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关键词：高等学校；大档案；管理模式

高校大档案管理，是指将高校从事招生、教学、科研、管理等活动直接形成的对学生、学校和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式、载体的历史记录，集中统一地由高校档案机构保管的一种管理模式。高校实行大档案管理模式的意义在于，可以确保统一制度、统一规范、统一管理，维护档案的安全与完整，充分发挥档案的价值和作用，有利于档案信息化建设、开展校史研究和教育、理顺和完善高校内部管理环节，加快现代大学制度建设的步伐。

高校“大档案”理念的正式提出，是在《高等学校档案管理办法》27号令（以下简称《办法》）颁布后。2008年8月教育部办公厅主任牟阳春，以“学习贯彻《高等学校档案管理办法》促进高等学校档案工作科学发展”为题，对《办法》进行了解读。在解读《办法》的特色及现实意义时强调了高校档案资源建设的“大档案”理念。《办法》将学生档案纳入归档范围，而且单独设类，彰显了以人为本和重视民生档案的理念。《办法》强调高校档案机构要重视和加强“对于与学校有关的各种档案史料的征集”，突破了传统归档理论的限制。高等学校“归档的档案材料包括纸质、电子、照（胶）片、录像（录音）带等各种载体形式”，这对于高校档案信息资源的全面和完整，对于加大高校档案信息化建设的力度，方便学校和社会利用档案信息资源，具有重要的现实意义。[1]

1 北京普高院校档案管理模式现状

依据教育部2012年4月的北京普通本科院校名单，笔者对57所北京普通本科高校进行了调研，通过走访考察、电话咨询和网站查询等方式，了解到有8所高校实行了大档案管理模式，并对这8所学校档案管理体制、机构设置、管理方式以及存在的问题进行了研究，基本情况见表1。

表1 北京57所普高院校档案机构基本情况

1.1 领导体制。通过调研，8所高校的档案机构领导体制大致分为以下三种：第一种是校长领导下的独立（正、副处级）单位，如清华大学档案馆、北京航空航天大学档案馆；第二种是挂靠党政（校办）下的（正、副处级）单位，如中国农业大学档案馆、北京科技大学档案馆；第三种是档案工作委员会下的执行机构和职能部门（正、副处级）单位，如中国人民大学档案馆。

1.2 管理体制。8所实行了大档案管理模式的高校，其管理体制均按照《办法》规定，校长主管学校档案工作，分管档案工作的校领导协助校长工作。馆内均设有馆长和副馆长1名～2名。工作人员在10名～20名。学校各部门均设有档案管理员负责本部门的档案工作，部门领导为本部门的档案工作负责人。

1.3 机构设置和管理方式。通过对8所实行大档案管理模式学校的调研发现，各高校的机构设置不同，管理方式也不同。主要有三种情况：一种是按专业设置的“条”管理方式，即在馆内设置文书档案室（科）、科技档案室（科）、人事档案室（科）等，各科室从指导—接收—整理—装订—排架入库—统计—鉴定—保管—提供利用，实行“一条龙”服务，另设技术（或信息）室、编研室。另一种是按职能设置的“块”管理方式，即在馆内设置保管利用室（科）、接收指导室（科）、信息化建设室（科）、编研室（科）等，档案工作人员按自身的职责工作。还有一种是在馆内设置综合档案室和人事档案室（或学生档案室）。综合档案室负责十大类的综合档案，室内设各专业岗；人事档案室负责教工干部档案和学生档案。

2 影响高校实行大档案管理的因素

2.1 领导体制和管理体制。高校档案领导体制分三种类型，即独立型、隶属型和综合型。[2]独立型是指档案管理独立运行的体制。通过建立独立运行的综合性档案机构，实行学校档案集中统一管理的模式。调研中，8所实行大档案管理的学校基本属于独立型，这些学校办学历史长、规模大、层次高，实行大档案管理是档案工作发展到一定程度的产物。独立型参与学校管理的程度相对较高。隶属型是将档案与文秘或行政管理融合的运行体制，档案工作大多是隶属于党（校）办公室。由于档案工作的专业化很强，使得在该种体制下，党（校）办领导对档案工作的管理较弱，限制了档案工作的发展。个别高校，档案工作没有建制，仅仅在党（校）办公室下设一个档案岗且兼任多职，无法有效发挥档案的管理与服务职责。调研中有25所高校属于隶属型，其中相当一部分学校无论从办学历史、规模、层次上都不逊于8所实行大档案管理的学校。之所以没有建成独立型，主要原因是没有树立大档案管理观念。隶属型参与学校管理的程度相对较弱。综合型是把档案纳入图书、资料管理，以期实现档案、图书、资料管理一体化的目的。国外高校大多实行该种体制。调研中有2所高校属于综合型。笔者认为，国外高校档案工作是在一套严密性、完整性、标准性极高的办学体系中运行的，各环节畅通，管理性工作量较少，同时信息化、数字化程度高，开放性强，利用者可以自行进行查询已开放档案，档案人员的服务重点是信息资源的开发。档案工作性质与图书馆性质基本相同，合并管理具有相互促进的作用。而我国高校内部运行体系紊乱，各自为政，缺乏沟通，信息化、数字化程度不高，除了建立档案馆的高校，大多数档案室都是学校的内部机构，不对外开放。即使设档案馆的高校开放性也不强，档案工作者兼有管理和服务双重职责，工作内容庞杂，强度大，没有更多的时间对档案信息资源进行开发，造成档案信息资源不能得到充分的利用。将档案与图书、资料合并管理只是一种形式，没有任何相互促进的作用与联系。故我国高校档案工作不适应综合型的体制，综合型往往限制了档案工作的发展。

2.2 机构设置。大档案管理就是学校全部档案的集中统一管理。27号令颁布后，各高校讨论较多的就是学生档案、教工干部档案纳入高校档案馆是否合理的问题。笔者认为，《办法》之所以没有提出高校档案机构是“永久”保存和提供利用学校档案的专门机构，正是由于新加入的学生类档案属于临时性档案，档随人走，不属于学校永久保管的范畴；教工干部档案虽然也具有流动性，但相对稳定，并未列入《办法》的规定范围。据调研，《办法》颁布后，部分高校积极行动起来，在档案馆下设立人事档案室，将教工干部档案与学生档案一并按照《干部档案工作条例》进行管理，实现了真正意义上的大档案管理，而更多的学校则持观望的态度。

3 实现高校大档案管理模式的思路

3.1 树立“大档案”观念。观念是人们在实践当中形成的各种认识的集合体，人们会根据自身形成的观念进行各种活动。观念具有主观性、实践性、历史性、发展性等特点，形成正确的观念有利于做正确的事情。2010年12月14日，国家档案局局长杨冬权在全国档案局长馆长会议上的讲话中明确提出，“十二五”期间要重点做好的第一件主要工作就是树立“大档案”的观念。[3]作为国家档案工作的组成部分，高校档案工作也应将树立大档案观念作为“十二五”期间的重点工作。

3.2 建立适合高校大档案管理模式的领导体制和管理体制。对于符合《办法》设立档案馆条件的学校，应设置独立建制的档案馆，实行大档案管理，并成立档案工作委员会。档案工作委员会是由校领导和职能部门主管档案工作的领导以及档案机构负责人组成，档案机构作为委员会的执行机构和职能机构；各归档部门设立档案管理员负责本部门的档案工作；部门主管档案工作的领导对本部门的档案工作进行监督和检查，学校上下形成一个大的档案工作网络，保证各环节紧密配合，确保学校工作的顺利进行，实现档案信息资源的整合。由于档案馆的服务职能较强，管理职能相对较弱，档案工作委员会正可强化档案馆的管理职能，确保学校档案事业的发展。

对于办学历史短、规模较小、档案数量少的高校，更应从长远考虑，树立大档案观念，建议将档案机构设置为学校的直属机构，在校领导的直接领导下，加快档案工作建设与发展的步伐，为学校的中心工作和长远发展服务。

3.3 确保档案工作纳入学校的总体规划。学校档案是随着学校的发展而建立起来的，档案工作是学校的基础性工作。只有将档案工作纳入学校的总体发展规划中，加强人、财、物等资源的配置，实行大档案管理，才能满足学校长远目标的需要。因此，应制定学校档案工作五年规划，作为学校五年规划的分规划，学校档案工作委员会应对规划的执行情况进行中期检查，以保证学校总目标的实现。

3.4 合理设置机构和采取科学有效的管理方式。好的管理模式应具有极强的适应性，因此，研究高校大档案管理模式，除了研究它的体制、机构设置、职责权限外，还需加强档案部门内部管理方式的研究，以减少由于体制等原因给档案工作带来的影响。

按照专业设置机构的“条”管理方式，适合于档案数量相对较少的高校，优势是由于只负责一类档案，档案人员对该类档案业务熟练，程序清楚。缺点是一旦该岗档案人员离岗，其他人不能立即适应该类管理。按照职能设置机构的“块”管理方式，适合于档案数量较大的学校，其优势是科室内人员对本科室的工作均熟悉，一旦该岗档案人员离岗，不会受到很大的影响。但随着档案数量的增加，应相应改变管理方式以适应发展的需要。至于在档案机构内设人事档案室的管理方式，其优点在于：档案部门属于专业技术岗，人员稳定，业务能力强，并具有良好的保管条件，同时档案部门具有档案编研的职责，有利于人事档案的编研、开发与利用，更能体现以人为本的档案工作思想。缺点是：人事档案纳入高校档案部门管理后，工作量成倍增加，部分学校人员编制没有随之增加，或增加得很少，造成档案机构超负荷运转，苦不堪言。笔者认为，若将人事档案移交档案机构，必须相应增加专业人员。

3.5 强化管理职能与完善服务职能

3.5.1 强化管理职能。建立健全档案管理制度，保证全校档案工作的正常进行；加强对全校档案管理员的业务培训和收集工作的前端控制，确保档案实体的安全与完整；利用档案开办展览，举办档案法律、业务知识竞赛，与院系、团委等有关部门加强联系，使档案部门成为学生的实习基地和了解学校历史的爱国、爱校教育基地。不断提高全校师生员工的档案意识，使档案工作真正深入到每一名教职工、学生的头脑，真正形成一项全校性、全员性的工作。

3.5.2 完善服务职能。在保管好、用好档案的同时，利用信息技术，加强对档案资源的整合以及二次开发利用，确保档案信息安全和实体安全并有效提供利用；利用方便、快捷的信息技术，将档案的提供利用服务上升到为编研服务，为教学、管理、科研以及校园文化、校史文化建设服务。

﹡本文系“中华女子学院2011年校级课题”（项目编号：KG11-03013）

参考文献：

[1]牟阳春.学习贯彻《高等学校档案管理办法》促进高等学校档案工作科学发展[N].中国教育报，2008-9-26（2）.

[2]韩秋黎.学校档案管理理论与实务[M].上海：上海交通大学出版社，2010.

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关键词：内部决策；科学化；民办高校

中图分类号：G648.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0070-02

在民办高校竞争日趋激烈的今天，内部管理特别是内部决策是否科学化，已成为影响民办高校科学发展的重要因素。探寻影响民办高校内部决策科学化的原因，借鉴国外私立大学的管理经验，对推动我国民办校可持续发展具有重要的现实意义。

一、影响我国民办高校内部决策科学化的主要因素

（一）规范的民办高校管理体制尚未建立

民办高校管理体制是民办高校内部管理的核心所在。我国民办高校发展了三十多年，存在一个突出问题，就是还没有形成一个较为科学规范的管理体制。在高等教育进入内涵建设、提升质量的背景下，我国民办高校要实现科学发展，必须建立符合民办高校实际的管理体制，以此指导民办高校实现内部决策科学化。

民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，与公办高校一样，肩负着培养社会主义建设者和接班人的重要使命。当前，我国高等教育体制改革较多的是在宏观层面进行的，而处于微观层面的高校管理体制改革，则由于许多主客观原因难以深入。积极探索建立科学规范的民办高校管理体制，不仅能为民办高校自身的管理发展提供理论支撑，同时也为所有高校管理体制改革提供经验借鉴，提高我国高校的整体办学水平。

（二）民办高校举办者的决策权过于集中

决策问题是民办高校内部管理的基本问题。目前，我国绝大多数民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制。董事会是在政府或法律制度的要求下建立的，董事长一般由举办者担任。从名义上讲，董事会是学校的最高决策机构，校长是代表学校的最高执行者。但是，学校的主要权力往往掌握在个别人的手里。虽然董事会组成人员除了举办者外，也有一些高层管理人员和个别教职工代表，但他们大多是举办者聘请的拿工资的人，通俗地讲就是学校的“打工者”。即使他们通过董事会参与学校重大事项的讨论和决策，但往往在举办者面前，特别是意见不统一的时候，举办者一定论调，大家明知是欠妥的或错误的决定，也不会再有人提出反对意见，只有举手赞成。在这种情况下，学校的主要决策方式，不是董事会的民主决策，而是举办者的个人决策。

校长是民办高校的最高执行者，在大多民办高校要么作为举办者的董事长兼任，要么是举办者的子女或直系亲属担任，与举办者纯粹是聘用与被聘用关系的校长，在我国民办高校中微乎其微。为此，实际上的董事会领导下的校长负责制的民办高校法人治理结构是流于形式的，学校的决策权力高度集中于举办者手中，更谈不上广大教职工从实际上参与学校的决策中。在这种情况下，民办高校内部决策存在众多问题也就在所难免了。

（三）政府对民办高校的监管长期不到位

政府部门的有效监管是民办高校赖以生存和发展的外部推动因素，也是民办高校建立科学的内部决策机制的“助推器”。现阶段，在民办高校的管理上，政府部门一定程度上存在“错位”、“越位”和“缺位”现象。同时，有效的监督机制是实现民办高校法人治理分权与制衡的有力保证，也是完善民办高校法人治理结构最为迫切而又十分必要的方面。当前，我国民办高校的监督机构不健全，监督机制也没有完全建立，监督力量十分薄弱[1]。

在实际的管理中，政府重视的是对民办高校的控制，而忽视对民办高校的监管和服务。比如，作为民办高校的监管者政府及其职能部门应依法维护教育者和受教育者等的合法权益，但由于其疏于管理，广大师生的合法权益不断受到侵害，成为名副其实的“弱势群体”。近年来，虽然一些地方政府根据国家有关部门出台的政策建立了对民办高校的督导制度，并由省级教育行政部门向民办高校委派了督导专员，并兼任党委书记（据了解，这些政府委派的督导专员，大多是已退休或即将退休的政府官员或公办院校的领导），但在实际工作中，他们并没有严格按照政府部门规定的督导事项认真履行职责，而是抱着只要学校能正常运转、不出乱子就行的心态，这在很大程度上导致监管不到位，更谈不上科学有效地参与民办高校的内部决策。

二、国外私立大学管理对我国民办高校内部决策科学化的启示

（一）设置高效的决策机构

设置高效的决策机构是民办高校实现内部决策科学化的关键因素。世界一流大学都根据大学管理的特点建立了科学的管理体制和合理的组织机构，实现权力的有效配置。日本作为世界上最早实现高等教育大众化的国家之一，私立高等教育承担了高等教育普及化的主要任务，对日本的经济社会发展起到了积极作用。

日本的私立大学实行理事会、评议员会、监事会三权分立的横向负责体制，三方彼此牵制，是日本立法、执法、司法三权分立在学校权力构成上的反映。首先，理事会。它是学校的最高决策机构，总揽学校法人内部事务。日本的《私立学校法》规定，学校的成员（理事或监事）之中，三辈以内的亲属不得超过1人。这条规定从人事的角度体现了学校法人的公共性及决策的民主性。其次，评议员会。它是学校的咨询决策机构，主要对学校教育、教学以及预算借款、盈利事业等进行审议和表决。日本的《私立学校法》规定，评议员会是学校法人的合议制咨询机关，根据相关的学校法人规章，评议员会也可以变成学校法人的决议机关。也就是说，评议员会作为咨询机关，在法律上理事会可以不受评议会员会的约束；但如果学校法人规章规定了评议员会有决议职能时，评议员会的决议就不仅仅停留在咨询意义上，更成为代表学校法人的一个重要决议[2]。最后，监事会。它是监督机构，主要监督学校法人的财产状况以及理事的工作情况。日本的私立大学的监督工作是由监事会来执行的。日本的《私立学校法》规定，学校法人必须设置2人以上的监事。为体现公平公正性，监事不可以是学校法人的理事或学校法人的职员，对亲属的规定同理事一样。因而，有效避免了家族垄断，使决策工作得到公平、公正、有效的监督管理[3]。由此可见，理事会、评议员会、监事会的相助制衡，充分体现了私立大学内部决策的科学性。

（二）提供保障性运行机制

合理有效的运行机制是民办高校实现内部决策科学化的重要保障。没有良好的运行机制，再好的决策也不可能得到有效地落实和实施。西方国家的很多高校在其决策过程中，都有非常明确具体、行之有效的规章制度作为管理的法律依据，明晰管理中双方都认可的权利和义务，建立起有效的运行机制。

在美国，私立大学的内部运行管理体制主要是通过学校领导机构、学校学术管理机构和学校行政管理系统构成的。首先，董事会作为学校领导机构，是最高决策机关。董事会成员主要来源于对高等教育感兴趣和在社会上具有一定威望的校外人士，大多是由政府官员、企业首脑、社会名流等组成。董事会的职责主要是制定学校的发展政策，任免教师，选聘校长管理学校资产，对应该上报的所有事情作出最终决策，但不介入学校日常事务的管理。其次，评议会是学校的学术管理机构。为了保证大学学术水平，美国的各个大学都设有学校学术管理机构――评议会。评议会成员只要是教授，受董事会的委托，拥有制定学校政策与规章制度和管理学术事务的全权。主要职责是确定校历，决定课程计划，确定本科生和研究生的录取标准及学位标准，确定与教育和科研人员的聘任和晋升有关的人事政策。最后，校、院、系组成学校的行政管理系统，分别由校长、院长、系主任主管负责。在美国，私立高校董事会权限多半都下放给校长执行，校长是董事会的法定代表，是私立高校的灵魂。院长分别领导学校下属的本科生学院、专业学院和研究生院的全面工作，主要负责实施对全院的学术管理，向校长负责。系主任领导学院下属系的全面工作，重点负责实施对全系教学科研作的组织管理，并承担本学院的教学科研任务，向院长负责[4]。

（三）创设宽松的办学环境

宽松的办学环境是民办高校实现内部决策科学化的必要条件。在国外，由于西方政治制度的原因，私立高校同样具有很高的办学自。在美国，私立高校只要不违反联邦、州或地方法律，学校董事会就可以按他们认为合适的方式进行管理。美国联邦政府对私立大学的发展进行宏观引导，实施间接管理。政府行为并非事无巨细，只是从全局大方向出发予以引导，不介入私立大学的具体事务，更不干涉私立大学内部的管理。这样的结果使美国大学不仅丰富多样，而且有非常高度的自。非常高度的自，反过来又加强了大学的多样性。每所大学都能够自主决定它的发展目标，确定自己的优势，并且选择发展的侧重点。为学校创造宽松、自主的办学环境，并不等于放任自由，而是在政府的宏观调控下，给予高校更多的自主办学权利，使其内部决策的制定和运行不受外部因素的干扰和影响。

在国外的私立大学里，各种流派之争属于正常现象，良好的人文环境易于不同思想观点“百花齐放”，新观念、新思想、新理论极少受到干扰、约束和指责，避免了行政权力对学术权力的干预和大学学术权力的行政化倾向，保证了大学的学术自由和学术自治[5]。日本的例子最为典型，日本的私立大学采取理事会经营权与学校管理权分离的模式，目的是使思想解放和学术自由不受损害，真正实行教授治教、内行领导、依法办学。美国的私立大学对一些不合时宜的做法定期进行修改，删除烦琐以及过于专业化从而束缚自己手脚的条文，以使大学获得更多的发展空间，不断进行制度创新，用制度创新来带动学校的发展。这既有利于树立大学教育精神，又有利于改进管理方法，从而实现学校内部决策的科学化。

参考文献：

[1] 徐绪卿，王一涛.加强内部管理体制改革研究 促进民办高校规范管理[J].浙江树人大学学报，2010，（1）.

[2] 王彦风.日本私立大学管理机构及决策方式[J].北京城市学院学报，2005，（3）.

[3] 张建，李俄宪.日本私立高等教育行政管理的特点及启示[J].黄石理工学院学报，2007，（2）.

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关键词：民办教育；发展研究；综述

中图分类号：G448 文献标志码：B 文章编号：1673-4289（2014）10-0078-03

改革开放以来，我国民办教育经历了恢复创建、快速增长和规范发展三个阶段。伴随民办教育的发展，教育管理者和理论工作者等对民办教育的发展，特别是制度发展做了大量的梳理、比较和研究，这对促进民办教育的进一步规范发展具有重要意义。

一、研究现状

（一）民办教育的法人属性

《中华人民共和国民办教育促进法》对民办教育的存在形式、地位等问题做了法律界定，但是并没有明确民办教育的法人属性，我国相关的法律、法规对该问题也没有做出较为一致、明确的规定。

曾志平（2008）认为民办学校应当既是一种民事法律主体，享有法人的经营权，同时也行使一定的教育行政管理职权，具有公法地位，因而其法人类型应定位为社团法人、事业法人及准公益法人[1]。以高校为例，陈障等（2005）建议将民办高校归入“事业单位法人”一类，在区分公益性、营利性法人的基础上进行分类管理[2]。祝里里等（2014）进一步认为应将教育分为高等学历教育和非学历教育，实行高等学历教育的单位归属事业单位，不得以牟利为目的；实行非学历教育的单位可以根据其是否以牟利为目的分为事业单位和企业单位[3]。

（二）民办教育的产权归属

产权不清的问题一直困扰着民办学校的发展，学者们对产权不清及产生的原因进行了分析，并提出了建议。

宁本涛（2003）认为广义上的产权是指投资者、举办者、学校法人及学生家长或学生所拥有的与教育活动有关的一系列权利。包括投资者的收益权、办学者的教育管理自、学校法人的招生权、决策权与控制权、民办学校与公立学校公平竞争的权利、学生及家长的择校权等。狭义上是指谁最终拥有学校财产（有形与无形）的所有权[4]。肖晗（2011）从主体的角度认为民办教育机构的产权，应当既包括出资人对其投入民办学校或其他教育机构的资产所享有的财产所有权，也包括民办学校法人对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累所享有的法人财产权[5]。

张昌辉（2013）认为民办教育存在教育产权不明晰，学校的营利性与非营利性区分不明确，非营利的定性与私人投资合理预期的冲突，学校合理回报缺乏可操作性，学校举办者有限制的合理回报与无限责任性的冲突等问题[6]。厦门南洋学院董事长鲁加升认为问题的原因是立法机关和主管部门对产权不明晰问题的正视和研究不够，对我们国家的基本国情和投资者的情况了解和分析不够，对产权关系不明晰的后果估计不足[7]。陈霞（2008）通过对民办教育产权制度的研究分析，提出了构建退出机制、责任机制、交易机制、分配机制和监督机制等建议[8]。

（三）民办教育的政府资助与扶持

民办学校自收自支、自负盈亏，然而，大多数民办学校由于受到各种原因的影响，资金问题成为学校发展的“瓶颈”，所以，解决民办教育的资金问题迫在眉睫。

一是建立与健全相关法律法规。魏真（2011）指出政府应制定切实可行的《民办教育财政资助办法》，规定非营利学校财政资助的具体措施和内容，例如财政资助的主体、政府间财政责任分担、财政资助的比例，模式，范围，内容体系，对象和实施计划、财政资助经费的保障机制等[9]。二是多种资助方式的结合。谢锡美（2009）认为政府公共财政支持民办教育发展的可能路径主要包括设立民办教育发展专项资金、拨付生均公用经费、给予税收优惠等[10]。周保民（2013）提出政府应该引导和鼓励社会力量办学，通过给予政策优惠、财政补贴等方式，吸引民间资本办学。同时，创新融资渠道，如接受捐赠、基金滚动、出售服务等[11]。

（四）民办教育的分类管理

分类管理是我国民办教育改革发展的重要政策议题，但是否应该进行分类管理却争议不断，支持者认为是大势所趋，持异议者认为尚未到时候。

贾西津（2003）指出，从理论和各国经验看，民办教育应存在营利性与非营利性两种不同的形式，在我国目前投资激励为主的情况下更应有营利性民办学校的存在[12]。文东茅（2004）认为民办教育的公益性与可营利性并不矛盾，允许部分教育机构合法地营利，不仅无损其公益性，甚至还会促进整个教育事业的发展，从而增加社会公益[13]。

王善迈（2011）提出民办教育机构的分类要依据办学节余和机构资产剩余的归属，举办者具有利润和剩余资产的索取权的民办教育机构属于营利性民办教育机构，反之则属于非营利性民办教育机构[14]。赵应声等（2011）建议以“是否追求合理回报（即是否营利）”作为唯一标准。凡是不追求合理回报的民办学校，不论办学主体是谁，一律视为非营利性民办学校；反之，则视为营利性民办学校[15]。

忻福良等（2009）认为当前开展分类管理的时机尚不成熟，开放营利性学历教育的生态环境尚未形成，普遍推行民办非营利教育的捐资办学基础也相对薄弱[16]。

（五）民办教育的财务管理

我国民办学校的财务管理工作并未进入科学运行的轨道，一些问题亟须研究和解决。

谭曙光（2009）提出目前我国民办学校财务管理主要存在财务管理机构不够健全、财务管理制度不完善、学校收费来源单一、财务管理人员专业化水平偏低、收费及票据管理方面不规范、政府对民办学校的财务监督不到位等问题[17]。在高校，刘娥英（2010）认为既有财务管理体制方面的问题，如内部治理结构失衡、法人财产权未能彻底落实等；也有财务管理具体方法方面的问题，如财务工作局限于会计核算、监督管理职能未有效发挥，预算管理不能有效实施等[18]。

马春蓓（2014）提出要从健全财务管理机制、健全财务计划和预决算管理制度、完善财务审核审批等方面加强民办学校的财务管理[19]。刘娥英（2010）针对高校提出：一是完善我国民办高校财务管理的宏观建议，即优化民办高校的发展环境，制定合理的民办高校收费标准，适度介入民办高校的财务活动；二是构建民办高校科学的内部财务管理体制，即完善财务管理组织设计，优化财务管理业务流程，健全内部财务管理制度。

（六）民办教育教师的权益保障

落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位，构建民办学校教师的权益保障机制，稳定民办学校教师队伍，一直是民办学校发展的重中之重。

王波（2007）发现民办学校教师在权益保障上存在观念歧视、体制排挤、政策夹击、权利侵害、权益难予保障等问题，据此提出社会各部门要正确认识民办教育和民办学校教师的地位和作用；不断完善和试行各种保障制度，保障民办学校教师的权益；推行校务公开，鼓励教师参与学校管理；不断拓展民办学校教师职后教育的新路径，逐步提高教师队伍的整体素质等建议[20]。龙玲（2010）发现民办学校教师存在工资待遇、社会保险以及培训进修方面的权益保障缺失的问题，提出要提高民办教师的地位和作用、建立与公办学校教师同等的社会保障体系、设立教师维权执法机构，健全管理机制、政府设立专项基金，保证民办学校教师的工资待遇、政府补助培训进修费用，提升教师素质等五点具体对策[21]。

二、讨论与分析

现有民办教育研究取得了丰硕的理论成果和实践经验，特别是从发展问题入手的研究，具有很强的针对性和应用性。但民办教育不单单是教育问题，更多的是教育公平问题，所以，这就需要研究者立足于教育内外环境进行不断地探索和研究。同时，从研究方法上来看，科学性也有待进一步提高。

（一）从研究内容来看，政策研究较少，特别是政策梳理和省际比较欠缺

政府始终是发展民办教育的主导力量，这就决定了民办教育对政策支持和法律法规保障的依赖性。为此，无论是民办教育的发展轨迹研究，还是教育决策咨询研究，民办教育的政策研究都非常重要且必要。特别是目前我国民办教育正处于先试先行、以点带面的试点发展阶段，各个地方的民办教育发展水平差异较大，政府扶持力度和政策保障参差不齐。通过对民办教育的政策研究，特别是各省基于《民办教育促进法》及实施条例基础上的民办教育政策比较分析，不仅有助于研究者对民办教育更加深入系统地认识，同时，也可以为地方决策者提供决策参考。

（二）从研究方法上来看，实证研究有待提高

目前研究者们从多重视角对民办教育的发展及存在的问题进行阐释，但由于缺乏科学的调查研究，对民办教育的很多认识还停留在感性层面，这就容易造成“问题不清、情况不明”的情况。为此，可以加大对民办教育的实证研究，科学取样，编制调研工具，深入民办教育学校调研，用科学的数据和真实的案例指出各级各类民办教育存在的实实在在问题，增强民办教育研究的科学性。

同时，还可以利用教育事业发展统计数据，客观准确地呈现、说明、解释和判断民办教育发展现状，揭示其发展规律，并对发展趋势作出合理的科学预测，这对民办教育的改革和发展具有重要的作用。

（三）从研究成果的推广运用上来看，还需进一步增强研究的影响力和应用性

对于民办教育规范发展中制度问题的研究，不仅仅需要理论的思辨和探讨，更重要的是要把研究成果转化为决策参考和依据，这样才能将研究的价值最大化。从目前来看，民办教育研究成果的影响和应用转化仍不够，呈现出成果浪费的现状。

参考文献：

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篇(4)

近几年来，我省高等教育快速发展，高校规模急剧扩大，办学层次不断提高，其中4所普通高校由中央下放我省管理，8所普通专科院校升格为普通本科院校，1所成人高校改制为普通本科高校。为切实规范这部分高校的机构编制管理工作，优化教职工队伍结构，提高教育教学质量和办学效益，经研究，对上述13所普通高校开展“三定”（定职能、定机构、定编制）工作。现就有关事项通知如下：

一、关于“三定”的范围和对象

（一）4所中央划转省管的高校：*理工大学、*工业大学、*财经大学、*煤炭师范学院；

（二）8所升格为本科的省属高校：*学院、*师范学院、*学院、*学院、*学院、学院、学院、学院；

（三）1所由成人学院改制为普通本科高校：*师范学院。

二、关于“三定”的内容和要求

（一）“三定”方案的内容。主要包括：学校的主要职责；学校党政管理机构、教学机构、教学辅助机构、专职科研机构和附属机构的设置及其职责任务；人员编制总额；各机构人员编制及编制结构比例；领导干部职数；各机构人员编制经费预算形式等。

（二）“三定”工作的基本要求。各相关高校要高度重视机构编制的重新核定工作。要充分认识机构编制核定工作对促进学校建设和发展的重要意义，切实加强领导，精心组织，按照国家和省关于高等学校机构编制管理的有关规定和本《通知》要求，在充分调查研究和统计测算的基础上，认真做好各校的“三定”的工作。

1、坚持“精简、统一、效能”的原则。在“三定”工作中，各校要对学校原有的各类机构和人员进行清理，尤其要规范各类机构的职能界定。对不按规定设置的机构要坚决予以撤并，对职能相近的或重复设置及规模过小的机构予以合并。校本部机关要切实转变职能，加强综合、监督、服务职能，要将事务性、辅、技术性的职能从机关分离出来，交由系、部或社会组织承担；要注意理顺和解决各机构之间的职责分工不清和工作扯皮问题，加强各类机构的沟通、合作，建立必要的协调机制。

2、大力优化教职工队伍结构。要严格按照《教师法》和《高等教育法》的规定对高校教职工进行全面的清理，坚决清退不合格教师，认真清理占用和变相占用高校教职工编制的各类人员，优化教职工队伍结构，促进高校人力资源的合理配置。

3、进一步推进高校内部改革。各相关高校要以此次开展“三定”工作为契机，加大学校人事制度改革。要切实完善党委领导下的校长负责制，落实校长的法定代表人地位和依法管理的各项权力和义务；要科学设置岗位，做到因事设岗、职岗相符，要规范岗位职责，强化岗位目标责任制，合理确定党政管理人员、教师、教辅人员、科研人员的不同岗位工作量、上岗条件及岗位待遇；要全面推行教职工全员聘用制，在科学设岗的基础上，加强考核，竞争上岗。

4、切实加强高校机构编制管理。在这次相关高校机构编制重新核定工作中，要严格执行高等学校机构编制实行总量控制和集中统一管理的制度。要坚决禁止超编进人、超限额增设机构、超职数配备领导干部和超比例配备非教学人员等违反机构编制管理规定的行为。要健立健全本校机构编制管理的各项规章制度，加强机构编制的自我管理能力。

（三）“三定”工作的程序和时间要求。此次部分高校的“三定”工作原则上要求在20*年12月底前完成。各相关高校应于10月底前提出初步方案，经省教育厅审核后，报省机构编制主管部门审批。各相关高校在申报方案的同时，要附学校原机构编制批文、专业设置批文、在校学生数报表等材料，中央下放高校还须附学校下放相关文件、地方接收协议等，升格、转制院校还须附学校升格、转制批文等。

三、关于“三定”工作中的几个具体政策问题

（一）关于编制总额核定问题。中央下放我省管理的4所普通高校和8所由专科升格为本科的普通高校的人员编制总额以省编办皖编办[20*]95号文件核定的人员编制数为准，此次暂不予重新核定。*师范学院的人员编制总额，以20*-20*学年度在校学生数（标准生数）为基数，根据国家和省关于高校人员编制核定的有关规定重新核定。

（二）关于内部机构设置问题。高校内设机构包括学校党政管理机构、教学机构、教学辅助机构和专职科研机构以及学校附属机构。党政管理机构包括校本部机关内设的各类机构，按照精简、高效的原则设置，不要求上下对口，可采取合署办公或一个机构两块牌子的做法。工会、共青团等群团组织，按照有关章程规定设置，不列入校本部机关内设机构序列；教学院系在限额内由高校自主设置，凡达不到规定的设置条件的要调整合并。教学辅助机构、专职科研机构和学院附属机构根据学校实际情况按规定设置。

（三）关于各类人员编制核定问题。要按照有关规定明确党政管理机构、教学机构、教学辅助机构和科研机构的人员编制。党政管理机构人员编制主要用于专职从事党务、行政管理工作的人员和机关工勤人员，其编制不超过学校人员编制总额的12%，其中党务人员、行政管理人员和工勤人员的编制按2.5:6.5:1的比例配备；教学机构人员编制主要用于配备专职从事教学和应用教学人员，以及从事学生思想政治教育、教学工作为主兼做党政或其他工作的教学人员，其编制不低于学校人员编制的65%；教学辅助人员编制主要用于配备在图书馆、电教中心、计算机中心以及在实验室工作的人员，其编制可占学校编制的18%左右；科研机构人员编制主要配备在专职科研机构工作的专职科研人员，其编制应占学校人员编制的5%左右。学校附属机构人员编制按有关编制标准另行核定，不计入学校总编内。

高校可根据需要，酌情在核定的学校人员编制总额内按一定比例预留一部分机动编制，用于引进人才、安排教师脱产进修等特殊情况。

篇(5)

高等教育体制是高等教育机构与相应规范的结合体或统一体。它由高等学校这个实施机构与相应规范相结合而形成的高等学校教育体制，由高等教育行政机构与相应规范相结合而形成的高等教育行政体制，由高等学校内部的管理机构与相应规范相结合而形成的高等学校管理体制三个子体制系统所组成。

高等学校教育体制所要解决的问题是，处理好各级各类高等学校之间的关系，高等教育行政体制所要解决的问题是，处理好中央办高等教育与地方办高等教育、政府与高等学校、高等学校与高等学校之间的关系，高等学校管理体制涉及的是高等学校内部领导体制、执行体制、咨询体制和监督反馈体制的问题。

本文写作框架

本文考察西方发达国家高等教育体制对中国高等教育体制改革的借鉴意义，首先从高等教育体制的两个要素，即高等教育机构与相应的规范来考察，其次从由不同的高等教育机构与相应的规范所组成的高等教育体制所包含的三个子体制来考察。

中国高校：政府？企业？社会？西方高校：关注学术品味

本部分从高等教育体制的两个要素的角度来谈，即是什么样的机构，遵从何种规范。

我国有些高校在行政权力的控制下，在市场经济的冲击和社会各种因素的影响下，办得倒有些像政府、企业和小社会，不太像学校。

所谓像政府是指，大学官本位现象严重，大学按行政级别分等，教师的学术职称也要和行政级别对应。大学按行政的模式运行，学术权力的地位较低，教授的作用在大学发挥不够。

所谓像企业是指，由于中国教师的收入除了来自政府的基本工资以外，还有学校和各院、系的创收及教师自己所挣的外快。因此，中国大学从学校到各院系，直到教师个人，都在想方设法弄钱。

所谓像社会是指，一所大学什么都有，大学校长什么都要管。一位大学校长在接见外宾时幽默地说：“中国的大学什么都有，大学校长什么都要管，当然除了火葬场以外。不过，作为大学校长，火葬场也是要经常光顾的。”这种情况即使在大学后勤社会化以后，也没有很大改观。

西方发达国家的大学，同样面临着市场化的冲击、政府行政权力的渗透和各种社会因素的影响，但他们的大学一般是不分行政级别的，大学教师的学术职称也不和行政级别对应。教师，特别是教授，在大学的发展中发挥着重要的作用。西方大学也有赚钱的压力，但这种压力仅仅在学校，大学校长的主要精力放在谋求学校的学术发展和教学质量的提高上。

大学的最基本的性质是学术性，如何坚守大学的学术品位，保持大学独立的学术本性，是当前中国高等教育体制改革所必须注意的一个重要问题。

中国高校：层次类型尚待明确西方高校：鼓励办出特色

本部分从高等学校教育体制的角度来谈，即高校的实施机构如何，遵从何种规范。

1.专科、本科、研究生教育要形成层次结构

从各级高等学校之间的关系来看，要处理各级高等学校之间的关系，就是要处理好专科教育、本科教育与研究生教育之间的关系。西方发达国家这三个层次各就其位，各具特色。

就专科教育而言，美国的社区学院、日本的短期大学、法国的大学技术学院和德国的高等专科学校等办得很有特色，这些专科学校长期以来恪守培养专科人才的宗旨。

就本科教育而言，西方发达国家既有文、理、工科结合的综合性大学，也有多科性和单科性的专业学院，其中有些大学也可以授予博士学位。这些学校一般不与以研究生教育为主的综合型、研究型大学攀比。

就研究生教育而言，西方发达国家也有以培养研究生为主的综合型、研究型大学，如美国的哈佛大学、斯坦福大学，英国的牛津大学、剑桥大学，日本的东京大学等。这些大学在研究生培养的质量和科学研究的成果方面声誉卓著。

有些西方发达国家的一流大学是在同层次、同类型的大学平等竞争中产生的。如美国，就鼓励不同层次、不同类型的大学能各就其位，办出特色，争当一流。

认清西方发达国家各级高等教育所表现出的特色，有助于我国的各级高等教育形成层次清楚、格局稳定、特色鲜明的体制。

2.私立高等教育的尴尬

大多数西方发达国家比较重视私立高等教育，私立高等教育总的特点是：历史长、比例大、质量高。西方最著名的大学几乎都是私立大学。我国私立高等教育的发展与西方比起来有比较大的差距。

“橘生淮南为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同”。如果说西方发达国家发展私立高等教育是“淮南之橘”，那么，我国的私立高等教育则是“淮北之枳”。我国的私立高等教育如果从孔子办私学算起，虽然有很长的历史，但私立高等教育的真正复苏还是20世纪80年代末以后的事情。

截至2003年年底，我国民办高等学校共175所，其中普通民办高校173所，成人民办高校仅两所。而且大多数民办高校的教育质量都比不上公立高校。

要缩小我国与西方发达国家私立高等教育之间的差距，就要真正采取切实有效的政策，支持我国私立高等教育的发展。

中国高校：应处理好各级行政关系西方高校：顺应规律，寻求大学发展

本部分从高等教育行政体制的角度来谈，即高校的行政机构如何，遵从何种规范。

1.高校由中央办，还是由地方办？

西方发达国家中央一般不直接管理高等学校，美国的公立高等学校一般由各州管理，日本文部省也只管东京大学等几所国立大学，一般公立大学则由都、道、府、县政府管理。法国的国民教育部虽然可以直接管理大学，但主要通过大学区总长代表教育部长在本辖区内行使管理大学的权力。我国前段时间推行的“211”工程，其要义之一是在管理权限上减少中央办的大学，加大地方办大学的份量。这个思路与西方发达国家在中央办高等教育与地方办高等教育权限的处理办法上比较贴近。

2.政府与高校应是什么关系？

西方发达国家虽然时有集权的趋势，但总的特点是政校分开，学校自治。

美国联邦教育部没有直接管理高等教育的机构，一般通过立法、资助等方式对大学实行间接管理。美国各州虽有管理高校的权力，但一般也只有高校设置审批权、董事会成员任命权和经费预算权等。另外，各州还对人才需求进行预测，为高校提供信息服务，对高校内部的事务一般不予干预。法国早在1968年的《高等教育方向指导法中》就规定了大学在行政、财政和教育方面所享有的自治权。德国联邦教育科学部也不直接管理高校，它的职责主要是掌握联邦政府的高校拨款，规划国家高等教育的发展战略，协调各州的教育事宜，以及制定高等教育的一般原则。管理大学的职责虽然在各州，但各州除了在财权和人事权上行使一定的控制和监督权外，对大学内部的事务也不加以干预。

在以前的高校改革中，我国中央及地方政府也给各自管理的高校放了些权，高校总感到松绑不够。看来，进一步理顺政府与高校的关系，使政府在高校的管理上更多地发挥监督、服务和指导的职能，使我国的高校真正成为独立的法人实体，面向社会依法自主办学，仍然是我国高等教育体制改革的一项重要任务。

3.高校与高校如何共同成长？

西方发达国家高校之间总的特点是竞争合作的关系。虽然有些著名的大学开始成立时是单科性的学院，但现在大多数都已是综合性大学。这些大学是按照大学的发展规律成长起来的。中国高校之间的合并，在改变大学地区布局、扩大办学规模和提高办学效益、合理利用资源和加强“通识”教育等方面，起到了重要作用，但也带来了一些问题。

中国高校：理顺管理体制西方高校：内部体制明确有序

本部分从高等教育管理体制的角度来谈，即高校的管理机构如何，遵从何种规范。

1.此委员会非彼委员会

从领导体制来看，西方发达国家高校校级的领导体制一般是委员会制。委员会名称不一，美国称董事会，英国、德国为校务委员会，法国为校理事会等。校长一般由其他专门的委员会遴选出来后，成为大学各种委员会的当然成员，有的校长还兼任这些委员会的主席。校长是全校行政和业务管理的总负责人，有较高的行政权威和学术权威。在院系这一级则实行院长和系主任负责制。

我国大学在校部实行的是党委领导下的校长负责制，而在院系，实行的实际上是院长或系主任负责制。因而，我国高校的领导体制改革，要处理好书记与校长的关系，即处理好学校政治权力、行政权力与学术权力之间的关系，使校长能像国外大学校长那样有职、有权、有责地管好大学。

2.照搬咨询方案，还是有所选择？

从咨询体制来看，西方发达国家为保证大学决策的科学性，往往在决策委员会下面设立各种分委员会作为咨询机构。如德国和日本的大学就有科研委员会、教学委员会和基建财政委员会等咨询机构，这些咨询委员会提出的方案由决策委员会来讨论定案。我国的大学咨询体制的运行有这样几个方面的问题。一是一般把一些专门性咨询机构提出的方案当成了决策方案。像学术、教学、职称、分房等事项分别由这些专门性的委员会说了算，校长没有多大的决策余地。二是不少方案由相关的职能部门提出，由分管的校长在校长办公会上讨论一下就实施，有的甚至不经过校长办公会通过，只需分管校长拍板。

3.以院为基础，还是以校为基础？

从执行体制来看，西方发达国家实行的是校、院两级，以院为基础的体制。院是一个相对独立的教育实体。院部的机构比较系统，基本上与校部对口，整个学校的运行有序而高效。我国现行的高校的执行体制是以校部为基础的体制，院这一级没有用人权、财政权和业务指挥权，所有这些权力都集中在学校及其职能部门。校部的职能部门变成了领导部门和指挥部门。大多数大学的院这一级的机构，就像过去没有成立院以前的系级的机构一样，就是一个办公室，形成了“上面千条线，下面一根针”，院长成了“大秘书”的局面。校院两级的关系应该加以理顺。

4.要不要大学“宪法”？

篇(6)

发达国家私立高等教育政策借鉴意义一、美国私立高等教育的政策研究

1.立法政策。在美国私立高等教育的形成和发展过程中，联邦法律对私立高等教育的保障同样也是其存在和发展的决定因素。1965年，政府通过了《高等教育法》，这是美国历史上第一部在高等教育方面最系统、最完整的立法，它第一次明确规定，联邦政府要向公、私立高等学校提供长期资助。1972年修订《高等教育法》时，又首先决定联邦政府不带任何附加条件地向公私立高等学校提供资助，所有家庭经济困难的学生，均可申请联邦资助，并开始设立学生贷款。从这一年开始，联邦政府成了美国高等院校的最大投资者，在美国公私立高等教育的发展过程中发挥着越来越大的作用。

2.管理政策。这里所说的管理政策，主要是指宏观的政府行政管理体制政策。“分权制”是美国教育管理的主要特征。美国教育权在州，联邦政府无权直接管理私立高等教育。虽然美国在1979年把教育总署升格为内阁级的教育部，但教育部的主要功能仍限于管理联邦政府的教育投资，推行议会通过的教育计划，解释联邦的教育法律，开展教育科学研究，收集和分发教育情报资料，实施对全国教育的指导和服务等，联邦政府对高等教育仍然没有直接的管辖权，一方面，只能依据国会通过的各种立法及财政拨款对公私立高等教育施以间接管理；另一方面，通过鉴定机构的评估以保证私立高校的教育质量。

3.资助政策。美国的联邦政府对于符合联邦政府的政策要求，适应国家需要的公、私立大学都给予资助。就资助的形式来看，联邦政府主要通过学生财政资助和研究资助两种形式发挥其积极作用。所谓学生财政资助，是指通过向学生提供贷款和津贴，资助适龄青年入学，以期达到教育机会均等，促进教育大众化、民主化发展；研究资助根据“同行评价”，采取“卓越质量”“公平竞争”原则，在市场的作用下以直接拨款或签订研究合同的手段进行。此外，州政府还通过赠地、减免税收、免除公债等方式来支持私立高校的发展。

二、日本私立高等教育的政策分析

1.立法政策。进入20世纪70年代，日本先后颁布实施的《私立学校振兴财团法》和《私立学校振兴助成法》，则明确了国家和政府对私立高等教育财政资助的基本原则和基本政策，这在帮助私立高校摆脱“经费危机”“质量危机”，充分发挥私立高等教育专门人才培养的经济功能的同时，更为实现其高等教育大众化，促进私立高等教育大发展做出了贡献。除了中央政府，日本地方当局也有立法权。日本教育法规是中央立法和地方立法相结合的产物，数量多，覆盖面广，形成了严整、完备和系统的私立高等教育立法体系。

2.管理政策。日本对私立高等教育实行的是中央集权归口管理，私立高校全部归文部省直接管辖，文部省高等教育局除专门设有私学部外，还设有私立大学审议会，作为国家管理私立高等教育的参谋咨询机构。日本强调实行“法律行政”，《私立学校法》等法律授权文部省和地方政府决定批准和取消私立教育机构，以及某一公众团体是否有资格建立和运行私立高等教育机构，但同时又规定文部大臣在批准新设私立大学和下达关闭私立大学的命令时，必须事先听取咨询机构――大学设置审议会的意见，否则视为非法。这对政府职能部门的行政管理形成制约。

3.资助政策。日本政府原先对私立高校主要是提供税收优惠、低息贷款和向学生提供贷款及奖学金等，实行的是间接资助。日本对私立高校的资助通过文部省专设的私学振兴财团进行，主要以一般资助、特别资助和科研设施设备资助三种形式拨付资金。一般资助按教职员数、学生数等教育教学情况给予资助；特别资助是在一般资助的基础上，根据各校的教育工作、科研发展水平给予数量相差悬殊的经费资助，愈是名牌大学资助愈多；科研设施设备资助是对教育与科研设施设备更新的资助，以帮助各私立高校引进尖端的科研设施设备，加强私立高校的高科技研究。

三、发达国家私立高等教育政策对我国民办高等教育政策发展的启示

1.注重通过立法的形式确定私立高等教育在整个高等教育体系中的地位。用法律的威严来实施国家私学政策，以达成发展和管理私立高等教育的目的，是美国和日本重视运用的主要手段之一，也应成为我国的必然选择。在加强我国民办高等教育有关立法政策的同时，有必要强化法律文本的可操作性和可变性，注重法律规范体系的系统性和完整性，强化成文法，加强不成文法（判例法），以提高国家、政府和民办高校的法律意识，营造一个健全的法制化环境。更重要的是，基于法律规定的条文并不等于在实践中兑现，还需要加强执法和监督落实，严格依法治教。

2.明确政府的行政管理职能权限，健全民办高等教育内部管理制度，做到政府对民办高等教育实施公共管理和民办高校依法自主管理的有机结合。一是通过制定法律法规对民办高校设立、组织和运作进行“合法性管理”，如对民办学基本条件的审批、对办学经费的审计、对法律责任的追究等；二是通过提供无偿办学用地、低息贷款、经费资助、法律援助、信息服务等拓展“服务性管理”；三是积极培育社会中介组织机构参与对民办高校的“合理性管理”，如开展对学校规模、学术水平、教育教学质量等的评估，强化民办高校自我检查、自我评估意识和行为。

3.在美国和日本，私立高校和公立高校一样被看作是不可替代的社会资源，对私立高校的资助被看作是政府的责任和义务。更具有普遍意义的是，美国和日本私立高等教育的发展还表明，在经济发展的早期阶段，私立高校主要靠收费维持，当经济发展起来以后，政府资助则成为私立高校经费的主要来源。因此，我国政府完全有必要在更多地借助市场机制发展民办高等教育的同时，强化资助行为；同时，适当引入竞争机制、多渠道筹措教育经费，这都将有助于提高民办高等教育质量、促进教育机会均等和减轻民办高校财政压力，进而促进我国民办高等教育的健康发展。

4.制订科学合理的民办高等教育政策并充分发挥其作用，这是民办高等教育政策的目标和自我发展的需要。但科学合理的教育政策对民办高等教育的导向、激励、约束和保证作用，必须通过民办高校自身的努力，提高教育教学质量才能实现，这尤其需要引起我国政府和各民办高校的注意和重视。同时，民办高等教育政策的重点应由消除公办、民办高校间的不平衡转向对民办高校的个性化与多样化发展的引导。当然，在时机成熟的时候，更有必要把对整个民办高等教育事业有重大影响，具有长期稳定性的政策适时地上升为民办高等教育法律，以作为总政策指导民办高等教育的发展。

参考文献：

篇(7)

【关键词】 研发机构退税 国产设备 高校财务管理

为了鼓励科学研究和技术开发，促进科技进步，财政部、商务部、海关总署、国家税务总局下发《关于继续执行研发机构采购设备税收政策的通知》（财税〔2011〕88号），国家税务总局印发关于《研发机构采购国产设备退税管理办法》（国税发〔2011〕73号），在税收政策优惠方面进行了规范。

一、我国研发机构采购国产设备退税政策历程

1、外商投资企业进口国产设备全部退税阶段

为适应改革开放的需要，最初对外商投资企业采购国产设备给予退税政策。增值税转型改革全面推开后，为规范税制，国家税务总局《关于停止执行企业购买国产设备投资抵免企业所得税政策问题的通知》（国税发〔2008〕52号），对进口设备免税和外商投资企业采购国产设备退税政策停止执行。

2、只适用内外资研发机构或中心采购国产设备退税的阶段

由于外资研发中心大多属于营业税纳税人，进口时承担的增值税无法抵扣，造成税负增加。同时，设备集中采购时增值税进项税规模较大而造成资金占用，资金成本相应增加。考虑到外资研发中心是我国吸引外资、利用国外先进技术的一个重要平台，能够为国内大学生提供更多的就业机会，因此需采取必要方式解决其税负变化问题。为此，国家税务总局根据《财政部、海关总署、国家税务总局关于研发机构采购设备税收政策的通知》（财税〔2009〕115号）有关规定，印发《研发机构采购国产设备退税管理办法》（国税发〔2010〕9号），明确内外资研发机构或中心采购国产设备自2009年7月1日―2010年12月31日（以增值税专用发票开具的时间为准）实行全额退还增值税政策。该规定与之前被废止的外商投资企业采购国产设备退税政策的不同之处在于，限定外资研发机构或中心采购国产设备可享受全额退还增值税的政策。

3、研发机构采购国产设备退税时间再次延续阶段

国税发〔2010〕9号的执行期间为2009年7月1日―2010年12月31日，该文到期后，国家税务总局根据（财税〔2011〕88号）文制定的《研发机构采购国产设备退税管理办法》（国税发〔2011〕73号）延长了采购国产设备退税优惠期间，执行时间为2011年1月1日至2015年12月31日。

二、采购国产设备退税的研发机构范围和设备范围

1、采购国产设备退税的研发机构范围

适用采购国产设备全额退还增值税政策的内资研发机构和外资研发中心包括：《科技开发用品免征进口税收暂行规定》（财政部、海关总署、国家税务总局令第44号）规定的五类科学研究、技术开发机构；《科学研究和教学用品免征进口税收规定》（财政部、海关总署、国家税务总局令第45号）规定的三类科学研究机构和学校；符合（财税〔2011〕88号）第一条规定的外资研发中心。其中，高校属于第45号令中的第二类――国家承认学历的实施专科及以上高等学历教育的高等学校。

2、研发机构采购国产设备退税的设备范围

研发机构采购国产设备享受退税的设备范围，是指为科学研究、教学和科技开发提供必要条件的实验设备、装置和器械，具体包括以下四类。第一类为实验环境设备，包括教学实验仪器及装置；教学示教、演示仪器及装置；特殊实验环境设备；特殊电源、光源设备；清洗循环设备；恒温设备等。第二类为样品制备设备和装置，包括特种泵类；培养设备；微量取样设备；分离、纯化、浓缩设备；气体、液体、固体混合设备；实验室样品前处理设备等。第三类为实验室专用设备，包括特殊照相和摄影设备；科研飞机、船舶用关键设备，特种数据记录设备；小型熔炼设备、特殊焊接设备；小型染整、纺丝试验专用设备；电生理设备等。第四类为计算机工作站，中型、大型计算机。

三、采购国产设备退税政策对高校财务管理的影响

1、高校属于公益类的事业单位，增值税纳税范围较窄

高校属于公益类的事业单位，有其特殊性，不同于生产、销售或提供服务的企业。高校的主要业务是教学、科研。目前，高校的增值税纳税范围较窄，除独立实体外，涉及缴纳增值税的业务较少，涉及营业税、个人所得税的业务较多。

很多高校领导对税收征管工作重视不够，办税业务人员水平不高，对税收政策不了解，经常出现多纳税或少纳税的问题，导致学校面临补税、罚款，承担不必要的税收负担等税收风险。近年来，税务机关加大了对高校税收的征管力度，税务稽查工作中出现了很多问题。

3、非财会专业的教师不了解相关税收知识，工作没有积极性

学校相关院系的教师特别是非财会专业的教师，对采购设备退税涉及增值税税法、税率、发票等具体细节不够清楚。例如：有的教师将专用发票或普通发票混淆，不知增值税发票180天认证的有关规定和退税的计算方法。

依据税务部门退税的相关要求，学校原有采购设备报销流程需增加退税相关资料，如规范的合同、固定资产设备的照片、编号、存放地、责任人等，财务报销时不符合要求要退回重新整理。由于财务报销资料不全，导致资料来回往返增加许多工作量，影响了财务工作的进展。

4、对办理纳税业务人员的影响

2012年营业税改征增值税，是货物劳务税收制度的又一次重大改革，也是一项重要的结构性减税措施。新的税制改革涉及很多新的知识和政策，也大大提高了对办税人员的业务水平要求。如何根据新税收政策，做好增值税、营业税等各类税种的筹划、核算等，对高校办税人员也是个考验和挑战。

四、高校财务的应对策略

1、加大和当地税务机关的沟通合作，加强政策宣传

有些高校行政权因不属所在地区管理，与当地税务机关交流很少，有些新的税收政策和优惠政策不能及时掌握并及时实施，可能造成一些不必要的麻烦和损失。高校可以通过请税务人员来校讲课、不定期座谈等方式加强沟通和交流，让师生更多了解各种税收政策，理解支持财务人员纳税管理，同时可以让税务机关更加了解高校，以更好地配合。

2、努力学习，提升高校涉税人员业务技能

要想在日常的税收征纳中充分发挥桥梁纽带作用，财务人员必须通晓相关财务、法律知识，准确进行财务核算；熟悉办税实务，准确进行税款计算和申报纳税；熟悉税务管理事项，帮助学校筹划发展；熟悉电子技术，能熟练运用各种财务和办税平台；熟悉咨询维权途径，合理满足涉税需求和维护自身权益。因此，高校涉税岗位及相关财务人员要定期参与税务培训，及时了解掌握税收新政策，进一步丰富税收业务知识。

3、全面树立大局观念，共同落实具体操作

研发机构全额退还增值税是国家为了鼓励研发机构和高校的科研开发以及产学研成果转化，对研发机构和内外资研发中心推出的一种特殊政策退税。高校一方面应积极与税务部门沟通，在操作上达成共识；另一方面应加强和其他高校之间的联系，互相交流，避免其他高校走弯路，重复犯错，以节约运行和实际操作成本，共同推进退税工作顺利进行。

4、强化培训，防范涉税风险

由于各高校院系专业众多，非财会专业的教师可能对采购设备涉及增值税等发票具体细节不够清楚。各高校应组织相关人员进行培训，使其了解相关税收知识，熟悉相关程序，尽快接受税收新政策给自身带来的改变，适应新的财务工作程序。

5、充分利用网络资源，优化税法宣传

学校财务网可以宣传有关增值税、营业税、个人所得税等税法知识，不断丰富和完善网页内容，及时公布国家新出台的税收政策法规、税收优惠政策等相关内容，让全校教职工了解最新税收政策和税法知识，配合做好财务工作。

6、学校制定相关奖励政策

高校采购国产设备退税工作涉及相关部门多，要求高、手续繁杂，同时，还要对每项已退税固定资产实施5年期的监管。为了确保高校国有资产的保值、增值，鼓励教师积极开展科研工作，学校应制定相关奖励政策。如对科研项目经费采购国产设备所退税款，全额返还给原科研项目或课题负责人指定的科研项目；对非科研项目的其他资金采购国产设备的退税款，全额列入学校发展基金；为提高相关部门和科研项目负责人配合做好采购国产设备退税工作的积极性和主动性，学校给予一定的工作奖励。

五、案例分析

例：某高校是事业单位独立法人，符合财税〔2011〕88号和73号公告的有关条件，2013年学校研发实训基地承接国内新的研究课题，需要新增研发设备。

2013年4月1日学校纺织研发基地从国内购买特种仪器类（接触角测量仪、可见光度计、激光粒度分析仪）20万元，增值税3.4万元，价税合计23.4万元，款项通过银行汇出，在2013年4月30日进行了认证，未抵扣进项税3.4万元。

2013年6月8日改善办公条件从国内购买空调3台，2万元，增值税0.34万元，在2013年6月30日进行了认证，未抵扣进项税。

2013年7月1日学校机电实训基地从国内购买特种泵类（分子泵、离子泵、真空泵）30万元，增值税5.1万元，价税合计35.1万元，余10%设备尾款，90%款项通过银行汇出，在2013年7月30日进行了认证，未抵扣进项税5.1万元。

分析：

2013年4月1日纺织研发基地从国内购买特种仪器类20万元，增值税3.4万元，价税合计23.4万元，款项通过银行汇出，在2013年4月30日进行了认证，未抵扣的进项税3.4万元可申请退税。（根据73号公告，申请退税时，附送：采购国产设备合同；增值税专用发票-抵扣联；付款凭证；税务机关要求提供的其他资料。属于增值税一般纳税人的研发机构购进国产设备取得的增值税专用发票，应在增值税专用发票开具之日起180日内办理认证手续。）

改善办公条件从国内购买空调3台，虽然开具了增值税发票并且在180日内认证，但不是文件中（科技开发、科学研究和教学设备清单）所列设备，所以采购空调进项税0.34万元不能退税。

2013年7月1日机电实训基地从国内购买特种泵类30万元，增值税5.1万元，价税合计35.1万元，余10%设备尾款，90%款项通过银行汇出，在2013年7月30日进行了认证，未抵扣进项税5.1万元，可申请退税4.59万元。（根据73号公告，研发机构所采购设备根据付款比例退税，凡高校未全额支付所购设备货款的，按已付款比例和增值税专用发票上注明的税额确定应退税款；未付款部分的相应税款，待高校实际支付货款后再予退税。）

【参考文献】

[1] 财政部、商务部、海关总署、国家税务总局关于继续执行研发机构采购设备税收政策的通知[Z].财税〔2011〕88号.