新修订法律法规篇(1)

法律规范的效力是指法律规范的约束力所及的范围,包括法律规范的空间效力范围、时间效力范围和对象效力范围三个方面,通俗地讲,就是法律规范在什么地域和时间内,对什么人具有约束力。在《审计法》修订内容的效力问题上,引起大家疑问的主要是时间效力问题。这里需要明确以下三个方面的问题:

修订后《审计法》的生效时间

法律的颁布并不意味着立即生效。法律的施行才是法律的生效时间,生效时间是法律产生社会规范功能的起点,对法律的适用有重要影响。因此,任何法律都必须明确规定其产生法律效力的具体日期,否则社会大众无所适从,法律也难以执行。法律的生效时间主要有三种:第一种是自法律公布之日起生效;第二种是由该法律规定具体生效时间;第三种是规定法律公布后符合一定条件时生效。1994年颁布的《审计法》就是采取第二种生效时间的方式,即规定了“1995年1月1日”为具体生效时间。这次人大通过的决定,实质上也是一部法律,采取的生效时间也是第二种方式,规定了“2006年6月1日”为具体生效时间。但决定只是对《审计法》部分条款作出的修改,而不是重新制定《审计法》。决定中的施行日期,只是规定《审计法》修订的条款自2006年6月1日起施行。根据立法惯例,重新公布的法条,不改变原法施行日期的有关规定。这就使得修订后的《审计法》相当于有两个生效时间。也就是说,有关《审计法》修订的内容,自2006年6月1日起才产生法律效力,届时我们才应当执行;至于未修订的条款内容,仍是自1995年1月1日起生效。比如:根据《审计法》第三十三条的规定:“审计机关进行审计时,有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查,并取得有关证明材料。”这是自1995年1月1日起审计机关就享有的权力,但如果审计机关要查询被审计单位以个人名义在金融机构存储的公款,就必须依据修订后《审计法》所增加的第三十三条第三款的规定,等到2006年6月1日起才有权进行。

与《审计法》修订内容不一致法规的废止时间

法律被废止,指法律效力的消灭,或者说法律终止生效。它一般分为明示的废止和默示的废止两类。明示的废止,即在新法或者其他法律文件中明文规定废止旧法。默示的废止,即在适用法律中,出现新法与旧法冲突时,适用新法而使旧法事实上被废止。《审计法》的修订,就是采取默示废止的方式。默示废止也有个时间问题。《审计法》修订内容生效前,即2006年6月1日前,原《审计法》、《审计法实施条例》等其他法律法规仍然有效,不存在与修订后的《审计法》相冲突的问题,也就不存在被默示废止的问题。2006年6月1日起,原《审计法》和《审计法实施条例》等现行法律、法规、规章的相关条款,凡是与《审计法》修订相违背的内容自动失效,其他条款仍然有效。比如:在2006年6月1日以前,审计机关还可以根据原《审计法》第四十条,向被审计单位出具审计意见书,但从2006年6月1日起,必须根据修订后《审计法》第四十一条的规定,向被审计单位出具审计报告,取消审计意见书。

《审计法》修订内容不具有法律上的溯及力

法律溯及力,也称法律溯及既往的效力,是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。如果适用,就具有溯及力;如果不适用,就是不具有溯及力。法律是否具有溯及力,不同法律规范有不同情况。一般来说以法律不溯及既往为原则,即人们不因未知的义务规定而承担责任,也就是说国家不能用现在制定的法律指导人们过去的行为,更不能用现在的法律处罚人们过去从事的当时是合法而现在是违法的行为。如果一部法律中有内容溯及既往(一般以有利追溯为原则),应当在法律中明确规定。《审计法》修订没有作出溯及既往的规定,因此《审计法》修订的内容是不具有溯及力的。2006年6月1日起,对此前发生的违反《审计法》等行为,不能适用《审计法》修订的内容。比如:对于被审计单位在2006年6月1日前未按审计机关要求提供真实、完整的资料的行为,审计机关就不能依据修订后《审计法》第四十三条的规定追究其责任。

各级审计机关在正确理解修订后《审计法》效力问题的基础上,应当按照《修订后的〈审计法〉宣传提纲》(审法发〔2006〕17号)和《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》(审法发〔2006〕25号)的要求,做好《审计法》修订内容施行前后的衔接工作。

由于《审计法》修订内容的生效时间在6月1日,处于审计项目计划年度的中间,有些审计项目的实施可能会跨越6月1日,必然涉及到新旧《审计法》如何衔接的问题。审计机关应当区别以下两种不同情况处理:

对于已经发出审计通知书,目前正在实施审计,将于6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目,应当按照审计署6号令和审办发〔2005〕48号文规定的程序和要求出具审计机关的审计报告和审计决定,不再出具审计意见书。如果当初审计通知书已经明确是财政收支审计项目还是财务收支审计项目的,应在审计决定书中相应明确被审计单位具体的救济途径;如果当初审计通知书没有明确属于财政收支还是财务收支的审计项目,或者既包括财政收支又包括财务收支的审计项目,应在审计决定书中同时列明对财政收支审计决定不服和对财务收支审计决定不服的两种救济途径。

新修订法律法规篇(2)

一、刑法溯及力的适用原则

纵观刑法史以及根据各国刑事立法有关刑法溯及力的理论和规定,可以得出下几种原则：

1.从旧原则。无论新旧刑法如何规定,一律适用行为时法,也就是说，新法没有溯及力。

2.从新原则。不论新旧刑法对具体行为的规定有多大的差异,一律适用新法，也就是说，新法具有溯及力。

3.从新兼从轻原则。原则上适用判决时的新法,如果旧法处罚较轻，就适用旧法。

4.从旧兼从轻原则。原则上适用行为时的旧法,如果新法处罚较轻，就适用新法。

以上关于刑法溯及力的四种原则，只有从旧兼从轻原则既符合罪刑法定的精神，又较好地保护了行为人的权益，其有条件地从轻更加符合现代意义上的罪刑法定原则的要求。因此，我们可以说，从旧兼从轻原则是解决刑法溯及力问题最合理的方案。我国也是采用从旧兼从轻原则来解决溯及力的问题。

二、从旧兼从轻原则的内在要求

从旧兼从轻的要求是原则上“从旧”，“从轻”是例外。法律是规定人们权利与义务的确定规范,只有公布实施之后,人们才能根据法律的规定来规范自己的行为,预测自己行为的法律后果,如果新法一概具有溯及即往的效力,那就会使人们无所侍从,无法判断自己行为的合法性,从而造成法律观念上的混乱和法律公信力的下降。所以,新法不溯及即往,既有利于保障人权,又与罪刑法定原则的初衷相契合。“从旧”要求在确定行为是否构成犯罪以及应该判处何种刑罚的问题上，原则上适用行为时法。

从旧兼从轻原则的内在精神和价值追求是在罪刑法定原则的基础上最大限度的保护被告人的合法权益,充分体现了刑罚的目的和“惩办与宽大相结合”的刑事政策。

三、从旧兼从轻原则的具体内容

我国刑法规定了罪刑法定原则，从罪刑法定原则中必然引申出刑法不溯及既往的派生原则。根据我国刑事法律的相关规定，我国刑法原则上否认刑法具有溯及力。但从有利于被告的原则出发，对于那些旧法认为是犯罪或者处刑较重，而新法不认为是犯罪或者处刑较轻的行为，例外地承认刑法的溯及力。也就是说，我国刑法关于刑法的溯及力，是从有利于被告人的角度出发，采用的是从旧兼从轻原则。

我国刑法第十二条规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律;如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。”根据这一规定，对于刑法修订施行前这段时间内发生的行为，应按以下不同情况分别处理：

1.当时的法律不认为是犯罪，而修订后的刑法认为是犯罪的，适用当时的法律，即修订后的刑法没有溯及力。对于这种情况，不能以修订后的刑法规定为犯罪为由而追究行为人的刑事责任。

2.当时的法律认为是犯罪，但修订后的刑法不认为是犯罪的，只要这种行为未经审判或者判决尚未确定，就应当适用修订后的刑法，即修订后的刑法具有溯及力。

3.当时的法律和修订后的刑法都认为是犯罪，并且按照修订后的刑法总则第四章第八节的规定应当追诉的，原则上按当时的法律追究刑事责任，即修订后的刑法不具有溯及力。但是，如果修订后的刑法处刑较轻的，则应适用修订后的刑法，即修订后的刑法具有溯及力。

新修订法律法规篇(3)

台湾地区的上市企业自2013年1月1日始，直接采用国际财务报告（IFRS）编制报表，拉开了台湾地区全面采用国际财务报告准则的序幕，继而，至2015年1月1日起，其他类型的公开发行公司也将公开正式采用，台湾的会计实务开启新的发展阶段。为了适应这一变化，配合国际发展趋势，使企业更好的适用新的核算体系，2012年8月9日，台湾地区行政院已通过政院版《商业会计法修订草案》。现有的商业会计法也迎来了史上的第八次修订，旨在删除和调整不合时宜条款。回顾商业会计法的历次修订，可以看出法律修订配合实务的及时性和较为灵活的修订模式。本文旨在介绍台湾地区商业会计法八次修订及其修订背景，并据此提出对我国内地会计法修订的启示和意义。

二、台湾地区商业会计法修订历程

台湾地区的会计法体系有会计法和商业会计法之分。会计法用来规范非营利组织会计主体的会计行为，商业会计法主要适用于营利企业的会计行为，其于1948年1月7日颁布，1952年1月1日始实施，全文共五十七个条款。从实施至今历经了8次修订。前七次分别于1964年、1968年、1995年、1998年、2000年、2006年和2009年修订，2012年进行的是第八次修订。其中1964年、1995年和2012年的三次修订幅度较大，其余为小幅修订。下文将逐一介绍这八次修订的具体时间与范围，以及历次修订会计实务所处的时代背景。

（一）第一次修订 1963年2月台湾地区证券交易所成立，为了配合证券集中交易对会计信息的需求，商业会计法于1964年年7月30日修订后的内容，修订后的商业会计法和1948年商业会计法最大的区别在于将商业会计法的主管机关、保障会计人员、记账币别、会计科目、凭证、账簿、报表名称、入账基础等明确列入各章内容。公布全文七十个条款。第一次修订之后，台湾地区还于1966年3月20日公布实施了“商业会计处理之一般规定（草案）”。1973年3月5日修正并将其名称改为“商业会计处理准则”。作为商业会计法的子法，商业会计处理准则的出台保证了会计政策的一贯性和连续性，除了符合西方会计准则的发展趋势以外，更重要的是维护和规范了台湾地区证券交易市场的运作。

（二）第二次修订 1966年台湾地区公司法关于有限公司执行业务采取“董事”和“执行业务股东”的双轨制，为了配合这一规定，1968年1月8日第二次修订商业会计法。主要修订了商业会计法的第五条，明确了有限责任公司主办会计人员在制下任免的法定程序，并把会计人员的要求提到了总则第五条文的位置，凸显会计人员任免的重要性。

（三）第三次修订 1995年前后，台湾地区的企业开始由生产型转向设计型，同时也积极发展亚太运营中心，逐渐走向国际化。由于商业经济行为的复杂性使会计核算环境和对象发生了较大变化，记账业务逐渐兴起。经过八年准备之后，商业会计法于1995年5月19日迎来了第三次修订。这次修订重新调整了章次、章名和条款，并扩大了其适用范围，建立了较为完整的会计体系。与前两次相比，本次修订幅度较大，对商业会计法进行了全面的补充、修订和完善，内容涉及到会计科目、财务报表的种类等，此外还奠定了商业会计记账会计师的合法地位，并对其加强了管理。此外，还对一般公认会计原则赋予了法律地位，也对会计从业者职权、任免和处罚等进行了法律规定。这次修订，一是保证了会计信息的真实和准确，二是加强了对会计记账行业的管理，修订后扩展为八十个条款。

（四）第四次修订 1998年5月8日台湾地区大法官会议所作出的第四五三号解释令，认为记账是属专门职业，记账者需要通过考试院的考试才能取得法定资格，而不再“经中央主管机关认可之商业会计记账”，同时也表明之后将采用“登记及管理办法”来代替旧有的“认可及管理办法”，主要对这些资格的管理采用登记制管理。为了配合这个规定，1998年10月29日第四次修订商业会计法，该次修订了第5和7条，并增订了74-1和74-2条款。这次修订主要对记账业进行了行业规定。第四次修订后的商业会计法更加严格限制了会计师的资格，并对记账业进行了详尽的规定。其为后来颁布的《会计师暨依法取得代他人处理会计事务资格之人受托办理会计事务登记及管理办法》做了良好的铺垫。

（五）第五次修订 2000年4月26日商业会计法进行第五次修订。本次修订的是第3条，将商业会计法认定的主管机关由原有的“中央、省直辖市和县市三级政府”改为了“中央及直辖市两级政府”。精简了商业会计法对会计核算和会计人员、会计机构进行管理的主管机关的规定。

（六）第六次修订 2006年5月24日商业会计法进行第六次修订。这次修订的主要内容有：（1）对金融资产、负债的入账基础及计量予以规范；（2）明确了员工分红费用化；（3）修订了商业决算报表提交的时限及修正罚则，提高部分罚金、罚款额度等；（4）消除了和国际财务报告准则第19号准则（IAS19）以及美国的财务会计报告准则第123号（SFAS123）规定之间的差异。本次修订对会计实务产生的较大影响是“将员工分红费用化”，因为修订前的做法是将员工分红配股等会计业务作为盈余的分配，而不能作为费用和损失，这就导致了损益表上对利润的高估和每股收益的多计，扭曲了财务信息，由于不能作为税前抵扣，也使采用股权激励的企业享受不到税收的优惠，因此严重影响了台湾地区企业的薪酬激励机制，造成人才流失。同时，消除与“IAS19”“SFAS123”的差异也直接使企业受益。之前，台湾地区规模最大的专业集成电路企业台积电由于这项差异就导致利润相差40亿元人民币。这一次修订对实务起到了积极的作用。

（七）第七次修订 台湾地区金融监督委员管会在2009年5月14日正式了台湾地区企业拟采用（adoption）国际财务报告准则（IFRS）架构的时间安排。为了促进与国际财务报告准则的接轨，参照台湾地区的财务会计第十号公告《存货之会计处理准则》和国际财务报告准则有关规定，台湾地区于2009年6月3日修正公布第四十三条条文，对商业会计法进行了第七次修订，目的旨在提升会计信息质量。修订内容主要有：（1）将有关期末计价所规定的“当成本高于时价时，应以时价为准”改为“当成本高于净变现价值时，应以净变现价值为准”；（2）将存货跌价损失“列为当期损益”改为“列为存货成本”；（3）在存货的发出计价中取消了后进先出法，制定为个别计价、移动平均，加权平均以及其他经主管机关核定的方法。这些规定和我国大陆地区2006年新会计准则的规定也相一致。本次修订后，商业会计法演变为十章，八十三条。其中第一章为“总则”（第一条至第十三条），第二章为“会计凭证”（第十四条至第十九条），第三章为“会计账簿”第二十条至第二十六条，第四章为“会计科目及财务报表”（第二十七条至第三十二条），第五章为“会计实务处理程序”（第三十三条至第四十条）。第六章为“入账基础”（第四十一条至五十七条），第七章为“损益计算”（第五十八条至第六十四条），第八章为“决算与审核”（第六十五条至第七十条），第九章为“罚则”（第七十一条至第八十一条），第十章为“附则”（第八十二条及八十三条）。除了商业会计法的主体结构外，商业会计法还有其子法，分别为商业通用会计制度规范，商业会计处理准则和商业使用电子方式处理会计资料办法。

（八）第八次修订 根据台湾地区证券法第十四条规定，商业会计法第4、6、7已不再适用于上市企业。2012年8月9日于通过了《商业会计法修订草案》。商业会计法迎来了第八次修订。本次修订的主要内容有：（1）删除了有关会计实务具体的条款，如资产交换与受赠资产、存货、有价证券、备抵呆帐、折旧方法等众多条款。这些细节不在商业会计法中做出规范，剥离形成商业会计处理准则进行规范。（2）增订了原则性条款，如增订了财务报表要素，如资产、负债、权益、收益和费损等。同时对确认条件和计量属性也进行了增订。还规定资产和成本的初始确认采用成本计价的原则。考虑到近年来会计准则的迅速变动，以及台湾地区企业正处于直接采用国际财务报告准则的初期，为了减少对企业适用的冲击，加上商业会计法的修订难以实时配合，所以仅仅规范原则性事项（原则性规范）。（3）对某些条款的章名进行了更改，如，第四章的章名由“会计科目及财务报表”改为“财务报表”，会计科目部分则移至商业会计处理准则。第六章为“入账基础”和第七章为“损益计算”则合为一章，更名为“认列及衡量”，由于大幅删除了会计项目的入账基础，部分具体内容移至商业会计准则。（4）对会计用语进行变更。由于台湾地区会计准则早期受到美国会计的影响，其成果几乎和美国的财务会计准则如出一辙。所以会计术语也有美国会计术语的痕迹，如“业益”、“业益变动表”等，商业会计法的第八次修订将其更改为“权益”及“权益变动表”、“会计科目”更名为“会计项目”，“译注”更名为“附注”，“损益表”更名为“综合损益表”等，这些规定都是为了更符合国际财务报告准则的习惯。此外，将有关实务细节部分剥离形成商业会计处理准则，用来规范中小企业。

三、台湾地区商业会计法八次修订历程启示

从上述台湾地区商业会计法修订历程的回顾可以得出以下几点启示：

（一）法律的时效性 台湾地区商业会计法的修订过程显示出了该法律具有很强的时效性。与其他行业相比会计实务的发展除了受到本地区经济发展还与国际上通行或占主流的做法密切相关，因此更需要与时俱进，并且效果也是立竿见影。比如第六次的修订就因为消除与“IAS19”和“SFAS123”的差异相关企业利润相差40亿元人民币之多。

（二）法律的完整性 台湾地区商业会计法的修订过程显示出了该法律时刻保持与其他相关法律、法规的一致，以此维护了整个法律体系的完整统一。比如第四次修订、第八次修订等较为明显的体现了该法律与相关规定的一致。就商业会计法本身来看，第八次修订将有关实务细节部分剥离形成商业会计处理准则，这样就形成法律和准则各司其职，相互补充的完整体系。

（三）法律的稳定性 法律从制定程序和效力上应该具有相对的稳定性。而实务的发展却又日新月异，所以纵观台湾地区商业会计法的演变历程其无疑是追赶配合实务发展的历程。因此要想在两者之间取得某种平衡必须在原则性规定和具体规定之间进行取舍。比如，第八次修订就显示出了法律条款也从“规则导向”转向“原则导向”，增订了原则性条款，如对会计要素、确认条件和计量属性等进行原则性规定。同时把具体规定放在准则中，从而便于修订，能更好的配合会计实务的发展。

（四）法律的局限性 以法律的形式对会计实务进行规范，是台湾地区商业会计法频繁修订的动力，同时也带来了终极目标究竟是什么的困惑，使人陷入只有更合适没有最合适的迷茫。然而事实上，不管是国际会计准则还是美国的财务报告准则，都强调会计师的职业判断，即坚持“实质（经济实质）重于形式（法律形式）”原则，较少国家和地区采用“形式重于实质”的会计实务，然而悖论之处就在于会计师的专业判断很难以法令的形式作出规范。

此外，法律的修订需要漫长的修法、立法程序，所以容易造成法律和实务的脱节。由于会计准则不入法，从全世界来看，较少有国家以法令的形成来规范会计处理准则，会计准则多以公报的形式。

[本文系郭道杨教授主持的2011年度国家社科基金重大项目《中国会计通史系列问题研究》（项目编号：11&ZD145）阶段性研究成果]

参考文献：

[1]邓永勤、陆燕芳：《海峡两岸会计准则国际化比较研究》， 《会计研究》2013年第2期。

[2]刘威、周恺：《台湾商业会计法的发展及其借鉴》，《财贸研究》2008年第2期。

新修订法律法规篇(4)

刑法是以国家名义颁布的，规定犯罪及其法律后果（主要是刑罚）的法律规范总和。纵观世界司法界的发展历史，刑事法律体系是出现最早、体例最为完善的法律制度，我国更是早在远古文明时期便出现了刑事法律制度的雏形。作为国家强制约束力的重要象征，刑事法律体系的制定和完善得到了世界各国的普遍重视，是统治阶级意志的集中体现，从中可以清晰地折射出各国的立法和司法原则。

作为社会主义法治化体系的重要组成部分和实施依法治国原则的重要依据，为了适应社会发展的需求，自新中国成立以来，我国先后对《刑法》做了若干次的修订和完善，以《刑法》为代表的社会主义刑事法律体系已经初见雏形。

一、我国《刑法》历次修订的基本情况和主要特点

1．我国《刑法》修正案修订基本情况。在近期颁布实施的《刑法》修正案（八）以前，我国共先后七次对《刑法》进行了修订和完善。自1999年全国人大常委会第十三次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案》以来，在十余年的时间内我国多次对《刑法》进行了补充和完善，陆续增加了一些新的罪行罪名和相应的处罚措施，同时删除了部分不适应社会发展实际的原有罪行、罪名及处罚方式。例如2005年颁布实施的《刑法》修正案（五）中增加了妨害信用卡管理罪(第177条之第1款)，窃取、收买、非法提供信用卡信息罪(第177条之第2款)；《刑法》修正案(七)中增加了利用未公开信息交易罪(第180条第4款)，组织、领导传销活动罪(第224条)，出售、非法提供公民个人信息罪(第253条)，窃取、非法获取公民个人信息罪(第253条)等等。同时调整的罪行罪名包括《刑法》修正案(四)中生产、销售不符合标准的医用器材罪(第145条)；《刑法》修正案(七)中绑架罪(第239条)，巨额财产来源不明罪(第395条)等等。

2．历次《刑法》修订的主要特点。许多法学专家对于我国历次《刑法》修订的主要特点进行了分析和研究，并从不同角度进行了归纳和总结。笔者在综合这些观点的基础上，认为历次《刑法》修订主要体现出如下特点。

第一是修订充分体现出了罪行相适应的原则。罪行相适应是立法的重要原则，也是衡量立法水平的关键。随着社会主义司法实践的深入发展，《刑法》中规定的一些罪行、罪名和处罚措施已经不能做到完全适应，其中许多罪行所指的犯罪行为有进一步扩大的趋势，还有一些罪行的处罚措施和刑期刑种已经不能完全适应社会发展的要求，特别是许多严重危害到社会稳定、经济发展和人民群众切身利益的犯罪行为，之前的《刑法》没有给予相应力度的惩戒，不能起到严厉打击犯罪的震慑作用，在一定程度上破坏了罪行相适应的重要原则。通过对《刑法》的不断修订和完善，增加了许多新的罪行和罪名，同时调整了部分罪行的范围及其处罚方式，有效地保护了罪行相适应的原则，也在根本上提高了《刑法》的法律效力。

第二是《刑法》修订具有横向的连贯性。应当说，近十年来是我国社会主义法治化进程加速发展的时期，司法机关陆续制定和完善了许多新的法律法规制度，许多法律法规制度都与《刑法》有着密切的联系。例如《食品安全法》中涉及到了很多危害食品安全的行为以及应付的法律后果，这些行为和后果都应当在《刑法》中得到相应的体现。历次修订的《刑法》都兼顾到了这个特点，在修订的过程中及时增加和完善了许多同时期颁布实施的法律法规中的内容，保持了法律体系的连贯性、完整性和一致性。

第三是《刑法》修订适应了经济社会发展的实际需要。《刑法》的历次修订工作是适应经济社会发展的实际而进行的，例如1997年《刑法》在增加惩治证券犯罪的同时，并没有同时规定期货犯罪，这是由于当时我国证券期货市场的发展尚处于初期阶段，有很多不尽完善和成熟之处，国家的相关政策规定还不够明确，还无法在《刑法》中体现详细的罪名和处罚规定。但随着经济社会的快速发展，国内期货证券市场出现了一些新情况和新问题，市场秩序急需要规范，市场管理急需加强，面对这些新情况和新问题，1999年6月国务院颁布了《期货交易管理暂行规定》，从行政处罚的角度对一些违反规定的行为性质和处罚标准进行了认定，同时提请全国人大常委会对其中一些情节严重、性质恶劣的行为性质认定为犯罪行为，并

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给予相应的处罚。基于这个原因，1999年12月颁布实施的《刑法》修正案中增加了期货犯罪等相关的内容。此外，我们还能够在历次的《刑法》修正案中找到反映社会发展实际的一些内容，如保护公民个人信息、维护网络安全等等，都是根据经济社会发展的实际增加的。

第四是《刑法》修订过程能够体现出立法原则的转变。历次《刑法》修正案背后都能够清晰地折射出我国立法原则的重要转变。纵观历次《刑法》修订的过程，都能够体现出我国社会主义法治化建设的指导原则，特别是立法原则的转变。从严厉打击各类犯罪、维护市场经济秩序到宽严相济、惩治与教育相结合，我国社会主义法治化进程中的立法原则逐步实现了转化和完善，这些转化和完善都与社会主义法治化建设和经济社会发展的实际需要相适应。法学理论认为，法律是统治阶级意志的重要体现，是统治阶级将其对社会现象的理解和认识上升为全社会意志和行为规范的体现，这种现象在新近颁布实施的《刑法》修正案（八）中体现的最为明显。

我党经过几十年时间的积累和发展，对于科学社会主义本质规律以及我国经济社会发展的实际情况有了更加深刻的理解和认识，提出了“以人为本”的执政理念，发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享。“以人为本”的指导思想贯彻到依法治国的工作中，便促进了《刑法》修正案（八）的制定和实施。许多专家和学者指出，此次修订后的《刑法》将“以人为本”的思想体现的更加充分，从形式到内容更加符合当前社会发展的实际，从根本上带动了我国社会主义刑事法律制度建设水平的进一步提高。

二、《刑法》修正案（八）中以人为本思想的具体体现

笔者认为，《刑法》修正案（八）中“以人为本”的思想主要体现在如下几方面：

1.对死刑罪名及死刑判决进行了较大幅度的调整。死刑是以剥夺犯罪分子生命为代价的刑事处罚措施，是刑事法律体系中最为严格的处罚措施。此次在对《刑法》进行修订的过程中，对死刑罪名和判决制度的修改和完善最为引人关注，而《刑法》修正案（八）中体现出的“慎用死刑”原则是以人为本思想的直接体现。

首先，《刑法》修正案（八）中取消了许多死刑罪名，如走私文物罪、票据诈骗罪、虚开增值税专用发票罪、盗窃罪、传授犯罪方法罪等等，累计达到了13项。这些罪名大都是在过去的司法实践中应用较少或已经脱离了当前社会发展实际的内容，此次修订将这些内容进行了取消，进一步清除了《刑法》中不符合实际的内容，提高了法律的规范效力和严肃性。其次，对于死刑的适用年龄进行了进一步的调整，规定“审判的时候已满七十五周岁的人，不适用死刑。但以特别残忍手段致人死亡的除外”，再次体现出社会主义法律高度的人性化和人文关怀。

但是值得一提的是，虽然此次《刑法》修正案（八）中对死刑的判决和执行进行了较大幅度的调整，但是鉴于死刑具有较强的法律震慑力和刑事法律打击犯罪的需要，对于严重犯罪行为也并没有一味地给予迁就和放纵，在慎用死刑的基础上同时对死缓减刑和判处死刑缓期执行的累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处死刑缓期执行的犯罪分子，人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定对其限制减刑，这样就能够在最大限度上发挥刑事法律打击犯罪和保护人民群众生命财产安全的作用，也是“以人为本”思想的具体体现。

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2．在量刑情节、量刑制度和刑罚执行上实施了人性化的调整。《刑法》修正案（八）中对量刑情节的规定上做出了一些调整，规定“已满七十五周岁的人故意犯罪的，可以从轻或者减轻处罚，过失犯罪的，应当从轻或者减轻处罚”，“犯罪的时候不满十八周岁被判处五年有期徒刑以下刑罚的人，免除其前科报告义务”，并对减轻处罚和累犯的认定规定等方面进行了进一步的调整和完善，放宽了一些限制和要求。在量刑制度方面，进一步放宽了判处缓刑的要件要求。在刑罚执行方面，分别调整了减刑和假释的相关规定，既相应地放宽了部分罪行的减刑和假释的条件，同时又规定“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释”，并首次提出了对犯罪分子假释的过程中要考虑到其对社区的影响，充分体现出宽严相济的立法思想和切实保护人民群众人身权利的精神。

3．增加了一批现阶段具有较强社会危害性的新罪名，切实维护人民群众生民财产安全。近年来，有许多社会危害性较大的行为没有受到法律的严惩或惩治力度不足，严重影响到了刑事法律的权威性，人民群众生命财产安全受到了一定的威胁。此次《刑法》修正案（八）中将这些社会危害性较强的行为纳入到刑事犯罪之中，如酒后驾驶、危害食品安全、生产销售假药、发票犯罪、侵害劳动者权益等等，都视为犯罪行为，并要接受相应的刑事处罚。如规定“生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产”，“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金”等等。

新修订法律法规篇(5)

我受省人大内务司法委员会的委托，现就《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》和《浙江省村民委员会选举办法（修订草案）》作如下说明：

一、两个办法修订的必要性

我省市场经济起步早、发展快，很多方面走在全国前列，民主政治特别是基层民主政治建设发展迅速。1999年《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《浙江省村民委员会选举办法》公布施行，既推进了农村基层民主政治建设，又在保障村民自治权利的过程中，激发了新农村建设的活力，繁荣了农村经济。

这些年，随着社会主义新农村建设的进一步深化，城乡一体化和基本公共服务均等化的进一步推进，村民自治遇到一些新情况。尤其是适应加强社会管理的新形势，如何加强和完善基层社会管理和服务体系，协调利益关系，化解社会矛盾，强化基础工作，维护社会稳定，对村民自治提出了许多新的要求。

2010年，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的村民委员会组织法，完善了村民委员会选举和罢免程序，健全了村民会议、村民代表会议、村民小组会议等工作机制，对村民自治制度作了一些新的规定和要求。

我省村民自治始于上个世纪八十年代，特别是最近10多年的实践，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面作了许多探索和创新，积累了一些具有浙江特色的经验和做法。尤其是2010年年末至2011年年初进行的第九届村民委员会换届选举工作，在完善选举方式、规范选举程序、优化班子结构、提高成员素质等方面，作了许多总结、创新，成效明显，对健全村民自治机制、促进农村改革发展稳定，具有重要的推动作用。这其中许多好经验好做法应当上升为法规规定，更好地指导今后的村民自治实践工作。

因此，为了更好地落实村民委员会组织法的新要求，进一步总结规范我省村民自治各项工作制度，夯实基层政权建设，调动农村群众参与基层经济社会建设的主动性、积极性，修订两个办法是必要的。

二、两个办法的修订过程

2010年10月，村民委员会组织法修订以后，内司委就启动了我省两个办法的修订工作。

结合常委会2011年5月听取和审议省政府关于第九届村民委员会换届选举工作情况的报告，从2010年9月到2011年5月，内司委全程参与了全省村级组织换届选举前期调研、试点指导和面上铺开督查工作。在这个过程中，注重掌握村民自治面临的新形势新情况，了解原来两个办法实施过程中遇到的困难和问题，参与新政策的研究制定并进行法律把关，为新举措新做法上升为法规规定做好基础性工作。

2011年6月，根据省人大常委会立法计划的安排，省民政厅完成了两个办法修订稿的代拟工作。内司委及时成立了修订草案起草小组，通过调研，确立了修订工作的“三项原则”：一是既要符合上位法的要求，更要突出浙江特色。二是既要体现对村民自治的规范引导，更要保障村民自治权利。三是既要有指导性，更要有可操作性。着重实际问题的解决，为基层开展具体工作提供法律依据。

在前期准备工作基础上，起草小组进一步总结我省实践，同时参考借鉴广东、山东、河南、江西、湖北、海南等兄弟省的经验，多次与省民政厅研究讨论，7月底形成了修订草案初稿。8月，送省级有关部门和11个设区的市、90个县（市、区）人大书面征求意见，收到反馈意见800多条。汇总梳理意见后，又有针对性地征求了三个层面的意见：一是召开省级有关部门座谈会，与省纪委、省委组织部、民政厅、农业厅、财政厅、司法厅、省妇联等部门，就村民自治中各部门职责，村民委员会与其他村级组织的关系界定等问题，深入交换意见。二是赴温州、台州等地，与市县两级党委、政府及有关部门，就组织指导工作中的政策、法律问题，进行探讨交流。三是赴基层与乡镇选举工作人员、村干部、村民代表，面对面进行交谈，讨论一些具体做法的可行性和可操作性。

在充分吸收各方面意见后，起草小组反复研究修改，就几个关键问题与相关部门进行了多次协商，达成了共识。法工委派人全程参加了修订草案起草工作。10月31日，内司委召开全体会议对修订草案进行了审议。

三、两个办法修订的主要特点和内容

（一）关于《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》

1.修订草案的体例结构

原办法没有设章，共22条。近些年，我省村民自治实践发展较快、内容丰富，为充分体现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四位一体”自治制度的统一性和完整性，修订草案设了七章，共47条，第一章“总则”，第二章“村民委员会的组成和职责”，第三章“民主决策”，第四章“民主管理和民主监督”，第五章“农村社区建设”，第六章“法律责任”，第七章“附则”。民主选举部分由《浙江省村民委员会选举办法》规定。

2.村民委员会与其他村级组织的关系界定

目前，农村主要有村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村经济合作社等组织。村党组织是中国共产党在农村的基层组织。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。村务监督委员会是村级民主监督组织。村经济合作社，是集体所有、合作经营的社区性农村集体经济组织。如何处理好村民委员会与其他三个组织的关系，实现职责分工、协调配合的目的，是修订草案起草考虑的一个重要内容。

村民委员会与村党组织的关系。村党组织怎样领导和支持村民委员会行使职权，村民委员会如何在党的领导下开展村民自治，有的地方在认识上还存在不到位的情况。为此，修订草案第四条规定，党在农村的基层组织一方面要“领导和支持村民委员会行使职权”，另一方面要“依照宪法和法律、法规，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。”这样规定，既保证了基层党组织的领导核心地位，又保障了村民自治权利。

村民委员会与村经济合作社的关系。农村集体资产的管理和使用是村民自治的重要内容。省人大常委会1992年已制定《浙江省村经济合作社组织条例》，在发展壮大农村集体经济方面作用明显，全省农村100%建立了村经济合作社。多数意见认为，村民委员会是带领群众发展经济的组织者，村经济合作社是集体经济的具体经营者。为此，修订草案第八条对村民委员会经济职责作“促进农村生产建设和经济发展”的原则性规定，涉及具体经济事务则与《村经社组织条例》进行衔接，第十六条明确，法律和《村经社组织条例》对讨论决定集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

村民委员会与村务监督委员会的关系。这几年，为进一步制约村民委员会及其成员的不作为、滥作为，加强村务监督，提高村级财务透明度，我省总结武义县后陈村的探索经验，率先在全国推广村务监督委员会制度。村民委员会组织法也采纳了我省的有效做法，建立了村务监督制度。鉴于我省这项工作起步早，制度健全，条件成熟，修订草案第三十一条至第三十三条，从村务监督委员会组成、职责到成员推选、职务终止进行了全面规定，为村务监督委员会正常运行提供了法律保障。

3.村民会议和村民代表会议制度的完善

村民会议和村民代表会议是民主决策的主要形式和村民自治的核心内容。为充分发挥这两个决策机构的重要作用，修订草案主要作了以下完善：

充实调整村民会议讨论决定事项。修订草案第十六条明确了涉及村民利益，经村民会议讨论决定方可办理的十项内容，并规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。同时，补充完善了村民会议的组成、召集、召开、表决程序。

细化村民代表会议的组成和议事程序。鉴于基层反映村民会议难以召开，为保证制度效能，修订草案在提高村民代表会议质量上作了相应规定。一方面是关于村民代表会议组成，修订草案第十九条至第二十三条，规定村民代表会议的组成结构，提出村民代表的素质和履职要求，明确村民代表的产生和退出程序。尤其是为了进一步体现代表的广泛性和决策的民主性，针对一些地方反映目前村民代表人数较少的情况，提高了村民代表人数的最低限额，将原办法的规定，人口不足五百人的村，村民代表人数不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代表人数不少于三十人，改为“人数不足五百人的村，村民代表人数不少于三十人；人数在五百人以上不足一千人的村，村民代表人数不少于四十人；人数在一千人以上的村，村民代表人数不少于五十人”。另一方面，第二十四条、第二十五条，进一步完善了村民代表会议议事程序。这些都增强了村民代表会议作为常用决策形式的实效性。

4.农村社区建设

村民委员会组织法对农村社区建设提出了要求，但是对农村社区建设没有作出具体规定。从我省近年来的实际探索情况看，加强农村社区建设，对于统筹城乡发展，提高农村社会管理和公共服务水平，都有很重要的意义。农村社区不是一级组织，而是一个空间区域概念，由一定的地域人群、按照相近的生产和生活方式、实行共同的社会管理与服务的农村社会生活共同体。它的主要作用是推动公共资源向农村延伸、扩大基层群众自治范围、促进农村社会全面进步。为此，修订草案专设“农村社区建设”一章，要求村民委员会应当根据完善基本公共服务、加强基层社会管理、发展农村社区居民自治的需要，开展农村社区建设；明确农村社区的职能定位和社区服务中心的功能作用；规定县级人民政府应当组织编制本行政区域的农村社区布局规划，保障农村社区建设经费等，为推动我省农村社区建设提供了初步的法律依据。

5.法律责任

目前在村民自治实践中，存在两种现象，一种是有些村民委员会和村干部往往不经民主决策程序，擅自决定涉及全体村民利益的重大事项，利用职权侵害村集体及村民合法权益；另一种是基层人民政府及其工作人员随意干涉属于村民自治范围内的事项。为此，修订草案专设“法律责任”一章，对村民委员会及其成员不依法履职、乡镇人民政府及其工作人员不依法指导村民自治的法律后果，作了相应规定。

此外，针对我省广大农村已普遍建立法律顾问制度的情况，对农村法律顾问制度服务村民自治作了明确，要求日常决策和管理工作中重视法律顾问的参与。

（二）关于《浙江省村民委员会选举办法（修订草案）》

1.选民登记

针对目前农村人口因外出务工就业等原因造成人户分离的普遍性现象，修订草案第十二条依据村民委员会组织法的规定，分别明确了“户在人在”、“户在人不在”、“人在户不在”等三种情况的选民登记，尤其为保障外来人员的民利和鼓励大学生村官、村务聘用人员积极参与村民自治工作，规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上或者在本村从事村务工作一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意其参加选举的公民”应当进行登记，列入选民名单。

2.自荐直选

为进一步完善民主选举方式，保证民主选举质量，第九届村民委员会换届将我省以往一些地方探索实行的“海选”规范为无候选人的“自荐直选”。改以往无目标的海选为有组织的直选，即组织村民自荐报名参选，由选民直接选举产生村民委员会成员。据统计，全省88.4%的村采用了自荐直选，效果比较好，既符合当前我省基层民主发展趋势，又保证了当选村干部的素质。为此，修订草案将自荐直选列为选举方式之一，对村民自荐报名、自荐人产生和公布作了相应规定。

3.候选人、自荐人具体条件要求

一直以来，基层群众对法律法规明确村干部的素质要求呼声很高，因此，村民委员会组织法对提名村委会候选人作了提倡性要求。为搞好我省第九届村民委员会换届，省换届选举指导意见明确提出了候选人、自荐人条件，引导各村写入村选举办法，作为选举依据。这种做法，对防止有严重违法违纪行为的人选为村干部，成效明显。为此，修订草案第十四条第一款正面提出候选人、自荐人应当奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力；第二款规定，省村民委员会选举工作指导机构可以提出候选人、自荐人的具体条件要求和审查程序，村选举办法应当明确这一具体条件要求和审查程序。

4.委托投票

委托投票的初衷是解决外出选民行使选举权的问题，但在具体操作过程中，委托投票在有的地方也出现了一些情况，甚至为贿选所利用。所以，修订草案第二十四条依照村民委员会组织法的规定新增了委托人和受委托人关系的限制性规定，并具体明确了选民可以书面委托配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等近亲属代为投票，并且受委托人应当是除候选人、自荐人外的本村选民。

5.流动票箱

流动票箱容易发生监管漏洞，选民意见较多。第九届村民委员会换届针对此种情况，规定一般不设流动票箱，确需设立的，必须经乡镇（街道）批准同意，并公布使用情况。这个做法得到了较好贯彻，一些地方全部取消了流动票箱，选民投票积极性未受影响。为此，修订草案第二十三条规定，选举村民委员会，召开选举大会投票或者设立中心投票会场和若干投票站集中投票是基本形式，确需设立流动票箱的，要报乡镇人民政府村民委员会选举工作指导机构批准同意，并公告使用流动票箱投票的选民名单和监票人名单。

6.妇女选举权利保障

村民委员会组织法规定，村民委员会成员中，应当有妇女成员。为了落实上位法要求，保障妇女民利，修订草案对我省妇女委员“专职专选”的做法依法作了规范，在第二十条规定，“选票应当单列妇女委员职位”，第二十九条规定，“已选出的村民委员会成员中没有妇女成员的，另行选举时继续单列妇女委员职位进行投票选举。”

新修订法律法规篇(6)

关键词：大气污染;温室气体;环境保护优先;公众参与;环境公益诉讼;政府责任

中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）03-0081-007

引 言

我国举世瞩目的雾霾问题，以及公众对空气质量的关注，加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价，74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%，重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时，我国的能源消费总量也迅速攀升，2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤，与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》的信息，继2011年超过美国之后，中国成为世界最大能源消费国，其2013年的能源需求，占全球能源消费的22.4%，占全球净增长的49%。与此同时，能源结构存在着对煤炭的深度依存，清洁能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消费总量的比例为9.8%，而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看，也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》，虽经1995年和2000年的两次修改，但均是对1987年旧法的小修小补，且距今已逾15年，其立法滞后性日益突出。首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应，缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。（1） 其次，很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面，缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题，国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施，例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施，创新重点大气污染区域的联防联治，推进重污染天气应急管理工作，加强空气质量监测能力及信息制度的建设，积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施，亟待国家层面法律的确认。最后，现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物，因此，大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时，大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法，其与环境保护法、能源法，以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性，但现行法并未能与该些法律形成协同配合。

2014年11月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案，从原来的7章66条增为草案的8章100条，是该法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构，强化了企业、政府和公众的责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，并对公众关心的雾霾问题进行了回应。（2）但从学界反应来看，修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够，难以改变目前严峻的大气环境污染局面，难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议，把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明，在大气污染防治法修订的基本问题上，学界尚未达成共识，需要从学理上进行澄清。

一、 《大气污染防治法》的修订宗旨

及其应确立的基本原则

在“关于《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的说明”中，将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出，本次修法应当以问题为导向，着力于新时期复合型大气污染困局的破解。

（一）大气污染防治法的修订宗旨

学界针对草案意见稿的争议、批判表明，从根源上看，是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此，本文认为，此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点，坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。

第一，坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着，此次修法不能是小修小补，而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本，可以发现，其修订仍然以污染防治立法为导向，鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为，虽无须过多异议、争论法律名称，但在修法思路上，应采行综合性清洁空气立法模式，在预防、治理大气污染之外，通过具体法律制度的设计与执行，以促进大气环境空气质量的保护、改善，保障公众健康。

第二，以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的，在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染，其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期，我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征，因此本次修订应加强对多源头的治理，并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。

第三，强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题，造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此，本次修订应当强化政府的大气污染治理责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价，严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁，加大大气违法行为的违法成本，促进大气污染防治法的遵守和执行。

第四，协同管控大气污染，实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法（修订草案）》第2条写道，“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”，把温室气体与大气污染物质相并列，传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议，但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制，如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物，理由如下：一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性，美国联邦环保署（EPA）于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告，报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署（Massachusetts vs.EPA）一案中，美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标，法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门，因为它具有监测网络，从技术层面来看，增加部分温室气体的监测并非难事。因此，从法律上来明确温室气体的属性，有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外，气候变化法的制定将需要一个过程，即使顺利通过，也不会是一个具有较强可执行性的法律，如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及，必然需要等待其他配套法规来实施，这样更加旷日持久。由此，将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。

（二）大气污染防治法应当确立的基本原则

结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点（3），我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。

1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能，在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型，应归属于庞德所理解之社会利益，即它是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体，主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等，有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望，也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中，二者均具有正当性，很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此，当两者不一致，甚至发生冲突时，便需要给出处理这种矛盾的具体规则，如果无法给出具体规则，最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用，对大气环境的污染防治、恢复和改善，应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言，首先，应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则，因为，清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容，公民的健康权优先于发展权和经济权利，当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要环境职责，大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次，应当坚持大气质量维持原则，对那些大气质量优良的区域，政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量，不可以让大气质量下降。

2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是：在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则，并具有统摄地位，其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度，生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则，并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章，在环境影响评价制度中增加了规划环评，在具体污染防治措施中，也体现了预防原则，如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。

3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上，便是“共同责任原则”，即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如，集体负担原则，是指在损害者难以确定的前提下，由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用，如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则，由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下，应当由造成损害的社会共同体负担有关费用，如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气，全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则，是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者，应当对为此付出代价者支付一定补偿，主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如，在大气污染区域联合防治的机制下，为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。

4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力，仅有第7条第4、5款的规定，即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为，应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接，拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接，此外，应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。（4）

二、治理机制：多元化大气环境

治理机制的立法构造

兴起于20世纪末的治理浪潮，为社会管理带来了新思维，开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献，可以发现，关于治理，有种种理解，也有种种用处。但存在一种基本的共识，即治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊，它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用，是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见，治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端，各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明，市场机制也并非万能良药，在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱，特别是在作为公共物品领域的环境保护方面，存在着严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为，应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上，以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点，建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。

（一）多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体

在共同治理目标的支持、指引下，公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景，在这幅图景中，公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象，且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁，而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中，伙伴关系有两种，政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体，与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体，并赋予权利、课以义务，以实现多元共治大气环境。综观草案，可以发现，涉及企业的法律责任条款共有25条，而涉及政府的仅有2条，而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定，细化其行政违法或者不作为情形，并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节，并确立大气环境公益诉讼之规定。

（二）综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度

污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在，也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案，可以发现，其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征，统治方式仍以行政规制为主，而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时，还应积极引进市场激励机制和社会保障机制，研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度，并深入分析其入法的可行性。

（三）确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制

大气环境治理的目标能否有效实现，离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知，大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法，其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起，予以协同控制的思路，就势必涉及大气污染防治法与能源法，甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时，新环境保护法中有关的创新性规定，可以也应当在本次修订过程中予以回应，修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定，但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议，修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上，积极吸收更多的创新性规定，并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系，以确保衔接和配合。

三、政府责任：完善政府大气治理

法律责任的理由与建议

无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为，政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力，同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家，政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来，具体而言，这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征，针对排污企业的法律责任条款很多，而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩，难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题，使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”，法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性，进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况，作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府，在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源，完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器，得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。（5）综观草案，可以发现，针对政府的环境法律责任，虽有所调整、更新，但仍然存在明显缺陷。

第一，辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的依据。为确保公众参与，草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析，有两点不足，一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄，可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定，对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。

第二，城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实，修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定，未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定，有关城市人民政府未完成限期达标任务的，由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人，并向社会公开。对于草案的这种制度构建，我们存在两点疑问，一是它能否破除地方保护主义，切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定，省级人民政府并不负有限期达标责任，同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案，建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先，约谈并不是一种正式的法律责任承担形式，容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的问题，不区分合法企业与违法企业，而一并予以限期整改、关停。其次，约谈产生的是政治压力，没有体现经济制裁，建议仿行美国大气环境治理中州实施计划，对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施，主要是区域限资，即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。

第三，大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章，规定了重点区域大气污染联合防治机制，要求重点区域应当制定联合防治行动计划，提高本区域产业准入标准，并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定，这无疑会制约制度目标的实现。因此，建议在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念，国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则，主要内容包括两点，一是大气污染联防联控强调共同责任，强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任，这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献，并据此分配责任份额。

第四，国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程，必须有赖于科学技术的大力支撑，自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展，美国政府通过《清洁空气法》，规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时，要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究，如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目，2013―2017年预期投入经费10亿元，以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务，并构建国家大气污染防治技术体系，并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议，应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定，确保科技治霾的法制化。

结 语

随着《大气污染防治法（修订草案）》一读程序的开启，《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为，大气污染防治法的修订，应以生态文明建设为理论导向，着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上，建议结合新环境保护法有关规定，通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上，建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式，进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制，引入市场经济激励工具和社会化的保险机制，坚持大气污染防治法的“基本法”定位，并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上，本文选取两个基点，建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款，确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障，建议进一步完善政府大气环境法律责任，确保“把权力关进制度的笼子里”。

《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程，既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择，也有具体制度的设计，需要反复斟酌、广泛讨论，以更开放式的全方位思考，不仅是制度设计理性的要求，也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方，但也有很多创新之处，如低排放区、分类污染源防治措施的改进等，囿于文稿篇幅，本文暂不作讨论。本着参与精神，本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述，希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。

注释：

（1）十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议：环境保护部部长就大气污染防治法（修订草案）作的说明。

（2）参见中国环保网：“大气污染防治法27年首次全面修订”，http：//，2014-12-23。

（3）《中华人民共和国环境保护法》（2014）第5条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”

（4）有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善，参见：高桂林、陈云俊：《大气污染防治公众参与的法经济学分析》，载《陕西社会科学》，2014，（11），第81-87页;李艳芳：《公众参与和完善大气污染防治法律制度》，载《中国行政管理》，2005，（3），第52-54页。

（5）有关完善政府环境法律责任的理由，还可参见李俊斌，刘恒科：《地方政府环境责任论纲》，载《社会科学研究》，2011，（2），第75页。

参考文献：

[1]常纪文.《大气污染防治法（修订草案）》修改建议[J].环境保护，2015，（21）：37.

[2]沈宗灵.法理学[M].台北：五南图书出版股份有限公司，2007（第2版）：47.

[3]曹明德.对修改我国环境保护法的再思考[J].政法论坛，2012，（6）：178.

[4]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学，2014，（3）：46.

[5]格里・斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].华夏风，译.国外社会科学，1999，（1）：19.

[6]柯坚.环境法的生态实践理性基础[M].北京：中国社会科学出版社，2012：141-143.

[7]张伟伟，张宇.发达国家低碳投融资机制研究[J].当代经济研究，2013，（7）：67.

[8]徐以祥，刘海波.生态文明与我国环境法律责任立法的完善[J].法学杂志，2014，（7）：32.

新修订法律法规篇(7)

6月29日，十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国义务教育法（修订案）》，这是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事。审议通过的《义务教育法（修订案）》共分为：总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任及附则等8章，63条，将于2006年9月1日起施行。

1986年,我国颁布实施了《义务教育法》，到新的修订案通过之日，已经整整走过了20年。

新的《义务教育法》有何突破？它将对今后我国义务教育的实践产生怎样的影响？为此，记者走访教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵，请他深入解析

进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则

法律条文：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。

实施义务教育，不收学费、杂费。

孙霄兵：《义务教育法》第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。按照原《义务教育法实施条例》的规定，我国城乡的义务教育学校一直收取杂费，用以补充义务教育学校公用经费的不足。温家宝总理在2006年向十届全国人大第四次会议所作的政府工作报告中庄严提出：“从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年开始在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。”考虑到全面免除杂费需要国务院的统一安排，《义务教育法》在附则中对免除杂费的时间和步骤专门做了授权性规定，明确：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”可以预见，在不远的将来，义务教育免收学费、杂费的法律原则，就将惠及我国城乡的广大适龄儿童、少年。

建立一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制

法律条文：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。

县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。

孙霄兵：受社会经济发展水平和历史原因的影响，目前，我国义务教育的发展状况在东中西部、城市与农村、不同学校之间还存在着明显的不均衡。因此，促进义务教育的均衡发展成为法律修订中的重要原则。为缩小不同地区义务教育学校办学标准的差异，国家将制定“学生人均公用经费基本标准”，并要求“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准”。修订案特别强调了残疾儿童、少年接受义务教育的均衡。

确立了义务教育经费保障新机制

法律条文：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。

孙霄兵：修订案确立了义务教育纳入国家财政保障，由国务院和地方各级人民政府分担，实行省统筹的经费保障新机制。这是此次修订的重大突破，将从根本上改变我国义务教育的发展模式。

为使此项原则具有可操作性，修订案又从不同角度完善了相应的制度规范，如：为保障义务教育经费的增长，确立了“三个增长”原则，即：“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。

确立了国务院领导，省级人民政府统筹规划，以县为主的管理体制

法律条文：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主管理的体制。

孙霄兵：修订案根据近年来义务教育特别是农村义务教育管理体制改革的经验，确立了“以县为主”的管理体制，同时，调整了义务教育管理的事权，增加了省级人民政府在实施义务教育中的职责。突出强调了推进实施素质教育，提高义务教育的教育、教学质量

法律条文：国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。

学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。

国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量。

孙霄兵：修订案第一次在法律中提出了素质教育的概念，对在义务教育阶段贯彻实施素质教育提出了具体的要求。

修订案突出了对义务教育质量的关注，特别重视提高每一所实施义务教育学校的办学水平，重视保护学校、教师、学生的合法权益。为提高农村学校、薄弱学校的办学水平，修订案还专门就鼓励城市教师、高水平教师到农村学校、薄弱学校任教做了规定。

提高义务教育阶段教师的地位与待遇

法律条文：国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。

孙霄兵：这一规定将目前中学教师职务系列和小学教师职务系列统一了起来，将为吸引更多高素质人才到小学任教，调动小学教师的积极性，提高教育质量产生重要的影响。修订案还明确了诸如：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”；“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有地区补助津贴”等规定，对保障、提高义务教育阶段教师的地位与待遇都会有产生重要的影响。

对“上学难、上学贵”等热点难点问题，有针对性地建立了预防、管理与监督机制

法律条文：县级以上各级人民政府及其有关部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。

学校不得分设重点班和非重点班。

学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。

孙霄兵：当前“上学难、上学贵”已经成为人民群众关注的热点问题。各级人民政府及有关部门正在积极着手加以解决。修订案根据近年来改革实践中的经验，做了系统的有针对性的规定。