城市经营的具体内容精品(七篇)
城市经营的具体内容篇(1)
关键词：城市 城市文化 文化营销 核心竞争力
城市之间的竞争，既是经济的竞争，又是文化的竞争。城市文化是城市现代化的根基，是城市的旗帜所在。无论是塑造城市灵魂，培植城市竞争力，培育城市的个性，还是塑造城市形象，都需要先进的城市文化做指导。城市营销，不仅要以战略的眼光凝练出独具魅力的城市文化，还需要适应时展的特征，以深邃的观念赋予城市文化生生不息的哲学内涵。
城市文化体系
城市文化是城市在发展过程中创造和形成的独具特色的价值观念、城市精神、行为规范等精神财富的总和。从文化的载体来看，城市文化体系构成如下：
（一）人脑和文字为载体的理念文化
理念文化是一个城市的核心价值观、城市精神、城市本质内涵的高度浓缩和概括。所谓主流理念文化，就是在一个城市发展中占据主导地位的，被城市政府倡导的文化。由于理念文化的载体是文字和人的大脑，所以我们可以从一个城市的文件、主要媒体的标语、口号中发现这个城市的主流文化。非主流的文化在常态下往往表现为一个具有这个城市特色的民间文化。在现代多元文化中，非主流与主流的文化，并不一定是对抗的关系，往往是一种互补的关系。
（二）以组织制度为载体的行为文化
行为文化，也可称为制度文化，是城市理念文化的社会表现。因为人的行为必须在特定的社会组织和特定的制度约束中才能表现出来，所以组织制度是行为文化的载体。一个城市的行为文化具体地表现为城市的市民的素质、品位、风俗习惯、生活方式，以及城市的民风、诚信、私人和公共服务等方面。由于组织制度存在的多样性，也决定了行为文化的多样性。在现代社会中，存在着政府组织、企业组织和民间组织，这些组织通常是以正式制度形式存在，其中同时又存在非正式制度。由此决定了行为文化既有以政府组织为载体的具有政治色彩的行为文化，以企业为载体的商业文化和以民间组织为载体的民间文化，又有隐藏在这些组织背后的非正式组织的生活行为文化。
（三）产业和产品为载体的商业文化
由于商业文化是文化与物质产品的结合，所以在不同的产业中不仅携带着不同文化，而且携带的文化含量也不同。由于各产业在不同城市的发展程度的不同，从而形成了不同类型的城市，城市文化含量也不同，由此决定城市文化的经营空间也不同。
（四）建筑为载体的人文景观文化
城市建筑作为城市形象视觉系统，在展现城市文化中占据非常重要的位置。在城市经营中，城市经营者应懂得如何利用城市建筑语言展现城市独特的文化个性和独有的魅力。
（五）环境为载体的自然景观文化
由特定自然环境形成城市自然景观文化，对一个城市的文化风格具有直接和间接两方面的影响。所谓直接的影响是指由特定的地貌、地理、气候形成独特自然景观文化资源对整个城市文化资源存量和文化风格的影响。
城市文化是提升城市竞争力的决定因素
（一）城市文化对人才具有吸引力
当今，人力资源正在逐步取代自然资源而成为影响竞争优势的要素条件，城市的经济发展水平在很大程度上取决于其对高级人才的吸引力。一个在文化上开放、兼容、重视效率、提倡良性竞争的城市，无疑在大环境上更有利于事业的发展。先进的城市文化通过对人才的吸引，能对城市发展、提升城市竞争力起到很好的促进作用。
（二）城市文化具有促进创新的作用
创新是差异化优势的来源，创新的主体虽然是企业，但是影响创新能力的观念、思维习惯和教育水平都是和城市文化分不开的，事实上创新精神本身就是城市文化的一个内容。城市文化作为一种精神力量，对城市形成无形的约束与支柱。一个好的文化氛围确立后，它所带来的是群体的智慧、协作的精神、新鲜的活力，源源不断地提供给企业创新、进步的精神动力，从而带来城市的发展，城市竞争力的提高。
（三）城市文化影响投资
城市文化是企业投资决策过程中需要考虑的重要变量。城市文化的开放性、兼容性可以在一定程度上减轻跨国公司本地化的压力，节省跨国公司的管理成本。吸引投资的多少决定城市资本力的高低，从而影响城市在竞争中的地位。
(四)城市文化是提升城市竞争力的无形资本
城市的内部资源往往分为实物资源、人力资源和无形资源。其中无形资源包括城市政府的信誉、城市品牌、城市文化、公众的认同等等。城市的竞争对手可以很快拥有实物和人力资源，但长期形成的无形资源优势，却是难以超越。
（五）城市文化促进城市可持续发展
城市文化对城市可持续发展的作用主要体现在三方面：从经济价值来看，城市文化及文化力是推动城市经济可持续发展的重要力量；从社会价值来看，城市文化是促进市民提高自身素质，建设文明城市的内部动力；从生态效益来看，城市文化和城市观念对城市生态环境有深刻的影响。
城市文化经营的设计
（一）打造具有个性的城市文化理念
以理念创新，打造城市文化核心竞争力。有竞争力的城市必须具有有竞争力的文化。随着城市化的推进和城市经营的发展，中国城市经营者越来越认识到城市的文化理念定位和创新在城市经营中的作用。山水城市、生态城市、花园城市、商贸城市、文化城市等以理念创新塑造城市品牌的概念层出不穷。城市经营中，必须在城市产业、城市文化特征、城市风格类型等问题上有一个比较明确的定位，在未来的世界城市之林中，城市将以什么形象出现，这是城市文化经营的一个很重要的前提。在城市理念文化的具体设计中应把握以下两点：
一是要做到把城市核心理念当成丰富城市文化内涵的核心要素来看待。目前中国城市经营中，往往把城市的理念文化当作赶时髦的城市名称来看待，在这种认识下，提出的城市文化理念缺乏深度和内涵，缺乏创新和个性，没有真正表达出城市内在的特质。几乎所有的城市都提出要建山水城、花园城。创新的和有价值的理念文化，它既包含着一个城市的过去、现在与未来，更是这个城市经济、社会与自然等多方位文化信息的浓缩和提升。
二是要做到把城市的理念文化当成价值高度浓缩的原价值来看待。高度浓缩价值的理念文化来自高密度创新型的精神劳动。理念文化的这种特性，是理念文化设计成为文化体系设计中所需要创新性最强、知识密度和跨度最大、难度最高的设计。城市文化理念的设计必须在经过广泛的深入调查和充分认证的基础上进行，此任务可以由专业化著名的咨询公司承担，应避免仅仅成了领导的设计或常委会讨论式的设计。
（二）进行充满创新活力的制度设计
独特的理念文化是一个城市文化的灵魂所在。但是如果理念文化不能转化为充满活力的行为文化，理念创新不能变成行动的创新，理念文化也就会失去其应有的价值。所以，要提升城市文化竞争力，就有一个在理念文化的指导下，如何进行城市行为文化建设的问题。不可否认，文化艺术、教育宣传确实是文化建设的内容之一，然而，推动行为文化建设的最有效的途径和杠杆是制度的设计和建设。
新制度理论告诉我们，人的社会存在就是在特定组织制度约束下的存在。当我们发现在一个社会中，存在着有损社会文化和精神健康发展的不良行为时，决不能简单地认为这是一个个体的认识问题，或是教育失败的问题。从制度理论来看，这是一个制度缺陷问题。要从根本上纠正这种不良的行为文化，就应当从解决制度的缺陷着手。在城市文化经营中，不仅要利用传统的教育、文化活动这只有形之手，更要利用制度这只无形之手来推动行为文化的创新设计，以形成城市文化竞争力源头之水。
（三）在系统整合中塑造城市魅力
从城市文化内涵中，可以发现城市文化是系统整合的存在。成功的城市文化设计，应当是在充分展现城市文化内容多样性的同时，又不失文化整体中所要表达的传神的内在魅力和无形的吸引力。从这个意义上讲城市文化的竞争力，就是一个城市的文化为这个城市所增添的内涵的魅力和吸引力。在市场经济的条件下，这种魅力和吸引力，不仅会使生活在这个城市人爱这个城市，为城市的发展而努力，而且吸引更多的人来这个城市。这样文化的魅力就会变成吸引经济发展要素的生产力，变成这个城市财富的一部分。
但是要达到这样一种效果，不仅要有一个具有内在魅力的城市理念的设计，更需要有一个如何充分利用多样性文化载体将这种理念内涵变成人们容易接受的传神的信息的设计。城市经营中，要使城市文化得到传神的表现，文化设计过程中需要注意以下问题：第一，要实现行为文化、人文景观文化、自然景观文化三个系统文化的统一。三者之间要在相互辉映中实现所要表达内容的聚焦，在聚焦中实现文化理念传神的表现。要达到这样一种境界，就必须走出传统的城市规划的路子，使城市建筑和城市景观的设计，既不能成为表现领导偏好的设计，也不能成为单纯的设计者个人技术和艺术才能展现的设计，而应当是在市民参与的基础上有各方面专家参加的综合设计。城市的建筑语言不能成为简单的建筑美学的符号，而应当是展现城市特有理念的符号。第二，物质与精神两元相统一。就是要在城市文化设计中，实现公共文化产品形成的外溢资产与产业文化系统产出的私人产品之间的良性互动。城市文化设计在考虑如何利用公共文化的魅力提高城市吸引力的同时，还要考虑如何推动产业文化的发展，实现城市文化产品的输出，提高城市的辐射力。
（四）形成城市文化品牌的聚焦经营
如何在城市文化设计的指导下，创造性地进行城市文化增值经营，是城市经营亟需解决的问题。城市文化经营所面临的任务，就是要通过城市文化经营，将城市像品牌产品一样营销出去。城市文化经营归根到底是如何将城市文化的传神魅力变成城市品牌和城市竞争力。
所谓城市文化聚焦经营，就是选定最能表示城市内涵和传神魅力的文化标识作为核心，在有限资源的条件下，充分利用各种文化载体和多种媒体手段，使整个城市最有效的文化信息不断在城市文化标识上积聚，使城市文化标识在高度聚焦中闪光发亮，成为看得见、感受到的城市魅力和城市竞争力。城市文化的聚焦经营，要求找出城市文化的核心内涵，以文化创新设计为手段，有重点、有目标的进行全方位的有效经营；在城市的文化经营的过程中要求保持在空间上聚焦、在时间上连续；城市的文化经营要求在明确的城市文化标识的前提下进行，以形成城市文化经营的聚焦效应。
参考文献：
1.顾朝林等.中国城市地理[M].商务印书馆，1999
2.陈立旭.市场逻辑与文化发展[M].浙江人民出版社，1999
3.康少邦，张宁等编译.城市社会学[M].浙江人民出版社，1986
城市经营的具体内容篇(2)
关键词：循环经济城市资源经营经营风险防范指标
一、引言
随着我国城市化进程的加快，城市发展战略正由传统的建设导向转入经营导向。城市经营作为一种全新的理念，得到各级城市管理部门的高度重视，成为新世纪城市发展的热点课题。随着认识和实践的深入，城市经营，尤其是对城市资源的经营出现了不少急需解决的问题，人们不得不面对能源短缺、环境恶化、交通拥挤、供水不足、污染严重的“城市综合症”所带来的巨大压力，这就产生了城市资源经营风险。如何预测和防范这样的资源经营风险是摆在城市可持续发展面前的又一难题。实践证明，能够全面解决城市资源、环境问题的发展战略，是发展由模仿自然生态系统运行而产生的循环经济。
二、循环经济与城市资源经营
（一）从循环经济到循环社会
所谓循环经济，本质上是一种建立在物质不断循环利用基础上的生态经济。循环经济要求按照自然生态系统的模式，将经济活动由过去的“资源—产品—废物”的物质单项流动导向“资源—产品—再生资源”的物质闭环流过程，使整个经济系统以及生产和消费过程基本上不产生或只产生很少的废物。循环经济的特征是资源的低投入高利用和废物的低排放，其核心内涵是实现社会经济系统对物质资源在时间、空间和数量上的最佳运用，即在资源减量化优先为前提下的资源最优利用。由此可以看出，循环经济是可持续发展理论的延续和深化。
与发展循环经济相对应的社会形态就是循环社会。循环社会是一种生态型、循环型的社会发展形态，是具有能够支持整个社会以循环经济发展模式为核心的结构组成和功能机制的社会形态。它具有一定的正负反馈功能和保持社会经济系统稳定平衡的自协调功能，能够长期支持社会经济系统按照生态学规律运行和发展。循环社会的核心内容是实现经济发展模式向循环经济的模式转变，以及将可持续发展战略贯彻到社会、经济、文化各个方面两部分。
（二）从城市资源经营到城市资源经营风险
1、城市资源经营概述
城市经营是指以城市政府为主导的多元经营主体根据城市功能对城市环境的要求，通过运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动，是对构成城市空间和城市功能载体的资源进行集聚、重组和营运，最大限度的发掘这些资源的潜力，在整个城市范围内实现资源配置容量和效益最大化、最优化，以谋求城市资产的流动增值。
城市经营本质上就是城市资源的经营。这里的资源是一个泛化的概念，即一切可以由城市管理部门直接和间接运用市场和政策手段来进行整合，有利于城市建设发展，有利于城市知名度美誉度提高和城市形象提升，能够资产化、资本化的城市资源都是城市经营的对象。城市可经营资源主要包括：城市自然资源，如土地资源、水资源等；城建资源，如城市道路建设、户外广告等；房产资源，如单位建房、出售商品房等；交通资源，如出租车、航空权等；文化资源，如文物建筑开发经营等；体育资源，如体育队伍发展、体育场建设等；信息资源，如通讯、互联网等；旅游资源，如文物名胜、名人故居等；教育资源，如社会力量办学、课本书报杂志等；人力资源，如拥有技术、资本和能力的人力资源；城市无形资源，如品牌效应、名人效应等。以上各种资源都是城市整体资源的组成部分，每个城市应根据自己的具体情况，以市场为主导观念来审视城市的泛资源概念，发现一切可以用来经营的资源。
2、城市资源经营风险
资源可持续发展的核心是节约资源、合理高效利用资源和保护生态环境。节约资源是促进经济循环可持续发展的必要条件，保护生态环境是提高人居环境质量的首要条件，而经济循环可持续发展和提高人居环境质量又分别是城市循环可持续发展的前提条件和最终目标。可见，资源高效合理利用和环境可持续发展是城市可持续发展的基础要求，也是实现资源代际均衡的基本要求。
城市资源经营既然是一种对城市资源的市场化运作，一种经营行为，那么必然带有风险。这些风险主要包括以下几类：
（1）城市资源浪费风险
许多地方政府歪曲理解城市经营的理念，一味追求政绩，大搞城市基础设施建设以显示城市经营的成果，城市建设中缺少科学规划，造成很多基础项目重复建设。另外，在实现城市经济发展的同时，耗费大量资源，城市经济仍以“高投入、低产出”的方式在增长，这必将造成城市资源的大量浪费。
（2）城市资源流失风险
经营城市要树立以人为本的价值取向。城市竞争的核心是城市人才的竞争，综合实力也是通过人才的成果来表现出来。起用人才，留住人才应该成为一种战略。城市经营过程中，人的素质是第一资源，提高市民的素质是首要的要求，而全民素质的提高是我国城市整体水平提高的标志。许多城市已经注意人才资源在城市经营中的重要性，并制定了很多留住人才的激励机制。但很多机制仍停留在物质上，如果一味依赖物质激励，在这个“用脚投票”的时代，必然会面临人力资源流失的风险。
（3）城市资源破环风险
这里的资源主要是指城市生态环境资源，包括水资源、空气资源等。城市环境的经营既是培育城市区域创新能力的需要，也是实现城市循环可持续发展的要求，城市环境的经营必须坚持可持续发展的原则，在此基础上从制度环境，文化环境和生活环境等方面进行改善。但是，许多城市为了追求经济效益，往往忽视了环境效益，大气污染、水污染等等已经成为严重的城市问题，而且严重制约了城市的循环发展。如果继续走老路，以环境为代价换取经济效益，必然面临资源破坏的风险。
（4）城市资源枯竭风险
这类资源主要是指土地、石油等非可再生资源。土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家，对企业经营性用地实行有偿使用，是利用市场机制优化土地资源、提高土地利用效率的必要措施。但土地属于非再生资源，城市土地更是有限。政府在经营城市中，为实现土地收益最大化，不仅要征收近期土地使用费，而且把土地未来收益也收入囊中。表面上看政府收益颇多，其实流失更多。因此，以经营模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，总有一天会导致土地资源枯竭。
所以，建立一套行之有效的城市资源经营风险预测防范指标体系，在有效防范这些风险的过程中将会起到至关重要的作用。
三、城市资源经营风险防范指标体系研究
（一）指标选取原则
1、科学性原则指标概念必须明确，且具有一定的科学内涵。权重系数的确定、数据的选取、计算与合成等要以公认的科学理论为依托，从而避免指边间的重叠和简单罗列。
2、全面性原则选取较少的具有代表性的指标反映较全面的情况。为此，所选指标要有一定的综合性，指标间的逻辑关联要强。
3、灵活性原则所权指标要能过反映出城市资源经营风险在长期中的变动趋势，而且在内容上可以拓展。
4、因地制宜原则不同城市的资源禀赋不同，选取指标应该建立在这些差异之上。
5、可操作性原则所选指标应尽量于现有数据衔接，必要的新指标应定义明确，便于数据采集。
6、定性与定量相结合原则有些指标不能用准确的数据来描述和表达，只能定性地加以阐述，因而必须定性与定量相结合，提高分析的准确性和说服力。
（二）指标选取目标
1、保持城市资源结构与产业结构的协调
资源结构是一定区域内各种各种资源的组合特征和分配关系，包括各种资源的分布情况、数量、质量、开发条件等的空间关系。产业结构是以社会分工和协作为基础形成的各产业各部门之间的结构关系。制约产业结构的因素是多方面的，除了社会需求、科技水平、交通通讯状况以及各产业和各部门的协同关系外，自然资源无疑是一个重要因素。任何一个区域的自然资源都呈现一种结构性状态，它的这种结构状态必然要影响到具体劳动的结构，从而在一个区域内形成各种不同的具体劳动，并最终形成具有区域特色的社会分工和产业及部门的结构状态，要实现区域经济的持续发展，必须保持资源结构与产业结构的协调一致。
2、创造良好环境，提高城市竞争力
在竞争日益激烈的国际国内背景中，生态环境对经济社会要素集聚放大效应愈发体现出来，尤其对于至关城市功能提升的高新技术、生产业，优美和谐的生态环境已经成为竞争中取胜的绝对要素。从这种意义上看，生态环境已经成为城市经营中值得高度关注的战略性资源。城市资源经营应强调以生态环境为基础，经济发展为条件，社会全面进步为目的，注重维护生态平衡，营造绿色氛围，处理好人和自然的关系，协调好各产业之间的关系及各种资产的开发及其经营。通过建立生态城市，改善生态环境来提高城市的竞争力，实现城市可持续发展。
3、确保资源代际合理分配
可持续发展并不意味着就要保护目前的资源储备，既然要发展，就要利用资源，但利用应当是有计划、有限度的。其利用的限度是以不影响将来的生产为前提，也就是说，必须解决资源在当代人与后代人之间的合理配置，既要保证当代人合理需求，又要为后代人流向较好的生存和发展条件。这是因为当代人与未来各代人由同样的权利提出他们对资源的需求。与后代人相比，当代人在资源开发和利用方面处于“垄断”的主宰地位，可持续发展要求当代在考虑自己的需求消费时，也要对未来各代人的需求与消费肩负起历史与道义的责任，保证资源代际合理分配。
4、实现经济效益、社会效益和环境效益同步
通过建立指标体系，有效防范城市资源经营过程中面临的风险，高效合理的经营城市资源，发展与生态环境相结合，有调节的经济增长、绿色市场、循环经济的发展模式，最终实现城市经济效益、社会效益和环境效益同步发展。
5、建立循环社会，和谐社会
循环社会是循环经济理念基于生态学原理的升华，建立循环型社会是最终实现和谐城市的基本要求。循环型社会的最终归宿是在生态学原理指导下，人类的一系列行为方式和发展模式都转变到与生态系统相协调，共同持续发展的轨道上来，达到类似于古老的“天人和一”的发展境界。所以，建立循环社会、和谐社会是我们进行城市资源经营的最高目标，也是最终目标。
（三）指标选取
在现有研究基础上，结合城市资源经营良性循环的基本要求，我们尝试性的建立了一套基于循环经济的城市资源经营风险预测防范指标体系（如表1所示）。
表1基于循环经济的城市资源经营风险防范指标体系
硬指标软指标
城市自然资源存量
城建资源存量
可经营资源房产资源存量
存量指标交通资源存量
体育资源存量
信息资源存量
旅游资源存量
教育资源存量
人力资源存量
无形资源
可经营资源资源综合利用率
经营状况指标资源投入产出成果
资源投入经济效益
环保投资占GDP的比重
生态经济效益
单位经济增量废弃物输出率
资源超采率
可经营资源再循环境治理能力
环经营能力指标污染控制能力
稀缺资源开发控制率
再生资源产出率
可再生可循环资源开发率
生态退化恢复建设率
替代性资源开发能力
该指标体系主要由可经营资源存量、可经营资源经营状况以及可经营资源再循环经营能力三个大类组成，共选取了具有代表性的24个指标。这24个指标又被分为硬指标和软指标，其中硬指标是指比较容易定量的指标，如城市自然资源存量、资源综合利用率等；软指标是指一般不容易定量的指标，如无形资源、环境治理能力等；其中又有一些指标是需要利用定性和定量相结合的方法进行度量的，如人力资源存量、教育资源存量等。限于文章篇幅，对指标的定性和定量在本文不作具体分析。
综上所述，随着人类对自身生存发展与自然关系的认识积累和科学技术的进步，循环经济的发展模式已经成为现代经济发展的热点和趋势。发展循环经济建设循环社会，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容之一，是推动可持续发展的重要步骤。人类社会只是整个生态系统中的一个子系统，因此，只有正确确定人类自身的生态位，科学利用城市资源经营手段，才能最终实现与自然循环、和谐、持续地发展。
参考文献
[1]姜杰等.城市竞争力[M].济南:山东人民出版社,2003.
[2]崔铁宁.循环型社会[M].北京:中国环境科学出版社,2005.
[3]冯年华.区域可持续发展创新[M].北京：中国工商出版社,2004.
城市经营的具体内容篇(3)
关键词:轨道交通;公共政策;城市公共交通
中图分类号:F810.451文献标识码:A文章编号:1000-176X(2009)11-0003-07
近年来我国轨道交通发展迅速。据不完全统计,截止2008年9月,已经有21个城市(含香港、台湾地区)开通运行,运营里程已从1995年的43千米增加到775.6千米,目前约有20个城市正在规划,建设线路达50多条,预计到2015年通车总里程将超过2 000千米。总体来说,轨道交通作为城市公共交通的重要工具,其大运量、快速、高效、安全、节约资源等特点为缓解大城市的交通拥挤提供了有效的解决路径,但巨额的投资、高昂的运营维修成本、线轴式的运输特点以及大众运输对象也为政府在建设、投资和运营轨道交通过程中提出各种难题,这就为政府制定相应的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理论和框架,探讨我国轨道交通的公共政策制定与实施中的一些关键问题。
一、相关的文献回顾
国内关于轨道交通方面的公共政策研究主要有两个层次。从现实来看,以建设部《轨道交通规范性意见》为标志,各地区相继出台了轨道交通运营管理办法,其主要内容涉及到规划与用地管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急处理和法律责任等方面。这些办法在确定建设、运营和投资主体下,明确各种条件下的管理措施和方案,通过法律规范等形式约束了乘客的一些不规范行为等。这些管理办法可以称为公共政策的一种表现形式,它主要是行业内主管部门根据行业情况制定的规范行业行为和发展的政策,尽管与公共政策有区别,但所涉及的方面有很强的一致性。理论层次关于轨道交通公共政策的探讨主要涉及到轨道交通运营过程中的投融资、定价与补贴等问题[1],分析思路主要是借鉴国外一些城市的管理经验,探讨在我国城市轨道交通中的可能性。
国外城市轨道交通的公共政策主要有两种形式:其一是法律法规。以法律法规对轨道交通的公共利益进行规范;其二是管制(regulation)。美国有些城市就是通过公用事业委员会实现对城市轨道交通的管理。从英国伦敦、新加坡、美国加州与纽约等地的法律条例与管制措施来看,其主要涉及建设、运营、筹融资、安全等方面,但更多地是关注于政府与公司的关系、公司的财务预算与亏损解决、公司的权利与义务等[2-3-4]。
可以看出国外相关问题的讨论与国内存在一定的差异,其根源在于发展的阶段不同,国外城市进入到运营期,规范运营过程中的政府与运营企业的关系是关键点;我国轨道交通正处于大发展时期,建设、规划是主要任务,运营还不是目前阶段的重点。各个城市所面临的经济和社会情况不同,决定了轨道交通相关政策也会存在一定差异。因此,我们认为不能简单地套用国外的管理经验,也不能简单地复制其他城市的管理办法,应当在理清轨道交通公共政策性质的前提下,讨论轨道交通公共政策的特点与内容。
二、城市轨道交通公共政策的性质和特征
尽管关于公共政策含义存在不同流派上的争论[5]。但通常意义上,城市的公共政策是基于满足城市群体的公共利益为目标,以城市社会收益最大化为目的的一种政策选择和实施体系总和。它至少应包括决策目标、实施主体与机构、相关的制度安排以及决策的子系统等要素。它与行业部门规章的明显差别在于其实施的目的不同,政策面向的对象不同,由此导致在政策内容以及政策执行和实施方面存在很大的差异。表1说明公共政策与行业部门规章的差异。
1.轨道交通公共政策的特征
轨道交通公共政策就是以城市轨道交通的建设、发展与服务为主轴,以城市公共服务为对象,以满足城市人群公共利益为宗旨,以促进城市轨道交通健康发展为目的,激励、引导和规范参与轨道交通各主体的公共行为,由政府制定、协调、管理和监督关于轨道交通产业发展、服务活动等具有公共性特征方面的相关政策组合。作为体现政府意图和导向的政策组合,显然需要满足以下几点特征:
第一,公共性。
公共性是轨道交通公共政策的最根本的体现,也是制定、执行与修改公共政策的理论基础。通常意义上,轨道交通的公共政策集中体现轨道交通在生产、建设与服务过程中所有涉及公共利益的意志。它主要从生产和服务两个方面来体现。在生产过程中,它表现在产业制造环节的公共服务平台、产业发展、援助和竞争政策、建设过程的外部性等,表现出在生产环节中的公共性质与共用性质;在服务过程中,它体现出对城市居民在出行过程中,便捷、环保、舒适、经济等方面的基本出行需求的满足。
第二,系统性。
系统性是强调公共政策各部分内部以及它们之间在空间与时间上的相关合作和分工的关系。轨道交通公共政策的系统性则强调轨道交通生产、制造、设计、建设与服务各环节的公共性政策的建立、形成及相互关系,也强调了从政策过程中的制定、执行与完善各环节的相互整合。建立系统性的轨道交通的公共政策是必要的,这是由轨道交通生产与服务特性、服务的过程与长期性所决定。
第三,阶段性。
大城市的轨道交通系统的建设过程一般都比较长,这就需要城市政府针对不同发展阶段采取不同的政策重点和目标。在建设期,在优先发展大容量公共运输工具的政策指导下,对轨道交通的建设、运营方面给予阶段性的支撑;在城市成网之后,实现密度经济,更多地采用严格的服务监管与市场导向相结合的方式,即要充分发挥轨道交通在城市交通的基础性作用,又能吸引更多的社会资本进入该行业,共同促进和推动该行业的发展。因此,阶段性是城市在发展轨道交通过程中公共政策的必然体现。
2.轨道交通公共政策的体系框架
城市轨道交通的公共政策体系主要包括三个方面。从公共政策内容来看,主要包括轨道交通公共政策的目的与目标、公共政策的主要工具以及不同阶段等,反映的是不同时期和阶段公共政策的一般性目的与工具的适应性;从公共政策的执行过程来看,主要包括公共政策的制订、实施与完善,反映的是公共部门执行权力的变化;从公共政策的服务对象来看,轨道交通包括了产业制造、城市轨道交通的规划与设计、轨道交通的建设过程以及轨道交通的运营(服务)过程等若干环节。反映的是轨道交通各环节的公共性特点。
三、我国城市轨道交通公共政策的现状
从制度角度来看,任何一种政策都具有某种意义的规范性。公共政策更具有公共范围内的规范。因此根据制度逻辑,大多数公共政策实际上包括了两个方面:其一是公开的公共政策。也就是可以通过法律文本体现出来的正式的公共政策,这一部分的公共政策均涉及到了轨道交通的规划、建设、运营、安全以及法律责任等诸多方面,我们将其称为“基础性的公共政策”;其二是不在大范围公开的政策,或者是政府对行业的支撑计划或补贴政策,这也是正式的公共政策的一种类型,但是仅仅在行业内的公共政策,我们将其称为“关键性的公共政策”。
1.中央政府关于轨道交通建设、运营等的国家政策
随着城市交通日益成为影响城市正常运行的关键性因素之一,国家重视城市轨道交通发展、建设,加大投入的同时,相关政策也在逐步完善,所制定的政策多为城市轨道交通发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。主要相关的轨道交通发展的政策4过程如下:
(1)公共交通发展政策(1985年)。第一次提出大力发展公共交通,以公共汽车、无轨电车为主,发展出租汽车。特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道,吸引更多居民使用。
(2)规划建设技术标准政策(“七五”期间)。系统归纳了城市轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术,规定了建设前期工作的程序和方法,提出了具有普适性的综合技术标准,拟定了条理化和规范化的指导性意见。
(3)轨道交通建设政策(20世纪90年代)。轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时可建设轻轨交通;百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3.5万人以上,远期单方向高峰小时要达5万人以上允许建设地下铁道。
(4)宏观调控政策(1995年)。对于已经批准建设地铁的城市应努力做好建设工作,并组织力量研究解决建设中出现的问题。对于那些尚未批准,但城市交通又必须通过轨道交通项目来解决的城市,国家在从严审批的基础上出台政策,在财力上予以扶持保证,积极鼓励和支持这些城市充分、深入地做好建设前期准备工作。
(5)轨道交通发展政策(1996年)。继续做好轨道交通建设前期准备工作,制定城市轨道交通发展规划;从城市实际情况出发,合理确定城市轨道交通建设规模和标准,采取各种措施降低建设费用;加速城市轨道交通技术装备国产化研制工作,新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合。
(6)国产化政策(1999年)。城市轨道交通国产化政策规定各城市采购地铁车辆,国内生产部分必须超过总价值的70%。
(7)建设管理(2003年)。2003年国务院办公厅颁布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理通知》([2003]81号),规范了城市轨道交通发展的条件、资金筹集与服务运行的方式。
(8)运营管理(2005年)。2005年建设部颁布《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号),首次从法律层面上论述了城市轨道交通规划、建设与运营管理等方面的内容和具体措施,该文件也可以被视为国家关于城市轨道交通的第一份较为全面与完整的公共政策表述。
2.城市轨道交通的基础性公共政策现状
城市的轨道交通政策伴随着各级城市的轨道交通发展而逐步推进。2002年上海市颁布了《轨道交通的管理条例》,2005年,作为当时轨道交通的主管部门建设部颁布了《运营管理办法》,北京、天津、上海、大连、沈阳、广州、南京等许多拥有或者即将拥有轨道交通的城市纷纷以此为蓝本,出台了当地城市轨道交通建设运行管理方法。从内容上来说,基本上保持了与建设部文件相一致的特点,成为城市轨道交通的基础性公共政策。
从内容上,各城市的管理办法都将管理的重点放在了管理职能划分、规划管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急管理与法律条例等方面。在涉及资金管理与使用、运营公司的选择、轨道交通的价格和补贴等关键性方面,则提供了一个概念性的框架,缺乏操作性。
3.城市轨道交通的关键性公共政策的现状
基础性公共政策实际上基本体现了政府在轨道交通公共政策所要关心的主要内容,如所涉及的各环节权属关系、管理内容、管理工具等。但针对一些关键性的环节,所公开的公共政策还是比较模糊的。如资金的筹措与管理、定价机制、补贴、运营方式等。这些方面,各城市政府都分别出台一些具体的政策措施来加以完善,从政策内容、实施方法与工具等方面来看,不尽相同,效果也参差不齐。
(1)关于资金筹措方式。
轨道交通建设与运营资金的需求量都相当巨大,筹措这些资金尤其是建设资金是城市轨道交通建设环节中最关键的问题之一。各个城市除了以财政资金作为担保之外,采取了多种方式,但具体采用什么方式吸引银团投资与国外资金进入,目前还处于“八仙过海、各显神通”之中。从目前广泛采用的办法来看,主要的资金渠道有三个:其一是地方政府的财政支持,约占30%―40%;其二是当地的银行贷款,约占30%―40%;其三是企业自筹资金和社会资本(上市融资、其他企业借款等),约占10%―20%;最后是世界银行或者其他国家的长期低息贷款,约占10%―20%。
(2)关于轨道交通运营方式。
轨道交通的运营方式在建设部颁布的管理办法中明确提出了采用特许经营的办法施行,但许多城市并没有将这一承诺放在管理办法之中。管理办法中对于政府与轨道交通运营单位的关系、轨道交通的运营方式、公司性质、公司运营的组织方式、公司的运营范围和权限缺乏明确的定位,这就为运营单位与政府关系的模糊性提供了条件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企业的方式进行运营,就必须进行更加细节的规定,以此才能符合“公共财产”的公开性原则。
从表2中可以发现,国内主要城市的轨道交通运营方式基本上与投资业务分离,运营只承担运营期间发生的各种费用,采取自负盈亏的市场化方式。
(3)关于轨道交通定价机制。
从定价机制来看,所公开的管理办法中已经把轨道交通定价机制纳入到政府定价方法之中,要求由各地政府制定、管理轨道交通定价水平,运营公司无权决定与更改。显然轨道交通的价格决定与执行是一个由各城市政府严格管制的领域,但就具体的实施方法与途径来看,还面临诸多比较模糊的问题。
从现有的定价方式来看,有“一票价”和“按里程计价”等两种形式,也可以分为有具有福利意义的定价(如北京)和基本保本意义的价格(如上海和广州)。由于轨道交通价格决定权与运营服务缺乏明显的相关性,其定价权由相关的政府部门决策。对于轨道交通运营而言,定价多少并不重要,因为定价与补贴具有“两难”权衡的特点。价格高了,政府相应的补贴就会减少,而价格低了,政府相关的补贴就会增多。因此,定价政策实际上不但取决于政府公共决策中对公共利益的理解与表达,还取决于当地的财政实力以及关于城市经济发展的认识。
(4)关于轨道交通补贴政策。
补贴的选择是轨道交通运营过程中不可避免要遇到的问题之一,也是政府对具有公共服务的商业化企业提供的激励方式的工具之一。补贴先期假定了轨道交通企业的公共服务的地位与内容,由于公共服务具有普适性、平等性等特点,决定了这种服务是面向本市广大消费群体,在这种条件下才可能为补贴创造前提。从目前各城市轨道交通所公开的政策来看,在补贴环节方面,补贴多面向投融资环节。对于运营环节,只有当政府采取低价格时,政府才对运营企业采取一定的补贴,当政府采取维持保本定价时,政府很少对运营服务的企业进行补贴,即使补贴,额度也很少。在补贴形式选择方面,主要通过直接补贴和政策补贴等方式,北京与上海等地均采用定额补助的方式,广州利用土地出让金来补贴轨道交通的建设资金缺口。在补贴的时期选择方面,绝大多数政府对企业的补贴均采取一年一“定”的方式,因此,变数很大,预期不确定的因素很多。
四、轨道交通公共政策的矛盾与出路
从总体上看,伴随着城市轨道交通的快速发展,各种关于轨道交通的政策也逐步得到了发展与完善。上述的相关政策为轨道交通在规划、投资、建设、运营甚至制造过程创造了良好的条件,但由于轨道交通自身多环节、多部门的复杂生产和服务的部门特点,以及公共服务的特征,决定了其公共政策的复杂性、系统性与阶段性,因此,我们认为目前轨道交通的公共政策还存在一些问题和矛盾。
1.从目的与对象来看,受众主体较为单一,缺乏面向不同主体、不同环节系统化的政策
已有的公共政策可以将其视为总则性的和框架性的,其主要的利益出发点仍以部门利益为主,由于轨道交通所涉及到消费者、运营商和投资商不同的活动主体,从产业环节来看,它包括制造、建设和运营等不同部门,因此从公共政策的内容来看,不能用产业或者部门利益替代公共利益,应该存在面向不同主体的政策及其实施机构。总体可以归结为表3所示:
2.从阶段性来看,缺乏关于不同时期公共政策的调整与思路
目前的公共政策缺乏对时期的把握,将建设与运营捆在一起,尤其对建设期和运营期的工作重点缺乏阶段性的认识。以北京市为例,从1980年北京市拥有第一条地铁以来,轨道交通一直是北京市公共交通发展的主题之一,2005年以来,北京市正式将轨道交通的建设与发展作为发展公共交通的关键性工具,计划中到2015年北京市的轨道交通线路将达到561千米,跻身世界规模最大的轨道交通城市之一。在未来5年左右,北京市轨道交通建设仍然成为中心任务的条件下,把握和调整北京市轨道交通的公共政策,在推动与保障建设任务的前提下,规范运营环节的管理,是保持政策连续性的重要任务与内容。
目前北京市的轨道交通的公共政策是以建设为主。其主要特点是强调投融资政策,政策重点主要是以投融资为主体,兼顾经营。随着路网逐渐形成规模,大规模建设进入尾声,轨道交通的运营效率以及经济推动效应就应该作为轨道交通公共政策以及公共战略的重点。因此,在不同的发展阶段中,需要针对不同的战略目标,制定不同的政策框架。但也应该注意两个不同阶段战略目标的相互衔接,推动公共政策的持续性与权威性。
3.从公共政策构成的内容来看,政府与运营环节的关系并不十分明确
已有的公共政策尽管对运营环节制定了相关的政策框架,要求建立以特许经营为导向的管理体制,但就目前执行的情况来看,这种特许经营合同并不十分完善。其主要表现为:
(1)特许合同只有单纯的责任,缺乏明确的利益分享与成本分摊机制。特许合同是运营环节中公司的根本,它决定了公司的发展空间和持续增长能力。对于轨道交通运营企业来说,公司需要承担轨道交通的公共服务,但同时,公司也需要自身的发展。因此,政府与公司之间的特许合同实际上包括了两个方面:一方面是政府要确定运营公司作为轨道交通惟一运营商,另一方面以此为基础上,政府需要运营公司提供公共交通的服务,这是一种公共服务的购买。目前政府仅仅将运营公司单纯地作为公共交通的服务机构,由此就限制了轨道交通运营组织的发展,也限制了轨道交通在城市经济中的最大效能的发挥。
(2)以财政补贴代替购买服务不能提高轨道交通运营公司的效率。目前绝大多数城市在运营阶段,在轨道交通的价格采取普惠制的条件下,运营公司很难补偿其运营成本,需要政府对其补贴。目前绝大多数城市采取的财政补贴方式可以视为隐合同关系,这种关系缺乏长期性,只具有很低的激励效能,不利于提高运营公司的效率。因此,在公共购买服务条件下,给定轨道交通的公共服务特征,明确政府与企业的合同关系,合理地确定补贴方式,既能激励企业保证完成公共服务活动,又能够促进公司快速发展,这将是未来轨道交通公共政策的关键内容之一。
4.从项目管理来看,企业组织关系尚处于不断变动之中
从目前投资、建设和运营环节来看,轨道交通作为项目运营有两种基本的形式:一种是一体化管理。以上海为例,上海将投资、建设和运营整合到一个公司集团,由一个公司来管理运营轨道交通全部过程。另一种是专业化管理。以北京为例,北京市将轨道交通项目分解为京司、建设管理公司以及轨道交通运营公司,分别承担轨道交通投资、建设和运营。事实上,从目前的情况来看,各城市的项目管理模式仍然处于不断变动之中,上海市以前是专业化分工,最近转向一体化组织,北京以前是一体化管理,目前是专业化管理模式。应该看到,不论是总和的形式还是分离的形式都是一种组织安排类型,这种分离式的组织形式能否满足轨道交通实际运行的效率,并不取决于这种组织形式本身的好与坏、优与劣。
5.从实施机构来看,机构关系有待于进一步协调
管理体制是否有效率取决于它与实际事务是否能够实现责权利相一致(权责明确)、各环节是否能够有效协调(分工协调)等因素。从目前的管理体制来看,负责对轨道交通的建设、投资、规划与运营等环节的管理体制实行的是专业化分工管理。也就是说,从最终的管理决策来看,发改委负责投资,规委负责规划设计,交通管理局负责运营事务,建设局负责建设环节,其他部门分别负责其中的某项事务。这种专业化的管理模式是否合理也不取决于管理模式本身的好坏,但这种模式是否能发挥作用取决于以下几个因素:
(1)权责关系是否明确。
每一个部门的权责是否能够明确或者到位是这个部门是否具有管理效率的关键。以北京市轨道交通内部的管理体制为例,交叉管理仍然存在。由于轨道交通各环节之间联系紧密,从规划、融资到建设、运营,专业化特征明显,但环节之间相互交叉,不可避免导致管理职能交叉。例如轨道交通管理处与轨道交通运行指挥中心之间的责权关系就不甚明确。轨道交通管理处负责安全事务与行为规范,类似于制定与管理行业法律、法规的监管机构。轨道交通运行指挥中心承担轨道交通运营过程中各种业务审核与管理。从权责内容来看,无法判断两者谁是管理运营部门的最终行政管理部门。
(2)部门之间的分工与协调。
部门之间的相互协调,尤其是涉及到经济利益的相互协调的程度在某些方面是决定这种管理体制是否有效的另一个重要因素之一。涉及到轨道交通各环节的管理机构很多,包括了发改委、规委、建委、交委、国土以及其他各相关职能机构,但最关键的部门包括了发改委、规委、交委(以前归建委)与国土四个部门。四大部门的矛盾主要集中于资金和土地的使用,尤其是涉及到轨道交通用地、线路设置(站点)以及周边土地等政策问题。目前由于部门之间以部门利益为主调的相互扯皮、推诿所形成的矛盾是阻碍专业化管理有效运行的关键因素之一。
6.从城市交通政策来看,轨道交通与其他交通方式缺乏一体化思考
轨道交通的交通服务功能伴随着轨道交通的网络形成,其重要作用日益体现出来。以北京市为例,预计到2015年,北京市区轨道交通初步成网,轨道交通的网络经济所体现出来的交通运输优势将大大缓解北京市交通拥堵状况。目前由于公共交通的规划设计还缺乏有效的宏观整体指导原则,轨道交通的干线作用受到了一定的抑制。
(1)连接性与分工协作。
现有的公共交通规划体系并不是以轨道交通为轴心来建设的。从不同公共交通的优缺点来看,轨道交通适合大运量、轴线运输。从集聚点到集聚点区域的运输是轨道交通的长处,但它并不能实现交通运输的点对点的最终完成环节,需要其他交通工具进行补充。从现有的北京市公交线路与轨道交通的结合来看,实现这种无缝连接、一体化运输的问题重重。公交站点距轨道交通站点的连接不畅,轨道交通站点之间的换乘也连接不畅,公交线路与轨道交通线路无法形成有效的分工协作关系,限制了轨道交通进一步发挥轴心的作用。我们也看到重庆等地已经进行了有益的尝试,他们从运营角度,将轨道交通与公共交通整合在一起形成城市公共交通的运输集团,以此来解决地面交通与地下交通的连接性问题。
(2)集聚性与站点的区位。
轨道交通站点具有较为典型的区位特点。人流量大,交通密集,便于开发商业、地产等服务业。因此,将轨道交通大型枢纽站发展建设成为城市经济集聚中心就是轨道交通发挥服务平台中心作用的关键,这也是以“TOD”为导向的城市开发的中心观点。以目前北京市轨道交通枢纽点的建设来看,几乎看不到这种区位优势的开发。无论是西直门、国展中心等重要的枢纽点,还是比较小的站点建设,尚未形成推动这一区位集聚的有效机制。
五、结论与政策含义
轨道交通作用不能简单地作为缓解城市交通拥堵的工具,它对于城市空间结构、城市区域单元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推动作用。但这些作用需要城市政府的适宜的公共政策支持。本文认为:
第一,轨道交通从建设到运营是一个长期的过程,需要考虑不同阶段中的公共政策的重点、目标与任务。
第二,轨道交通是城市一体化运输的一个环节,应当建议以轨道交通为轴心的公共交通系统,整合各种公共交通资源,促进各种公共交通工具之间相互分工与协作,不能将轨道交通、公共汽车等其他交通工具分离开来,相互竞争。
第三,轨道交通在实际规划、建设、运营等各个环节将面向不同的主体和客户,因此在保证公共政策的“公开性”的前提下,应建立多层次和多视角的公共政策体系,满足不同环节公共性要求。
第四,轨道交通运营实际上是轨道交通产业链最终的价值体现,需要更多地关注运营环节的组织结构、激励结构和服务购买等问题。
第五,轨道交通公共政策的执行部门是一个多部门的综合,尽管采用何种管理类型并不重要,但在现有的条件下,采用专业化管理模式并不适合现有的情况,应当建立含城市其他公共交通工具在内的综合交通管理结构。
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Research on Public Policy of Rail Transit in Our Country
Zhou yaodong1,Yu Hui2
(Economics and Management Collage of Beijing jiaotong University,100044;
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城市经营的具体内容篇(4)
摘要：城市经营理论于20世纪80、90年代在西方国家形成并传入中国，在中国近二十年的发展历程实际上也是城市经营理论的本土化过程，城市经营理论自进入中国起，就引起了广泛的讨论与争议，作为一种在我国发展不过二十年时间的新事物，城市经营不论在理论上，还是在实践中，都还不成熟，还有待完善。本文试对有关城市经营理论的相关文献进行全面的梳理、综述，以期为进一步探索城市经营理论在中国的科学化发展之路做一铺垫，同时也希望对于形成关于城市经营更加理性的认识，推动城市经营理论本土化的科学化进程尽绵薄之力。
关键词：城市经营 城市形象 资源
一、城市经营思想的萌芽
20 世纪中叶，城市经营的思想就已经在国外萌芽。城市经济学作为研究城市土地利用、城市环境建设、交通运输、财政金融等方面问题的一门学科，涉及了城市经营管理方面的一些应用课题，主要就城市资源的有效利用和城市经济发展中城市基础条件的改善进行研究，推动了城市经济社会的发展。在这一学科理论的指导下，法国、美国、日本等国家在城市基础设施建设的投融资方面进行了许多有益的尝试, 就如何运用市场机制来吸引民间资本, 促进城市硬件环境建设形成了一些不同的模式, 从而为城市经营理念的形成和运作提供了经验。在这一阶段， 随着二战后西方发达国家经济的迅速发展和市场经济手段的不断深入应用，学术界开始注重对城市这一经济中心的建设问题进行研究,并主要就基础设施建设中的投融资问题结合市场化手段，应用经济学的方法进行了探索, 并逐渐形成了城市整体资产有效利用的观念。这些成果为城市管理提供了新的思路。自20世纪80年代起，随着城市之间竞争的逐渐加剧，在如何促进地方经济发展与提高城市竞争力的研究中，就城市发展政策的制定和实施问题，一些学者提出了城市促销计划的概念，试图通过对城市管理措施的市场化改革来促进城市资产的市场化利用；同时期，出现了将企业管理理论和方法系统引入政府公共管理事务之中的方法，即区域行销，并把城市视同企业, 以城市未来作为产品，形成了城市经营的最初思想。
二、城市经营概念界定
Short and Kim(1998)在区域行销的基础上研究总结出，当市场营销经过实践发展为一门科学时，结合城市管理的实践，就形成了城市经营的理念，在此基础上,Kotler等人对城市经营的概念进行了初步界定,认为“城市经营是为满足特定目标市场需要而进行的城市规划过程，如果这种规划能满足企业及居民对城市产品的需求，同时也使得城市产品能满足潜在目标市场的需求，则能取得成功”[1]。需要说明的是，这里的“规划”，并非传统意义上的对城市空间的规划过程，而是广义上包括对城市资源的运营、城市整体形象的塑造等。
赵小明率先在国内定义了经营城市的概念，即“经营城市就是城市政府运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能的自然生成资源、人力作用资源及其相关的延伸资源等进行有序的集聚、重组和运营，以完善城市功能和城市竞争力为目标，推动经济社会可持续发展”[2]。认为政府是城市经营的唯一主体，体现了通过“城市土地有偿使用”、“城市基础设施的运营”等途径涵税养源以增强城市财力基础从而提高城市竞争力的理念。赵小明关于城市经营的界定也是为国内大多数学者所认可并接受的观点。
谭昆智在《营销城市》一书中将经营城市的概念作如下界定：“经营城市就是利用市场营销的理念和方法管理经营城市，具体是将城市视为一个特殊的企业，将城市的未来发展视为‘产品’，分析它在全球性竞争中的强项与弱项，以及面临的机遇与挑战，确定其目标市场，包括目标人口、目标产业以及目标区域，并针对目标市场整合政策、资源、基础设施、环境、文化等相关产品和服务资源，以提升城市形象和促进经济发展。”[3]体现出“战略管理”的思想。
通过综合国内各种对城市经营概念与内涵的表述，全伟、饶会林等认为,“城市经营就是在社会化大生产和世界经济一体化的时代背景下,通过国内外市场直接、间接争取城市经济、社会、环境效益最大化的各种经济行为”[4]并对城市经营作了狭义与广义的区分，认为，广义的城市经营是指城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为;狭义的城市经营是指城市所辖公共部门对公共品的生产、供应进行资本化和产业运营的经济行为。
从以上国内外学者对城市经营概念的界定看出，不同学者对城市经营的本质的理解不同，城市经营在国外最初是作为“为满足城市目标群体需要、从整体上提升城市形象从而促进城市发展、提高城市竞争力”而进行的一种战略性规划过程而提出的，而国内多数学者则把城市经营理解为是对城市土地、城市基础设施等“实体资本”及由其所延伸的“无形资产”等各方面城市要素的“经营之和”。另外,有一部分学者把“城市形象”作为城市经营对象的一个方面。对城市经营内涵的理解上的差异，决定着其对城市经营主体、内容、方法的认识的不同。
三、城市经营的主体
（一）一元论。
在关于城市经营的理论研究和探讨中，持“经营主体一元论”的人当中的相当一部分人长期从事城市规划、建设和管理的实际工作。李梦白在其论文中认为:“说‘城市经营的主体是城市政府’是正确的。因为城市经营的主持者，除城市政府能够担当外，谁也不能胜任。”[5] “从80年代初开始的我国城市经营的实践来看，城市经营是在城市主体地位不断增强的情况下，城市政府为适应城市发展环境的变化自上而下发动。虽然城市经营强调市场机制的作用、在经营中引入了竞争机制，但其从根本上是政府建设和管理城市、发挥其政府职能的一种手段。”[8]王振有在《关于城市经营主体问题的探讨》一文中从城市角度和城市经营角度详细并充分地论证了经营主体一元论的观点，他认为“城市是一个有机整合的社会系统。在市场经济条件下，企业和公众可以通过投资获得基础设施的运营权，通过股权转让、承包、租赁、特许经营、委托经营等市场手段获取经营某些城市项目，但不能说，企业和公众因此获得了城市经营权。”[7]从城市经营角度来看，他认为城市经营对象的初始所有权、控制权、支配权都掌握在政府手中，政府是这些资源的惟一产权主体，决定了城市政府资源配置的权威性；只有政府作为城市经营的主体，才能在首先满足公平目标的基础上实现城市经营的效率目标。
经营主体一元论的观点从政府对城市中“可经营性资源”的所有权及政府作为唯一的权力主体的角度论述了政府是城市经营的唯一主体，把城市经营看作是一种“权力的运作”而非对资源的“有效运营”，将权力主体”等同于“经营主体”，而忽视了作为真正“主人”的城市公众的需求，及作为市场主体的企业在城市经营中的重要作用。
（二）二元论。
学术界关于城市经营主体二元论的论述不多，但持有这种观点的学者的声音也不应忽视。东北财经大学公共管理学院的于洪平在其《城市经营主体当议》中坚持城市经营的主体是市场和政府双重性的二元论观点。他对政府是经营主体的论述和大多数坚持一元论的学者相同，即“政府是城市经营的主体之一，原因在于城市资源或产品的特殊性和城市经营的经济效益、社会效益和环境效益的综合要求。同时，他对市场是主体的论证也比较详细，他认为“城市经营的核心是采用市场化的城市经营模式，而市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体。”[9]
(三)多元论。
关于经营主体多元论观点，众多的理论文献和经验总结都认为，城市经营的主体是以政府为主导的多元化综合主体。“不能笼统地把城市政府定位为城市经营主体，如果由城市政府充当市场经济行为的“拍卖”、“置换”等以获取利润最大化为目的的经营主体，则不仅是重蹈过去政企不分的覆辙，而且又可能使城市政府职能重新出现新的空位和错位。只有把城市经营行为的外延扩大到诸如城市规划、管理等实践活动，并把城市产品的提供和管理也看成是城市经营的内容的情况下，城市政府作为城市经营的重要主体才具有更普遍和更长久的意义”。[11]随着现代市场经济体制的完善和社会文明进步水平的不断提高，我国城市经营主体必然由过去的地方政府为“主角”向由与城市利益相关者共同合成转变。城市是全体市民的城市，所以城市经营的主体也应该是城市的市民、企业、社会团体和各级政府。Metaxas在其论文中提到“城市经营并非仅仅是政府为提升城市形象而进行的促销行为，它需要地方政府与公共部门的合作，及公众的直接参与。”[12]
四、城市经营的对象
关于城市经营的对象，不同学者由于对城市经营本质内涵的理解不同而持不同的观点。
（一）对城市资产的经营。
目前国内学者对城市经营的对象的认识基本上有两种观点，其一，他们中的大多数都认为凡是城市中可经营的资产都可做为城市经营的客体，只是在对城市资产的内涵上有不同的表述。如以王志锋、李晓东等为代表的大多数学者认为“‘城市经营’的对象是城市资产，它包括:(l)城市有形资产:城市土地，尤其是对城市中的闲散土地，废弃土地进行开发利用和升值。(2)城市无形资产:城市形象、城市知名度、城市品牌等。(3)城市延伸资产，如路、桥冠名权等。[13]”其二，另外一部分学者则认为‘城市经营’的首要对象是城市中所有可经营的资源即包括了自然的、人文的、物质的、非物质的多种资源，显然大大超出‘城市资产’所能涵盖的内容，何况有些资源本身是根本不可能成为资产的”。事实上，这两种观点在很大程度上是重叠的，只是表述的角度有所不同，前者所讲的城市土地、基础设施等城市“资源”也就是指后者所说的城市“资产” 。
（二）城市形象。
V.A.Angelis与E.Gaki在其论文中将城市形象界定为：“城市中自然、经济、社会、环境等因素所发挥的接近或吸引资源、市场及决策中心的功能”。[14]正如企业在发展到一定阶段之后开始注重对产品品牌和企业形象进行塑造和宣传，城市为能吸引更多的顾客，也需要树立、传播其形象。Kotler 通过对欧洲部分地区和城市的研究，将城市经济发展的动力归因于城市动力,而城市动力来源于城市的内在特性, 即城市形象。它是城市内外公众对城市总体的、抽象的、概念的认识和评价, 也是城市同公众进行信息交流、思想联络的工具[15]。Philo &Kearns(1994)等人也对城市经营中的这一重要内容进行了广泛探讨, 认为独特的城市形象能吸引媒体关注, 从而提升城市价值。根据Hall(1998)的定位说, 从外部来区分时, 城市是否具有良好的形象同经济发展一样受到重视。因此,城市经营的对象应是城市整体形象。
五、城市经营的方法
Ashworth等人认为城市经营应该坚持企业营销的理念，将促销过程视为城市经营的一个基本组成部分，并对城市进行战略性分析与规划。其主要目的是通过对城市内在特质的调查与评价以识别城市愿景、发展目标、进行市场调研与市场细分以评估城市潜在目标市场、规划合理经营战略、策略及反馈程序等。
Metaxas等人认为城市经营理念及其实践应接受并采纳市场营销的“4p组合”策略，并根据城市经营实际及其与企业经营的差别，结合“人”这一城市经营过程中的重要因素，组成“5p”策略，认为其产品的生产体系为城市内在动力，产品为城市形象，其构成要素包括城市特质、经济活动、自然环境、服务、娱乐休闲、旅游等，城市内在品质即能够为城市创造竞争优势的特质[16]；传播渠道涉及城市政府为使其形象吸引潜在目标市场或渗入新的市场领域而开发的关系网络。基于战略规划，城市与其内部组织和外部参与者建立起战略关系以直接并有效地传播其形象；促销是城市经营计划的最后一个阶段，Paddison指出促销战略的主要目的是增强城市竞争力，吸引投资及提高居民生活质量。Haider等人认为广告是促进地方经济发展的主要促销工具，另外，Metaxas等人认为公共关系也是塑造城市形象、吸引潜在目标市场的重要途径。
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城市经营的具体内容篇(5)
第二条凡在**市城市规划区范围内从事车辆清洗保洁经营的单位、个人和监督管理部门，必须遵守本办法。
第三条**市建设委员会（以下简称主管部门）负责全市车辆清洗管理工作。
市辖各县（市）人民政府建设行政主管部门，负责本行政区域内城市车辆清洗管理工作。
第四条主管部门的主要职责：
（一）会同规划部门编制城市车辆清洗的行业发展布局规划；
（二）审核城市车辆清洗站的新建、改建、扩建方案；
（三）对城市车辆清洗站、点（含室内、场内从事洗车业务）的经营活动和城市车辆容貌进行监督管理；
（四）受理对违反有关车辆清洗管理规定行为的投拆。
第五条车辆进入市区，必须保持车体整洁。凡车身有污迹，有明显浮土，车底、车轮附有大量泥沙，影响城市环境卫生和市容观瞻的，在进入市区前应将车辆清洗干净。
在市区行驶的车辆，车容不洁的，应当及时清洗干净。
第六条受主管部门委托，市城建监察大队对市区内车辆清洗(点)及车辆容貌实施监督管理。车辆清洗站（点）和驾驶员应当服从城建监察人员的监督管理，自觉遵守有关法规。
第七条建城区内车辆清洗站(点)的选址，应当符合城市总体规划和城市环境卫生专业规划的要求，由建设单位或个人提出申请，报建设行政主管部门严格按标准审批。
各县（市）设立进城车辆清洗站的，一律由各县（市）建设行政主管部门报**市建委审核后上报省建设厅审批；建成区域内的清洗站（点）由各县（市）建设行政主管部门审批，报**市建委备案发证。
第八条申请建立进城车辆清洗站的单位或个人按《城市车辆清洗管理办法》
第十一条、第十二条、第十三条办理。
第九条凡在建成区内申建车辆清洗站（点）的单位或个人必须具备下列条件：
（一）有良好的车辆进入道路和车辆待洗场，车辆进出不得有损市政设施；待洗场严禁占用人行道、慢车道；
（二）作业场地严禁占用人行道、慢车道，作业面积不得小于40平方米；
（三）不得将生活用水用于经营，所使用的清洗设备要有利于节约用水；
（四）严禁污水横流，要具备掩盖式下水道；必须设置污泥沉淀池，严禁污水、污泥未经沉淀直接进入下水道；
（五）室内或露天的清洗站（点），不得使人行道、慢车道积水遍地，污迹斑斑，严禁有碍市容；
（六）清洗站（点）的标示牌不得粗制滥造，更不得随意摆放，阻碍人行道、慢车道的通畅和有碍市容观瞻。
第十条车辆清洗站建成后，经营者应当及时向原审批的建设行政主管部门提出运营验收申请，经验收合格的车辆清洗站（点），由主管部门发给省建设厅统一监制的《城市车辆清洗站运营证》。
城市车辆清洗站（点）取得运营证后，经营者凭运营证和其它必备资料到工商、税务部门办理登记注册手续后，方可经营。清洗站（点）每年进行一次年检、审核，运营证每3年换发一次。不得将运营证私自转让、转租，严禁无运营证的车辆清洗站（点）运营。
第十一条经清洗后的车辆，应当符合下列要求：
（一）车身可触及部位手触无污迹，目测处无泥沙；
（二）玻璃明亮；
（三）车底、车轮无明显泥沙。
第十二条车辆清洗服务收费应当合理，收费范围和标准要严格按物价局核准的统一标准收取，并在站内挂牌公布。
第十三条由清洗站（点）代为清洗造成车辆或所载货物损坏时，车辆清洗站（点）应当负责赔偿。
第十四条车辆清洗站（点）经营者有下列行为之一的，主管部门可以根据《中华人民共和国城市供水条例》、国家建设部《城市车辆清洗管理办法》等有关法规和规章的规定责令其拆除、停业整顿或停止供水，并可处以罚款：
（一）未经主管部门批准擅自建立城市车辆清洗站（点），无运营证经营的；
（二）违反规定标准收费的；
（三）洗车质量不符合标准，服务态度恶劣，造成不良影响的；
（四）随意排放不符合国家有关排放标准的污水或污泥及占道经营的；
（五）违反其它城市管理方面的规定，影响市容和环境卫生的；
（六）不按时缴纳管理费用的。
第十五条对进入市区或在市区道路上行驶的车容明显不清洁的车辆，由城建监察人员责令其立即清洗干净，情节严重的处20元以下的罚款。
第十六条对车辆清洗站（点）经营者违反有关法律、法规和本办法的行为，车辆驾驶人员和其它人员有权检举、揭发和控告。
第十七条主管部门或其委托单位的工作人员，在城市车辆清洗管理工作中，的由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条在本办法实施前已开始运营的各车辆清洗站（点），其经营者应按本办法规定，在50天之内申请补办有关手续，违者按本办法第十四条处理。
城市经营的具体内容篇(6)
一、经营城市与投资环境建设关系解析
在经营城市和投资环境建设的主体、客体、目的、特点等方面具有一致性。从主体上看，政府、企业、居民及各类社会组织都是经营城市和投资环境建设的主体，其中政府是经营城市和投资环境建设的主导者，因为只有政府能调动各方面力量参与社会经济发展。从客体上看，投资环境构成要素和经营城市的对象是一致的，城市的一切自然、物质、文化、制度要素都是经营城市和投资环境建设的客体。城市的基础设施、环境、教育、科技、文化、卫生、居民素质以及城市管理政策、法规和城市形象都是经营城市的对象和投资环境建设的内容。从目的上看，经营城市和投资环境建设的着眼点虽不同，但最终目的都是为了提升城市竞争力和城市在经济、社会、生态方面的可持续发展能力。经营城市着眼于促进城市公共设施建设的良性循环和供给效率的提高，完善城市功能，塑造城市形象和打造城市品牌。但若从城市发展的角度上看，经营城市不能单纯以追求经济效益为目的，而不顾社会效益和环境效益。经营城市的根本目的在于提高城市资源的价值和城市竞争力，以及在人口、资源和环境方面的可持续发展能力。投资环境建设着眼于吸引更多投资和投资效益的提高，以加快城市发展，提高城市竞争力。从受资方看，投资效益则包括了经济效益、社会效益和生态效益三个方面。因此，经营城市和投资环境建设的目的都是为了提高城市竞争力和城市的可持续发展能力。
从特点上看，经营城市和投资环境建设都具有长期性、复杂性、系统性和地域性特点。经营城市是城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为。经营城市涉及到城市规划、建设、管理和运营的各个环节，牵涉到城市社会、经济、文化和生态综合体的方方面面，只有各个方面相互配合才能真正实现城市发展，这决定了经营城市是一项长期复杂的系统工程。投资环境是一定地域影响直接投资的经济、社会、自然、文化、法律制度等各种要素相互作用的集合，各种要素相互交织、相互影响、相互作用，只有各要素相互协调、配合、共同提高才能起到吸引投资的作用，因此建设优良的投资也是一项长期复杂的系统工程。由于不同城市的自然、经济、社会发展条件不同，以及经济发展水平和在区域分工中的作用不同，决定了经营城市和投资环境建设的主导因素不同，经营城市和投资环境建设的方向不同。因此，经营城市和投资环境建设在各地没有统一的模式，各地必须根据自身条件，抓住关键因素和发展方向来开展经营城市和投资环境建设。
二、经营城市对投资环境建设的作用机制分析
经营城市与投资环境建设在主体、客体、目的、特点上的一致性，决定了经营城市的开展必然会对投资环境建设产生显著的影响。一般而言，经济不发达城市投资环境的制约因素往往是落后城市基础设施和政府职能转化不到位，政府对经济的干预过大。而经营城市一经起步就可缓解这两大制约因素。经营城市起步阶段的目的是解决城市基础设施落后问题，解决办法是将城市基础设施市场化。由于城市基础设施服务需求稳定、规模大、变现性强、投资和经营风险小，所以基础设施一经市场化便能吸引投资的大量进入，从而缓解城市基础设施落后问题。经营城市是一种城市管理理念的变革，在城市管理中加入了市场经营理念，将最终使得政府对经济的干预走向合理化。
投资环境发展到一定阶段之后，其建设的重点逐步转向以优化产业结构、完善城市功能、营造人文环境和生态环境为主要内容的投资环境综合竞争力的培育。而这一时期的经营城市也由解决基础设施落后问题的资金导向型经营城市转向以强化城市功能、增强城市综合竞争力为目的的功能导向型经营城市。经营城市的目的开始重视城市发展生态效益和社会效益，经营城市走向战略化，因为城市功能的强化和城市竞争力的提高强烈地依赖于城市规划、城市产业发展规划等各种规划战略的制定和实施。这一时期，通过对城市的SWOT、PEST分析，识别城市形象，确定城市发展目标，并制定适合发展目标的经营战略。经营城市的战略化恰恰适应了投资环境建设导向性的要求。城市性质、城市所处的区域自然、经济、社会结构及其发展变化决定了投资环境的总体特征及其变化趋势，即不同城市投资环境建设先天具有导向性，进而决定了城市吸引投资的大体方向、数量和结构。城市投资环境建设只能按照既定的方向进行才能有效。功能导向型经营城市实现城市功能建设和城市自身发展条件相适应，解决了地区城市之间在基础设施建设、产业发展、生态环境保护等方面的协调问题。因此，经营城市目标和策略的转变适应了投资环境建设的要求，推动了投资环境建设的高级化。
三、经营城市对投资环境建设的影响
（一）有利于形成具有投资吸引力的公共设施。城市交通、供电、供水、卫生、文化、教育等公共设施是为城市生产、生活提供服务的基础设施，是城市发展的支撑和优良投资环境的基础。然而，在我国长久以来，城市政府一直是公共设施的直接建设者和运营者，由于财政有限和公共设施结构复杂、种类繁多，造成公共设施建设跟不上需求，服务效率低、质量差。经营城市尽可能地把城市公共设施的建设和运营推向市场，凡是市场提供比政府提供更有效的，就交给市场去经营，通过竞争性市场提高公共设施的供给效率。同时，经营城市通过对那些可以市场化的城市资源的资本化运作，增加了政府财政收入，为政府那些难以通过市场投资建设或运营的公共设施提供了资金，如支持图书馆、博物馆等公共设施的建设。
（二）有利于提高市场化水平。地区市场规模、市场前景、市场化水平决定了投资的营利水平和营利前景。市场规模和市场前景与地区区位条件、人口数量和经济发展水平有关，短期内难以改变，所以增强市场投资吸引力，关键在于提高市场化水平。根据现代市场经济理论，政府主要应通过提供界定、保护产权的制度和降低交易成本制度提高市场化水平。政府制度供给包括正式制度和非正式制度两个方面，正式制度包括产权制度、市场法制化程度、政府对市场秩序的维护、市场中介组织的发育程度，非正式制度主要指社会信用水平。
公共设施市场化的前提是合理界定各种公共设施的产权，合理区分政府、集体和个人产权，合理划定管理权、经营权、收益权等衍生产权。因此，经营城市对公共设施的市场化运作，促进了城市资产合理产权结构的形成，尤其是促进了政企分开、所有权和经营权的分离，使企业成为自主经营、自负盈亏的主体。为了实现公共设施市场化过程中公共设施供给效率和效益提高，政府必然会加强公共设施市场化的政策和法规制定、完善，加强城市管理法律、法规的执法和监督，这将有利于形成公平、公正、开放、竞争有效的市场环境。政府为了长久吸引投资者参与城市建设将会强化自身信用水平，企业和个人为长久经营城市公共设施必然也提高其信用水平，政府、企业、个人在信用建设上共同推进，有利于形成良好的市场信用环境。经营城市还锻就了城市政府对市场的管理水平，促进了城市生产要素市场、资本市场的发展。最后，经营城市不但提高城市的市场化水平，而且活跃城市经济，释放了潜在市场规模，展现了美好的市场前景。
（三）有利于转变政府职能和提高政府服务效率。城市政府是城市投资环境建设的主导者，政府行为方式的合理性是投资环境建设成败的关键。经营城市是经济转型时期的一种政府行为方式的变革，城市政府由过去的行政指令性管理转向以法律法规为基础的经营管理模式。它遵循市场经济规则，通过市场化运作，使城市资源得以有效配制。从过去的对企事业单位的微观管理转向对城市整体资源的发掘、利用和经营。政府职能实现由“计划管理”向“市场管理”转变，由“微观直接管理”向“间接宏观管理”过渡。经济全球化导致城市发展由封闭走向开放，要求主动参与全球竞争与合作，这使得经营城市必然按照国际惯例运行，政府职能不断适应全球竞争的要求。因此，经营城市实质上体现了政府职能的转变，经营城市是政府职能转变的理想路径。
经营城市中对公共设施的市场化运作锻就了政府的服务意识、服务效率和服务的有效性，促进了城市管理由“行政性管理”转变为“服务性管理”。由于公共设施的市场化运作与市民和企业利益紧密相关，政府将征求市民和非政府部门意见，以合理处理公共设施供给效率和公共效益的关系，这将促进非政府部门服务水平的提高和市民民主意识的增强，从而带动经济服务社会化程度的提高。
城市经营的具体内容篇(7)
[关键词] 城市经营；价值取向；人本主义
一、城市经营的缘由和本质
关于城市经营理念产生的背景缘由，国内有多种观点：第一种认为城市建设资金的长期短缺是城市经营最直接的动力；第二种认为全球化和城市竞争的加剧是城市经营的外在压力；第三种认为中央政府的权力下放，为城市经营提供了可能。我们仔细分析这三种观点，其实都是正确的，他们不过是分析问题时的角度不同。综合来看，我们可以得出城市经营理念的合理缘由：在体制改革、中央权力下放及经济全球化的国内、国际大背景下，城市竞争加剧，迫于城市建设资金的短缺，城市经营的理念也就应运而生。
关于城市经营的本质，同样存在许多观点，但大体上可以分为两类：第一类认为城市经营是指像经营企业一样把城市的资源、资产资本化进行经营；第二类则认为城市经营的本质是一种以市场化轨道代替原有的单纯财政安排的方式并向公众提供公共物品和公共服务的新的城市管理模式，是一种更有利于促进人民利益实现和人的全面发展的城市政府运作模式。很明显，第一类观点直接源于对城市经营的缘由理解。而第二类观点则在理解缘由背景的基础上，将城市经营的目的提升到与人民利益相关的层面。鉴于目前对城市经营的种种误区，笔者更倾向于第二类关于城市经营的本质理解。城市经营的目的不应该以营利性为主，不应该将城市当作普通的企业来经营，城市发展的目的在于让城市成为人的城市，而不是物质的城市，城市发展的终极目标在于解放人、发展人。
二、城市经营的价值取向
城市经营理念的价值取向问题是哲学研究中的一个重要理论问题，也是社会生活中一个非常现实的问题。认真思考和研究城市经营理念的价值问题，防止和避免陷入价值取向上的种种误区，是我国在新的历史条件下城市现代化建设和管理的一项重要任务。
(一)城市经营的功利主义价值取向
我国目前正处于社会的转型期，转型期的中国城市社会最具特征的是农业经济、工业经济和信息经济的混合形式，“城市现代化”是其主旋律，社会运行过程中充满了矛盾和冲突，整个社会十分关注财富的聚敛。城市经营是整合、协调其矛盾的最佳途径。但是，由于受社会大背景的影响，在城市经营中经济利益最大化的价值取向十分突出。
由于我国城市化加速，城市发展的阶段与西方发达国家城市所处的阶段有着明显的差异，城市的集聚效应大大强于扩散效应，人口和产业向城市的迅速集中，使得城市基础设施等成为了制约城市发展的瓶颈。为摆脱传统城市建设的困境，建立多元化的投融资渠道，筹集城市建设资金，以解决城市基础设施等公共物品长期被动滞后的状况势在必行。在资金成为城市发展最大制约的背景下，以资金为目标导向且功利性明显的城市经营理念使应运而生。
以资金目标为导向的功利性城市经营，把“城市经营”的目光集中在卖土地上，且经营方式单一，即批地卖地，把城市和郊区的土地能卖的全都卖掉，以赢利作为其唯一的目标。以资金为导向的功利性城市经营往往立足于“近期发展”，而忽视了城市经营对城市功能优化与提升的作用，这是城市经营中的本末倒置。城市经营中急功近利的倾向和短视行为，破坏了城市的历史文化和自然景观，导致城市特色的流失和城市竞争力的下降。同时，城市经营加剧了城市间的竞争，致使在招商引资中出现了鹬蚌相争的局面，导致城市土地等资源廉价出售，而外商则在城市间相互压价，坐享“渔翁之利”，这不仅造成了城市资产的大量流失，而且造成了城市发展的不可持续性。
(二)城市经营的实证主义价值取向
实证主义总体上注重实用性与可操作性，在研究过程中尽可能去除主观性，更侧重于实际问题的解决。随着经济全球化进程的加快，生产力的不断发展和城市规模的扩大，世界范围内城市与城市之间必然面临资金竞争、人才竞争、市场竞争、城市地位的竞争。竞争论认为，城市经营是指城市政府将市场手段和行政手段相结合，借助市场力量将可经营性资源资本化运作，减少对可经营性公共产品的支出，降低半经营性领域公共产品的成本，使城市有限的财政资本集中投入到非经营性公共产品的生产中，从而实现政府以同样的资金营造更好的投资环境和人居环境、提高城市竞争力之效应。因此，提高城市竞争力是目前解决城市经营的实际问题，也是城市经营的目标。在我国城市经营的实践中，城市间竞争激烈，大连、青岛等城市进行“城市经营”产生了示范效应，实质上是竞争的层次与内容有了质的变化：从资源、产业到市场空间的外在争夺，到城市自身素质、城市吸引力、城市竞争力的竞争，形成了以城市竞争力为目标导向的大连环境经营模式和青岛产品经营模式。因此，城市经营采取何种经营模式，要根据城市所处的发展阶段，不同的模式之间要相互学习和借鉴，在城市经营中既要注重城市的消费性功能的建设，还要注重城市的生产性功能的建设。城市某些单个功能竞争实力的提高，并不意味着城市系统性竞争能力的整体提高；反之，亦然。
(三)城市经营的结构功能主义价值取向
当前，一些城市以资金为导向的功利性经营城市的思路，使城市规划、发展和管理以及经营本身面临着诸多的矛盾，并已构成了“当前经营城市的基本矛盾”。经营城市的目标不仅仅是为了解决建设资金，而是一组包括众多经济、社会乃至政治效益的城市经营的多目标功能体系。以功能为导向的城市经营就是要求城市政府应根据城市功能定位，按照城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源、资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，以经营城市的理念规划城市，以经营城市的手段建设城市，以经营城市的方式管理城市，以经营城市的谋略推销城市，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。因此，城市经营除考虑经济效益外，还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多方面，缺一不可。城市经营就是要经营城市环境，不断增强和优化城市功能。
(四)城市经营的人本主义价值取向
城市作为一个永续发展的地域空间，是经济、文化、生态、人口等因素的综合产物，其中人是主体，环境是条件，经济是支柱。从根本上讲，城市的主体是市民，政府经营城市应该直接听取市民的意见，由市民根据自己的意愿作出改变服务主体和服务内容的决定，树立以市民为导向的人本主义(即以人为本)的城市经营理念，把人的因素放在首位，运用各种科学的方法和途径，使每个城市市民(城市利益相关者)都成为城市经营战略的信息员，使每个城市市民都以主人翁的姿态来经营城市。通过提高城市市民的满意度来增强其自身的效益，并最终通过城市市民价值的提高来提升城市的价值。而且，城市经营还应强调以生态环境为基础、经济发展为条件、社会全面进步为目的，注重维护生态平衡，营造绿色氛围，处理好人与自然的关系，协调好各产业之间的关系及各种资产的开发及其经营。城市经营的最终目标就是追求城市市民的全面发展，除了有效的经济增长外，以人为本的城市经营谋求的是在不同的利益团体中公平的分配社会资源，满足不同层次人群的需要，追求社会的共同繁荣和进步。要使城市社会繁荣，良好的自然生态环境是前提，社会的素质、凝聚力和积极性是保证。因此，以人为本的城市经营价值取向应注重提高居民的生活质量，满足人们日益增长的物质和精神需求，促进人的全面发展。
三、城市经营人本化的基本思路
城市经营中出现的问题，概括起来，大致有以下方面：强调城市的外延扩张，而忽视城市的内涵发展；重物质性资源，而轻人文性资源，造成城市资源的浪费或过度开发。而所有这些都与人民群众日益增长的物质文化生活需要构成了一定的紧张关系。然而，从根本上说，人是城市的主体。城市是人基于生存和发展的需要，通过推动生产力不断提高而形成的。相对于城市而言，人不仅是其创造者、建设者，更是消费者，是城市社会的服务对象。因此，“为人民服务是社会主义国家城市的神圣职责”，城市经营必须“实行以人为本的方针”，注重为民造福，这也正是科学发展观的内在要求。因此，城市经营要回到与其本质相符的经营道路，就必须走城市经营人本化之路。
(一)政府作为城市经营主体应当增强人本意识
城市经营的人本化，要求政府必须增强人本意识，确立以人为本的城市经营和城市发展理念，以城市群众的需要满足和利益实现为其经营目标，以城市群众的满意度、赞誉度为城市经营成败的标准，时时处处体现出对市民的生活关怀，时时处处关注市民的全面发展，并为之提供应有的发展条件和机会，并力求形成以人为本的城市文化。
城市经营的人本化，还要求城市管理者具有较强的道德责任感。在这方面，有两个途径可实现城市经营决策的道德性：一是加强政府机关工作人员的行政伦理和经济伦理教育，使之养成从道德角度思考城市发展的习惯，并用道德去规范其经济决策和具体行政行为；二是广泛吸收伦理研究人员进入政府决策或咨询机构(如担任政府咨询员)，提供决策的伦理支持，从而提高城市规划及经营措施执行的伦理品质。
(二)城市经营目标的伦理化
这是城市经营的人本化关键。如前所述，城市经营既要盘活存量资本，又要发展增量资本。但资金的筹集、利用只是城市经营目标的经济方面，它远不是城市经营的全部。城市经营的是公共产品、共有资源以及城市环境、社会经济结构、居民的生活和工作质量等。城市经营决策的重点在于资金的投向，也即：政府应以其所拥有的财力为人民提供怎样的公共物品。因此，经营的目标不在于使城市资本增值，而在于发挥综合效益，改善城市环境，提高城市品质和城市人口的生活质量，并对农村人口产生积极的辐射效应。只有这样，才能实现城市品质的提高和发展能力的提升。与此相应，城市经营目标的制定是依靠人的，应当通过适当的民主过程。城市经营的内容是为了人的，应当以保证并不断提高城市居民生活质量为中心任务。
(三)城市资源资本化与城市建设产业化的制度性约束
市场化是城市经营的最主要的手段特征，具体表现为“规划设计市场化”、“土地使用市场化”、“城市建设市场化”、“城市管理市场化”。因此，城市经营必须接受市场规则或类似市场规则的约束。这种约束主要包括两方面：
第一，城市政府必须行之有效地、适当地对参与城市经营的企业进行制度约束和行为监控。城市经营用市场化机制运作资本，把公共设施由公共产品变成“城市商品”，在这一过程中，城市资源资本化、城市建设产业化是其两大手段，具体包括对城市基础设施的出让、拍卖、抵押、转让使用权、经营权或授予特许权，特定税费的征管、土地收益金、信贷资金以及外资、民间资本的利用等。这些措施既可以盘活城市资产，缓解政府财政压力，激发其他经济主体的城建活力，又可以让公用事业有较快的发展。但是，由企业的营利性所决定，他们更多地关注其自身利益，而不是城市公益。因此，政府不仅要对其行为进行协调，更需要对参与城市经营的企业进行管理指导。
第二，城市资源资本化与城市建设产业化还要求对政府内部的行为建立约束机制。无约束的权力，只会导致资源的浪费和经营者的腐败。目前，已经发现城市建设的组织改造与国有资产重组的监督、控制出现了盲区。在城市经营过程中，不少城市都在组织上进行了相应的调整，组建了城建开发公司、城建投资公司、城建集团公司等一系列由政府工作人员负责实际运作的实体。同时，由政府出面，通过兼并、合并、租赁、入股、破产、退出等方式来重组了国有资产。这对地方经济的发展的确起到了相当大的积极作用。然而，计划经济体制下政府干预经济的方式及其弊端又开始凸显出来，而且由于权力进入了缺乏充分的制度监督、约束的经营领域，这也成了产生腐败的一个新的温床。
(四)加强城市无形资产经营，展现城市的人文品质，通过人文体现人本原则
首先，城市经营应当以人为目的，拓宽经营视野。城市历史、城市文化、城市生态、城市环境特色、建筑风格、城市秩序和城市居民的精神风貌，对于一个城市来说，就是一笔重要的无形资产。它既意味着一种良性的投资环境，也意味着良好的人居环境。有了这一无形资产，可说明城市经营正在实现着自己的目标。因此，城市经营在突出重点、规模适度的前提下，一定要注意增强特色、强化功能，根据城市自身的资源状况、自然地理环境、经济基础、文化历史背景，确立有利于城市进步的独特发展战略。
其次，城市政府要努力为城市打造一块“纯金”的道德品牌。经营好一个企业，需要打造好自己的品牌，经营好一个城市，同样需要打造自己的品牌。一个城市要想打造自己的品牌，必须有一个道德的支点。城市的特色、城市的亮点都应当具备丰厚的道德底蕴、深刻的道德内涵，并以此给人以长久的吸引力。作为城市经营主体的政府，应当以深沉的危机感、责任感和使命感，着力打造一块“纯金”的道德品牌，决不能被眼前的蝇头小利迷惑。否则，就不仅不能实现城市经营的真正目标，也使城市无法与其“人文空间”的本质相符合，最终砸的是“城市”这块牌子。
最后，城市规划一定要抛弃只注重现在、不关心长远的错误做法，克服主观性，以先进的生态观和文化观看待城区规划，不仅立足于当前安排，更要确立长远目标，要让规划能够经得起人民的检验和历史的考验。唯此，才可能充分昭显城市规划的人本化取向。
参考文献
[1]徐巨洲.“城市经营”本质是对公共物品和公共服务的管理[J].城市规划，2002，(6).
[2]李松志.城市经营理念的价值取向思考[J].现代城市研究，2005，(5).
