的提升无疑具有重大意义。当前，中国崛起受到空前的国际压力，但我国政府和学术界研究和分析的重点都强调这种压力来自周边和西方国家的政府层面，而忽视了这种国际压力的民间基础。越南和菲律宾国内存在反华情绪，美国、日本国内民众对华好感度急剧下降，都认为中国变得越来越强硬。在这种压力下，我国的公共外交战略更要重视他国公众的对华情绪特征，通过大数据支撑的预警系统，从社交媒体、网络新闻等平台对他国公众的对华情绪进行研判，并采取相应措施。另外，我国在涉藏、涉疆和香港“一国两制”等议题中，也需要利用大数据技术对舆情进行充分的客观分析，做好前瞻性应对。

借助大数据技术变革公共外交决策模式。公共外交要真正发挥有效作用，必须变革决策模式。在决策系统内部，要逐步改变传统的基于经验和直觉的旧模式，建立起依赖大数据技术辅助的新模式。首先，我国的公共外交决策机构需要真正树立大数据意识，树立“数据治国”理念。这一理念将促使公共外交决策者更加追求决策的前瞻性、精准性、时效性。其次，需要通过技术人员的专业分析和数据挖掘，使决策者真正获得准确的分析报告。公共外交决策机构内部可以建立专业的技术分析部门，专门对公共外交数据进行跟踪与挖掘，也可以鼓励智库和主流媒体建立专业的技术分析部门，向他们购买服务。截至2014年，中国教育部已经建立了40多家国别与区域研究机构，研究范围基本涉及全球所有地区。另外，我国的主流媒体已经掌握了相当丰富的国外信息资源。如果鼓励这些机构和媒体利用大数据挖掘提供技术分析服务，中国公共外交决策将有更加坚实可靠的技术基础。

四、结语

在大数据时代，“数据治理”已经成为一种趋势，对于公共外交的重要性也非常显著。大数据不仅可以推动当今流行的网络公共外交发生变革，还将提升公共外交调查方法的科学化，提高公共外交的预测能力。更重要的是，大数据还将促进公共外交决策模式发生变革，推动决策过程的数据化、严谨化与精细化。

对中国而言，加强公共外交大数据权力势在必行。中国不仅要充分发挥政府和社会力量建设大数据，更要对大数据建设和决策进行协调。此外，中国需要积极推动大数据时代的公共外交，运用大数据技术对重要事件、敏感议题和国家形象宣传做好精准分析。同时，中国需要逐步建立有效的监测系统，真正做到大数据条件下的实时分析、及时决策与精准应对。