支农资金论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇支农资金论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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摘要：近年来，农业领域已成为各级政府投资和补贴的重点领域，如何确保这些资金发挥应有甚至是最大的效率成为目前包括财政部门和受益农民群众在内的社会各界关注的重点。绩效评价是衡量政府支农财政资金使用效率的有效工具。论文从绩效评价的视角，以河北省蔬菜示范县项目为例，根据河北省财政支农资金的特点从3 个角度构建了绩效评价指标框架体系，并对该项目的实施效率进行了实证评价。评价结果显示，该项目资金使用效率较高，但是仍存在着一些问题，提出了今后河北省财政支持蔬菜产业发展的政策建议。

关键词 ：河北省财政支农资金；绩效评价；资金使用效率

引言

随着我国经济社会发展到了“以工补农、以城补乡”的阶段以及农村发展的相对滞后性，各级政府都在加大对于三农的投资。财政支农资金的投向往往是三农发展所急需的领域，财政支农资金对三农发展具有重要的意义。如此大量的资金，在发挥如此重要作用的情况下，财政支农资金的使用效率成为各方关注的重点和焦点。目前，河北省甚至是全国范围内，尚未构建完善的财政支农资金使用效率监测体系。因此，需要加强河北省财政支农资金使用效率的评价工作，不仅可以作为原有政策有效性的评价依据，而且还可以为以后制定相关政策提供参考。由于财政支农资金的范围广，论文将以河北省蔬菜示范县项目为例进行深入探讨。

一、河北省财政支农资金使用效率评价体系的构建资金使用效率评价体系是的促进财政支农资金使用效率问题的核心和重点，其中主要包括评价指标、评价方法以及证据的搜集和整理。

1.财政支农资金使用效率评价指标

对于河北省财政支农资金使用效率的评价，主要从资金管理部门的效率、资金使用部门的效率以及资金的最终使用效果三个方面。河北省财政支农资金使用效率评价指标的制定只要集中在项目管理部门的相关管理指标（例如项目决策、资金管理、项目管理等）、项目的产出指标（数量、质量、成本节约等）和项目的实施效果指标（经济效益、社会效益、生态效益、受益对象满意度等）。围绕以上主要指标，根据不同项目的特点加以调整。

2.财政支农资金使用效率的评价方法

对于传统的评价方法主要包括成本- 效益法、社会功能分析法、因素分析法和最低费用选择法。由于财政支农资金的投放领域为三农领域，三农领域最大的特点就是社会性和环境性。因此，对于财政支农资金使用效率的评价不能仅仅限于经济方面的因素，还要考虑到资金使用的社会效益和环境效益。成本-收益法和最低费用选择法主要考虑的是资金使用的经济效益，不适用于财政支农资金使用效率的评价问题。

因此，社会功能分析法最适合于财政支农资金使用效率的评价问题。该方法是通过比较采购所花经费和所实现的职能，衡量政府资金管理部门和使用部门的工作质量，从而得出其绩效情况的结果。衡量工作质量的标准不仅要看取得多少经济效益，还要看采购活动产生的政治功能、社会职能和环境功能的效果。

3.财政支农资金使用效率评价证据的收集

根据国外的相关经验和资金使用效率评价的一般规律，应当在项目实施之初就应该建立财政支农资金使用效率评价证据收集体系，评价证据的收集应该是贯穿项目实施的整个过程中，这样可以有效保障证据的有效性和及时性。

然而，河北省尚未建立起相应的收据搜集或监测体系，在对资金使用效率进行评价时相关的证据可以通过统计部门的统计数据（如河北省农村统计年鉴）、业务主管部门的统计资料、独立的中介部门资料、实地调研的数据以及项目单位提供及填报的数据来获得。

二、河北省财政支农资金使用效率评价结果的应用

对于财政支农资金使用效率的评价并不是最终的目的，最终目的是要根据资金使用效率评价结果分析财政支农政策的实施效果、成功经验和失败教训。从宏观的政策方向，到微观的政策执行方式两个角度提出改进措施，并与未来财政支农政策的制定相衔接，以提高财政支农政策的有效性。

三、河北省蔬菜示范县项目案例分析

1.项目简介

散、产业链条不完整、品牌意识薄弱、产品附加值低等诸多问题，严重印象了河北省蔬菜产业做大做强。为此，河北省政府了《关于加强示范县建设促进蔬菜产业又好又快发展的意见》，在全省选择15个蔬菜生产大县（市、区）作为蔬菜产业示范县，对项目县进行省、市、县三级财政资金的支持，各级财政共投入资金22500万元。

2.评价结果分析

通过对比分析、归因分析和影响分析等方法对上述证据进行了深入分析，对项目的管理绩效、产出绩效和效果绩效进行了客观评价。评价结果显示项目的管理效率评价为优秀；项目的产出效率较高，新增了蔬菜种植面积和设施蔬菜种植面积，各项指标均在良好以上；项目的实施效果明显不仅增加了农民收入，而且在解决当地农村剩余劳动力、节约水资源方面发挥显著效果。

3.评价结果应用

通过对河北省蔬菜示范县项目资金使用效率的评价，可以发现该项目资金使用效率较高并发挥了预定的效果，政策的制定是成功的。然而，鉴于评价中发现的诸如项目资金用途方面的灵活性欠佳、多头管理、种植风险不能有效化解等问题，在今后的政策制定过程中应当调整资金的投放领域（如加大蔬菜保险的补贴）和资金的使用方式。

四、结论

从绩效评价的视角分析财政支农资金的使用效率可以正确的评价支农政策是否有效，并根据评价结果调整原有政策，为以后制定相关政策提供很好的依据。

基金项目：

本文为“河北省社科联2013年度河北省社会科学发展研究课题”研究成果，项目编号：201304076。

参考文献：

[1]河北省统计局.河北农村统计年鉴（2011）[M]，中国统计出版社，2011.

[2]曹莉.河北省蔬菜产业发展研究[J]，中国证券期货，2010（4）.

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关键词：财政支农政策；问题；完善

中图分类号：F810.2 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）011(C)-0260-01

农业是一个国家国民经济的基础，是人类生存和发展的物质资料的重要来源，其发展水平，关系到占我国总人口绝大多数的农民的生活水平的高低，关系到社会主义新农村建设这一历史任务能否顺利完成，更关系到整个经济社会的发展和全面建设小康社会的伟大目标能否早日实现的问题。而积极推动“三农”建设的进程中，财政支农政策具有重要意义。

一、财政支农政策的概述

众所周知农产品有其独有特点，它是人们生存和生活的基本条件，不光能满足人们的生存需求还为工业生产提供原材料，具有不可替代性，所以农产品理论上虽被划分为私人产品但在实际操作中却被视为准公共产品，而提供公共产品是政府的基本职能；又由于农村农业的基建、农民的医疗卫生教育支出等方面的投入具有外部性强、投资大、回收期长等特点，所以只有政府能够而且愿意在这些方面投资。

二、我国现行财政支农政策面临的主要问题

（一）资金投入不足，不符合相关政策法规的要求。改革以来，我国财政支农投入总量逐年提高，但其增幅低于财政收入的增幅。1978年我国财政收入为1132.26亿元，2006年增长到38760.20亿元，增长了33.2倍，同期国家财政对农业的投入1978年为150.66亿元，2006年为3172.97亿元，只增长了21倍――财政对农业投入的增幅低于财政收入的增幅，这不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。相比之下，农业发展水平远超过中国的美国，其农业部的年平均支出达650亿美元，占国家总支出的3%―4%。所以我国财政支农资金投入的上升空间还很大[1]。（二）资金投入结构不合理。近年来，在财政支农资金结构中，用于生产性的支出比重下降而用于各项事业费的比重上升，经常出现行政挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。且间接支持多于直接支持，如在财政性支农建设资金中，用于全社会性质的大型水利建设和生态环境保护性建设投入比重大，直接用于中小农业基础设施建设的比重小，对与农民生产生活直接相关的支持也非常有限。突出表现在能促进农业可持续发展的科技与教育方面没得到足够重视：我国农村基础教育整体水平低下，财政在这方面的保障能力远远不够；同时，我国每年对农业科技投入占农业总产值的比重不足0.25%，远低于发达国家平均2.37%的水平，且农业科研成果转化率只有30%―40%[2]。（三）政策工具缺乏灵活性。美国、日本及欧盟等发达国家除采用休耕补贴、直接支付补贴等常规的直接补贴方式，采用价格支持、税收减免、长期低息贷款等政策工具，重视财政投融资工具的使用，还大力发展农村基础教育、农业科研、农村公共医疗等援助项目。随改革进程的深化和可持续发展意识的增强，有些财政支农措施已开始同环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩[3]。然而，我国的农业补贴注意力过度集中于流通环节。据财政部农业司的专家分析：国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民，国家耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。（四）监督机制不健全，资金使用漏洞较多。现行财政支农资金监管体制不完善，涉农部门多，条块分割严重，预算资金的分配、调整随意性大，使用较为分散，实施效果较差。支农资金层层截留、挪用、侵占、空投等现象较为普遍。

三、我国财政支农政策的完善思路

（一）政策的实施必须有法律保障。美国能保证稳定的农业投入得益于美国的财政支农资金有相关法律作保证，法律法规对财政支农政策的计划目标、具体措施和职能划分等都作出了明确的规定。而我国财政支农资金还没有专门的法律进行保障，也没有科学的管理制度和管理方法，随意性较强。因此我国必须加快相关法律法规的制定，依托法律形式科学地界定财政支农的地位和职责，加强建立和健全财政支农政策的法律保障体系。（二）加大财政支农的投资额度与投资范围。通过对我国财政支农政策现状的分析，再对照社会主义新农村的建设目标，我国财政支农的投资额度远远不够，中央要继续加大支农力度，既要调存量又要调增量，逐步建立稳定的增长机制。此外，还要把投资范围扩大到农业基础设施建设、农村生态环境保护、农村教育投入、扩大农产品出口等方面，注重多种政策工具的协调使用，最终促进农业高质量与可持续发展。（三）建立和完善我国财政支农政策的监督机制，提高财政支农资金的使用效率。上级政府要建立一个系统的工作机构，精简部门撤消冗员，进一步简化项目申报和审批手续，提高行政效率节约行政经费。加强财政支农资金的监督和管理，建立资金动态管理机制，继续推进国库集中支付、政府采购等措施；以“金财工程”等现代技术为手段，建立财政支农补贴直通车制度[4]。最后，大力发挥广大农民的监督作用，提高广大农民的知情权、参与权和监督权。

总之，解决“三农”问题建设社会主义新农村的目标的达成，离不开财政政策的支持，尽早完善财政支农政策体系，促进农业增效农民增收农村发展，推进社会主义新农村建设顺利进行。

作者单位：西安交通大学经济与金融学院

参考文献：

[1]翟雪玲,潘建伟.美国财政支农的规模、结构及对我国的启示[J].内蒙古财经学院学报,2005-12-15.

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一、组织建设

我市农村财政研究会根据农村财政发展需要，为完善农村财政政策，促进农村经济持续、稳定、协调发展，加强城乡之间的相互联系，促进社会主义新农村建设，探索社会主义市场经济发展的规律及与之相适应的农村财政理论、政策，提出建议或方案供有关领导决策参考，为振兴经济、实现农村现代化服务，在市、区、县有关领导、涉农部门的大力支持下，各级农村财政研究会及时补充和调整人员。

一是聘请实际工作者和教学、科研工作者参与研究；

二是督促财政、涉农和有关部门进行调研；

三是吸纳长期从事财政、经济工作的老同志帮助开展工作。

二、抓好基层财政干部培训工作

今年初，为提高对从事农研会干部的业务素质和基层技能需求，对全市调整、补充到农研会的人员进行业务培训，并结合财政农研会理事会议契机，开展以会代训培训。9月份，组织基层财政干部，参加全国部分省、市基层财政干部培训班。通过各类培训的机遇，组织财政部门、涉农单位对全市农村财政工作的热点、难点问题，进行交流经验，集中研讨，提出观点、对策和建议，形成研究成果。

三、以课题调研为契机，积极做好项目资金工作

根据我市建设“现代国际旅游城市”的要求，抓住中央和省强农扶农政策机遇，结合山区特点和自身优势，积极做好财政支农课题研究，精心推出农村财政课题调研工作。

1、如何发展现代农业，扎实推进新农村建设；

2、转换扶贫思路，实施整村推进的具体做法探讨；

3、财政如何推进农村综合改革；

4、国有林区管理体制改革的建议；

5、农村合作经济组织及农民服务组织；

6、开展对小农水工程建设、农产品加工、动物防疫、林业生态建设、农民专业合作组织研究；

7、如何规范农村低保管理及农村养老保障工作；

8、探索农民增收的新措施、新途经；

9、如何创新支农工作机制，进一步提高支农资金使用效益等课题调研。市、县、区农研会分别成立课题调研组，积极组织力量，按时按质按量完成课题调研。

市农研会还聘请有关专家对选送的论文进行评选。在做好课题调研的同时，市农研会积极为涉农部门县、乡做好项目，争取部、省对我市农业项目资金的支持。年，先后向中央、省级财政申报农业科技示范基地、农村专业合作组织、农业农技推广和农业产业化服务体系、农业三增工程、农村扶贫项目、生态林补偿、农业品牌工程、农民转岗培训、低温雪灾等项目，这些项目的实施与启动，有效的推进农业结构调整，促进我市农业和农村经济发展。

四、年度工作要点

年我市农村财政研究会要紧紧围绕中央“三农”政策和建设社会主义新农村主旋律开展工作。

一是积极做好中央支农、惠农的有关方针、政策的宣传工作，抓好有针对性、实用性、紧迫性的涉农课题调研。

二是根据省农研会精神，组织市、县、区会员单位之间开展课题协同调研，并对选送优秀论文进行评选。课题命题另行通知。

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城乡一体化是指打破长期以来形成的城乡经济社会发展之间的二元结构，促进公共资源在城市与农村之间均衡配置，提高城市与农村的社会融合度，促进公共产品在城市与农村之间合理流动，以达到城市与农村同步前进的动态发展过程，这是一个持续性的过程。城乡一体化是推动经济发展的手段也是经济发展所需达到的目标。城乡一体化最终形成城市与农村作自发挥优势，在各个方面统一融合、相互依存的关系，从而达到社会、经济、文化的全方位融合。

城乡一体化是我国实现全面小康社会的重要途径，包括城乡经济一体化、人口环境一体化、社会一体化等多个方面。党的十六大召开以来，国家出台了一系列政策促进农村发展，良好的政策在很大程度上推进了城乡一体化发展。从城乡一体化实施历程看，城乡一体化实施是一个不断深入、长期进行的过程。东西部地区由于经济发展差距大、发展现状不同，在城乡一体化发展中，主导力量存在较大差异。西部城乡一体化发展在经济欠发达地区主要是政府主导的实施过程，在相当长时期内，这个现象难以改变，财政农业支出问题成为这些地区城乡一体化可持续发展的重大问题。

云南省地处中国与东南亚多国的交界之处，是中国面向东南亚国家的大门，且地理环境复杂，少数民族众多，国家级贫困县居各省之首，是西部地区具有典型代表性的省份。受研究条件的限制，本论文主要以云南为例，对西部财政农业支出对城乡一体化发展的影响进行研究。

一、西部城乡一体化发展与

财政农业支出概况

（一）西部财政农业支出情况

1.西部各省财政农业支出与全国比较

政府财政支出主要用于政府日常工作以及加快该省发展、促进经济发展的各项活动。财政支出主要包括农业支出、文教科卫事业费、行政管理费以及社会保障补助支出等项目。财政农业支出是为了达到促进农业发展、增加农民收入的目的，以政府为主体，利用政府的财政收入，采取一系列经济、法律、行政的手段和措施，不断提高农业的生产水平，巩固农业的基础地位，实现农业持续稳定的发展。在西部地区城乡一体化的资金主要来源于政府农业支出，因此财政农业支出是影响城乡一体化发展的重要因素。

财政资金是支持农村地区发展的主要力量之一，2011年全国人均财政农业支出为1598.89元，占人均财政支出的19.72%，自2008年起人均财政农业支出的占比一直维持在20%左右，比之前略有上升。从西部地区的财政投资来看，除重庆以外，其余各省的财政农业支出占比均高于全国水平，这说明与东部经济发展迅速的地区相比，经济欠发达的地区农村的发展更加依赖于财政资金的投入，因此经济欠发达地区财政农业支出对城乡一体化的发展有着极为重要的影响。

2.西部财政农业支出存在的主要问题

第一，西部地区发展差异大，贫困地区多，人均财政农业支出少。西部地区面积为681万平方公里，占全国总面积的71%，包括了云南、西藏、四川等12个省份，全国大部分的少数民族聚集在此。地理位置偏远、交通不发达以及人文环境差异大等原因是造成西部地区发展缓慢的重要因素。西部12省经济较不发达的省份占绝大多数，全国共592个国家级贫困县，西部地区共448个，占75.68%，其中以云南、西藏为最，分别为73、74个。从表1来看，人均财政农业支出平均值为2276.44元，结合西部地区的实际发展情况，西部地区发展较东部地区缓慢，农村地区基础薄弱，所需财政资金比东部发达地区多，因此西部欠发达地区仍存在人均财政农业支出少的问题。

第二，国家级贫困县财政负担重。国家级贫困县集中在西部地区，且大部分为“老少边穷”地区，这些地区发展落后、人均收入低，甚至难以达到温饱水平。国家为了促进这些地区的发展采取专项拨款形式，实行专款专用，但与此同时出现新的问题，贫困县大多地理位置偏远，居民均为务农人员，要拉动这些地区的发展，唯一的经济来源为财政拨款，因此国家级贫困县常年面对入不敷出、财政难以维持的局面。例如云南省普洱市墨江县，该县2010年财政收入为16400万元，财政支出为115800万元，财政赤字99400万元；2011年财政收入为21800万元，财政支出为124800万元，财政赤字103000万元。

第三，欠发达地区资金来源渠道单一。西部欠发达地区长期以来除财政资金的投入以外，几乎没有其他的资金来源。国家级贫困县多数位于偏远交通不发达地区，因此大部分贫困县均为第一产业有所发展，第二产业及第三产业发展较低甚至没有发展，贫困地区居民相当一部分思想保守、观念陈旧，依赖国家的思想严重，对于地方建设的经济性、自觉性不高，大多数贫困县资源丰富但未能充分利用，开发程度低难以吸引外来资金的投入，仅靠当地政府的财政收入以及国家对贫困县的扶持很难推动经济发展。

（二） 西部城乡一体化主要发展状况

1.西部城乡一体化的主要指标

自1999年国家开始实行西部大开发战略以来，国家不断加大对西部地区的投入，转移支付逐年上涨，在国家财政的大力扶持下，西部地区的基础设施建设、人民生活水平有了大幅度的提升。但在提升的同时，应当清楚地认识到西部地区与全国平均水平相比仍有一定差距。西部地区总面积占全国的71.5%，人口占28%，但从2011年统计数据显示生产总值却仅占21.19%，固定资产投资仅占23.14%，地方财政收入仅占10.42%，除此之外从表2可以看出城乡收入比全国平均水平低3.13，而西部12省中，只有、重庆市、四川省以及新疆维吾尔自治区达到了全国平均水平，剩下的8省城镇与农村仍显示出较大的收入差距。从城镇恩格尔系数来看，全国平均水平为0.36，西部地区中有10省未达到平均水平，农村地区之间的差距更大。

2.指标中反映的主要问题

从表2可以看出，西部地区各省份城乡收入还存在较大差距，大部分省份的城乡收入比高于全国平均水平；城乡人均支出比除内蒙古、青海、宁夏以及新疆外，其余各省城乡居民人均支出均高于全国平均水平；城乡恩格尔系数反映当地居民食物支出占总消费支出的比例，除青海和新疆以外，西部各省农村居民的恩格尔系数均大于城镇居民恩格尔系数，农村居民消费支出中食物支出仍占较大比例；城乡人均教育支出比全国平均水平为4.67，而西部地区最高为西藏，达到12.58倍，而内蒙古最低为3.45，这说明西部地区各省之间发展不平衡、地区差异大，有7个省份城乡人均教育支出差距高于全国平均水平；在人均固定资产投资方面，全国城乡差距更为巨大。西部虽然仅有三个省份高于全国平均水平，但这并不是西部城乡人均固定资产投资一体化实施的结果，主要是西部受既有的经济发展水平制约，城市投资水平低于全国平均水平所致。从上述分析中可以看出西部地区在西部大开发战略实施后经济有一定程度发展，城乡差距逐步缩小，但与全国平均水平相比仍存在一定差距。

二、财政农业支出对西部城乡一

体化发展影响的实证分析

（一）研究假设

城乡一体化发展当前的重点在农村，西部大多数地区财政农业支出是促进农村发展的主要资金来源，财政农业支出对西部城乡一体化发展有重要作用，西部人均财政农业支出与西部农村人均GDP、农村人均收入、农村人均支出、农村人均教育支出、农村人均固定资产投资均存在关联关系，因此可以采用以上指标研究西部财政农业支出对城乡一体化发展的影响。

（二）模型构建

超越对数生产函数模型一般用于分析各个自变量对因变量的影响，在此利用超越对数生产函数模型，研究人均财政农业支出、农村人均GDP、农村人均收入、农村人均支出、农村人均教育支出、农村人均固定资产投资对城乡一体化的影响程度，分析得出对推进城乡一体化发展的重要因素。

（五）实证分析的主要结论

1. 财政支农支出对城乡一体化发展产生的影响最大

由表3我们可以看出，在可分析的因素中人均财政支农支出对城乡一体化发展产生的影响最大，且均为正面影响，在推动西部城乡一体化发展中起重要作用。人均财政农业支出对城乡一体化的平均影响率为28.53%，即城乡一体化水平每上升一个点，其中有0.28544是由财政支农资金的投入带来的结果。

2. 农村居民人均收入对城乡一体化发展有较大影响，但其变化与财政农业支出有重大关系

农村居民人均收入对城乡一体化的平均影响率为17.15%，它对城乡一体化的影响主要是缩小城乡居民收入差距。农民收入每增加一个百分点，城乡一体化程度上升0.1715个百分点。同时，农村居民收入增加与财政支农资金投入有着直接关系，随着国家加大对农村地区的资金投入，农民收入相应增加，说明人均财政支农支出在更大的层面上影响着城乡一体化的发展。

3.西部财政农业支出增长速度缓慢

随着国民经济快速发展，国家采取积极的财政政策，对基础设施和基础产业投入大量资金，但大部分资金主要集中在城市，城乡一体化实施以来，政府逐步加大对农村地区的资金投入，近年来农业支出的绝对数额不断增长，但财政农业支出所占财政支出的比例却逐步下降。对于经济欠发达地区，财政支农支出是该地区农业发展的主要支柱，资金规模缩小将影响地区经济发展，财政支农支出增长率下降是造成其对城乡一体化影响率不稳定的原因之一。

4. 西部财政农业支出资金结构不合理

从财政农业支出资金结构看，资金主要用于农业生产支出和农林水利气象事业费支出等，在这两部分支出中，各部分的事业费用支出占据了较大的部分。财政农业支出中与农业生产直接相关联的资金投入较少，大多是农林水利、环境建设等项目的支出，制约了农业产业的延伸发展，难以形成农业产业化，因此资金结构不合理也是造成影响率波动的原因之一。

5. 西部财政农业支出资金到位效率低

城乡一体化资金投入中，大部分资金来源于政府投入，而政府投入又分为中央政府和地方政府。由于分税制的实施，中央政府与地方政府在支农方面事权划分不明显，导致农业发展资金大部分依赖于中央政府资金，而对于中央划拨的专项资金，下级政府难以全面合理地使用资金，甚至出现挪用现象，导致财政支农资金到位效率低，影响城乡一体化的可持续发展。

三、促进西部城乡一体化发展财政

农业支出可持续性的建议

（一）加大投资力度，确保农业支出占财政支出比例不断增长

财政支农资金的投入，是促进农业发展、达到国家农业发展目标，从而改善农民收入的重要条件。加大财政农业支出力度，健全农业支出增长机制，不仅是绝对数额的持续增长，在增长率上也应保持稳定，因为农村发展是一项需要长期持续投入的工程。西部地区与东部地区相比经济发展落后，其自身财政支撑能力较弱，因此更需要国家财政资金的大力扶持。城乡经济一体化的发展是关系国计民生的大事，绝非一朝一夕就能完成，因此保证资金投入的连续性才能保证西部地区城乡一体化的持续发展。

（二）加强对专项资金使用的监督，确保资金的使用效益

加大对农村地区资金绝对量投入的同时保证资金到位率，在资金使用过程中提高资金效益，确保每一笔资金都用在确实需要的地方。目前随着政府对西部地区大量资金投入，出现了一些管理缺失现象，造成资金流向及使用不明确等问题。各级政府应建立相应监管机制，对城乡经济一体化中各项专用资金加大监督力度，避免出现缺失、甚至是挪用现象。

（三）吸纳社会资金，缓解财政支出压力

西部地区经济基础较弱，因此城乡一体化的实施不仅需要政府资金的支持，同时也需要社会资金的广泛参与，通过不同途径吸引社会闲散资金投资到农村，促进农村发展，社会力量加入到支持城乡经济的发展中来，不仅能带来资金上的支持，同时也能对资金使用加强监督，这样才能保持城乡经济一体化的可持续发展。在西部欠发达地区发展中资金一直是大问题，除公共物品由财政资金投入以外，可将准公共物品采用民间资金进行投资建设，由财政资金引导，这样不仅缓解了财政压力，也调动了社会参与的积极性。

篇(5)

〔关键词〕二元经济论；城乡二元结构；公共分配；财政支出结构

在发展中国家，二元性是一个普遍存在的现象。二元结构是发展经济学对发展中国家的社会经济特点的一种理论概括。当前，中国处于经济结构转变的关键时期，经济发展具有鲜明的“过渡”特征。从发展阶段看，正从低收入阶段向中等收入阶段过渡，最终完成由“二元经济”向现代化经济的转变；从体制模式看，正在从计划经济向市场经济过渡；从发展水平看，正从初步小康到较高水平的全面小康的过渡。过渡性表明经济转型过程中产生的各种失衡现象将会长期存在，经济运行中存在的结构性矛盾，主要是城乡二元经济结构的矛盾，在目前乃至今后相当长的一段历史时期内，将成为制约中国经济协调发展的第一因素。特别是随着市场经济的发展及国民经济的快速增长，统筹城乡发展已成为关系到宏观、战略和持续发展的问题。因而，改造传统农业部门、发展农村经济，推进经济从落后状态向发达状态的转变，实现城乡二元结构的趋同是中国目前最为紧迫的任务，也必然成为21世纪前20年中国经济发展的战略目标。从公共财政支出机制的角度看，以城乡经济增长和发展状况的差异体现的中国城乡二元结构，在很大程度上是由公共财政的投入规模与结构决定的。所以，解决城乡统筹发展问题，要求从调整财政支出结构入手，在城乡之间合理有效地配置财政资源。

一、二元经济理论评述

作为一个术语，“二元经济”最初是伯克（booke，1933）提出，他在对印度尼西亚社会经济的研究中，把该国经济和社会划分为传统部门和现代化的荷兰殖民主义者所经营的资本主义部门，他当时的研究既具有开创性，但同时又仅仅限于对二元经济的一种单纯的描述。典型的二元经济理论是由发展经济学家阿瑟。刘易斯（w a lewis）提出的，后来经过费景汉（j fei）和拉尼斯（g ranis）等发展经济学家们的不断发展、完善和深化，成为描述发展中国家经济发展的一种典型经济发展理论，也被称为“刘易斯—费—拉尼斯模式”（lewis—fei—ranismodel）。二元经济理论明确指出了二元经济结构是各国经济发展过程中的一个普遍存在的现象，即以主要为满足农村人口自我消费为主的传统经济部门与资本主义性质的以大工业为代表的现代经济部门并存的“二元经济”现象，提出了发展中国家发展经济的基本模式，进而研究发展中国家利用什么经济机制，由传统经济向现代经济转化，使城乡处于平衡发展状态，最终使二元经济结构变为一元经济结构的规律性。

1 刘易斯的二元经济论

刘易斯的二元经济理论有三个假设：（1）将国民经济分为两个部门：一是传统的农业部门，它使用了大部分劳动，具有自我维持、劳动人口过剩及边际劳动生产率为零的特征；二是劳动生产率高的现代化城市工业部门，其劳动力源源不断地来源于有着剩余劳动的农业部门。传统部门落后，但比重庞大；现代部门先进，但比重较小。（2）劳动无限供给；（3）工资水平固定不变，并具有完全弹性。具体来说，刘易斯的二元理论包括“最低生存费部门”和“先进部门”，即把现实中的农村部门列为最低生存费部门，他强调这个部门的经济特征是处在马尔萨斯的最低生存费均衡状态；把城市工业部门归为先进部门。为了追求理论的明确性，他关于两部门发展的理论采用的是农业和工业两个概念，因为农业和工业在经济理论上的特征比农村和城市更清楚。但在劳动力转移问题上，刘易斯本人明确地将其划分为农村部门和城市部门。就是说，他已注意到了农村与城市间的劳动力转移，不同于农业和工业间的劳动力转移。

刘易斯的二元经济理论认为，在一定的条件下，农业的边际生产力为零或近乎于零，构成这个部门的成员享受平均的收入分配，与边际生产力无关。劳动者在这种“传统的工资”水平上提供劳动，无论多少劳动力，农业部门都能提供，因而存在无限劳动供给。这是促使二元结构形成并能维系它长期存在的关键性因素，具体表现为传统部门中存在着大量的隐蔽失业者。这种大量隐蔽失业人口的存在，既是传统部门生活水平低下和发展受阻的根源，又是现代部门扩张所需劳动力的源泉。同时，在提供同等质量和同等数量的劳动力的条件下，非熟练劳动者在先进部门比农业部门的工资高。这种工资差异也导致农业部门的劳动力不断地向先进部门转移，直到两者工资水平相近为止。因此，刘易斯理论也叫劳动力无限供给理论。

关于传统农业部门和先进部门的相互关系，刘易斯认为，一方面，农业部门是产生过剩劳动力的根源，即在现行工资水平下，农业部门对现代部门的劳动力供给超过这些部门对劳动力的需求，换言之，发展初期非熟练劳动力是充裕的，从而使现代工业部门能以不变的低工资得到源源不断的劳动力供给。在这个意义上，农业部门劳动力无限地就业是经济发展的前提条件。另一方面，经济发展的推动力来自先进部门。传统农业部门边际生产率为零的隐蔽失业和过剩劳动力的出现，使得工业部门可以形成剩余产出，而剩余产出又通过利润的再投资增加资本存量，不断扩大资本规模，从而创造更多的劳动机会，吸纳更多的农业剩余劳动力，而这正是经济发展的关键。事实上，这里隐含着这样的假设：现代城市部门的资本积累能带来固定比例的劳动力就业的增长，意味着不存在劳动力节约型的技术进步，资本积累与扩张速度越快，创造的就业机会增长也越快，也就越可能将剩余的劳动力吸收到先进部门中去。这种情况一直延续到农业部门的剩余劳动力被先进部门吸收完毕，农业部门的劳动边际生产率不再为零，城市工业部门不提高工资水平就不再有农业劳动力的供给，这时先进部门劳动者和农业劳动者的收入都将随着投资的增加而获得提高，两部门的发展处于平衡状态，经济结构发生转变，经济中的二元结构也由此消失。

2 拉尼斯—费景汉的二元经济理论

拉尼斯—费景汉（g ranisandj fei）的二元经济理论是对刘易斯理论的改良精确化。拉尼斯—费景汉提出的两部门概念是由最低生存费部门和资本主义部门构成（以下分别简称为农业部门和工业部门）。他们指出，发展中经济的特征就在于广大的农业部门与规模小的工业部门并存。因农业生产率提高而出现的农业剩余是农业劳动力流入工业部门的先决条件。因此，他们把劳动力向工业部门的流动过程划分为三个阶段：第一阶段类似于刘易斯模型。第二阶段是工业部门吸收那些边际劳动生产率低于农业部门平均产量的劳动力。此时，农业部门劳动力的边际产量为正值，他们向工业部门的转移导致农业部门的萎缩，从而农业向工业提供的剩余减少，农产品供给短缺，使工农业产品间的贸易条件转而有利于农业，工业部门工资开始上涨。第三阶段是经济完成了对二元经济的改造，农业完成了从传统农业向现代农业的转变。农业部门和工业部门工资都由其边际生产力决定，农业部门与工业部门之间的劳动力流动完全取决于边际生产力的变动。经过改进后的模型更准确反映了二元经济发展的内在联系和自然演进过程。

总之，我们认为，应从两个方面来把握刘易斯—费—拉尼斯二元经济论的中心思想：

第一，劳动力在两个部门之间的转移构成经济发展的主线。二元经济发展的本质是结构转换。二元经济结构的直接根源是传统部门劳动力的无限供给，因而其转化的关键动力在于不断促进农业部门剩余劳动力向城市和非农业转移。二元经济理论以新古典学派的观点为基础，认为发展中国家的传统农业部门存在着劳动边际生产力为零的隐蔽性失业，而农业部门和现代部门之间存在着工资差别，于是经济的自动机制把劳动力从低工资的农业部门推向高工资的现代部门，提高了农业部门的工资水平，增加了现代部门的就业和产出，最终消除农业部门和现代部门之间的差别并达到充分就业。但需指出的是，这种转移又暗含着一定的条件，包括：农业剩余劳动力向城市（或现代部门）的转移不能有人为的障碍（尤其是体制上的障碍），以使这种转移顺畅自然；农业部门剩余劳动力的素质应不断提高以适应工业化的需要；农业部门的劳动生产率必须不断提高，以与工业部门的劳动生产率大体相当等。

第二，二元经济是两个既相互独立又相互影响的经济部门构成的有机整体。经济发展的过程，就是以城市产业为代表的现代部门取代传统部门的过程，就是农业、农村、农民转变为广义工业、城市和工人的过程，就是家庭生产组织形式变为工厂企业组织的过程。这个过程的终结就是现代经济的一元化格局。这已被发达国家成功地完成了从二元经济向现代一元经济过渡的实践所证明。二元经济理论的一个重要贡献是得出了一国要加速现代化进程，在很大程度上要不失时机地实现二元经济结构向现代经济结构转换的重要结论，并进一步指出要使结构转换得以均衡和持续实现，必须把握现代部门与农业部门的关系。现代部门是主导部门，但农业部门绝不是消极或被动的部门，两部门之间必须均衡互动，在现代部门快速发展的同时，保证农业部门的相应发展。解决这个问题的主要途径是提高农业生产率，因为它是保证工业部门扩张和农业劳动力顺利转移的条件。这就要求改造传统农业，特别是要依靠国家向农业进行特殊投资来提高农业劳动生产率，确保农业生产率与现代部门生产率的同步增长。

二、二元经济理论对中国的适应性分析

任何理论观点，都有自己严格的前提和限制条件。以二元经济理论分析一个国家的经济，无疑也应遵循理论本身的精神和实质。因此，在运用二元经济论分析中国状况时，最重要的、第一位的工作是，审视二元经济论的理论模型赖以建立的前提条件和限制条件是否符合中国的实际，这应是我们能否采用、或在多大程度上采用二元经济的理论和结论的惟一准则。从根本上来说，中国经济的发展虽然有其自身的特殊性，但仍然具有二元结构理论赖以成立的经济条件。主要表现在：第一，中国作为一个发展中大国，国民经济的二元结构特征尤为突出。第二，中国农村劳动力资源丰富是经济发展的比较优势，因而劳动力供给是充分的。第三，中国是一个发展中的国家，资本短缺是经济发展的一个主要约束因素，资本需求与资本供给之间的矛盾将在一个很长的时间持续。

在传统部门与现代部门的关系方面，刘易斯在二元经济的论述中指出“在以小农经济为基础的农业国家中，情况迥然不同。我们知道在小农经济中，如果有关农民的问题为人关注，如果农业的服务体系，农业的信贷制度、道路、水的供应等的基础设施被提供出来，那么农业生产率就会迅速提高。然而我们知道，在缺乏这些措施时，农业有停滞的趋向；我们也知道，仅仅极少数国家已经采取了这些措施。如果资本主义部门与农业部门进行贸易（例如，为取得食物、原料和市场而依赖于贸易），那么贸易的扩大在农业部门萧条时将受到威胁，因为这样促使贸易条件对资本主义部门不利。实际上，小农经济增长的失败很可能是抑制世界上绝大多数不发达国家工业部门扩大的主要原因”。这里我们看到了刘易斯对传统农业的重视，但这种重视是从它对现代部门形成及成长的重大制约作用出发的，原则上还是视传统部门为经济发展中的落后一级，这与中国的情况有很大的差距。

中国是世界上农业文明最悠久的国家，农业部门在“经济现代化”过程中具有特殊意义。其一，农业迄今仍是国民经济的基础，农业部门是现代部门的主要原料提供者。其二，农业部门构成现代部门最重要的市场，没有农业市场，现代部门的发展就要受到极大的制约。其三，农业部门利用大量劳动力，与少量的资本和适当的技术相结合形成的劳动力密集型生产方式，符合中国资源禀赋的低成本比较优势，对经济现代化具有独特的作用。可见，农业部门与现代部门相互关系的主要方面不是对立，而是互补互动。一方面，农业在为现代部门提供原料和资本的同时，也接受现代部门影响，从现代部门发展中得到源源不断的技术和设备，可以在极大范围内提高农业生产效率与实现自身现代化，从而成为经济现代化不可缺少的基本因素；另一方面，现代部门只有在农业部门繁荣的基础上才可能进一步发展壮大。这进一步说明中国经济现代化的途径不是单维的，即简单地用现代部门取代农业部门，而应该通过有效的传导机制—加速农业部门的现代化来实现农业部门和现代部门的协调发展。

就收入分配差距而言，二元经济论认为，因为劳动者有无限的劳动供给，仅仅只得到一个不变的维持生存状态的工资水平，因而劳动力转移所增加的收入主要是由资本所有者和企业家作为剩余占有。但没有指出现代部门与农业部门劳动者之间的收入差别问题，并假定工农业两部门的实际劳动工资是相等的。这个假定与现实不符。在发展中国家，现代部门的工资比农业部门的工资普遍要高。在劳动力转移过程中，由于现代部门的工资比农业部门工资高，因此，城市居民的收入就比农村居民收入增长得快，从而，收入分配将向城市居民倾斜。这就是说，不仅资本家阶级从经济增长中获得更大的好处，而且现代部门工人和城市居民也可以获得比农民更多的收入，结果收入分配越来越不均。

事实上，刘易斯本人并不认为二元经济论的结论，即二元结构最终转变为现代一元结构适用于所有国家。从刘易斯发表《二元经济论》以后的若干论文的变化来看，似乎可以认为，随着时间的推移，刘易斯本人对二元经济论模型的适用范围加上了愈来愈多的限制条件。1979年，刘易斯在《再论二元经济》的论文中，就“许多作者对于过去20年来，不发达国家现代部门的迅速扩张，没有通过‘利润渗透’导致传统部门的同样繁荣感到惊奇和失望”的回答中，明确指明“事实上，没有理由期望传统部门总是从现代部门的扩张中获益；经济系统中既有使传统部门受益的力量，也有使其受到损害的因素。因而最后的结果，在不同的情况下大相径庭”。而二元经济论模型的结论，即二元成功地转化为现代部门的一元，是在排除这些限定条件的前提下才得以成立的。对于中国而言，恰恰是处在这些被排除的条件（及不被考虑的因素）下进行传统部门向现代部门的转化进程的。由此可见，对二元经济论要有全面的理解，既不能不管具体情况随意照搬和套用某种理论或以国外经验为公理，也不能不顾理论所设立的一系列前提条件而任意引用。若如此，既能造成对二元经济论理论本身的歪曲，又会对一个国家经济发展的理论认识和政策选择造成灾难性后果。另一方面，必须特别强调的是，中国的二元结构问题在理论和实践上具有特殊的复杂性，既包括二元结构转化中迫切需要解决的劳动力转移问题，又涉及全面解决社会经济各方面协调发展的问题。从这个意义上说，二元经济论对于中国的实际缺乏一定的针对性，因此，二元经济论并不能成为指导、分析中国从传统向现代过渡的完整和惟一的理论工具，正确的选择就是基于中国现实，充分吸收二元经济论关于向现代经济结构转换理论的科学成分和可贵的思想资源，从总体上把握社会经济发展的规律，为下一步的现代化发展提供理论、战略的准备。

三、中国公共分配的二元结构

中国二元经济结构的产生，是社会生产力发展的必然结果，同时它的长期存在又是社会生产力还比较落后的重要表现。中国在工业化初期为了实施赶超战略，受“工业偏好”思想认识的支配，对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的资源倾斜政策。国家的资源配置在工业与农业之间严重不均，长期过度倾斜于工业，对农业公共投资严重不足，支农支出比重持续下降，导致农业发展严重滞后于工业的发展。具体表现在城市工业工资大大超过农业工资，造成了资本利润率大大下降，难以构成刘易斯所谓的经济增长源泉。同时，在公共产品提供方面出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，对农村公共产品的供给严重不足和滞后。

城乡公共产品供给制度的差别主要体现在公共产品的资金投入或成本分摊制度上。自70年代末80年代初期以来，由于人民公社制度的解体，我国农村地区公共产品供给主体缺失，但在之后的经济快速发展时期，却始终没有建立起公共产品的正常供给制度。中央政府主要以纯公共产品的供给为主，由于农村社区的边缘性、生产的分散性及公共产品受益的区域性，这类物品和服务对农村经济的发展的直接效用并不大；地方政府作为准公共产品的供给主体也没有相应地承担起农村公共产品供给的责任，而是按照“公共产品的受益原则”将公共产品供给的责任层层下推，大部分的准公共产品，特别是“软”公共产品或者不能有效提供，或者最后由农民自己承担。这种农村个人产品和公共产品关系的模糊与颠倒是中国农民负担过重的主要原因之一。具体表现在最主要的地区性公共产品供给，如义务教育、公共医疗、社会保障、水利设施、道路交通等实质上实行的是农村地区“自给自足”的政策。相比之下，城市公共产品由中央和各级地方政府提供。以义务教育财政投入为例，现行《义务教育法》对实施义务教育所需事业费和基本建设投资的投入责任，即中央、省、市和县级政府各应承担多少、怎么承担，表述笼统，难以进行操作。同时，义务教育筹资地方化的机制和地方政府自身财政收入匮乏的情况，必然造成不同地区之间、城乡之间义务教育的条件、水平和质量的巨大差距，且有扩大趋势。20年来，农村中小学主要依靠农民负担的农业税、教育费附加、教育集资维持运转，乡村两级政府承担了绝大部分的义务教育投入，中央和省级政府承担的责任很少，造成了农村教育水平的停滞甚至倒退。据国务院发展研究中心的一项调查，农村义务教育资金的投资比例中，中央政府只负担2%，省和地区负担11%，县和县级市负担9.8%，乡镇则负担了全部的78.2%.财力最薄弱的乡镇政府承担了占全国义务教育学生人数2/3以上的农村义务教育投入，已不堪重负。

从对农村公共产品总体投入情况看，改革开放以来财政农业支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3%左右。从财政投入的结构看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水平气象等部门的事业费和基本建设支出，这两项一般都占到94%左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点，而这一部分更能有效地为私人产品带来边际产出增加。即便如此，有限的财政支农资金也还不能完全到位。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980—1999年每年应增加8%，投资份额应占到农业总产值的0.6%左右，我国实际上远没有达到联合国的最低要求；与发展中国家相比较，发展中国家对农村基础设施的投入的一般水平为10%左右，而我国只有3%左右。近年来我国政府加大了对农业的投入，但力度仍显不够。在财政经济状况明显转好的情况下，每年财政对农业的投入占农业生产总值的比重一直处于4%左右水平，这一比例即使在发展中国家也算是很低的。财政对农业投入占财政总投入的比重一直徘徊在7%—8%之间，如果扣除具有广泛外部性的水利基础设施等投入，则这一比例更低，仅4%—5%之间，这种投入力度对于增强农业基础地位，提升农业的国际竞争力显然是不够的。

四、财政支出结构调整的着力点

1 根据经济发展阶段，适时调整公共资源在城乡之间的分配格局

著名经济学家钱纳里和赛尔昆根据100多个发达国家与发展中国家20年经济变动的长期趋势，得出各国经济发展产业结构趋同性理论，指出人均gdp在300—1200美元之间是国民经济结构迅速发展变化的阶段，这个阶段正好也是一国从传统状态向现代化过渡的经济成长时期。中国的经济发展已进入工业化中期阶段。在这一阶段，国民经济结构将发生迅速变化，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的发展要素主要来自于非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期城乡关系的基本特征是，农业不再替工业发展提供积累，工业依靠自身实现的积累加速增长，农业与工业平等发展。可见，工业化进入中期阶段后，将是城乡关系开始改善和调整的最重要时期，亟需采取可行的措施，坚持城乡统筹，走城乡互动、互促的协调发展道路，消除公共分配的二元结构，加强对农业的支持和保护，合理调整和规范财政资源和国民收入在城乡之间的分配格局，促进工农业平等发展和加速工业反哺农业。

2 重视对农业的财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长

增加政府农业投入的关键是要形成完善的、有法可依的投入体系，从体制上保障农业投入的逐步提高。世界农业发展经验证明，公共政府财政农业投入的规模对农业发展具有极为重要的作用。一般而论，政府的农业投入是与整个经济增长同步的，英国经济学家简。莫利特在分析了世界上88个国家的农业与经济发展的关系后得出了这样一条结论：人均收入每增加1%，农产品总值中再投入农业的比例应增长0.25%，农业才能稳定发展。农业是高度依赖土地、水、气候等自然资源的产业，维系农业的稳定发展，首要条件是农业有良好的内部环境和外部环境，其内部环境就是具有良好的基础设施条件，较高素质的农业生产经营者，广泛应用的农业科技等；外部环境主要是市场体系的建立与完善、价格体系的建立与完善、农业社会化服务体系的建立与完善、农业保险制度的建立与完善、农业税收制度的完善等，而创建良好的农业内部环境与外部环境重在公共财政投入。近年来，国家财政支农支出虽然有了较大幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下降。为此，在城乡差距不断扩大的现阶段，公共财政投入应当坚持面向农村，注重扩大公共财政覆盖农村的范围，一方面，把增加对农业和农村的投入作为调整国民收入分配结构的重要方向，加大财政支农资金的投入力度，提高财政支农资金占财政总支出的比例，逐步建立财政支农资金稳定增长的内在机制；另一方面，要注意保持投入的可持续性。

3 优化财政支农资金结构，建立公共财政支农资源配置新体系

公共财政对农业的投入结构集中反映出财政资金在农业支出中的分配构成，体现了公共财政对农业的投入重点和投入方向，是财政支农政策的组成部分。不断优化财政支农资金投入结构也是提高公共财政农业投入效率的主要途径。

（1）有效安排农业基础设施投资。农村基础设施是农村公共品的重要内容，是促进农村经济和社会全面发展的重要基础。农村公路、电力和通讯等基础设施的公共投资是提高农民收入、减少贫困和地区不均等的战略之一，是提高农业的综合生产能力和综合效益的重要举措。同时也有利于拓展农民的就业空间，降低农民生产、生活的成本与风险。目前，我国农村基础设施建设面临的突出问题是，农村基础设施建设同全国性、区域性重大基础设施建设配套性差，农村中小型基础设施建设尤其成为薄弱环节。从韩国“新农村运动”的经验和近年来我国加强农村中小型基础设施建设的成效看，在“十一五”期间，要注意加强同国家或跨区域重大基础设施相配套的农村基础设施建设，并将加强农村中小型基础设施建设，作为加强财政支农的重点。在具体实施时，既应该统筹考虑城乡发展及其对中小型基础设施需求的变化趋势，注意有弹性地筛选出不同阶段、不同地区增加农村中小型基础设施建设的重点和优先顺序，又要建立基础设施的绩效评价机制，加强项目管理和对建设过程的多方位监督。

（2）重视农村人力资本质量，明确各级政府义务教育的投资责任。我国义务教育发展的严重失衡是义务教育经费筹措方式的弊端造成的，要从根本上解决全国义务教育的区域差距和城乡差距问题，必须在中央、省、市、县、乡镇各级政府义务教育公共投资中，重点强化中央和省级政府的投资责任，改变当前这两级政府在义务教育公共投资中比例过低的状况。国家要制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力，提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平。

（3）加强财政支农资源整合，提高农业财政政策绩效。当前，国家财政用于农业的资金结构不合理，农民直接受益的资金比重不高。农民直接受益或者说农民得益较多的财政支出主要是支援农村生产支出、农业科技三项费和农村救济费。这三项支出的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%.为了确保财政支农资源的有效利用，需要优化农业财政资金结构，改进农业财政资金的管理体制，加强部门整合、资源整合和项目整合，突出重点，加大向农村经济社会发展的薄弱环节、关键领域、重点项目的倾斜支持力度。

参考文献

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[3]　史玲 我国农村公共产品供给主体研究[j] 中央财经大学学报，2005，（5）

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[5]　侯石安 解决“三农”问题的财政支持政策选择[j] 财政研究，2005，（3）

篇(6)

[论文摘要]我国现阶段农村公共产品存在供给主体失衡、供给总量不足、局部供给不均衡、供给效率低等四个问题。解决农村公共产品供给困境要在分权的经济运行体制和集权的政治体制的矛盾中寻求到一个良好的结合点，把政府的作用与市场机制的作用有机地结合起来。

一、农村公共产品及其供给机制

1，农村公共产品。公共产品，即在消费上具有非排他性和非竞争性的产品，“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。农村公共产品是相对于农民或其家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享其效用的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出现农村由于市场失灵导致的公共产品供给的私人动力不足问题。农村公共产品按照消费非竞争性、收益非排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“建设社会主义和谐社会”和“新农村建设”的正确选择。由于我国不同区域农村的经济社会发展水平和文化传统差别很大，农村公共产品的供需要求比较复杂。因此，以某一个制度或某一种方式解决农村公共产品供给问题是不切合实际的，必须根据不同情况，因地制宜，探索符合我国国情的农村公共产品供给制度安排。

2，农村公共产品供给。我国的农村公共产品供给，特别是非纯粹公共产品供给有很多不同于一般的公共产品，具有两个重要的特点：一是受益的直接性，即“给谁办事由谁出钱”。城市的公共产品供给一般由政府通过财政支出解决，而农村公共产品很多仍由农民自掏腰包以各种费的形式解决，这使得农村公共产品的消费具有很大程度的直接受益性。二是受益的范围性，即“谁不出钱就不给谁办事”。村作为一级自治组织是没有稳定财力支撑的管理机构，农村公共产品的供给表现出“村民自治”与“一事一议”等特点，谁能拿出钱就给谁办事，拿不出钱就不给办事，公共产品的受益范围被限定在具体的空间之内。

二、农村公共产品供给问题分析

1，农村公共产品供给主体失衡。

(1)供给主体单一。受政府政策、产权界定和自身素质等因素的影响，私人组织、第三部门等参与主体难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。

(2)供给主体错位。一是上级政府在供给农村公共产品上的缺位。中央政府和各省、市、县及乡镇政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任多都推给了县和乡镇政府以及村委会。二是乡镇政府在供给过程中的错位。由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与财力极不相称的职能，支出负担沉重，所掌控的公共财力勉强维持自身行政运转，生产性公共支出难以保证。三是村民自治组织在供给过程中的困境。乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给严重缺乏或根本没有公共财政保障的村委会。

(3)权责不对称。中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金。在现行的分税制财政体制下，县、乡镇区域内的公共需求由县、乡镇政府提供满足，而县、乡镇政府的财源多来自本地经济，在以农牧业为主的乡镇，产业的财政支持力极弱，财政增长极小。且零星分散难以征收。这种事权与财权的不对称，使得地方政府凭借本级财政收入无力提供农村公共产品。

2，农村公共产品供给不足。

(1)供给总量不足。中央的财政支出规模尚不能完全满足全社会日益增长的公共产品需求，虽然国家用于农村公共支出的财政支持力度正在不断加大，但较之于基数庞大的农民群体，人均比率还是低得可怜。

(2)供给局部过度。在我国占人口60％的农民占有20％的公共产品资源这种窘境中，部分农村气派的政府办公楼与破旧的学校、寒酸的卫生院形成鲜明对照。

3，农村公共产品供给在区域间不均衡。

由于农村公共产品的特性，特别是在目前农村公共产品供给主要依靠地方财力支撑的情况下，这种区域间的公共产品供给不均衡尤为严重。并有一个值得我们更加重视的规律，公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的地区差距更大，并且还有进一步扩大的趋势。

4，农村公共产品供给效率低。

(1)农村公共产品供给的配置效率低下。对于政府在农村公共产品供给效率的评价，在很大程度上取决于“为群众办多少好事”的考核机制需要，在供给行为选择上，往往用符合绝大多数人的利益这一模糊概括去抑制农民的不同公益诉求，公共产品的供给难以全面提高需求主体的福利水平。

(2)农村公共产品投资管理效率低下。延用计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央和地方部门支配，资金使用分散，交叉和重复等现象严重。对一些制度外财政收支缺乏严格有效的监督，还存在挤占挪用现象。资金到位率低。相当一部分资金被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。

三、农村公共产品供给困境的解困途径

农村公共产品供给困境及解困问题本质上不是一个技术革新问题，而是一个制度创新问题。从根源上分析，农村乡镇村公共产品供给的困境归根结底在于分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾，当然总根源还是生产力水平低的问题。由于经济上的分权，地方政府之间形成了一种竞争机制。政府间竞争要求高质量的公共产品供给，但在集权政体中，地方可运用的政策工具很有限，只能通过扩大财政支出及直接参与微观经济活动来提高竞争力，迫使地方政府寻求制度外收入。这就加重了当地居民的负担，引发政府和群众之间的矛盾。

篇(7)

论文摘要：当前，制约“三农”问题解决的主要因素之一是农业资金的短缺，解决这一问题离不开资金的支持，都需要农村金融这一经脉的畅通。西北地区是我国“三农”问题最严重的地区之一，也是农村金融问题的典型地区。如何针对西北地区农村金融机构进行有效改革，具有重大的理论意义和现实意义。

从根本上解决当前西北地区农村金融中的突出问题，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，必须从农村金融体系的整体着眼，重新对农村信用社、农业银行、农业发展银行进行功能定位和调整。推行全面的农村金融改革，完善西北地区农村金融服务体系。

一、农村信用社的改革与小额信贷

农村信用社是我国农村金融组织的主体，是农村金融的主力军。所以，改革和完善农村金融服务体系，应该从农村信用社开始，使其成为真正的农村金融主力军。

1．农村信用社的职能定位和产权制度改革

现有农村信用社的改革和发展，原则上应根据不同地区经济发展水平和农村信用社自身的经济实力考虑其可能的发展方式。为此，中央银行应制定相关的转制标准，以规范其改制。一般来说，在经济发展水平较高的地区，如：西北各大城市郊区，农村信用社的势力较强，对这些信用社的重组，取消两级法人制度，将若干经济、金融发展水平相近的信用社合并组建、转变为地域性农村商业银行，实行股份制改造，与目前西北地区城市商业银行的改造类似，可能是一种可行的和合理的选择。

对广大经济发展水平一般的农村地区而言，如果农村信用社实力较强，可参考上述经济较发达地区的做法，按照自愿选择的原则，重组为商业银行。贫困地区信用社的业务主要应是支持农民的生产经营活动和脱贫工作，带有政策性业务的成分。因此，它们的出路可以是：转变成股份合作制信用社或互助式信用社，或转制成国家政策性银行即农业发展银行的基层网点机构。当然，后一种做法的前提之一是农业发展银行应将国家政策性长期融资、短期融资和扶贫等政策业务完全担当起来。此外，可以考虑降低或者取消贫困地区农村信用社农户储蓄存款利息税，减征或免征贫困地区农村信用社城建税、房产税和土地使用税。人民银行西安分行与陕西省政府在陕西省杨凌农业高新技术产业示范区进行了财政贴息政策的有益探索，三年来财政共为农户小额信贷贴息1000万元，带动信用社小额信贷、联户担保贷款、农民自身投入和龙头企业投入的资金达1.88亿元，使示范区62.8%的农民直接受惠。

2．以扩大农村信用社浮动利率改革试点为契机,加快农村利率市场化进程

鉴于农村地区资金短缺，储蓄成本、贷款和管理成本都较高的情况，应扩大存贷款利率浮动范围。2004年10月28日，央行取消贷款利率的上限，这是一个令人鼓舞的货币政策手段。根据世界银行研究表明，要实现农村金融机构的可持续发展，利率就必须能够覆盖储蓄和贷款的管理成本、行政成本、违约成本、机会成本等。如果不推行贷款利率市场化，各正式金融机构、非正式金融机构，相互之间就不能展开充分的竞争。另外，根据当前存款利率市场化试点经验，小幅度放开存款利率是无风险的，因为金融机构的变相高息吸储在许多地方已经是公开的做法，农户和企业可以直接从中受益。据统计，到2004年9月末我国最早进行信用社改革试点的8个省市农村信用社的资本充足率为7.38%，比改革前大大提高。

3．大力推行小额农业贷款

小额农业贷款，大有可为，这是很多农村信用社用实践得来的经验。国家在农村最主要的两项金融政策是信用社小额信贷和支农再贷款，这正是通过信用社来执行的。2002年初召开的中央农村工作会议提出必须高度重视农民增收问题，并要求农村金融部门要改善金融服务，要求信用社“积极推行农户小额信用贷款和农户联保贷款方式”。农村信用社全面推行农户小额信贷意义重大，它将促进信用社端正经营方向，转换经营机制，丰富信用社的真正内涵和完善其体系，而且有利于缓解农户贷款难问题，有利于抑制高利贷，促进农村金融发展和社会稳定。《金融时报》2002年1月22日报道，西北五省区农村信用社到2001年末，共发放给农户贷款244亿元，开办小额信贷的农村信用社占五省区信用社总数的68%，开办联保小额信贷的占总数的39%,这两种贷款合计余额为39亿元，本息收回率平均在85%以上。加大对农户小额信贷的支持和服务，是一个积极的、可喜的趋势。

二、加强农业发展银行政策性支农的作用

市场经济并不是万能的，市场机制下的“市场失灵”将使农业这个弱质产业和基础产业处于十分不利的地位。因此，国家必须采取措施加以保护，其中利用政策性金融实施保护是重要举措，是其它方式和渠道不能替代的。在目前西北农村经济发展面临极大困难的新形势下，应该加快中国农业发展银行的改革，充分发挥其作为发展农业和农村经济的政策性金融的功能。

1．完善农业发展银行的资金筹措渠道

中国农业发展银行应逐步减少对中央银行的依赖，改变目前资金来源渠道过窄且不稳定的现状，逐步拓宽融资渠道。其一是增发农业金融债券，从金融市场筹集资金。发行金融债券是规定中农业发展银行资金来源的主要部分。为了保证农业发展银行债券的顺利发行，可以考虑规定商业银行存款增长的一定比例或者强制要求保险公司的一部分资金必须用于购买农业发展银行的金融债券，并由中央银行予以保证。其二是允许农业发展银行公开向社会发行中长期农业开发建设债券，筹集个人、企业手中的大量社会资金。其三是将邮政储蓄机构从农村吸收的存款通过中央银行划归农业发展银行使用。其四是把国际金融机构，特别是世界银行、国际开发协会和亚洲开发银行对我国的农业贷款项目和扶贫开发贷款，统一由农业发展银行进行转贷。其五是统一国家支农资金的管理，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项基金，都必须存入农业发展银行。

2．扩大农业发展银行的业务范围

目前，农业发展银行应在继续支持粮食企业按保护价收购粮棉油等主要农副产品的同时，通过农业政策性贷款的信贷投向，在农业产业布局和农业区域布局上对农业发展进行重新规划与调整，达到帮助农业和农村经济结构调整的目的。农业发展银行尤其要扩大农业开发贷款，把主要力量放在增强农业发展后劲上，使农业发展银行真正成为农业“发展”银行。

第一，农业发展银行的支持重点应从流通领域转向生产领域，扩大对农业生产环节的贷款。一是支持以农田水利建设为中心的农业生产条件的改善。特别是西北农村干旱地带的农田水利基础建设。二是支持农业产业化和土地适度规模经营。注重支持西北各地有地方特色的农产品项目。三是作为信贷扶贫的主力军，农业发展银行应对西北贫困地区的各种扶贫经济实体进行支持，特别是那些既和本地资源相结合，又能吸纳大量劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的企业。

第二，强化对农业服务领域的资金支持，尤其是对农业科技开发和推广的资金支持，为农村经济发展插上科技的翅膀。农业发展银行首先应为发展农村职业技术教育、农业开发组织等提供资金支持。西北农村地区严重缺乏科技人才，通过科技教育投入，为西北地区农业和农村经济的发展培养一大批科技带头人和合格劳动者。其次，根据市场需求信息，对具有比较优势和发展前景的西北地区新、优、名、特产品的生产和销售给予大力支持，并通过加大对农业科研经费与农业科研成果鉴定转化的政策性信贷投入，提高农业科技进步在农业经济增长中的贡献率和农产品的科技含量，降低生产成本，提高农产品的品质和市场竞争力。

第三，支持农村生活基础设施建设，提高农民生活质量。主要是以公路、电网、供水、通信为重点的农村生产生活设施的建设。农村基础设施建设的发展，可以大大改善农民的生活环境，促进城乡平衡发展，提高农民的生活质量，提高农村社会化、现代化建设水平，而这种环境的变化又可以吸引更多的人才、资金、项目，使农村的农业和非农业都得到迅速发展，农业发展银行可以分享到农村发展带来的好处。

第四，支持西北地区农村的生态建设。加大农村能源生态农业示范工程建设以及生态资源保护的投资力度，合理开发利用自然资源，保护生态环境，加快水土整治，退耕还林还草，防风固沙，促进农业的可持续发展。

三、中国农业银行的改革要支持农业发展

中国农业银行的改革应该着眼于支农，为了满足西北农村地区的金融需要，就应该从三个方面加以改进：首先，由于西北地区农业的明显弱质性和“三农”的特殊性，完全商业化的正式金融机构必然不能够满足农村的金融需求。因此，主要为“三农”服务的中国农业银行的商业化改革就不应该与其他国有商业银行采取相同的模式，必须是“有限度”的商业化，即中央银行把中国农业银行的赢利性指标压低，以便于补贴其从事“三农”业务所带来的必要亏损；另外，中央银行还可以设立专项贷款，作为支持中国农业银行的信贷资金。其次，中国农业银行应该切实建立恰当的激励约束机制，加强对农村经济主体的信息掌握，增强对农村经济主体的贷款力度。第三，要完善和规范中国农业银行设在县及县以下农村经营网点的金融服务功能，取消单纯吸储的网点。

在农村金融与经济的渐近式改革中，只有充分认识到农村金融在农村经济发展中的重要地位，抓住我国市场化改革这条主线，才能使农村金融和西北农村各项改革更加有效。农村金融发展，需要社会方方面面按照统筹城乡发展的要求，采取更直接、更有力的政策措施保护农业，发展农村，增加农民收入，才能够共同建设一个全面小康的和谐社会。

参考文献：

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[2]宋维佳.我国西部地区投融资策略研究[J].财经问题研究，2003,12:56-58.