完善国资监管体系篇(1)

[关键词]投资　监管　政策　建议

一、政府投资监管及其在国家宏观调控中的重要作用

要了解政府投资监管，首先要了解什么是监管。监管是人类社会、经济和政治生活中一种普遍存在的现象，无论我们是否意识到，它都在现实生活中存在并发挥着作用。在汉语中，监一般有视、摄、督、察、审等含义，管一般有约束、干预、治理和惩戒等含义。在英文中，监督一词为“supervi sion”，“super”是“在上”，“visoin”是“看、观察”的意思，两者合起来就是上对下的观察、指导、控制。通常意义上，监管具有广义和狭义两重涵义。狭义的监管指政府的内部管理，即政府自身运行中的管理；广义的监管除包括政府自身运行的管理之外，同时包括政府对社会公共事务的管理，即政府的对外职能。所以，在市场经济条件下，政府投资监管指政府对与投资有关的主体（包括政府本身）及其行为实行的监督和管理，目的主要是营造公平竞争环境、保证市场机制正常发挥作用和最终实现社会资源的最优化配置。

从本质上说，政府投资监管与国家宏观调控都是政府为弥补市场本身固有的缺陷和局限性而对市场进行的干预，两者互为联系、互相配合。国家宏观调控是一项庞大的系统工程，它包括两大部分职能：调节和监管。调节职能主要通过国家计划、信贷、货币投放、税收政策以及财政支持等方式履行，以保证国民经济持续健康快速协调发展。但是，实践告诉我们，调节职能要得到切实贯彻，国家还必须维持一种手段，对执行好的予以肯定，对执行不好或违反的予以处罚和纠正，这种手段就是监管。所以，监管是国家宏观调控必不可少的手段和重要内容。政府通过投资监管，可以建立起良好规范的投资环境，从而使宏观调控有效地发挥作用，维护经济调节的职能；而有效的宏观调控又为投资监管的顺利实施提供重要的宏观环境，它们共同促进市场经济健康发展。但是，政府投资监管与国家宏观调控有着不同层次的管理对象和方式方法。投资监管是政府对与投资有关的主体及其行为进行具体的、直接的监督管理，主要借助行政手段实现，而宏观调控是国家对投资进行的整体调节控制，主要通过经济手段实现。

在国务院《关于投资体制改革的决定》后，有观点认为，政府进行投资体制改革，实质上就是放权，政府管得越少越好。笔者认为这种认识不对。世界上任何国家的政府都不能对其国内投资不管不问，几乎所有的国家对政府预算内的投资都有一套必要的管理程序；而当全社会投资不足或投资过热，影响到国民经济和社会正常发展时，各国政府都要采取措施调控甚至直接出面干涉。我国目前仍然是以投资作为经济发展主导因素的发展中国家，担负国家发展责任的政府仍然需要利用投资去实现国民经济和社会多方面的发展目标，更不能放松对投资的宏观调控和监管。深化投资体制改革，坚决把不该管的事交给企业、中介组织和市场，但同时要把该管的事切实管好，不能有片面性。

二、改善和加强政府投资监管的重要意义

在新的历史条件下，改善和加强政府投资监管具有如下重要意义。

1.加强政府投资监管，是市场经济健康发展有序运行的必要前提和保障

改革开放以来，我国经济体制改革在理论和实践两方面都取得了重大进展，社会主义市场经济体制已初步建立，统一开放竞争有序的现代市场体系不断完善。截至2006年7月，已有新西兰、澳大利亚、巴西、阿根廷、南非、韩国、俄罗斯、东盟10国等57个国家承认我国的完全市场经济地位。市场经济是法制经济，是迄今为止人类实现资源配置的最佳形式。但市场经济本身也存在缺陷，如市场失灵，市场调节的微观性、事后性、盲目性和自发性，市场机制本身不能解决外部不经济性问题，市场机制不能保证效率与公平的统一，尤其是在市场经济条件下某些市场主体会以损害他人利益的办法来增大自己的利益。在市场转轨过程中，在市场体制、机制不完善的情况下，这种行为更有可能发生。这就需要从市场以外去寻找一种弥补其缺陷、克服其局限性的力量。这种力量就表现为国家对市场的监管。规范有效的投资监管是健全市场规则，保护公平竞争，建立和完善社会主义市场经济体制的重要保证。[1]

2.加强政府投资监管，是宏观经济形势发展的客观需要

上个世纪末以来，我国国民经济获得了持续稳定快速的发展，已经进入了初级小康社会。根据国际发展经验，人均gdp超过1000美元以后，将进入投资的高速增长期。我国自1998年以来加大对基础设施的投入，全社会完成投资也高速稳定增长，投资总规模不断攀升。2004年我国全社会完成固定资产投资70477亿元，比上年增长26. 6%；2005年完成88604亿元，同比增长25. 7%；2006年1～7月完成44771亿元，同比增长30. 5%.按照“十一五”规划要求，我国将重点加大对农村建设、中西部发展、社会事业、科技发展、生态环境保护、基础设施建设等六大领域的投资，全社会投资仍将保持较快增长。作为政府，要全面履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能，促进国民经济全面、协调、可持续发展，实现政府管理职能转变和管理创新，必须切实加强投资监管工作。可以预言，伴随改革开放进程的加快和经济发展市场化程度的不断提高，政府投资监管的职能、地位将越来越引起人们的重视，其作用也随着市场机制作用范围的扩大而不断加强。

3.加强政府投资监管，是贯彻落实科学发展观，提高政府投资决策能力与水平的需要

投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题。如何提高投资的经济和社会效益，越来越成为全社会共同关注的问题。近些年来，以水利、交通、能源、城市基础设施等为代表的固定资产投资规模日益扩大，它们在发挥着国民经济增长巨大拉动作用的同时，也极易造成经济过热，增大经济运行的系统风险，某些好高骛远、盲目投资和低水平重复投资等行为更是浪费社会资源、贻害无穷。加强政府投资监管，通过对投资决策的事前监督、事中控制和事后评价，一方面可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，保证资金投向最具经济、效益的项目，并保证资金运用过程的经济性、效率性和效果性；另一方面通过反馈、披露投资效益等重要信息，也可以促使全社会在投资决策中慎重行事，经济、有效地使用资金，科学规范地加强管理。

4.加强政府投资监管，也是整治投资领域腐败现象的迫切需要

1998年以来，我国政府的投资监管工作在总体上得到了加强，已逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合性的投资监管转变，并突出了监管的及时性和规范性，提高了监管的整体成效。然而必须看到，由于投资活动本身的复杂性所造成的监管困难，以及监管体系建设仍然滞后于全社会投资规模迅速扩大的现实，加之我国尚处于经济改革时期，市场经济体制健康有序运行的基础条件尚不完全具备，投资和项目建设领域违法违纪的腐败现象还比较容易滋生。加强投资监管，规范市场经济秩序，强化投资管理，明确有关单位和个人在与投资有关的活动中的责任，约束权力的滥用， 有利于防止经济犯罪、反腐倡廉。近几年，我国政府在投资监管过程中发现纠正了大量违法乱纪现象，追回套取挤占挪用的资金达40 5亿元，不但为国家挽回了巨额经济损失，而且向司法机关提供了不少经济犯罪大案要案线索，使一批贪官和蛀虫落人法网，投资监管的效果非常明显。

三、当前我国政府投资监管工作取得的成绩和存在的问题

改革开放以来，国家对原有投资体制进行了一系列改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。伴随投资体制改革的开展，我国政府投资监管工作逐步得到加强，工作环境明显改善。

但是，由于我国尚处于经济改革和体制转轨过程之中，现行投资体制、机制等方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大影响。主要是：政府对企业的管理没有充分体现政企分开的原则，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥；企业融资渠道不够通畅，投资管理和投资中介服务需要进一步规范；政府对投资的管理体系不够完善，投融资宏观调控体系还不健全，投融资领域的法制建设需要加强，等等。此外，投资监管工作本身也还在探索过程中，仍然存在不少缺陷和问题。如从投资监管机制看，外部监管机制比较配套，内部制约机制普遍乏力；从投资过程看，实施阶段监管比较重视，决策过程监管有所忽视；从投资监管方式看，事后监管比较多，事中、事前监管比较缺乏；从监管形式看，行政监管比较多，法律、舆论和社会监管比较缺乏；从监管层次看，单个项目单个问题的处理处罚比较重视，对市场环境、企业业绩信誉的评价等激励与制约力度不够，缺乏对投资项目整体情况的监测和监督。因此，加强和改善投资监管的工作仍然任重道远。

四、进一步完善政府投资监管体系的思路

加强政府投资监管体系建设，既是体现国家宏观经济调控能力的重要内容，又是我国经济社会发展的必需。但加强和改善政府投资监管工作是一项全方位的系统工程，牵涉到宏观经济环境和国家投资体制、机制等诸多方面的问题，必须坚持用改革的办法健全制度，创新体制和机制。当前，一要加快政府职能转变，把不该由政府管的事情坚决交给企业、社会组织和中介机构，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；二要加强一些带有根本性、长期性和稳定性的制度建设，建立并严格执行一套好的制度，促进投资行为更加规范和为政府加强投资监管活动奠定基础；三要加大对投资决策权力运行的监督和制约，完善对权力有效监督的体制机制和方式方法。为此，需重点做好以下五方面的改革和制度建设工作。

1.完善投资项目决策机制

要按照党的十六大关于“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”和“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”的要求，建立合理的政府投资决策分权机制。通过对权力的适当分解，使决策各环节之间既相对独立又相互联系，既相互依赖又相互制约，由此形成决策权力运行的链式机制。要督促决策者把科学决策、依法决策、民主决策作为投资决策的基本准则，建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度，健全决策规则，规范决策程序，强化决策责任，减少决策失误，防止滥用权力滋生腐败。完善投资决策机制，还要建立健全决策听证、投资项目后评价等制度，形成决策失误的纠错改正机制。对专业性、技术性较强的重大事项，要督促决策者进行必要的专家评估和论证。对经济社会发展有重大影响，或对生态环境保护、资源开发利用有重大影响， 或与社会公众利益密切相关、社会关注程度较高的项目要进行决策听证。要从听证项目类别、主持听证机构、参加者和产生程序、决策者对听证意见的回应、听证制度的法制化和听证制度的公开透明等几个方面进行缜密的制度设计，形成法规，真正发挥听证制度对项目决策的作用。

2.建立投资项目公示制度

要大力推进政务公开，增加政府投资决策工作的透明性。要规范项目审批（核准、备案）的内容、条件、程序和时限，并内容具体、时限合理地向社会公布，以接受社会公众的全面监督，合理减少决策人的自由裁量权。要实行投资项目信息公示制度。今后，除涉及国家安全和秘密的项目外，凡是政府审批、核准、备案的项目，都要在项目开工建设前和竣工决算或验收后，将项目提出的背景和意义，项目基本情况，项目决策程序和过程，有关项目可行性、合规性的文件资料，项目执行情况，质量、工期、投资、效益等方面的情况和有关监管单位联系方式等内容向社会进行公示，接受公众和新闻媒体的监督。对投资项目实施过程中出现重大设计变更的，有关部门也要在追加投资前，将设计变更的原因进行公示。对工期超过一年的项目，应于每年初公示上年度项目执行情况和本年度主要建设内容与资金使用计划等信息。

3.完善投资项目公开招投标制度

投资项目凡依法应当公开招标的，一律要面向市场公开招标，不许“暗箱”操作。当前，特别要按照国务院《关于投资体制改革的决定》，加快推进非经营性政府投资项目的代建制试点工作。按照公开、公平、公正和诚信原则，通过公开招标选择有资格、有信誉、有实力的企业法人担当国家重要投资项目的建设管理实体，并在此基础上落实由建设管理实体按照市场机制筛选工程项目咨询机构、工程承包商和材料供应商的做法。要创造一个凭业绩信誉承揽业务的统一开放、竞争有序的市场环境，打破部门保护、行业垄断和地区封锁，用经济手段规范市场主体行为。要针对招投标管理过程中的薄弱环节，加强监管，严查违规违法问题，堵塞漏洞。要严防在投资项目招标中肢解工程规避招标、控制信息限制投标、设置障碍排斥他人、假借资质参与竞争、暗中勾结泄露标底、签订合同偷梁换柱、转包和违法分包、违规变更设计等问题，依纪依法严肃追究当事人的责任，推动招投标活动规范运作。

4.完善政府投资监管机制

要按照投资体制改革的要求，对全社会涉及公众安全和公共利益的重大基础设施项目，以及关系国计民生的重大投资项目，贯彻执行国家投资政策和法规的情况，以及项目建设质量、标准、安全和环境影响等方面情况进行全方位监管，以维护正常的经济建设秩序。在投资监管过程中，一要微观与宏观相衔接。要摆正投资监管在宏观调控中的位置，充分有效地发挥投资监管在宏观调控中的作用，改变目前投资监管一事一议、就事议事的做法，实行微观监管与宏观评价联动，从微观入手，宏观着眼，通过对投资项目点上的监督检查，提炼出其中带有普遍性、倾向性的问题，从宏观上研究政策措施建议，推动整个行业或同类投资项目改进管理、提高效益。在投资项目“点”的监管过程中，尽可能帮助投资及项目建设单位健全管理机制，提高决策科学性，以监管促规范，以规范促发展。

二要事前、事中和事后监管相结合。要认真总结政府投资监管的经验教训，完善监管方法，特别要把事前、事中监管有效开展起来，使之与事后的专项监管并驾齐驱。要加强对项目决策成效和建设、运行成效的反馈监督，将实施阶段的监管向两头延伸，实行全过程监管。要研究完善信息监测指标体系，逐步实行对所有重大投资的动态信息监测，随时纠正投资和项目实施过程中出现的问题，提高监管工作成效。

三要合法性、绩效性监管并举。在开展合法性监管的同时，加大对投资项目决策成效的监管。要对民心工程、重点工程资金使用的效益、效果进行跟踪问效，从法规、政策、管理体制和管理水平等方面，分析影响投资项目的资金使用、建设工期、工程质量和投资效益等方面的原因，并围绕投融资体制、项目建设经营管理体制和财政支出改革，就加快建设进度、完善重点建设项目投资政策、规范投资行为、加强项目管理、充分发挥投资效益等方面提出意见建议，为规范投资管理行为、提高投资效益献计献策。

5.建立投资责任追究制度

建立投资责任追究制度是切实加强政府投资监管体系建设的重要措施。建立一个规范的投资责任追究机制，是当务之急，也是政府责无旁贷的重要任务。建立投资责任追究制度，一要建立投资决策环节的事前制衡和事后责任追究机制。要明确界定决策者的权力、职责，搞好责任分解，明确责任内容。要对决策者所承担的义务、应达到什么标准、出了问题应负什么责任、怎样追究等问题一一明确。对未按决策程序、超越法定职权、明知决策错误未及时采取措施加以纠正，以及应由本人做出决策而进行推诿或者超过规定时限，给国家和社会造成严重损失或产生恶劣影响的职能部门或直接责任人，都要追究决策责任。对投资项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的，也要在查明原因的基础上，追究当事单位和当事人的直接责任，追究相关单位人员在投资咨询、项目审批、执行程序、干部任用和投资监管等方面失误的责任。二要建立健全决策跟踪反馈机制和责任追究的运行机制，建立责任追究工作报告制度和检查考核制度，实行责任追究公开制。要对“追”与“不追”、“深追”与“浅追”，出了问题由谁提出追究建议，由谁作出追究决定，以及追究的形式、应该履行的手续等，制定明确的界线、范围和标准，并确保责任追究信息反馈渠道的通畅。

完善国资监管体系篇(2)

一、中国特色国有资产监管体制的初步实践与改革发展

国有资产监管体制是经济体制的有机组成部分。在传统计划经济体制下，国有资产监管体制发挥了应有的历史作用。随着历史条件变化和经济发展的要求，传统计划经济体制的弊病日益凸现，国有资产监管体制的改革也显得愈加迫切。党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，我国开始了波澜壮阔的经济体制改革，国有企业改革也拉开了历史大幕，中国特色国有资产监管体制随着中国特色社会主义建设伟大实践的不断深入，也进行了积极的探索实践。

（一）中国特色国有资产监管体制的初步实践。

改革开放以后，随着经济体制改革以及国有企业改革的逐步深化，国有资产监管体制围绕中国特色进行了不断的改革完善。目前，这个发展过程大体经过了四个阶段的探索：

1．地方对国资管理方式的探索。从20世纪80年代中后期开始，一直持续到21世纪初，各地通过改革调整，形成了不同特色的国资监管和运营模式，主要有“上海模式”、“深圳模式”、“珠海模式”、“吉林模式”等，基本建立了“国资管理机构—国资运营机构—企业”的三层运行体制，开拓了国有资产监督、管理和运营的新途径。虽然这些模式存在着不同问题，但各地实践为探索中国特色国有资产监管体制积累了宝贵经验。

2．国家成立专门的国资管理机构。～*8年，国家成立并撤销了国有资产管理局。该局主要职责是会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；负责国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、处理产权纠纷；参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益；等等。虽然国有资产管理局运行时间不长，但对如何加强国有资产管理和建立中国特色国有资产监管体制进行了积极探索实践。

3．国家对国有资产管理的新探索。*8～*3年，国家撤销国有资产管理局后，把国有资产管理职能分配给了政府相关部门，直接由他们监管国有企业的资产、经营活动和主要经营者。同时，国务院实行了稽查特派员制度，由国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏状况。*9年底，党中央成立中共中央企业工作委员会，其主要职责之一，就是对国有企业国有资产的经营管理进行监督。这些探索对强化国有资产监管、促进国有企业改革发展起到了重要作用。

4．国家建立新的国有资产监管体制。从*3年至今，我国开始了新一轮国有资产监管体制的改革完善。党的十六大报告提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定设立国资委。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政企不分、政资不分、出资人不到位的体制。五年来，中央和省、市（地）三级国资监管组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管体制不断完善，国资监管工作取得明显成效。实践证明，党中央、国务院关于国有资产管理体制改革的决定是英明正确的。中国特色国有资产管理体制的建设取得了重要进展。

（二）当前中国特色国有资产监管体制的改革发展。

中国特色国有资产监管体制需要不断的改革发展。它与社会主义市场经济体制的发展完善是相吻合的。虽然目前我国国有资产监管体制改革取得明显成效，但仍然存在各种问题，还需要社会各方面共同努力，继续推进中国特色国有资产监管体制的改革发展。

一是推进政企分开、政资分开，切实做到政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。这是党的十六大和十六大以来多次强调的国资监管体制改革原则。这些原则有力促进了国有资产监管体制的完善。但是，由于体制原因和改革进程等诸多因素，仍有一批国有企业隶属政府部门主管，仍有相当部分的企业经营性国有资产没有授权国资机构监督。因而仍然不同程度地存在多头监管、出资人监督不到位等现象。这些不仅容易造成国有资产流失，更重要的是在一定程度上影响了整个国有企业和国资监管体制改革的进程。所以，在当前和今后一个时期，需要加大经济体制和政治体制改革力度，进一步推进政企分开、政资分开，坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，真正做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，为中国特色国资监管体制发展创造良好的环境。

二是建立健全国有资产监管法律体系。目前，我国国资监管法规体系初步形成，仍需进一步抓紧健全。主要是：积极推进《国有资产法》的修改完善，使《国有资产法》更加符合中国特色国有资产监管体制的改革方向，更加有利于加强国有资产的统一监管；围绕《公司法》规定，根据国有企业改革发展实际，抓紧研究制订配套的有关规章；根据《物权法》、《证券法》、《反垄断法》、《预算法》等相关法律，规范国有资产的监督、管理和运营，使国有资产监管体制改革和国有资产监管法制体系与相关法律衔接更加紧密；进一步完善《企业国有资产监督管理暂行条例》的配套规章和规范性文件，确保国资监管工作依法有序进行。

三是发展完善国有资产监管制度。围绕国有资产出资人更好地依法履行职责，需要加强相关制度建设。当前重点：（1）加快建设国有资本经营预算制度。在当前试点基础上，围绕如何更好地“收、管、用”抓紧研究制订一批规章和规范文件，完善相应的机制，确保国有资本经营预算依法有序进行。这项制度建设应与国有资产监管体制改革、国有企业改革发展和国有经济布局结构调整相适应。

（2）完善国有产权监管制度。加强国有控股上市公司监管制度建设，进一步促进上市公司国有股份有序流转和重大资产重组行为规范运作；推动国有产权交易制度建设，强化国有资产交易监管；加强境外国有产权管理，切实防止国有资产流失。

（3）建立健全国有资产保值增值考核和重大资产损失责任追究制度。完善考核指标体系，创新考核方式方法，逐步实现精准考核，有序推进经济增加值考核，不断完善经营业绩考核体系。抓紧建立健全重大资产损失责任追究制度，不断规避经营风险，使国有资产监管责任层层落实到位。

（4）坚持和完善国有企业外派监事会制度。外派监事会制度应与国有资产监管体制改革相协调，与《国有资产法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》等相适应，与社会主义基本经济制度相融合，理顺国有资产监督体制机制，创新监事会工作方式方法，不断提高外派监事会制度的权威性和有效性。

四是探索国有资产监管和运营的有效方式。目前，主要是适应形势发展需要，通过制度化、规范化、信息化建设，强化基础管理，使财务风险防范、综合绩效评价和财务监督体系完善更加紧密结合起来；通过整合监督合力，发挥各自优势，使监事会监督、纪检监察监督和审计监督更加紧密结合起来；通过完善授权经营，建立国资经营机构，使国资监管和经营更加紧密结合起来。

二、中国特色国有资产监管体制的基本目标、框架和发展完善

中国特色国有资产监管体制的建立是一个长期发展完善的过程。我们应在国有资产监管体制改革和国有企业改革发展中不断探索实践，不断寻找中国特色的有效监管形式，不断地增强国有经济的活力、控制力和影响力。

（一）中国特色国有资产监管体制建立的基本目标。

按照中国特色社会主义理论要求，紧密结合中国国情，全面融合社会主义基本经济制度本质要求和社会主义市场经济体制内在规定，充分体现国民经济发展客观需要、企业发展规律和出资人基本职责，坚持政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开原则，逐步走大国资、大监管、大运营的路子，不断创新国资监管和运营方式，建立健全国有资产监管制度，加快形成国有资本有进有退、合理流动的机制，确保国有资产保值增值，不断发展壮大国有经济，使国有经济在全面建设小康社会、实现社会主义现代化的伟大事业中发挥更加重要的作用。

（二）中国特色国有资产监管体制的基本框架。

今后构建中国特色国有资产监管体制的基本框架主要包括四个层面：一是由国家基本经济制度—国家相关法律法规—国家国资监管政策形成的法律制度体系；二是由各级人民代表大会—国务院和地方人民政府—各级国资监管机构形成的国资监督体系；三是由国务院国资监管机构—省级国资监管机构—市（地）县国资监管机构形成的监管组织体系；四是由国资监管机构—国资运营机构—企业形成的监管运营体系。这四个体系支撑中国特色国有资产监管体制的运行和发展。

（三）中国特色国有资产监管体制发展完善的主要内容。

随着中国特色社会主义建设不断深入，社会主义市场经济体制日趋完善，中国特色国有资产监管体制也将得到进一步健全。社会主义初级阶段是一个长期过程。中国特色国有资产监管体制完善也是一个长期过程，需要我们大胆探索，努力实践。

1．进一步完善国有资产监管的法律与制度。一是坚持和完善国家基本经济制度，紧密结合社会主义初级阶段的具体实际，使国有资产监管法律和制度始终与中国特色社会主义的建设发展相互适应；二是坚持党的十六大、十七大确定的国有资产管理体制改革方向，科学界定国资监管机构的职责定位，积极探索国有资产监管和运营的有效实现形式，努力规范国资统一监管和有效指导的运行机制，不断推进国有资产监管法律和制度的完善；三是根据《公司法》、《证券法》等法律以及有关行政规章要求，适应国有资产监管体制改革和国有企业改革发展趋势，进一步加强相互间的衔接协调，建立健全一系列有关国资监管的配套规章制度；四是围绕出资人更好地履行职责，切实做到权利、责任和义务相统一，管资产和管人、管事相结合，加强相关制度建设，提供有效制度保障。

2．进一步完善国有经济布局结构的调整优化。不断发展壮大国有经济是中国特色国有资产监管体制的重要使命。随着形势的发展，我们需要以更加开阔的战略眼光来推进国有经济布局结构的调整。应与建设具有国际竞争力的大公司大企业集团结合起来，真正做大做强做优一批具有较高知名度的跨国经济实体；应与跨区域经济发展结合起来，积极引导生产要素合理流动，在区域特色经济板块中发挥骨干作用；应与推动产业结构优化升级结合起来，加快转变经济增长方式，努力成为自主创新的先导力量；与关系国民经济命脉的行业、产业和部门调整结合起来，不断保持合理的发展规模，确保国家经济安全；应与国家实施“走出去”战略结合起来，更加适应经济全球化发展趋势，不断增强世界资源的配置能力，争取在国际市场竞争中发挥更加重要的作用。

3．进一步完善国有资产保值增值监督体系。中国特色的国资监督是中国特色国有资产监管体制的重要组成部分。在继续加强各级人民政府及其审计机关监督的同时，还应加强和完善三个方面的监督：首先是各级人民代表大会应加强对国有资产的监督，依法听取和审议本级人民政府代表国家履行出资人职责的情况和国有资产监督管理的情况，尽快把全国各类国有资产依法纳入统一监管的轨道；其次应加强社会监督，依法定期向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作，不断提高透明度，积极创造良好的社会监督氛围；第三应加强和完善纪检、监察、组织监督以及外派监事会监督等的沟通协调，整合监督资源，形成监督合力，努力探索实践综合监督的有效实现形式，不断提高监督的权威性、有效性和灵敏性。

4．进一步完善国有资产监管范围和运营系统。根据国有资产管理体制改革的探索实践和国有经济布局结构的调整优化，应该适时调整国有资产的监管范围和运营方式。党的十六届三中、五中全会和十七大都强调要完善各类国有资产管理体制和制度。随着国有企业公司制股份制改革的不断深入，国有资产证券化、资本化、市场化经营趋势的不断发展，国资监管机构作为出资人代表，应该在实践检验的基础上，逐步通过授权经营方式，探索各类经营性国有资产监管体制和有效经营方式，提高国有资源配置效率，切实防止多头监管和低效运营。同时，国资监管机构可以通过“国资监管机构—企业”、“国资监管机构—国资经营机构—企业”两种模式完善国资监管运营系统。对于企业法人治理结构健全、经营规模庞大和客观条件需要的特大型企业集团，可以通过第一种模式，授权企业履行运营和部分出资人监管等职责；对于非授权经营企业，可以通过第二种模式，授权国资经营机构股权管理、资产处置、资本运营和部分出资人监管等职责。

完善国资监管体系篇(3)

一、建立中国特色国有资产监管体制是历史发展的必然

我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段，是我国的基本国情。它不仅反映了我国现阶段生产力的发展状况，也决定着我国当前经济社会各项体制的基本结构和内容。建立中国特色的国有资产监管体制，发展壮大国有经济，充分体现了社会主义初级阶段的历史发展必然。

(一)建立中国特色国有资产监管体制是我国社会主义基本经济制度的本质要求。我国《宪法》第一章第六条规定：国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。第七条规定：国有经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。基本经济制度是社会主义初级阶段的重要制度，全民所有制经济是社会主义经济制度的重要基础。高举中国特色社会主义伟大旗帜，建立中国特色国有资产监管体制，需要我们进一步全面理解基本经济制度的客观本质，深刻认识公有制主体地位的科学内涵。要求我们毫不动摇地巩固和发展公有制经济，充分发挥国有经济在国民经济的先导作用；毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，为非公有制经济发展创造更加宽松的发展环境；坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局，共同推动我国社会主义现代化建设的发展。

(二)建立中国特色国有资产监管体制是我国社会主义市场经济体制的内在规定。建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，也是紧密结合社会主义基本经济制度，充分发挥市场机制配置资源的作用，进一步解放和发展我国社会生产力。建立中国特色国有资产监管体制是社会主义市场经济体制的内在要求，也是通过调整和改革国有资产传统监管模式，建立新型监管机制，充分发挥市场配置国有资源的作用，进一步解放和发展国有经济生产力。一是坚持政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分离，实行政资分开，真正做到国有资产监管机构不行使政府社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责；二是坚持所有权与经营权分离，实行政企分开，切实把握出资人权益与企业法人财产权关系，不干预企业经营自；三是坚持处理好国有资产监管与经营的关系，积极探索国有资产监管和经营的有效形式，形成国有资本有进有退、合理流动的机制，不断促进国有资本优化配置。

(三)建立中国特色国有资产监管体制是我国国有经济发展壮大的客观需要。改革开放以来，我国国有资产监管体制改革不断深化，国有经济布局结构调整不断推进，公有制经济、非公有制经济和外商投资经济“三足鼎立”的格局已经形成。建立中国特色国有资产监管体制，增强国有经济的活力、控制力和影响力，确保国有经济的巩固和发展，不仅关系到公有制经济的主体地位，关系到社会主义市场经济的基本性质，也关系到我们党的执政地位。一是不断保持合理规模。国有经济发挥主导作用需要合理的资产规模，这个规模是动态的、相对的、发展的。总的来讲，应当与我国社会主义初级阶段的国情相适应，能够保障社会主义事业的持续发展；应当与全面建设小康社会的需要相适应，能够支撑我国现代化建设宏伟目标的实现；应当与国家宏观调控政策的实施相适应，能够促进国民经济持续快速健康发展；应当与我国日益增长的社会物质文化需求相适应，能够推动公共产品、服务有效供应，维护市场运行和社会经济生活的和谐发展。二是不断提高资产质量。国有经济发挥主导作用需要规模，更需要不断提高资产质量，使企业国有资产的运行质量和经营质量始终保持良好的发展态势，确保国有经济的活力、竞争力和创新力。三是不断调整发展结构。结构调整是国有经济发挥主导作用的重要途径。国有经济在涉及国家安全和国民经济命脉行业、重大基础设施和重要矿产资源领域、重要公共产品和服务提供部门应当占据主导地位；在支柱产业和高新技术产业应当发挥骨干作用；在一些竞争性领域，应当起到排头兵作用，占据一定市场份额。四是不断优化科学布局。优化布局是国有经济发挥主导作用的主要方式。主要是根据不同经济区域功能，在突出区域经济特色的重要行业和关键领域，合理配置国有资源，充分发挥国有经济在区域经济中的骨干作用；根据国家安全和国民经济命脉，围绕全面建设小康社会和现代化建设的长远目标，通过不同经济区域、经济产业和经济体系的国有资源配置，进一步增强国有经济的活力、影响力和控制力；根据经济全球化发展趋势和我国自身发展的需要，建立国际化的商品贸易、服务贸易、金融保险、投资开发等体系，形成现实和虚拟的国资经营管理网络，不断增强我国利用“两个市场和两种资源”的能力。

(四)建立中国特色的国有资产监管体制是我国国有企业的改革发展必然趋势。国有企业是经营性国有资产的主要载体。深化国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，也是完善中国特色国有资产监管体制的必然要求。随着股份制改革的不断深入，国有企业产权结构发生了很大变化，建立与企业产权结构相适应的监管机制势在必行。一是建立健全现代企业制度，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，不断完善法人治理机构。二是建立健全现代产权制度，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，依法巩固公有制经济的主体地位。三是建立健全风险规避制度，积极探索经营风险控制的有效实现形式，切实防止国有资产流失，不断实现国有资本保值增值。

二、中国特色国有资产监管体制的初步实践与改革发展

国有资产监管体制是经济体制的有机组成部分。在传统计划经济体制下，国有资产监管体制发挥了应有的历史作用。随着历史条件变化和经济发展的要求，传统计划经济体制的弊病日益凸现，国有资产监管体制的改革也显得愈加迫切。党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，我国开始了波澜壮阔的经济体制改革，国有企业改革也拉开了历史大幕，中国特色国有资产监管体制随着中国特色社会主义建设伟大实践的不断深入，也进行了积极的探索实践。

(一)中国特色国有资产监管体制的初步实践。改革开放以后，随着经济体制改革以及国有企业改革的逐步深化，国有资产监管体制围绕中国特色进行了不断的改革完善。目前，这个发展过程大体经过了四个阶段的探索：

1、地方对国资管理方式的探索。从20世纪80年

代中后期开始，一直持续到21世纪初，各地通过改革调整，形成了不同特色的国资监管和运营模式，主要有“上海模式”、“深圳模式”、“珠海模式”、“吉林模式”等，基本建立了“国资管理机构一国资运营机构一企业”的三层运行体制，开拓了国有资产监督、管理和运营的新途径。虽然这些模式存在着不同问题，但各地实践为探索中国特色国有资产监管体制积累了宝贵经验。

2、国家成立专门的国资管理机构。从1988年到1998年，国家成立并撤销了国有资产管理局。该局主要职责是会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；负责国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、处理产权纠纷；参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益；等等。虽然国有资产管理局运行时间不长，但对如何加强国有资产管理和建立中国特色国有资产监管体制进行了积极探索实践。

3、国家对国有资产管理的新探索。从1998年到2003年，国家撤销国有资产管理局后，把国有资产管理职能分配给了政府相关部门，直接由他们监管国有企业的资产、经营活动和主要经营者。同时，国务院实行了稽查特派员制度，由国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏状况。1999年底，党中央成立中共中央企业工作委员会，其主要职责之一，就是对国有企业国有资产的经营管理进行监督。这些探索对强化国有资产监管、促进国有企业改革发展起到了重要作用。

4、国家建立新的国有资产监管体制。从2003年至今，我国开始了新一轮国有资产监管体制的改革完善。党的十六大报告提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定设立国资委。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政企不分、政资不分、出资人不到位的体制。五年来，中央和省、市(地)三级国资监管组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管体制不断完善，国资监管工作取得明显成效。实践证明，党中央、国务院关于国有资产管理体制改革的决定是英明正确的。中国特色国有资产管理体制的建设取得了重要进展。

(二)当前中国特色国有资产监管体制的改革发展。中国特色国有资产监管体制需要不断的改革发展。它与社会主义市场经济体制的发展完善是相吻合的。虽然目前我国国有资产监管体制改革取得明显成效，但仍然存在各种问题，还需要社会各方面共同努力，继续推进中国特色国有资产监管体制的改革发展。

一是推进政企分开、政资分开，切实做到政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。这是党的十六大和十六大以来多次强调的国资监管体制改革原则。这些原则有力促进了国有资产监管体制的完善。但是，由于体制原因和改革进程等诸多因素，仍有一批国有企业隶属政府部门主管，仍有相当部分的企业经营性国有资产没有授权国资机构监督。因而仍然不同程度地存在多头监管、出资人监督不到位等现象。这些不仅容易造成国有资产流失，更重要的是在一定程度上影响了整个国有企业和国资监管体制改革的进程。所以，在当前和今后一个时期，需要加大经济体制和政治体制改革力度，进一步推进政企分开、政资分开，坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，真正做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，为中国特色国资监管体制发展创造良好的环境。

二是建立健全国有资产监管法律体系。目前，我国国资监管法规体系初步形成，仍需进一步抓紧健全。主要是：积极推进《国有资产法》的修改完善，使《国有资产法》更加符合中国特色国有资产监管体制的改革方向，更加有利于加强国有资产的统一监管；围绕《公司法》规定：根据国有企业改革发展实际，抓紧研究制定配套的有关规章；根据《物权法》、《证券法》、《反垄断法》、《预算法》等相关法律，规范国有资产的监督、管理和运营，使国有资产监管体制改革和国有资产监管法制体系与相关法律衔接更加紧密；进一步完善《企业国有资产监督管理暂行条例》的配套规章和规范性文件，确保国资监管工作依法有序进行。

三是发展完善国有资产监管制度。围绕国有资产出资人更好地依法履行职责，需要加强相关制度建设。当前重点：(1)加快建设国有资本经营预算制度。在当前试点基础上，围绕如何更好地“收、管、用”抓紧研究制定一批规章和规范文件，完善相应的机制，确保国有资本经营预算依法有序进行。这项制度建设应与国有资产监管体制改革、国有企业改革发展和国有经济布局结构调整相适应。(2)完善国有产权监管制度。加强国有控股上市公司监管制度建设，进一步促进上市公司国有股份有序流转和重大资产重组行为规范运作；推动国有产权交易制度建设，强化国有资产交易监管；加强境外国有产权管理，切实防止国有资产流失。(3)建立健全国有资产保值增值考核和重大资产损失责任追究制度。完善考核指标体系，创新考核方式方法，逐步实现精准考核，有序推进经济增加值考核，不断完善经营业绩考核体系。抓紧建立健全重大资产损失责任追究制度，不断规避经营风险，使国有资产监管责任层层落实到位。(4)坚持和完善国有企业外派监事会制度。外派监事会制度应与国有资产监管体制改革相协调，与《国有资产法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》等相适应，与社会主义基本经济制度相融合，理顺国有资产监督体制机制，创新监事会工作方式方法，不断提高外派监事会制度的权威性和有效性。

四是探索国有资产监管和运营的有效方式。目前，主要是适应形势发展需要，通过制度化、规范化、信息化建设，强化基础管理，使财务风险防范、综合绩效评价和财务监督体系完善更加紧密结合起来；通过整合监督合力，发挥各自优势，使监事会监督、纪检监察监督和审计监督更加紧密结合起来；通过完善授权经营，建立国资经营机构，使国资监管和经营更加紧密结合起来。

三、中国特色国有资产监管体制的基本目标、框架和发展完善

中国特色国有资产监管体制的建立是一个长期发展完善的过程。我们应在国有资产监管体制改革和国有企业改革发展中不断探索实践，不断寻找中国特色的有效监管形式，不断地增强国有经济的活力、控制力和影响力。

(一)中国特色国有资产监管体制建立的基本目标。按照中国特色社会主义理论要求，紧密结合中国国情，全面融合社会主义基本经济制度本质要求和社会主义市场经济体制内在规定，充分体现国民经济发展客观需要、企业发展规律和出资人基本职责，坚持政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开原则，逐步走大国资、大监管、

大运营的路子，不断创新国资监管和运营方式，建立健全国有资产监管制度，加快形成国有资本有进有退、合理流动的机制，确保国有资产保值增值，不断发展壮大国有经济，使国有经济在全面建设小康社会、实现社会主义现代化的伟大事业中发挥更加重要的作用。

(二)中国特色国有资产监管体制的基本框架。今后构建中国特色国有资产监管体制的基本框架主要包括四个层而：一是由国家基本经济制度一国家相关法律法规一国家国资监管政策形成的法律制度体系；二是由各级人民代表大会一国务院和地方人民政府一各级国资监管机构形成的国资监督体系；三是由国务院国资监管机构一省级国资监管机构一市(地)县国资监管机构形成的监管组织体系；四是由国资监管机构一国资运营机构一企业形成的监管运营体系。这四个体系支撑中国特色国有资产监管体制的运行和发展。

(三)中国特色国有资产监管体制发展完善的主要内容。随着中国特色社会主义建设不断深入，社会主义市场经济体制日趋完善，中国特色国有资产监管体制也将得到进一步健全。社会主义初级阶段是一个长期过程。中国特色国有资产监管体制完善也是一个长期过程，需要我们大胆探索，努力实践。

1、进一步完善国有资产监管的法律与制度。一是坚持和完善国家基本经济制度，紧密结合社会主义初级阶段的具体实际，使国有资产监管法律和制度始终与中国特色社会主义的建设发展相互适应；二是坚持党的十六大、十七大确定的国有资产管理体制改革方向，科学界定国资监管机构的职责定位，积极探索国有资产监管和运营的有效实现形式，努力规范国资统一监管和有效指导的运行机制，不断推进国有资产监管法律和制度的完善；三是根据《公司法》、《证券法》等法律以及有关行政规章要求，适应国有资产监管体制改革和国有企业改革发展趋势，进一步加强相互间的衔接协调，建立健全一系列有关国资监管的配套规章制度；四是围绕m资人更好地履行职责，切实做到权利、责任和义务相统一，管资产和管人、管事相结合，加强相关制度建设，提供有效制度保障。

2、进一步完善国有经济布局结构的调整优化。不断发展壮大国有经济是中国特色国有资产监管体制的重要使命。随着形势的发展，我们需要以更加开阔的战略眼光来推进国有经济布局结构的调整。应与建设具有国际竞争力的大公司大企业集团结合起来，真正做大做强做优一批具有较高知名度的跨国经济实体；应与跨区域经济发展结合起来，积极引导生产要素合理流动，在区域特色经济板块中发挥骨干作用；应与推动产业结构优化升级结合起来，加快转变经济增长方式，努力成为自主创新的先导力量；应与关系国民经济命脉的行业、产业和部门调整结合起来，不断保持合理的发展规模，确保国家经济安全；应与国家实施“走出去”战略结合起来，更加适应经济全球化发展趋势，不断增强世界资源的配置能力，争取在国际市场竞争中发挥更加重要的作用。

3、进一步完善国有资产保值增值监督体系。中国特色的国资监督是中国特色国有资产监管体制的重要组成部分。在继续加强各级人民政府及其审计机关监督的同时，还应加强和完善三个方面的监督：首先是各级人民代表大会应加强对国有资产的监督，依法听取和审议本级人民政府代表国家履行出资人职责的情况和国有资产监督管理的情况，尽快把全国各类国有资产依法纳入统一监管的轨道；其次应加强社会监督，依法定期向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作，不断提高透明度，积极创造良好的社会监督氛围；第三应加强和完善纪检、监察、组织监督以及外派监事会监督等的沟通协调，整合监督资源，形成监督合力，努力探索实践综合监督的有效实现形式，不断提高监督的权威性、有效性和灵敏性。

4、进一步完善国有资产监管范围和运营系统。根据国有资产管理体制改革的探索实践和国有经济布局结构的调整优化，应该适时调整国有资产的监管范围和运营方式。党的十六届三中、五中全会和十七大都强调要完善各类国有资产管理体制和制度。随着国有企业公司制股份制改革的不断深入，国有资产证券化、资本化、市场化经营趋势的不断发展，国资监管机构作为出资人代表，应该在实践检验的基础上，逐步通过授权经营方式，探索各类经营性国有资产监管体制和有效经营方式，提高国有资源配置效率，切实防止多头监管和低效运营。同时，国资监管机构可以通过“国资监管机构一企业”、“国资监管机构一国资经营机构一企业”两种模式完善国资监管运营系统。对于企业法人治理结构健全、经营规模庞大和客观条件需要的特大型企业集团，可以通过第一种模式，授权企业履行运营和部分出资人监管等职责；对于非授权经营企业，可以通过第二种模式，授权国资经营机构股权管理、资产处置、资本运营和部分出资人监管等职责。

完善国资监管体系篇(4)

【关键词】外资银行 监管 立法完善

一、外资银行监管概述

（一）外资银行的定义

2006年12月11日施行的《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称《外资银行管理条例》）第二条将外资银行界定为依照中华人民共和国有关法律、法规，经批准在中华人民共和国境内设立的外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行和外国银行代表处。由此我们可以明确外资银行在中国主要有四种组织形式，其中外商独资银行、中外合资银行和外国银行分行统称为外资银行营业性机构。

（二）外资银行监管

1.外资银行监管的定义

顾名思义，外资银行监管就是针对外资银行进行监督和管理，指的是为了维护外资银行的合法、稳健运行，银行业监管机构依法对外资银行的组织及其业务活动进行相应规制，对外资银行从进入到退出本国金融市场全过程的金融活动进行监督和管理。

2.外资银行监管的必要性

据中国银行业协会的相关统计，截止到2012年12月底，共有来自49个国家和地区的银行在华设立了42家法人、95家分行和197家代表处，包括外资银行支行在内的营业网点已达900家。外资银行在华的经营规模相较于1979年日本输出入银行在北京首设代表之时，已有了跨越式的发展，外资银行进入中国利弊共存。

外资银行给中国带来了外国资本，加快了我国金融市场的发展与繁荣，另外还一定程度上将先进的管理理念和管理方式输入中国，作用明显。但同时外资银行也给我国依然不够完善的金融体系带来了巨大的挑战：一是将国际金融市场不稳定的因素导入我国，增加了我国金融体系的风险和不确定性；二是外资银行往往具备雄厚的实力，在国内不够健全的金融监管体制之下，很可能会打压内资银行的发展，打破我国金融体系的平衡；最后，外资银行是高风险行业，如果其自身对风险管控不严，陷入危机，会对我国经济造成不利影响。

鉴于外资银行的双重特性，改革并完善我国外资银行相关立法，加强对外资银行监管势在必行。

二、我国现行外资银行监管立法

针对外资银行在我国发展的现状，我国相关立法机关制定了一系列的包括法律、法规以及规章和其他规范性文件在内的立法，外资银行监管的法律体系初步成型。

（一）法律

1.《中国人民银行法》

我国现行的《中国人民银行法》于2003年12月27日经第十届全国人大常委会第六次会议修改通过，修改后的法律赋予中国人民银行更大的监管权力，包括监督银行间同业拆借市场和银行间债权市场，加强对外汇的管理，总体上人民银行加强了外资银行的监管。

2.《中华人民共和国商业银行法》（以下简称“《商业银行法》”）

《商业银行法》和《中国人民银行法》同天得到第十届全国人大常委会第六次会议修改通过，修改规范了商业银行的设立条件，加强了对商业银行各方面的监督管理。

3.《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称“《银行业监督管理法》”

现行《银行业监督管理法》于2006年10月31日第十届全国人大常委会第二十四次会议修正，该法明确了银监会对银行业金融机构的监管地位，并将其适用范围拓展到外资银行的监督管理。

（二）行政法规

关于外资银行监管的行政法规主要是于2006年12月8日颁布的《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称“《管理条例》”）。《管理条例》取消了对外资银行的一切非审慎性市场准入限制，向在中国注册的外资法人银行全面开放人民币业务，实行与中资银行统一的监管标准，全面体现了国民待遇原则，兑现了中国的入世承诺，提高了中国银行业的对外开放水平，加强了对外资银行的审慎监管。

（三）部门规章

关于外资银行监管的部门规章数量则相对较多，主要包括《外资银行并表监管管理办法》、《境内外资银行外债管理办法》、《外资银行法人机构公司治理指引》、《外资银行管理条例实施细则》以及《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等。这些规章对外资银行在中国的设立、业务范围、监督与管理等方面的内容作了详细的规定。

三、我国外资银行监管立法存在的问题

（一）立法目标不明确，立法层次低

《管理条例》第一条规定：“为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，制定本条例。”该条规定并未明确揭示外资银行的监管目标，一定程度上会导致监管重叠和监管空白的存在。

现今我国并没有一部专门针对外资银行的法律，外资银行有其自身的特殊性，因此现有的《商业银行法》、《银行业监督管理法》并不能很好的适用于外资银行。外资银行的监管主要由行政法规和规章进行调整，立法层次低，容易受行政因素干扰，不利于外资银行监管的有效实施。

（二）外资银行市场准入制度立法不完善

外资银行市场准入制度是一国监管当局在法律规定的前提下以自由裁量的方式决定是否允许外国资本进入本国银行市场的政策工具，是外资银行监管的首要环节。外资银行的准入制度包括机构准入、人员准入和业务准入三块内容。

机构准入方面，虽然我国外资银行现行立法针对外资银行的申请设立条件和批准条件都有较为详尽的规定，但是依然缺乏对业务计划的可行性、组织结构的健全性、母国监管体系的有效性等具体标准的厘定。人员准入方面，现行立法虽然对外资银行人员的任职资格做出了较为详尽的规定，但银监会进行资格审查时所依据的信息依然并不充分。业务准入上，银监会针对外资银行开办业务的审批程序依然较多，存在不合理的限制，不利于外资银行的稳健发展。

（三）外资银行风险性监管立法不完善

风险监管关乎银行的稳健运行，非常重要。我国法律法规对外资银行风险监管的相关规定是比较全面的，但是缺乏统一的风险监管程序，仅侧重于具体类型风险监管，未形成以风险监管程序为纲领、具体风险监管办法为内容的较为完整的风险管理框架。另外我国针对外资银行还是以合规性监管为主，风险监管的比重还较低，无法全面把握外资银行的风险状况，对于我国整体金融行业稳定都是不利的。

（四）外资银行市场退出制度立法不完善

当外资银行深陷危机而不得不关闭或者其主动退出东道国时，就涉及到外资银行的市场退出问题。我国目前关于外资银行市场退出的规定仅见于《管理条例》第60条，“外资银行营业性机构因解散、关闭、依法被撤销或者宣告破产而终止的，其清算的具体事宜，由中华人民共和国有关法律、法规的规定办理。”我国目前关于商业银行破产清算的法律主要是《商业银行法》第71条和《企业破产法》第134条，但两项法条均无详细规定，而是授权国务院制定实施办法，但国务院至今为行使该项授权，我国外资银行市场退出处在几乎是无法可依的状况下。

（五）外资银行的国际监管合作立法不完善

外资银行的监管天然的涉及母国和东道国，两者之间合作的程度关乎外资银行监管的成败。但在我国现行的外资银行监管立法当中并没有对国际监管合作交流制度化的规定，我国与母国的监管责任划分不清，这对于我国及时掌握并发现问题外资银行，控制国际金融风险的导入，以及我国外资银行的发展都是十分不利的。

四、我国外资银行监管的立法完善

（一）提高立法层次，明确监管目标和原则

鉴于我国目前外资银行监管立法以行政法规和规章为主的状况，有必要提高我国外资银行的立法层级，建议制定一部完整的《外资银行法》，明确规定外资银行的监管目标、监管原则、市场准入制度、市场退出制度等内容，统领我国的外资银行监管立法，形成外资银行立法体系。

另外，我国应该明确对外资银行监管自身和母国之间的监管责任分配，要采用国际通行的母国并表监管下的联合责任，加强与母国监管机构的充分的信息共享和有效沟通合作，在立法中明确对外资银行的监管目标。

（二）完善市场准入制度立法

在制定我国外资银行的市场准入制度时要充分考虑我国国情，在引入外资银行的同时，要加强对其的监管，保障我国金融安全。在相关立法中要重点规定外资银行必须具备一定的风险监控能力作为准入标准，要将外资银行应该受到母国有效监管作为法律的核心要素。在具体的市场准入指标上既要调查分析总行的资本充足率、盈利水平、母国的金融监管制度及主要管理人员的任职资格，又要对外资银行的业务活动、贷款信用风险、资金交易风险等实施有效监管，还要借鉴国外的经验，对中资银行的外资股权占有的最高比例进行限制，保障我国金融体系的正常运行。

（三）加强对外资银行的风险性监管立法

风险性监管主要针对的是外资银行的金融创新业务，在相关立法中要对禁止外资银行开办的业务做出明确的规定，要建立对外资银行完善的动态监测和监管机制。风险性监管方式上要采取现场检查与非现场检查并重，现场检查应该注重定性和定量的合理审查；非现场检查则要建立全方位的网络化外资银行监管信息系统，完善信息披露制度。此外相关立法中还应该就母国和东道国监管合作做出相应的规定。

（四）建立健全外资银行市场退出立法

在外资银行的市场退出立法上要首先明确外资银行的退出是合理的还是恶意的，针对恶意退出要制定相应的惩罚措施，防止外资银行的恶意退出对东道国造成损失。在外资银行市场退出的具体措施上要尽量避免对外资银行进行破产清算，以外资银行重组为主要手段，在具体操作时要充分加强和外资银行母国的合作。外资银行在穷尽其他退出手段之后，选择破产的，相关立法应对外资银行破产条件、破产程序、相关债权债务处理等方面做出细致规定，同时要明确相关处理机构的职责，确保外资银行的市场退出有效顺畅。

（五）强化国际银行监管合作立法

外资银行本身特点决定了母国和东道国联合监管的必要性，两方面缺一不可。针对外资银行，母国和东道国应该紧密合作，签订监管合作协议，明确各自在对外资银行的监管中的责任和义务，针对法人和非法人外资银行采取有区别的监管政策。在合作立法中要在对等原则的基础上，完善母国和东道国的交流合作机制、程序等。另外我国还应该加强同国际金融组织的合作，及时获取最新的国际金融信息，学习监管的有益经验，从而完善我国的外资银行监管立法。

参考文献

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[3]徐肃裕，林琳.论我国外资银行监管法律制度的缺陷和完善[J].中国商界，2010（11）.

完善国资监管体系篇(5)

论文摘要：法律监管是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展指证券监管的完善应以法治为其价值准则并力图达到法治状态，要求完善证券监管法律法规体系，促进司法的介入来加强监管并制约监管权力，同时要求加强执法。

一、证券监管法治化发展的含义

“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式．一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。

证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。

二、证券监管法律法规体系的完善

证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：

1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。

人世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。

2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。

3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。

在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及wto的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。

三、证券监管与司法介入

有了相对较完善的法律法规体系，为证券监管的法治化提供了基础。但法治之本，不在静态的法律文本本身，而在于司法。对证券市场的监管不能忽略司法手段的介入，法治化的证券监管要求借助司法手段约束市场参与者及监管者的行为，任何人只要发现其交易对手或监管者违反法律或者违反公认的公平的交易规则，即可将其控告至法院。在美国，证监会认为，民事诉讼有助于迫使各类市场参与者自觉遵守披露义务和证券法的其他要求，从而成为证监会自身执行努力的必要补充。美国的公司及其经理阶层随时处于投资者民事赔偿诉讼的威慑之下，这是美国拥有世界上最强大和最具活力的资本市场的一个重要经验。虽然将所有的投资纠纷都诉诸法院既不恰当也不现实，但民事诉讼终归是证券市场投资者免受侵害的最后保护，也是证券监管最有力的补充，可以有效消除由于利益的牵制而出现的监管不力的现象。自我国证券市场建立以来，各级法院审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件，主要是因合同而产生的纠纷，包括股票交易纠纷、证券代销和包销协议纠纷等，最高人民法院还制定和了一批适用民事、证券等法律的司法解释和司法解释性文件，对依法维护当事人的合法权益、维护证券市场秩序和社会稳定起到了一定的效果。至于司法介入证券市场民事侵权案件则经历了一个相对较为缓慢的发展过程。2000年股民依《证券法》对红光案相关人员及亿安科技的被驳回，并被告知“暂不受理”。2001年9月最高院发出通知，暂不受理涉及虚假陈述、内幕交易、操纵市场等三类民事赔偿案。2002年1月15日，最高院《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中对民事设置了种种条件限制，反映了我国立法模式及法律思维方面存在的保守与滞后的因素。2003年1月9日出台的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件若干规定》使部分股东维护民事权利有了法律依据。修订后的《证券法》中加大了相关主体民事责任的规定，但距离真正的通过司法介入来保障投资者利益，实现对证券市场的有力监督的目标还很远。目前，应完善证券民事和刑事诉讼机制。改变单纯依靠行政处罚的局面，加强证券监管的司法介入，促进证券监管的实效。司法介入的另一个重要作用是实现对于监管者的监管。众人皆知，没有限制的权力容易走向腐败。证监会拥有巨大的权力，却仅仅依靠其内部约束来实现监督，理论上，这种内部监督很可能是失败的，而国内证监会运转的实践及公众的反应也证明了这种约束机制的失败。对于监管机构的监管，我们无法设立一个更高的机构去监管，只能靠市场本身去约束监管机构。赋予市场参与者利用司法的权利，让他们可以通过司法救济主张自己的权利和利益，从而使监管机构的活动置于司法机制的约束之下，以达到有效的权力制约。修订后的《证券法》一方面强化和完善了证券监管部门的权力，另一方面要求监管部门加强依法监管，对证监会行使权力加以制约，如果证监会监管机构及其工作人员出现了违法行使权力时，要承担相应的法律责任。

完善国资监管体系篇(6)

关键词:构建;证券投资基金;监管体系

证券投资基金作为一种以集合投资为目的的企业组织形式,通过发行基金单位,集中投资者的资金,由托管人托管、监督,由基金管理人管理和运作资金的证券投资,具有投资额小、费用不高,专家理财、风险较低,买卖方便、变现性强,专人保管、安全性高等特点,对活跃证券市场、满足中小投资者的投资需求,促进经济发展具有重要的作用,因而深受广大中小投资者的青睐。近年来,在我国超常规发展机构投资者的政策驱动下,基金业快速发展,基金业在我国整个金融体系中的地位越来越重要。而如何保护基金持有人的利益、建立完善投资基金监管体系,加强对投资基金的引导和管理,已成为我国基金业规范、稳健运行的迫切需要。

1 监管的原则

1.1 保护投资者利益原则

在基金投资者和基金管理人信息不对称的情况下,投资者不可避免地处于相对弱势地位。综观世界基金业的发展历程,投资者利益的保护都被各国的金融管理部门和证券市场监管部门放在极其重要的位置,保护投资者利益成为基金立法和基金监管的基本原则。通过建立严格的监管体系,来抑制欺诈客户、操纵市场等证券违规行为,维护投资者的合法权益。投资者保护基金作为对投资者的保险系和赔偿基金,不仅是对投资人信心的保证,也会为经营不善的基金公司尽早退出市场扫清障碍。

1.2 依法监管原则

这是世界各国都严格执行的原则。规范、有序的基金市场离不开严格的法律法规,无法可依、滥用监管权必将导致基金市场的混乱和危机。因此,有关投资基金的法律体系必须健全,可操作性强;监管主体的地位及其权利应有明确的法律依据并严格依法监管,防止滥用监管权;监管者要提高自身专业水平和独立性,保证规则制定的科学性和合理性、专业性和监督的有效性,加快政策的透明度,接受社会公众的再监督,对其行为造成的损害依法追究法律责任。

1.3 政府监管和自律监管相结合原则

证券投资基金监管体系包括政府监管和行业自律组织的自我管理这两大规范基金发展的杠杆。政府通过制定基金监管的法律、法规,设立监管机构,对基金业进行全面的监督和管理,这是基金监管的主旋律。由于基金业的复杂性、技术性、庞大性,政府监管必须辅之以行业自律组织自我管理。没有行业自律,政府监管难以达到预期目标,从业者的自我管理是基金市场规范运作的基石。

1.4 稳健运行与风险预防的原则

基金监管要以保证金融部门的稳健运行为原则。为此,监管活动中的组织体系、工作、程序、技术手段、指标体系设计和控制能力等都要从保证金融体系的稳健出发。当出现异常情况时,如有金融机构无力继续运行时,监管机构要促成其被监管或合并。

2 构建适合我国国情的证券投资基金监管体系

基金的监管属于资本市场监管的一部分,基金监管体系的构成是建立在资本市场监管体系的基础之上的。我国当前的资本市场实行的是集中型模式,即由政府制定专门的基金法规, 并设立全国性的监督管理机构来统一管理的一种体制模式。具体来说, 我国证券投资基金监管体系应包括以下几个层次:

2.1 政府行政监管

经济学家斯蒂格利茨提出,政府有两大特征:政府是一个对全体社会成员都具有普遍性的组织;政府拥有其他经济组织所不具有的强制力。因此,基金市场的监管主体首先应该是政府机构。《证券法》从法律上确立了中国证监会在证券市场集中统一监管体系中的核心地位,中国证监会对投资基金的监管包括对基金管理公司、基金托管人和证券投资基金设立申请的核准以及信息披露等日常监管。当前我们应着力提高证监会的监管效率,使其能够真正履行监督管理证券投资基金的职责,即制定投资基金管理有关法律和政策,设计投资基金市场的总体发展规划;监督基金法规的实施,依据国家产业政策对基金发行流量计存量的总额或结构进行调整,从而引导基金市场和立派之社会资源,有效地保护投资者的合法权益,规范机构投资者。

2.2 基金行业的自律监管

自律监管能够弥补政府因监管成本过高和失灵所造成的监管效率不足,它在基金监管体制中是必不可少的一环。建立行业自律性组织,有利于减少监管成本,提高监管效率。国外基金成长史证明,基金的发展需要行业自律。为提高基金管理水平,我国在2002年12月4日成立了中国证券业协会证券投资基金业委员会,在加强行业自律、协调辅导、合作和自我管理等方面作了许多工作。其职责包括:监督基金日常运作;培训基金从业人员,对其进行资格认证;出版基金管理专业刊物,普及基金知识;仲裁基金纠纷,并与政府主管机构及国际同行沟通。

2.3 证券交易所的监管

基金市场的监管是一项相当复杂而艰巨的任务,涉及面广,没有证券交易所和证券业协会等的配合,国家监管部门难以实现有效监管。因此,各国都比较注重证券业交易所的管理,以发挥证券交易作为第一道监管闸门的作用。证券交易所作为证券市场的组织者,提供与证券发行和交易相关的各项服务,它的角色和职能决定了要加强证券交易所的一线监管,它的一线监督地位,也是其他任何机构所不能代替的。证券交易所除对基金上市管理外,对基金投资的监管包括两各方面:一方面是对投资者买卖基金的交易行为的合法性、合规性进行监管;另一方面是对证券投资基金在证券市场的投资行为进行监控和管理。根据中国证监会的有关规定,证券交易所应当于每月终了后7个工作日内向中国证监会报送基金交易行为月度监控报告。证券交易所作为上市证券集中交易的场所,容易及时发现问题,能够对整个交易活动进行全面的实时监控。因此,加强证券交易所对市场的实时监控,就有助于及时发现和查处问题,防止风险和危害的扩大。

2.4 社会公众监督机制

完善的社会监督机制能形成强大的外在压力促使基金管理人和托管人的行为趋向理性化、规范化。加强社会监督体系,第一,要利用审计、 会计等中介机构制定完善的审核程序,标准及内容,选择经营规范、信誉好的会计师事务所定期对基金管理公司、托管银行进行审计;第二,建立基金信用评级体系。基金信用评级应由独立的信用评级机构来进行,根据基金的盈利性、流动性和安全性,对基金整体运作做出综合的评判;第三,发挥媒体的监督作用。在加强基金监管的过程中,媒体的力量是不容忽视的,应该对其加以正确的引导,推动基金业的发展。

2.5 投资者监督机制

整个证券投资基金法律制度主要是围绕对基金管理人的外部制约建立起来的,如对治理结构、内控制度等的强制性要求等。但是,基金持有人才是基金利益的享有者和损失的承担者,是基金管理人非法行为的直接侵害对象,基金持有人对基金管理人的监督是最充分的,不存在问题。但由于基金持有人的分散性,只有制度设计上减少基金持有人监督基金管理人的交易成本,才能使基金持有人监督机制具有可操作性。社会公众监督机制包括事前监督和事后监督两类,事前监督主要是持有人大会制度,事后监督主要是持有人诉讼制度,即基金持有人对侵犯其作为基金持有人权益的行为而提起的诉讼制度。对持有人大会制度,《证券投资基金法》作出了比较具体的规定, 对持有人诉讼制度仅作出了原则规定:基金份额持有人有权“对基金管理人、基金托管人、基金份额发售机构损害其合法权益的行为依法提讼”。

2.6 基金内部监管机制

当前,我国证券投资基金的有效机制尚未完全建立,无论是封闭式还是开放式基金,基金内部对基金管理人的监督作用都没有得到充分发挥,导致基金制衡机制弱化。要建立规范的内部监管及制衡机制,就必须在投资基金内部形成权力、经营和监督“三权分立”而又“ 三权结合”的内部管理体制,注意发挥独立董事在基金管理公司治理中的作用。

3 构建多渠道监管体系的保障措施

3.1 完善法律法规,严格执法监督

在基金比较发达的国家中,通常都有比较完善的法律体系对基金也进行监管,我国目前适用的法律主要有《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》以及一些部门制定的规范指引,总的说来,还需要进一步对公司型基金、基金管理公司的股权激励、从业人员的职业道德操作细则等方面进一步立法和规范,这样才能使法律覆盖显示,为基金行业进一步创新发展打开空间。

3.2 完善基金持有人对基金管理人的制衡机制

基金立法应当继续完善基金持有人的事前监督机制。监管机构应出台相关法规进一步扩大持有人的权力以事前监督基金管理人的行为,如减少持有人召集会议的所持基金份额,赋予基金持有人大会更大的权利。同时完善基金持有人的事后监督机制,建议建立我国的“基金持有人代表诉讼制度”,以使持有人的利益在受到基金管理人的损害后,能够通过行使诉讼权得到有效的赔偿,有益于维护基金持有人的利益。

3.3 完善竞争性的基金托管人市场

设立基金托管人的目的是为了保证基金资产的独立性和监督基金资产运作的合理性和合规性。基金管理人和基金托管人都对基金持有人大会或基金董事会(公司型基金)负责。从这个意义上说,证券投资基金的托管机构其实不一定是由银行来担任。但为了防止托管机构出现道德风险,挪用基金资金,将基金委托银行保管是最合适的。基金托管人除了保管基金资产外,更重要的一个职能应是会计监督。基金托管人的选择要有一个公正的程序,同时,基金的会计应由托管人负责,会计信息披露的责任人应为基金托管人,这样可增强基金托管人监管的主动性,同时加大托管人的监督责任,加大对托管人的约束性。

3.4 完善基金治理结构

基金管理公司要加强自身内部建设,从源头上防范虚假信息等违规行为的产生。发展基金管理人的外部竞争市场,建立独立董事的竟聘机制,以独立董事来决定CPA的聘任和报酬,加强内部控制制度。同时完善基金管理人报酬机制。

完善国资监管体系篇(7)

关键词：险资运用；监管；风险防控

中图分类号：F840 文献标识码：A

一、保险资金监管概论

任何金融行业的良好发展，都需要合理有力的监管，保险业的良性发展，其投资则选择的合理完善，投资者利益的保障，同样需要完善的监管。

（一）险资运用的概念及作用

资金运用目前已经成为保险业的核心业务之一，一般 保险资金运用，指保险公司在业务经营过程中，将积聚的各种保险资金进行投资和融资，使其保值和增值的行为。保险企业通过投资可以提高资产收益和保险能力，利用其可支配的资金在资本市场上进行经营。

1.保险资金运用对险企的整体经营效益有重大作用，必须凭借有效资金运用收益确保险企的生存和增涨。不少国内外的险企都靠资金运用收益来补偿其它损失，因此其资金运用效率对险企的竞争力影响明显，对保险企业市场竞争力成长意义重大。

2.险资运用收益可增加险企的偿付能力，稳定其财务状况。投资收益提高，险企的利润也增加，该收益可转化为企业各类所需资金，从而提高保险企业的各项业务指标。

3.保险资金入市，对资本市场的发展有重要意义，有利于资本市场的发展、完善，作为重要机构投资者，有利于从投资主体角度改善投资环境构成，促进资本市场协调发展，推动国民经济持续健康发展。

（二）险资运用中监管要素

监管有多重含义，本文所指监管是指对各险企资金使用的监督、管理。多数国家和地区是由相关权力部门以行政或半行政的方式来实施。

1.保险资金运用监管主体有政府监管机关和行业自律组织。目前我国商业保险监管职能由中国保险监督管理委员会担任；另一监管部门是保险业自律监管组织，在我国即保险行业协会。

2.险资监管客体是指其资金投向决定的企业及相关部门或单位。该监管以对资金使用具有决定权的组织的行为监管为重点。

3.监管内容即监管主体对险资运用是否依法合规、效率如何等来监管，是规避行业风险的方式。该监管多数时候主要通过确定资金的使用方法，以及使用在该领域的限额来进行。

4.监管原则。一是谨慎。是指依据保险业规律，充分考虑市场，以谨慎、恰当的方式监管。监管措施应做到既保证资金运用的安全，又保护好投资者的参与度。合法，是要求监管机构在具体监管时，其内容和形式均要合法，在监管体系内选择措施来合理配置。二是效益、风险平衡原则。资金运用的直接目的是获取收益，追求可承受风险下收益最大化，但投资中风险与收益多为正相关，作为一类特殊的社会保障资金，因此，保险资金在追求效益时更应考虑到相关风险，寻找一个双方可接受的平衡点。

二、险资投资监管解析

（一）险资运用对社会整体作用

险资运用既体现为促进保险企业效益，又表现在能维系社会整体利益上。从宏观上看，险企投资需要维护国家、企业以及投资者各方权利的平衡，才会体现其社会整体作用，实现其效益价值。

（二）险资运用制度对社会经济的作用

保险业是金融业的支柱之一，是国民经济的重要组成部分，其特性决定了它在全局性的防范风险促进社会和谐中作用独特。保险监管应当防止险资运用主体非理性投机损害社会利益，将局部金融风险扩大，从而破坏国家的金融体系。

（三）监管应处理安全与效益的关系

监管协调好险资运用安全与效益两者间的矛盾是必要的。我国国内金融市场不健全，企业抗风险能力也不强，我国现行保险资金运用监管始终将安全性放在首位，这是需要肯定的。目前险企的主营业务方面因市场竞争收益越来越小，资金运用变作保险企业发展的关键，若险企投资不能有好的结果，将减少险企的保障能力和市场竞争力，不利于保险市场的良好发展。

三、我国险资监管体系发展的重要意义

（一）保险资金法律不健全，监管体系不完善

1.监管目标不精确、清晰。我国的险企资金投资途径狭窄。同时监管的重点是保险机构的违规、违法行为，而忽视受损失的保险投资者利益保护，长此以往将积累各种风险。

2.保险企业整体以外延增长的方式发展为主的比较多，提高效率上下的功夫比较少，深耕市场的精细化经营缺乏，投资业务常常粗放经营，险企在投资中也容易投机性过强。

3.保险资金运用监管制度不完善。我国保险资金监管的总体框架虽已基本确立，但体系不成熟，无法为险企稳定发展提供一个长期良好的制度环境。我国险资运用监管的良好作用体现得不明显，险企经常有投资中的不合理或者违反法律的情况，中国保险业的资金运用已进入新阶段，相应的监管制度设计和规范也需突破和创新。

4.监管的内控机制需加强，需建立长期责任追究制。在目前我国险企的资金运用模式下，该模式易使资金运用程序过于简单，容易出现监管上的漏洞，这造成对险企资金运用具有实际管辖权、决定力人员的责任追究力度不够，无法对其进行全面相应的制衡。

（二）保险资金运用监管改进的必要性及紧迫性

鉴于中国现阶段的金融行业和资本市场的发展阶段，以及参与投资主体的风险承受能力和其所担负的社会责任，对保险资金投资而言，监管从各个层面看都需要有更为合理的构成、更为完善的组合和更为精准的针对性，采取防范风险的合理监管，采取切实措施防止险资运用过度投机行为的发生是首要的，否则对中国的保险业来说不是机会，将可能陷入巨大的深渊和重大的灾难中。 四、我国险资运用监管制度完善的建议

随着我国保险市场规模的扩大和可运用险资的企业和机构的变多，领域变广，更多保险产品投资者的合法权益需要保护，结合我国实际，我们可借鉴金融行业和保险企业发达者的措施，开拓多元化的险资使用渠道，拓展新的险资使用系统和合理的退出机制，增强险企博弈各类资本市场的水平，促进保险业的持续健康发展。

（一）明确险资运用监管的原则

一般说来，监管原则必须真实、全面、集中地反映具有特殊规定性和同类性某一类型的社会经济关系的调整和规范。我国险企投资需要在遵守法律，充分论证，审慎投资等方面来进行。

（二）构建更合理的监管系统

系统能够更合理的发挥各局部作用的一个体系，对应不同的发展阶段，需要不同的系统，在现阶段保险监管应有如下内容。

1.合理规定险资能够投资的领域，保证险企各类资金分布的合理和充份，同时对不同性质险资如何运用的监管应有不同要求。

2.随着竞争的不断加剧，以及我国金融市场的成熟和国家参与世界金融市场经验的积累，为应对挑战，我们需构建多种方式的多元化投资渠道，并逐步放宽险企投资海外市场和风险投资领域的限制。

3.对险资投资的比例进行限制。由于是特殊的一类负债经营的资金，需要相关规定来控制投资风险。随着我国险资运用渠道的拓宽，投资风险需时刻警惕，而对险资运用进行比例限制则是最有效的途径。

（三）完善险资运用监管制度

1.建立险资运用的决定小组。小组需由具有丰富经验的资本市场投资经理组成，尽可能不要由纯粹的从保险企业营销中成功的从业人员来构成，因为营销和投资对人性的考量是完全相反的两个方面。该小组对相关投资事项需进行审慎全面的分析，供决策前参考。

2.建立险资整体投资制。虽然人们常说鸡蛋不能放在同一个篮子里，这对规避风险来说是没有问题的。但如果进行投资的资金不集中，在投资过程中易造成投资重点不明确，没有好的投资结果，抗风险能力弱等状况。集中统一管理保险资金，可使险资运用决策更加科学、投资管理更加合理，避免资金分散产生的问题，从而提高资金的利用效率。

4.完善险资运用评估及信息披露。由于我国保险业发展历史短，为了保护投资者的利益，需要组织险企投资业绩评估体系，从险企的保障能力、经营状态、收益水平等多角度对险企的投资业绩进行评估并公开，形成外部监督机制。

5.建立险资投资审查制度。对保险投资进行有效审查也是保证险资有效运用的重要手段。使决策者对投资资金周转情况以及盈利能力有全面的了解，使险资运用有更好收益。