行政主管转正总结篇(1)

预算编制方式改革是一项系统工程，其涉及面比较广、矛盾比较多、难度比较大、完善和提高的任务比较重，很多问题需要进一步深入研究和探讨。

（一）部门预算与功能预算之间缺乏协调。

预算编制改革以前，财政资金分配沿用的是按性质归口管理的做法，强调的是预算资金的政策性功能，尽管存在着弊端，但在体现政府的活动范围和政策方向上有长处。预算编制改革以后实行部门预算，是将各类不同性质财政资金统一编制到部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，这样做减少了中间环节，但在具体执行过程中，过份强调部门作用，有些部门职能交叉，在很大程度上忽视了部门预算与功能预算的合理协调关系。使用专项资金安排各类项目时，存在着项目数量过多而单个项目资金相对较少的“撒胡椒面”现象，很多重要项目资金安排不足，从而弱化了财政对社会经济和事业的宏观调控职能。

（二）公用经费挤占专项资金。

目前人员经费的标准究竟如何确定才科学准确，还缺乏稳定的政策依据和方法；正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理的类档划分仍然不够科学合理，现行支出标准定额的测算方法，在某种程度上不能准确测定经费需求量，不能真实反映出各单位的实际支出情况，还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡和苦乐不均问题。另外，人员经费、公用经费和专项经费的划分与配置缺乏规范。在预算编制和执行过程中，由于存在着职责不清、各项经费划分不明确的现象，使得一些不合理且名目繁多的支出，由于其客观存在而变得似乎合理了。

（三）项目预算管理程序不规范，一次性预算资金安排过多。

目前有不少专项资金项目并未经过科学的可行性论证程序，如有些专项资金的分配，在年初采取打捆分配的办法编制预算，为部门在年度执行预算过程中留有很大的机动灵活性，某些专款预算的编制还不能真正落实到具体项目上。另外，一次性专项资金预算安排过多，所占比例偏高，一些项目不断追加。其弊端是年度之间缺乏有机的联系，尤其是与经济周期联系不紧密，进而影响对经济社会发展的可预测性，不利于改善和加强财政宏观调控。对下专项转移支付资金数量较少，而且项目要求过于具体，市县两级财政部门对各类专项资金用于本级承担的财政支出责任事项进行调节的空间过小。

（四）预算编制仍然部分延续基数加增长的旧模式。

目前项目预算管理程序尚不规范。由于受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却不断增加，形成刚性支出的项目越来越多，难以在预算编制全局上使财政资金配置的整体效率得到提高。

二、完善编制地方财政预算的基本思路

在编审方法上，必须改变原来基数加增减因素后按支出分类切块办法，要突出支出重点和支出项目；在编审程序上，必须改变先切块再落实具体项目的办法，要先确定支出重点和重点支出项目，再根据项目切块并调整细化。

（一）横向上要整合资金，优化政府资源结构。

在横向上，编制部门预算要实现同类事项资金集中管理，强化部门预算和综合预算，发挥财政部门的宏观管理作用，由多部门管理的同一类事项要尽量减少主管部门个数，压缩专项数量，增加专项资金的相对规模，把有限的财力用于关键的公共项目，实现集中财力办大事的目标；整合地方政府资源主要是为了实现所有形态资源的结构优化，这里的结构优化包涵不同类型地方政府资源的结构优化与同一类型资源内部结构优化两层内容。地方政府资源的结构优化将提高地方政府的综合调控能力，以便全方位地支持地方经济发展。整合地方政府资源还体现在地方政府财力资源的数量集中上，这里的数量集中也包含不同类型资源的合理转化与同一类型资源内部集中两层内容。这里的不同类型资源的合理转化主要是流动性差的财力资源向流动性好的方向转化，提高地方政府资源的可利用性。

（二）纵向上要完善转移支付，优化政府间资源结构。

在纵向上，编制部门预算要按照财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接的原则，与基层密切的公共经济责任相应的专项资金和工资性转移支付资金要以规范的方式下放到县乡财政管理，以提高公共产品的配置效率。

应适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，缓解县乡财政困难，给基层政府更大的自主权，用于解决其他项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以提高财政体制的整体性和综合性。专项转移支付，实际上是上级为了补偿某些公共产品的正效益外溢性成本直接相关的事项，按照应付事项的性质可分为突发性专项转移支付和经常性转移支付两类。对于突发性专项转移支付资金，应主要由省级财政部门统一掌握，以保证应对全省范围内的突发事件需要；而对于经常性专项转移支付资金，应逐步减少专项转移支付的类别和规模，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上，并建立规范的专项转移支付方案，按照不同用途对专项转移支付方案进行分类设计，提高专项转移支付的效益，并从制度上减少不规范争取专项资金中存在的腐败现象。地方政府还可以制定五年以上专项转移支付规则，对专项转移支付资金的使用进行长期指导和适当调整。

（三）规范划分与配置人员经费、公用经费和专项资金。

进一步规范划分与配置人员经费、公用经费和专项资金。一是对机关办公设施的建设、维修、改造要制定统一的标准，并结合实际情况，在财力允许的范围内，对目前办公楼内有电梯、空调的部门要适当提高公用经费的支出标准，以保障现有办公条件的正常经费；二是根据部门的职责，结合地方财力情况，应将公安换装支出、枪支弹药购置配备及管理、遣送支出、监控阵地工作支出、护城河工作支出、宣教中心宣传支出等内容逐步纳入年初预算。

对财政补助的事业单位，要在界定各类事业单位性质的基础上，实行完整意义的综合预算和零基预算。一是使“吃饭”和“办事”经费彻底分开；二是适应市场经济的要求，优化支出结构，将资金用于急需的项目，提高资金的使用效益；三是提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题。

（四）进一步理顺部门预算与功能预算的关系。

协调部门预算与功能预算的关系，真正解决目前专项资金管理存在的使用分散等问题，按照集中财力办大事原则，对部门管理的专项资金，按用途进行整合。支持经济发展资金的整合，要实现省级资金的相对集中管理，通过减少同类事项的主管部门个数与压缩项目数量增加专项资金的平均规模，或通过现行各主管部门同类专项资金的整合，把有限的财力用于经济发展的关键项目，以实现集中财力办大事的目标。

（五）规范项目预算管理程序，硬化预算约束。

一是彻底抛弃基数加增长的旧管理模式，按照公平性、公开性、差别性、科学性、动态性原则，实行真正意义上的“零基预算”，建立标准化的定员、定额和项目预算；二是要提高部门预算编制的准确性，视财力可能，对部门必办事项尽量编入年初预算，防止执行过程中大量的一次性项目" ；三是硬化预算约束，强化预算的严肃性。除突发性事件造成的必不可少的开支，预算一经确定批复后，严禁随意调整和零星追加。

三、完善地方财政预算编制的对策

财政预算编制改革以后，在编审方面较以前精细。但目前编制的仍然是年度预算，在反映收支变动、控制支出增长、调整支出结构、协调收支关系及贯彻财政经济政策等方面存在功能缺陷，年度间缺乏有机的联系，尤其是与经济周期联系不密切，进而影响政府对经济社会发展的宏观调控作用。

为了弥补年度预算的功能缺陷，促进财政与国民经济的协调发展，根据国民经济五年计划，制定财政发展中长期计划，编制财政三年滚动预算非常必要。即将近三年的预算安排到具体项目上，使财政收支计划成为一个多年度密切关联、相互连续滚动的过程，以增强预算管理的预见性和连续性，使各部门对未来几年财政收支总量心中有数，根据财力安排支出，避免出现各部门争支出指标的问题，也可以增强预算编制的透明度，提高支出效益，防范财政风险，有助于财政稳固和可持续发展。编制财政三年滚动预算的主要内容包括：

（一）财政收入滚动预算。

1.财政收入总量滚动预算。首先，根据财政收入与经济发展水平的相关性，建立财政收入预测模型，预测出下一年度的财政收入规模，并通过专家咨询估计出突发事件对财政收入总量的影响程度，从而对模型预测结果进行修正。其次，将第一预测年度的财政收入规模预测值假设为该年度的实际值代入预测模型，并经专家修正后预测出第二预测年度的财政收入规模，依此类推，再预测出第三预算年度的财政收入规模。最后，当完成一个新预算年度时，用该年度的财政收入规模实际值，替换原第一预测年度预测值代入预测模型，对原第二和原第三年度预测值进行调整，并预测出原第四预测年度预测值，得出新的财政三年滚动预算的财政收入总量的预测值。每完成一个新预算年度，滚动预测一次，从而建立财政收入总量的滚动预算。

2.财政收入结构滚动预算。首先，构建包含增值税、营业税、企业所得税和个人所得税等主税种、地方税收收入和非税收入的地方财政收入指标体系。其次，根据财政收入指标体系的内部结构及其与经济因素之间的相关性，建立财政收入结构预测模型，预测出下一年度的财政收入指标体系的各指标值，并通过专家咨询估计出突发事件对财政收入各指标的影响程度，从而对各指标预测值进行修正。最后，参照财政收入总量滚动预算，建立起财政收入结构滚动预算。

（二）财政支出滚动预算。

1.财政支出总量滚动预算。根据预算年度财政支出总体运行状况、财政收入总量滚动预算和财政支出变化情况，建立独立的财政支出预算限额，规定财政预算三年滚动期各年支出相对于上年或预算年度的变动幅度，并限定财政支出总额占GDP的比重不得超出预测比例。

2.财政支出结构滚动预算。根据预算年度财政各类支出运行状况、财政收入结构滚动预算、财政支出总量滚动预算和各类财政支出变化情况，分别建立财政支出结构滚动预算。

一是人员支出滚动预算。人员支出滚动预算主要受人员支出变动系数的影响，如正常升级、工资补贴政策、奖励政策等工资政策及其变动，职工福利政策、社会保障政策等与人员支出相关政策的变动，机构改革对人员的调整、每年新招录公务员等财政供给人员总量的变动。通过人员支出变动系数分析，测算出财政预算三年滚动期各年人员支出相对于上年或预算年度的变动幅度。

二是正常公用支出滚动预算。滚动因素主要有公用支出科目中变量因素，如机构编制变动、公用支出标准、调整、财政支出政策调整和物价水平变动等。通过正常公用支出滚动因素分析，测算出财政预算三年滚动期各年正常公用支出相对于上年或预算年度的变动幅度。

三是公用专项支出滚动预算。滚动因素主要有行政机关及事业单位发展计划、公共专项进度等。通过公用专项支出滚动因素分析，测算出财政预算三年滚动期各年公用专项支出相对于上年或预算年度的变动幅度。

四是社会经济事业发展专项支出滚动预算。根据国民经济五年计划，按照财政专项资金使用方向分类建立财政中长期发展项目库，并制定各项目所要达到的目标和项目成本，对项目的必要性和可行性进行科学论证。在综合预算、零基预算、标准定额预算、项目预算基础上，着眼于地方经济发展的中长期目标，确定财力分配的重点方向，对进入项目库的项目按轻重缓急程度排序，合理安排资金，实行开放式三年滚动管理，在分析本年度预算执行情况的基础上，调整下一年度的预算计划，做到预算时间的连续，预算内容的滚动，实现经济与财政的协调发展。

行政主管转正总结篇(2)

一、深刻认识行政管理体制改革的重要性紧迫性

行政管理体制改革既是全面改革的重要组成部分，又对其他改革起着体制支撑和保障作用，日益成为全面深化改革和提高对外开放水平的关键。从总体上看，目前的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但同时存在一些不相适应的方面。如政府仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，一些该由政府管的事却没有管或者没有管好，对微观经济活动干预过多，社会管理和公共服务有待进一步加强。随着改革不断深化，行政管理体制改革的滞后对其他改革的牵制作用日益明显，甚至阻碍了现阶段其他改革继续向深层次推进。诸如经济发展方式转变缓慢、市场配置资源的基础性作用没有得到充分发挥、社会管理和公共服务薄弱等深层次矛盾和问题。之所以会长期存在并日渐突出，关键是行政管理体制改革滞后、政府职能转变不到位。只有不断深化行政管理体制改革和机构改革，加快转变政府职能，才能适应完善社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的要求，才能深入贯彻落实科学发展观，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，才能正确应对经济社会发展中的各种不确定因素，为深化改革、扩大开放创造良好环境，为推动科学发展、促进社会和谐奠定制度基础。

我们要认真学习贯彻党的十七大和十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的精神。全面把握改革的指导思想和基本原则，坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点。要全面把握到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革总体目标，把深化行政管理体制改革与其他方面的改革紧密结合起来。要全面把握深化行政管理体制改革的主要任务，加快转变职能，推动机构改革，加强依法行政和制度建设，努力建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府。要把思想认识统一到中央的决策部署上来，不断加大重点领域和关键环节的改革力度，务求在构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制方面取得新进展。

二、切实加强行政管理体制改革的研究筹划

行政管理体制改革的内涵十分丰富，包括机构改革、行政审批制度改革、干部人事制度改革以及依法行政、科学民主决策、政府运行机制创新、行政权力监督等诸多内容。同时，深化行政管理体制改革贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程，关系经济社会发展全局，是一项政治性、政策性都很强的复杂系统工程。要做好这项工作，首先必须加强改革的总体研究和统筹规划。

要对一些全局性、影响重大的问题进行前瞻性、基础性研究，切实解决改革中的一系列理论和政策问题。要统筹处理好行政管理体制改革与经济社会发展的关系，适时推进和深化改革，把着力点放在亟待解决并有条件解决的问题上，使行政管理体制改革与我省的经济社会发展水平相适应。要在认真总结历次改革经验、吸取教训的基础上，客观分析行政管理体制方面存在的问题，着力在政府职能转变、理顺关系、优化结构、提高效能上下功夫，提出有针对性的改革意见和建议。要按照实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，提出新形势下政府职能转变的重点和途径，研究各层级政府的功能定位，明确不同层级政府职能转变的主要任务和重点。要按照实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变的要求，提出探索实行职能有机统一的大部门体制、整合优化政府机构、科学配置人员编制的具体办法和措施，解决机构设置中的突出矛盾和问题。要按照实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效转变的要求，研究推进依法行政、加强行政监督、推行绩效管理和行政问责制度等方面涉及的体制机制问题，提出解决办法。要不断探索统筹协调深化改革的工作机制。加强和其他部门之间的联系与合作，积极协调解决改革过程中出现的新情况、新问题。要通过深入研究，按照改革的总体目标，结合本地实际，制定具体的改革实施方案，分解细化改革任务，明确工作责任、具体分工和时限要求，为稳步有序推进改革创造条件。

三、着力做好当前各项改革工作

深化行政管理体制改革是一项长期而艰巨的任务，改革有一个由易到难、由点及面、梯次推进、逐步深化的过程，这就要求我们在工作中统筹好当前与长远、整体推进与重点突破的关系。机构改革是行政管理体制改革的重要内容，也是行政管理体制改革的难点和切入点。当前的重要任务，就是按照中央和省委、省政府部署，做好各项机构改革工作。

认真组织实施地方政府机构改革。去年8月，中央印发了《关于地方政府机构改革的意见》，中央编委随即召开会议进行了部署。这次改革，立足推动科学发展、促进社会和谐，着力解决制约地方经济社会发展的突出矛盾，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改革的主要任务是着力转变政府职能，调整优化组织结构，明确和强化责任，严格控制机构编制。今年我省将组织实施地方政府机构改革，年底前基本完成改革任务。一是紧紧抓住转变政府职能这个核心。目前体制机制上存在的很多问题，都与政府职能转变不到位有着直接关系。要按照中央要求，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，真正把不该管的事项转移出去。同时，加强政府对经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。二是理顺部门职责关系。目前政府部门之间职责交叉的问题较多，有的是分工不明确，有的是执行中走了样，严重影响了政府协调运转和行政效能。各地要积极探索实行职能有机统一的大部门体制，加大机构整合力度，切实解决机构设置过多、职责交叉重复等问题。・要合理确定各部门的职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，对确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门，加强协调配合，形成工作合力。三是明确和强化责任。要按照权责一致、有权必有责的要求，通过定职责、定机构、定编制，在赋予部门职权的同时，明确相应承担的责任。四是严格控制机构编制。坚决贯彻精简统一效能的原则，严格执行政

府机构限额、行政编制总额“两个不得突破”的规定，精简和综合设置部门内设机构，进一步调整优化政府组织结构。

行政主管转正总结篇(3)

[关键词]档案管理；职业；人员规模

档案职业活动是档案职业主体（主要是档案管理人员）与档案职业客体（档案）相互作用的重要媒介。档案职业主体作为档案职业中的—种重要的构成要素，它是指从事着档案职业活动的人，它是档案职业活动中具有自主性和能动性的因素，并且档案职业人员的状况将在很大程度上决定档案职业的基本状况和发展趋势。

在档案职业主体中，人的年龄、性别、文化程度等，是档案职业形态的重要表现形式。

具体地说，就是要研究有多少人在从事档案职业，即档案职业主体的规模；是什么样的人在从事档案职业，即档案职业主体的学历结构、年龄结构、职称结构、专业结构、性别结构；他（她）们是怎么进来的，又是如何更新的，即档案职业的资格准入条件（入口与出门）问题；以及他（她）们主要依靠什么从事档案职业，即档案职业主体的技能尤其是核心技能的界定与获得问题，等等。

一、国家机构改革是促使档案专职人员规模激烈变化的重要原因

档案管理体制，是国家档案事业中以档案管理为核心所形成的一系列基本制度、原则、规定的总称。一般包括档案管理工作的基本原则，档案管理机构的设置原则与框架，档案行政管理制度，档案法规与基本工作制度，档案的教育、科研、出版、宣传、学术交流等工作制度五大方面。而档案机构改革涉及档案机构重置与框架结构变动等问题，因此，是档案管理体制中的重要内容。自党的十一届三中全会以来，我国档案管理体制改革和整个国家的经济、政治等改革相同步，取得了一系列积极的成果。在1998年开始的国家机构改革过程中，中央、省、市、县各级档案行政管理部门、档案馆和档案室的规模、编制和人员等都发生了一些变化，变动幅度较大。且为配合这次机构改革，国务院办公厅还转发了国家档案局、中央档案馆《关于在国务院机构改革中加强档案管理的意见》，就机构变动部门和单位做好档案的收集、整理、保管、利用和清理、交接工作提出了相关处理办法。

自党的十七大提出行政管理体制改革以来，中国政府机构改革的方向正从“裁人和机构”向“结构调整”转变，我国档案机构的各项职能也将发生结构性变化，某些不适应市场经济的职能将弱化，而另一些克服市场失灵的职能将获得加强。在适应市场经济的转变中，档案行政管理部门将逐步弱化直接行政干预的权力，打破不必要的行政性垄断，逐步将部分职能转移给企业、市场和社会中介组织；例如，随着社会主义市场经济体制的建立，各级档案行政管理部门根据小政府大服务的要求，逐步分流业务指导等非行政行为的档案事务工作，所以一种介于档案行政管理部门与社会上各档案形成单位之间的中介机构开始兴起。从上述角度来分析，档案行政管理部门的职能范围不仅没有扩大，反而缩小了，如此一来，可以推理对档案专职人员的数量不应要求增加。因此目前档案行政管理部门专职人员逐年增加的趋势是“非正常”的，也是“不合理”的。

二、档案从业人员数量不多，职业影响力不足

截至2010年，我国公开统计范围的档案专职人员尚不足11万人。这在我国庞大的人口基数中可以忽略不计。通常所说的档案专职人员中的“各级档案行政管理部门”为国家公务员；而“事业单位”、“企业单位”的档案管理人员，从严格意义上讲也应当随其单位的性质划分类别。这样，真正属于档案职业的从业人员只有“各级各类国家综合档案馆”的22689人。与档案职业相近的全国各级各类图书馆有2696个，比全国档案馆的数量少1000多个.但共有从业人员48498人。如果仅仅从人员数量看，档案职业应当属于人数较少的职业之一，这种职业很难构成对社会产生重大影响的支柱“产业”。近年来，律师边缘化、股市边缘化、学术（者）边缘化、文学（作家）边缘化等转眼间让“边缘化”成了“红人”，档案学界也出现了“档案职业边缘化”的提法，尽管笔者对此并不认同，但可以窥探出一个信息，即档案职业影响力处于弱势地位。从档案职业规模来看，档案职业影响力不足与档案专职人员数量弱小甚至总体递减的趋势不无关系。原劳动与社会保障部《全球产业结构调整中的职业发展和变化》也可以说明这一点。该调查表明，在全球产业结构调整中，社会职业发生了增长和发展、衰落和消退、调整和变化三种趋势。其中，“图书与档案管理员”以平均年增长负1.0%被列在“衰落和消退”的职业之中。从档案管理员呈现“衰落和消退”的发展趋势来看，如果这—趋势保持不变，即意味着档案职业会消亡，会有被其他职业取代的一天，等到那一天到来之时，档案职业在社会中的影响力也就荡然无存了。需要说明的是，尽管档案专职人员数量的增加并不一定会给档案职业面貌直接带来改变，但数量的弱小甚至递减却一定会削弱档案职业的影响力，弱化档案职业的社会地位。因此，档案职业规模是影响档案职业发展的重要因素。至于在什么样的规模之下发展的档案职业其绩效可以达到最优化，则必须细化到各档案行政管理部门、档案馆和档案室具体研究。

三、小结

第—无论从总体数量增减比例来看，还是从所占总体规模的增减比例来看，1995年至2006年十二年间档案室专职人员数量变化是最为激烈的。且档案室专职人员数量总体呈现了显著的递减趋势。这说明基层一线档案专职人员总体数量正在缩减。

第二，档案行政管理专职人员总体呈现了递增趋势、且增势还是比较明显的。

这说明管理层档案专职人员数量处于扩充的趋势。

自党的十一届三中全会以后改革开放以来，尤其是我国由传统的计划经济向社会主义市场经济过渡与转变以来，行政管理体制的改革与进程也在不断加速与发展，在“精简、统一、效能”的长效机制下，政府职能借助历次机构改革也进行了转变。基于这样的背景，档案行政管理部门也与时俱进地进行了多次改革。《中央档案馆国家档案局2006年工作要点》（国家档案局、中央档案馆2006年的1月26日印发）在对2006年的档案工作进行部署的过程别提出了职能及其转变的问题。这里需要提出一个疑问：为何在行政管理部门精简效能的趋势下，档案行政管理专职人员比例居高不下，且呈现了明显递增的趋势？究其原因，是缘于档案行政管理职能范围的扩大，还是缘于“失败的”档案行政管理机构改革，没有精简，反而扩充了？

第三，档案馆专职人员从1995年开始以34000人为基线，虽历经12年人员数量的增减，最终回落到基线，人员总量基本持平。这说明档案馆专职人员数量处于比较稳定的状态。

参考文献：

行政主管转正总结篇(4)

中国特色社会主义行政管理体制的研究意义，可概括为四方面：第一，研究中国特色社会主义行政管理体制是深入研究中国特色社会主义建设理论和实践的有机组成部分，是深刻把握中国特色社会主义总命题的必要构成环节，是深切认知我国社会社会主义现代化和政治建设及其发展规律的重要达成途径。第二，中国特色社会主义行政管理体制承接着中国社会政治经济文化发展的方向，承担着中国政治体制的运行和实施，尤其承担着我国执政党即中国共产党执掌政权、运行治权、治理国家和社会的重要职能。它是作为执政党的中国共产党在社会主义现代化建设和改革开放新的历史条件下，适应政治、经济、社会发展的要求，实现科学执政、依法执政、民主执政，提高党的执政能力的重要体系和治理抓手。中国特色社会主义行政管理体制的特定地位和功能，决定了中国特色社会主义行政管理体制研究，具有中国社会政治发展的重要现实意义。第三，研究中国特色社会主义行政管理体制，也是深入贯彻科学发展观，适应政治、经济、社会科学发展的要求，建设与完善中国特色社会主义行政管理体制，推进和深化中国行政管理体制改革的迫切需要。按照党的十七大的精神和要求，我国行政管理体制改革的重要任务和目标在于：转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这些要求，既体现着科学发展的治国战略，又规定了中国特色社会主义行政管理体制改革的总体方向。因此，深入研究中国特色社会主义行政管理体制，正是贯彻落实十七大精神和要求，推进我国行政管理体制改革和深化的题中应有之义。第四，研究中国特色社会主义行政管理体制不仅具有社会政治经济发展的现实和历史意义，而且还有学理、学术的世界和国际意义。深入发掘中国建国六十年来，尤其是改革开放三十年来我国行政管理体制建设、改革、完善和发展的经验，在中国发展道路和模式的总体命题下，运用科学方法论，总结、概括、提炼和上升，形成中国特色行政管理体制的相关原创性理论，对于我国行政管理学科提升自己在国际学术界的学术地位，传播中国特色社会主义政治发展道路和治国理政的经验，打破西方世界对于国际学术界的话语霸权，强化中国行政管理学的世界话语权，验证世界各国在现代化过程中发展道路和行政管理体制特色多样性的世界历史命题，无疑具有重大学术和历史意义。

中国特色社会主义行政管理体制，是伴随着中国改革开放和现代化进程出现的研究命题。对于这样一个兼具总体宏观性、整体系统性、高度政治性、强烈实践性和高端学术性，蕴含国际学术和发展意义的重大命题，首先需要有一个认知和定位问题，即把中国社会主义行政管理置放于中国社会结构和历史发展过程的特定方位上，才能准确把握其中国特色。根据中国的国情、政情、社情和民情，对于中国特色社会主义行政管理体制，可以按照六个坐标进行定位：一是国家社会主义现代化建设和改革开放、科学发展的总体战略，即在这个总体战略下研究中国特色行政管理体制；二是行政管理与经济和社会发展的互动关系，即从政府与公民、政府与市场、政府与企业、政府与事业、政府与社会的关系中把握中国特色行政管理体制；三是中国政治与行政的现实形态，即从中国社会发展过程中形成的政治与行政现实形态出发，研究中国特色社会主义行政管理体制。十一届三中全会以来，中国政治从阶级斗争形态，逐步演进发展成为公共政治形态，实现这一政治形态要求的是公共行政形态，是公共性优先的治权运行形态，是治理优先的政治与行政关系形态，这一形态，构成了把握中国特色行政管理体制的重要政治依据；四是我国社会发展和执政党面临的经济、政治、社会、文化、生态和党建等六项建设的路径和目标，即从六项建设的总体任务和目标及其联系中考虑和研究中国特色社会主义行政管理体制，而不仅仅限于行政管理体制建设和改革谈行政体制，限于行政管理实际问题谈行政体制问题；五是当前中国社会总体转型和变迁，中国的社会主义现代化建设和改革开放伟大事业，中国全面建设小康社会与社会主义和谐社会的历史进程，使得中国社会处于重要转型和变迁过程中，因此，在纵向的历史进程方向上，应该把中国特色行政管理体制放置于这一历史进程中予以认识；六是中国特色社会主义核心价值体系。中国特色社会主义行政管理体制，既是制度和规则的体系，也是中国特色社会主义行政管理和公共价值的汇集，因此，关于中国特色社会主义行政管理体制研究，应该深入中国特色社会主义行政管理体制所具有的核心价值及其相互关系，这就是说，既应深入分析和把握行政管理的效率和效能价值，也要分析和阐明社会主义必然具有的公平和正义价值，还要切实解析公共理性和公共现代性的价值，分析这些价值在中国特色社会主义行政管理体制的价值取向和价值基础方面的相互关系，研究这些价值之间的统一和均衡。

按照这些基本坐标，可以把中国特色社会主义行政管理体制的特征初步概括为六个方面：第一，以中国特色社会主义理论作为指导思想；第二，以我国基本政治制度和社会主义市场经济体系为政治经济制度基础；第三，坚持和贯彻中国治国理政的总体战略，即党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；第四，体现治权运行的高效性、效能性、公共性、公平性、公正性和服务性；第五，体现人民对于政府治权的主导型，政府决策权、执行权、监督权的相互协调和制约性；第六，中国特色社会主义行政管理体制既已形成，又在不断发展之中，因此，它既具有形成过程的诸多阶段性，又具有改革发展的历史连续性。

二、中国特色社会主义行政管理体制的建设原则和发展路径

改革开放30多年来，党和国家从初级阶段的基本国情出发，逐步形成了建设中国特色行政管理体制的指导思想、战略目标、基本原则和步骤方法，并坚定不移地推进和深化行政管理体制改革，从而逐步形成了中国特色社会主义行政管理体制。

就其基本过程来看，中国特色社会主义行政管理体制的建设和改革贯彻了政治性与行政性紧密结合的原则。人民共和国的要求，治权必须切实深入贯彻政权的意志和要求，因此，在实际运行中，中国特色的行政管理体制体现出政治与行政紧密结合的特点，其具体体现在国家政治重心和政府治理内容转变的紧密结合、国家职能与政府职能转变的紧密结合、政治体制机制与行政体制机制改革和转变的紧密结合、政治权威与治理权威运行方式优化和转变的紧密结合、政治体制与行政管理体制建设目标取向的紧密结合，比如和谐政治建设与服务型政府建设的结合，效率、效能、公平、正义等价值要素均衡发展的有机结合。

中国特色社会主义行政管理体制在改革、稳定和发展的协调平衡中，贯彻了适应改革和推进改革的双重作用原则。这种双重作用原则体现着行政管理体制与社会之间的辩证关系，一方面，行政管理体制适应中国特色社会主义政治经济社会文化建设的要求，以“围绕中心，服务大局，统筹兼顾，循序渐进”为基本改革理念，以“立足国情，渐进改革，逐步改善，适时革新”为改革的总体思路，不断调整完善改革创新，在中国特色社会主义形成发展过程中形成了行政管理体制的中国特色。另一方面，在社会主义市场经济、民主政治和民生社会的建设和发展过程中，不断发展改革创新的行政管理体制，对于中国社会现代化建设和改革开放事业，发挥着国家治权和政府行政特有的巨大能量和力量，发挥了引领、推进和贯彻改革开放和建设发展的巨大作用，构成了中国特色社会主义建设和发展模式的特色。

中国特色行政管理体制的结构功能是遵循强化行政能力、责任和绩效的原则进行调整、建设和发展的。从中国行政管理体制发展和建设的过程看，其内部结构功能的配置，并不是简单地按照所谓“有限政府、有限责任”理念进行的，也不是抽象地在结构的“合理性、科层性或者扁平性”之间进行选择的，而是按照中国经济社会改革发展的实际要求，遵循强化行政能力、行政责任和行政绩效的原则进行的。正是在这一原则下，中国特色行政管理体制以政府职能转变为着眼点和基础，逐步精简政府机构，优化组织结构，建立现代公务员制度，改进政府管理机制，改善公共行政管理模式和服务方式，实施绩效管理，构建了行政管理体制内部权责能结构。

中国特色社会主义行政管理体制在建设和改革中贯彻了集中行政体制与民主行政机制的结合原则。在社会经济改革发展和政治建设过程中，中国行政管理体制按照民主集中制的国家机构组织原则运行，集中统一配置行政权能和职责，积极克服，提高行政效率，形成了强大的行政运行力和制度执行力。与此同时，随着社会主义民主政治建设和依法治国进程的深化，中国行政管理的机制调整和改革，更多地体现着中国民主政治建设、政治体制改革和民主行政的特色，中国的可治理民主、协商民主和参与民主在中国行政过程和机制设置中得到强烈的体现，而政务公开、行政问责、服务行政、协商决策、参与决策、行政监督都是其典型标志。

中国特色社会主义行政管理体制在建设、改革和发展中，体现了制度建设与政策调整有机结合的原则。中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和发展通常从现实具体行政管理问题出发，从制定或者改革相应公共政策着手，逐步上升到相关行政管理体制和机制的改革调整和发展完善，进而再通过相关公共政策予以实施和落实。这一发展路径，构成了中国行政管理体制过去三十多年的发展轨迹，构成了中国特色社会主义行政管理体制发展形成路径。

三、中国特色社会主义行政管理体制研究的重点和焦点

无论从中国行政管理体制运行的现实任务来看，还是从中国行政管理学科的属性和特点来看，中国特色行政管理体制研究这一命题，都使得我们面临双重任务：一方面，在实践中进一步推进中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和完善。另一方面，从理论上概括中国特色社会主义行政管理体制，总结、分析和提炼形成理论形态的中国特色的治权运行模式。

在中国特色行政管理体制运行的实践方面，随着我国改革开放进入新的历史阶段，社会经济文化政治发展和建设产生了若干新情况、新问题和新矛盾，行政管理体制作为治国理政的治权体系依托，又面临着新的任务，其主要体现在：一是政府职能的转变尚未到位，微观干预仍然较多。同时，在政府职能转变方面，除了经济职能外，社会公共服务职能需要进一步强化；二是政府部门职责交叉、权责能脱节、行政效率不高等问题比较突出；三是政府机构设置的合理性有待提高，尤其是政府的决策机制、运行机制和管理机制的完善和创新问题；四是有法不依、多头执法，执法者责任、素养与公民权利发展不相匹配的问题；五是中央与地方的府际权力关系需要进一步调整，地方的财权、事权和用人权需要进一步规范；六是公共权力的监督制约体系需要进一步完善。这些问题的解决和改进，必然推进中国特色社会主义行政管理体制的进一步完善发展。

在这一过程中，中国特色行政管理体制除了需要进一步贯彻其建设形成和改革发展的既有原则，遵循其既有优势路径之外，需要进一步完善和创立其新的完善和发展取向和原则要求，这其中，较为突出的是：

1.中国特色社会主义行政管理体制的进一步发展、改革和完善，需要深入贯彻政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业合理分离又合理结合的原则。一方面，行政管理体制需要进一步清楚划分政府与社会、市场、企业、事业以及社会组织之间的权责利能关系，使得政府运行区域和权责利能更加合理。另一方面，作为社会组织和改革权威的行政管理体制和机制需要与市场机制、社会机制合理结合，形成互相补充的社会公共领域共治结构和互相结合的公共服务供给体系。

2.中国特色社会主义行政管理体制发展、改革和完善，需要进一步强化公共价值及其实施机制建设。在进一步贯彻我国行政管理体制改革与机制治理设置结合、行政管理体制与公共政策发展结合的基础上，尤其需要强化中国特色社会主义行政管理体制与社会主义核心公共价值的结合，在进行行政管理制度和规则改革、组织和机构建设的同时，进一步注重行政管理中的人的素质的提高，从制度与价值的结合上，把握和设定政府行政管理的取向和运行标准，提升行政管理的运行效率，体现社会主义的核心价值和中国特色。

3.中国特色社会主义行政管理体制发展、改革和完善，需要进一步贯彻渐进推动，逐步深化，集中改革，分类推进的原则。要循序渐进、逐步改善，进行总体规划、整体安排，集中实施，逐级展开，分门别类，优化具体行业和系统的行政管理方式。

行政主管转正总结篇(5)

一、转变财政职能是适应市场经济体制的客观要求

财政是以国家为主体对社会产品分配所形成的分配关系 ,财政的职能和国家的职能密切联系 ,并受其制约。财政职能是财政固有的客观功能 ,不以人们的主观意志为转移。在财政分配过程中 ,财政通过与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的功能 ,并获得一定的效果。改革开放 2 0年来 ,随着社会主义市场经济体制的建立和各项改革的逐步深化 ,国家财政职能已经发生了重大而深刻的变化 :高度集中统一的计划经济体制下的统收统支的财政管理体制成为过去 ,符合及与市场经济要求相适应的财政职能正在转变(产生 )和培育 ,即“两职能说 (分配和监督职能 )”“三职能说 [分配 (筹集资金和供应资金 )、调节与监督职能 ]”“四职能说 (分配、配置、调控和监督职能 )”。分配职能 :是财政固有的功能 ,导源于分配关系 ,是财政本质最直接、最具体的集中反映。这是国家为了实现自己的职能 ,把财政作为一种分配手段 ,从社会再生产过程中筹集一定数量的物质资料 ,然后供应安排出去的客观功能。配置职能 :这是社会主义市场经济体制下财政特有的职能。

国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干预 ,影响资源的流向和流量以达到符合意向的资源分布状况来弥补市场失灵所造成的资源浪费。调控职能 :政府财政通过税收、支出、转移、支付等政策 ,弥补市场缺陷 ,引导微观经济行为符合宏观发展目标 ,实现总供给与总需求在结构上的平衡。监督职能 :财政在分配、配置资源和调控经济过程中 ,对国民经济各个方面的活动状况进行综合反映和制约的客观功能。不论什么性质的国家、什么类型的财政都有其职能上的共性 :维护国家机器的正常运转和提供公共产品。而我国财政则有自己的特点 :国家以社会和经济管理者双重身分 ,通过政策的制定和实施 ,向社会取得收入并用于政府公共活动支出 ,它是以政府职能的公共管理、公共服务以及国民经济的市场化管理为逻辑前提的一种财政。或者具体地说在以国家为主体的统一的财政前提下分为公共财政和国有资产管理两部分。前者是国家以政权行使者的身分主要以税收形式筹集资金解决市场资源配置所不能解决的问题 ,满足公共需要。后者是财政代表国家以生产资料所

有者的身分从价值形态上对国有资产和资源进行宏观管理和经营 ,并确保国有资产的保值、增值 ,以壮大国有经济。其资金来源主要是国有资产收益 (资产占用费、利润、租金、股息、红利等 )和发行的公债。公共财政的活动局限在市场失效的范围内 ,是一种供给型财政 :国有资产管理财政活动于市场有效运行的范围内 ,是一种经营性的活动。这是目前我国财政理论界基本得到认可的“双重结构管理”财政模式。经济体制等各项改革的深入进行 ,也为我国财政的理论和实践的建设提出了新的要求 ,即财政作为国家宏观调控的主要政策工具 ,要按政企分开、政资分开的市场经济体制的要求逐步退出生产经营领域 ,把精力主要放在公共支出上。也说是说 ,适应形势的需要 ,国家财政必须加强其宏观调控功能 ,为经济的发展创造一个良好的外部环境。应该说 ,这些年来财政体制改革进展顺利 ,取得的成绩显著。

但面对2 1世纪新的挑战和经济全球化发展的大趋势 ,我国的财政职能还明显存在着一些不相适应的地方 :财政职能的界定还不够明确和规范 ,财政支出的结构和顺序还应进一步调整 ,有些重点方面还要突出和加强。一些应由企业、个人或社会其他方面承担的职责 ,财政还未完全放开 ,还在过多过细参与微观经济活动和某些事务性管理。而本应由财政代表国家、政府参与分配、管理的领域却又未能有效地负起责任。各地和某些行业不同程度的“乱收费”,不仅造成财力分散 ,而且还是贪污浪费、导致腐败的一个重要原因。这些矛盾集中起来 ,突出表现为国家财政集中的财力 ,特别是中央财政集中的财力与国家赋予的职责不相适应 :与世界其他国家相比 ,财政收入占 GDP的比重和中央财政占全国财政收入的比重都低得多。这种财力状况 ,不适应宏观经济稳定以及经济结构调整和优化升级的要求 ,与一个幅员辽阔、经济发展不平衡的发展中大国的客观需要有着明显的差距。加之 ,财政支出结构不尽合理 ,有些该办的事没钱办 ,不该管的事管多了 ,致使久已存在的矛盾更加难以解决。因此 ,建立和完善社会主义市场经济体制 ,实现经济增长方式的根本转变 ,振兴国家财政 ,迫切需要进一步深化财政体制改革 ,加快财政职能的转变。

二、财政职能的定位——“初步建立公共财政的框架”

在推进财政体制改革的过程中 ,要重新界定、规范财政的职能 ,就必须总结过去的经验 ,学习和借鉴西方国家先进的市场经济体制中对我有用的东西。应当明确 ,国家作为宏观调控的主宰 ,必须保持稳固的财政基础 ,即保证必要的财力 ,尤其是中央的财力。因为这是进行必要公共支出、促进社会公平分配、增强社会保障能力、调节地区经济发展、优化配置资源的需要。也就是说 ,财政过去的一些职能应转变 ,一些职能需要进一步加强 ,重点解决其“越位”与“缺位”问题。

1999年 ,项怀诚部长在全国财政工作会议上的讲话明确指出 :“转变财政职能 ,优化支出结构 ,初步建立公共财政的基本框架。”公共财政是市场经济体制下的政府财政。随着社会主义市场经济体制的确立 ,建立我国公共财政的框架体系也成为必然。国际经验和理论分析都充分表明 ,公共财政模式最能切合市场经济的内在要求 ,也是迄今为止惟一成功地实现了与市场经济体制相互兼容、相互促进的模式。它要求政府财政活动 ,应以弥补市场失灵为基础进行运作 ,以“公共”的角度为财政定位。也就是说 ,资源主要应由市场来配置 ,政府不再像过去那样包揽一切。要把市场能够调节的经济活动全部交给市场机制去调节 ,财政职能的范围只能是公共财政的范围。具体包括以下领域 :

1 .有效配置资源。提供市场机制难以有效供应的社会公共服务 ,包括行政、国防、义务教育、基础科学、公共卫生、环境保护和基础设施等。

2 .稳定经济。世界公认的宏观经济稳定的目标是 :充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡。财政政策是政府可采用的稳定经济的宏观调控政策中具有举足轻重地位的手段。即政府通过制定和实施有效的财政政策 ,并与货币等其他政策配合 ,建立多层次、多方位、多形式的宏观调控体系 ,监管国有资产的运营 ,调整产业结构 ,增加就业 ,防止通货膨胀 ,使社会总供需平衡 ,努力促进经济的稳定增长。

3 .调控收入的分配。即通过税收、公共支出和转移支付等财政政策工具 ,从宏观上调控分配 ,缩小收入分配差距 ,均稳各地区间基本公共服务水平 ,实现公平和效率的统一。

结合我国的现实情况 ,公共财政的框架建设及改革应从以下方面着手 :(1 )财政支出主要用于公共支出 ,一般说来不再投资国有企业或用于生产性建设。 (2 )财政对国有企业的管理 ,应从过去直接的管理向间接管理转变。 (3 )对国有资产应实行国家统一所有、政府代表分级分类监督、企业自主经营的方法 ,促使其保值和增值。 (4)中央财政对地方财政 ,应进一步下放权限 ,减少事务性管理 ,规范并充分调动地方的理财积极性。 (5)各级财政都应公开办事规则 ,规范办事程序 ,克服随意性 ,增强透明度 ,完善监督机制 ,提高办事效率。 (6 )强化财税政策的政令统一 ,加强资金的统一管理 ,科学规范预算内容和管理方法 ,坚决、有步骤地推行“费改税”,实行收支“两条线”,下决心堵塞乱收费的源头。加强国家财政对政府内外债务的统一管理 ,继续有重点、有步骤地调整财政支出结构 ,切实向公共财政的职能转变。

三、转变财政职能 ,建立公共财政体制基本框架的措施

1 .转变观念 ,树立新型的适应社会主义市场经济发展要求的公共财政观 ,摒弃计划经济体制下生产性财政为主的传统观念由于我国属于发展中国家 ,生产力水平较低 ,经济结构不很合理 ,市场机制不健全 ,尤其是金融市场发展滞后 ,资源配置效率低 ,过去政府干预经济的能力较强 ,使得财政在国家资金配置方面起着主导作用 ,突出表现为财政 (政府 )投资额在社会总投资额中所占的比重远高于发达国家 (后者则不到 3 0 % )。政府投资主要用于基础设施和国有企业 ,而发达国家的财政支出中社会保险和社会福利占的比重较大 ,生产性投资比重很小 ,其主要用于公共工程和基础设施建设 ,投资于国有企业的支出比例很低。回顾我国 2 0年所走过的路及改革开放前的情况 ,由于财政支出的刚性作用和政府干预经济的能力过强 ,致使在市场经济发育程度低、金融体系很不健全的情况下 ,反而导致经济发展时常受阻。为此 ,我们应抓住机遇 ,积极进取 ,向效率更高的体制目标迈进。

第一 ,正确认识和处理好推进国有大中型企业、粮食流通体制、投融资体制、住房、医疗、金融制度和政府机构的改革与深化财政体制改革的关系 :为建立一个统一、开放、竞争、有序的市场体系 ,一个以间接手段为主的宏观调控体系 ,一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度 ,一个以按劳分配为主 ,效率优先、兼顾公平的分配制度 ,适合中国国情的社会保障制度等努力创造条件。

第二 ,要深化财政体制改革 ,尽快建立适应社会主义市场经济要求的财政管理体制和运行机制 ,实现由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理的转变 ,改变过去财政重收入、重分配、轻监管的状况。财政资金运用要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域 ,转到满足社会公共需要方面来 ,从根本上解决财政的“越位”和“缺位”问题。通过深化财政改革 ,逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展要求的公共财政的基本框架 ,重视和加大科教投入 ,依靠科技进步和劳动者素质的提高 ,推动经济结构调整和增长方式的改变。

第三 ,做好思想准备 ,认清形势 ,有步骤有重点地逐步推进。 1 994年财税体制改革以来 ,中央与地方各级财政的支出范围已接近公共财政的领域 ,或已具有公共财政的某些重要特征 ,只有基本建设投资、企业技改和新产品试制费两项支出 ,历来为人们所重视 ,认为它们占中央和地方的支出总额的比重过低。这种计划经济体制下长期形成的生产性财政观念根深蒂固 ,且具有惯性 ,其实这两项中 ,也有一部分属于公共支出 ,要看具体的项目 ,才能分清其归属。因此 ,要转变财政职能 ,建立一整套符合中国国情和改革发展要求的新型的公共财政体制 ,必须做好充分思想准备 ,认清其艰巨性和复杂性 ,周密计划 ,有步骤、有重点地逐步推进。把公共支出、促进公平分配、调控宏观经济、促进地区协调发展、优化配置资源等作为财政的主要任务 ,逐步向公共财政职能的方向根本转变。

2 .处理好职能和财源建设的关系 ,要继续建设财源 ,努力把“蛋糕”做大“发展才是硬道理”,体现到财政上 ,可以说就是“把蛋糕做大”或进行财源建设。为了使财政收入能满足日益增长的财政支出的需要 ,最根本、有效的办法是在经济增长的基础上增加财政收入 ,这样财政才有可供分配的物质基础 ,财政调控也才有力量。有人认为当前经济困难由生产严重过剩造成 ,过剩的原因是需求不足 ,而贫富差距即少数人占据大量财富、大多数人手中财富有限从而行不成有效需求 ,所以主张调整分配。笔者认为 ,这种杀富济贫的平均主义思想对中国经济的发展不利。一个国家要进步 ,首先必须发展生产、发展经济 ,就是说要想办法把“蛋糕”做大而不是先考虑怎样切的问题 ,一块小“蛋糕”不管如何切也是很难让人满意的。做“大蛋糕”或财源建设 ,说到底实际上是一种具有财政效益的经济建设和经济活动。

无论是在计划经济下的“生产建设型财政”,还是市场经济条件下的“公共财政”,政府都承担着宏观管理经济、组织财源建设的职责。政府在经济建设和财源建设上都发挥着非常重要的作用 ,如今所谓“守夜人”的政府早已不存在了。计划经济条件下的财源建设 ,主要靠指令和行政命令 ,由少数政府领导和财经干部运筹于“帷幄”之中 ,商讨于会议之上 ,奔走于部门之间 ,吵体制、争项目、争投资 ,讨价还价 ,把目光都集中到财政这块“蛋糕”上 ,以致相当一部分的财源建设在“政策”与“对策”的对奕和互占互挤的角斗中被耗掉 ;加之一些地方在经济发展中追求“政绩”的短期行为而造成的负面效应就更大。事实证明 ,财源建设整体运作机制存在弊端——财源的开发培育缺乏社会内在动力。市场经济体制下 ,财政职能转向满足社会公共需要之后 ,给财源的建设赋予了新的含义、提出了新的要求 ,决不是不再抓财源建设 ,尤其是经济欠发达地区 ,解决财政困难的根本出路在于培植和壮大财源。因此 ,在财政职能转换的过程中 ,财政参与财源的建设 ,应在充分发挥地方优势、注意调整经济结构、促进科技进步和企业转换经营机制等方面多花力气 ,重点放在保持主体财源、拓展新兴财源、培育后续财源上 ,确保财政实力的不断壮大。具体地说 ,公共财政下的财源建设 ,我们认为应具有以下特点 :

第一 ,财源建设的主体不再是政府 ,更不是单纯的财政行为 ,而是全社会各类经济成分的市场主体。

第二 ,政府不再插入微观经济的具体经营管理 ,着重于公共管理、服务和基础设施的建设 ,为经济建设提供良好的条件和环境 ;同时按市场经济规律和鼓励竞争的原则 ,为各类经济的企业提供公平的税收政策 ,不搞特殊化的税收优惠和税收歧视 ,坚持依法理财 ,坚持“国民待遇”原则。

第三 ,改革预算管理 ,推进依法理财 ,坚持早编预算 ,细编预算 ,并从基层编起 ,按标准、定额和具体项目落实预算内容 ,加大预算外资金统筹安排力度 ,提高政府宏观调控能力。

第四 ,实施县级财政综合改革 ,努力加强县级财源建设 ,加大对困难县的支持力度 ,推动县级财政上规模、上水平 ,改变许多地、县“吃饭财政”的局面。县级财政是国家财政体系的重要组成部分 ,是城乡经济联合的纽带 ;县级财政状况的好坏 ,是能否振兴地方经济、加快贫困地区开发建设的关键所在。因此 ,县级财政状况如何 ,直接制约地方经济的发展乃至整个国家经济的发展 ,只有县级财政搞活了 ,财源充裕了 ,地方经济才能振兴 ,国家财政的振兴也才真正有望。

3 .优化支出结构 ,坚持科学的财政支出顺序按照公共财政的范围要求 ,在当前聚财有限和用财无限的矛盾非常突出的情况下 ,重新界定和规范财政支出范围 ,严格支出顺序 ,保证重点需要。结合政府机构改革和事业体制改革 ,对现有财政供给部门进行全面调查 ,严控人员编制和经费标准 ,下决心压缩一些不必要的行政事业费 ,坚持抑制财政供养人员及其经费增长过快的势头。对用在建设方面的财政资金应把握以下原则 :第一 ,主要用于基础设施、基础产业、天然垄断的产业及公共工程建设方面。第二 ,对关系国计民生、控制国民经济命脉的重点建设项目财政还要投资 ,但必须保证效果 ,避免、防止盲目和重复建设 ,要真正对这部分资金的使用负责。第三 ,严防财政资金投入到一般加工工业上 ,即财政应坚决退出生产领域。

4.逐步理顺财政和国有企业的关系建立公共财政 ,矛盾的焦点主要集中在长期以来财政已在竞争性领域进行了大量投资 ,建立了为数众多的国有企业 ,这些国有企业仍是我国财政收入的支柱和经济基础。这样 ,理顺财政和国有企业的关系 ,调整财政对经营性国有资产的投入 ,也就成为财政转变职能的关键。

第一 ,建立公共财政的关键 ,首先必须是实现财政由生产性向非生产性的转变 ,但这并不意味着财政要退出经济建设领域。它强调的是财政不要向竞争性领域延伸 ,要把对生产、经营方面的投入逐步转到支持基础设施、公共工程和其他社会公共需要方面 (也就是说财政逐步减少向竞争性领域的投资 )。因此 ,要处理好财政和国有企业的关系 ,首先必须发挥财政的宏观调控职能 ,即财政作为两大宏观调控的政策工具之一 ,要在坚持优化国有资产配置、正确认识和处理好国有资产合理流动和制止国有资产流失的关系方面充分发挥其宏观调控的作用。国有企业是国民经济的细胞 ,我国国有资产总量已有 8万多亿元 ,这是国民经济持续、高速、稳定发展的物质基础 ,是实现第二、三步战略目标的雄厚物质力量。但现在结构不合理 ,经营粗放、管理滑坡、效益不好 ,必须下大决心、花大力气推进国有企业改革和制度创新 ,果断地进行其经济结构调整 (包括企业结构、行业结构、区域结构调整 ) ,积极发展资本市场 ,引导和盘活国有资产存量 ,促进其合理流动和有效配置。在这个过程中 ,要合理调整分配格局和支出结构 ,切实履行财政分配、调节、监督的功能 ,解决好分配不公、混乱的状况。通过调整支出结构 ,以必要的增量带动国有资产在较大范围、数量上的合理流动促进其在流动中增值增效 ;通过投入方式的转变 ,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境 ,充分发挥财政在国有经济结构调整中的宏观调控作用 ,更有力地支持经济建设。

第二 ,进一步减少财政对国有微观企业的事务性管理 ,这是转变财政职能最重要、最关键的一环。同时也要彻底取消财政对国有企业的经营性乃至政策性亏损补贴 ,使那些长期亏损、资不抵债的国有企业依法破产 ,国家财政不应再对企业承担无限责任 ,只以投入的资本额对其债务承担有限责任。应促使企业尽快建立现代企业制度 ,这样 ,财政才能真正卸下“包袱”,从而也才真正能把有限的财力用到调控宏观经济、优化配置资源、调节收入的分配等公共职能上。

5.建立和完善财政法规 ,这是转换财政职能、建立公共财政框架的保障建立公共财政需要与之相适应的财政法规体系作保障 ,使之具有稳定性、普遍性和规范性。公共财政有一个建立、发展和完善的过程 ,而与之相适应的财政法规体系也有一个建立、发展和完善的过程。因此 ,必须认真总结历史的经验和教训 ,勇于探索、创新 ,围绕公共财政“职能明确 ,体制完善 ,调控有力 ,支出规范 ,保障可靠”的总体目标 ,制定一部《公共财政法》,为建立公共财政的框架创造良好条件。

6 .实施规范的政府采购制度

政府采购是实现反经济周期调节、合理配置资源、促进产业良性发展的强有力工具。必须健全和完善之 ,规范其运作行为和程序 ,逐步把采购范围扩大到财政专项支出领域。

7.将社会保障基金纳入财政预算管理

西方经济学认为“社会保障”的本质涵义是政府保障。从我国的情况来看 ,社会保障制度不健全的原因很多 ,其中政府财力有限、财政支持力度不够应是主要原因。因此 ,我国社会保障制度的健全与发展 ,很大程度上依赖于国家财政的财力支持。总之 ,在宏观调控这个广阔舞台上 ,要谋求政府财政职能的逐步转变及作用更大程度的发挥 ,各级领导必须适应

形势 ,转变思路 ,高瞻远瞩 ,进一步提高理财水平和驾驭全局的能力 ,推进跨世纪公共财政的改革与发展。

[参　考　文　献 ]

[1 ]邓子基 .财政学原理 (修订本 ) [M].经济科学出版社 ,1 989.

[2 ]项怀诚部长在全国财政工作会议上的重要讲话 . 1 999年继续实行积极的财政政策 [Z].

[3 ]牟放 .重新界定我国财政的职能范围 [J].中国财政 . 1999,(1 ) .

[4]本刊评论员 .财政工作要讲政治 [J].中国财政 .1999,(1 ) .

[5]杨光焰 .实现一个转变 [N].中国财经报 . 1999-09- 10 (3 ) .

[6 ]张松涛 .关于我国财政职能的转变问题 [J].经济学动态 . 1999,(5) .

[7]雍忠诚 .公共财政与财源建设 [N].中国财经报 .1999- 05- 28(3 ) .

[8]俞传尧 .转变财政职能 ,适应市场经济体制需要

行政主管转正总结篇(6)

新常态意味着中国经济出现了明显不同于以往的新变化、新特征、新态势，面临的根本任务和最大挑战发生了重大变化。供给侧结构性改革正是在这一背景下应运而生。

1. 新常态的根本任务： 从发展中国家向发达国家转型。改革开放以来，经济持续高速增长使中国从低收入国家跨入中等收入国家行列。新常态最明显的特征是经济增速下降。从2011 年起，中国经济结束了1978 年以来年均近10%的高速增长，增速连续下降，2015 年降至6.9%。事实上，高基数导致增速下降是客观规律。经济增长放缓背后是新旧发展动能正在转换。

在供给侧，一是以劳动力、资源、土地等廉价生产要素为主的传统比较优势越来越弱，但以人口质量、科技创新为主的新兴比较优势仍在培育过程中，导致生产率提高遇到瓶颈;二是经济发展到一定水平后，传统产业相对饱和，中低端商品供给普遍过剩，供给体系效率下降，缺乏新经济增长点。在需求侧，一是经过三十多年高强度大规模开发建设，中国基础设施越来越完善，投资需求下降;二是随着生活水平的提高，居民消费需求从主要追求数量向追求品质转变，国内市场难以充分满足，造成内需受到抑制;三是国际金融危机后，海外市场需求不振，出口对经济增长的拉动作用减弱。

新常态实际上是中国经济转型升级，向发达国家过渡的必经阶段。粗放型经济发展方式在中国经济起飞阶段发挥了巨大作用，当经济发展到一定水平后，供需体系的结构性变化，以及资源环境的约束，使中国既不可能，也无必要保持粗放型发展方式。新常态的根本任务就是推动中国经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，完成从发展中国家向发达国家的转型。

2. 新常态的最大挑战：体制机制障碍和结构性问题。

当前的世情、国情较改革开放之初发生重大变化。长期的粗放型发展方式在过去促进了经济快速起飞，但也积累了制约经济持续健康发展的体制机制障碍和重大结构性问题，这是新常态下经济转型升级的最大挑战。优化经济结构，把经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，以此实现持续发展、更高水平发展，这是中国跨越中等收入陷阱，从发展中国家向发达国家的转型的必然选择。

推进供给侧结构性改革是转变经济发展方式的必然要求，是适应和引领经济新常态的重大举措。供给侧结构性改革就是要通过深化改革，从体制机制的根本转变入手理顺政府和市场的关系，制约政府权力任性，矫正以前过度依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲;通过完善市场体系，理顺产业结构调整机制，以结构优化促进新一轮总量增长，提高发展质量。

二、供给侧结构性改革三位一体的基本逻辑

供给侧结构性改革是经济新常态下的大势所趋，其三位一体的基本逻辑是供给管理、结构调整、深化改革，即从提高供给质量出发， 用改革的办法推进结构调整，推动中国经济提质增效升级。

1. 强调供给管理，提高供给体系质量。

凯恩斯主义主张通过政府干预刺激总需求， 通过需求管理拉动经济增长。但总量刺激不能有效化解结构矛盾，过度使用会带来固化原有产业结构和扭曲市场需求的后果，产能过剩正是这一后果的表现。当前中国经济的症结不在需求侧，不是有效需求不足，而是消费者需求更趋个性化、多样化、高端化，过去以同质化、中低端商品为主的供给结构没有适应需求变化，进而导致了供需体系的结构性矛盾。

一方面，国内产能过剩严重，很多消费品积压滞销;另一方面， 消费者在国内买不到价格合适的高品质商品，不惜重金全球海淘。2015 年中国人境外消费达1.2 万亿元人民币左右。试想，如果把超万亿的境外消费规模引导回流至国内，那将激发多少企业的活力，创造多少就业? 因此， 新常态下宏观调控的重心要从需求管理转向供给管理，推动产业结构调整和创新升级，促进中国制造迈向中高端，提高供给体系质量，逐步让中国企业为国人提供更高品质的商品和服务，更好满足人民群众的需求，形成新的经济增长动力。

2. 强调结构调整，发挥市场的决定性作用。

结构优化是总量可持续增长的重要前提。当重大结构性矛盾成为经济发展的瓶颈时， 即使通过总量刺激保证了一时增长，效果也难以持续，而且会使结构性问题积重难返，增加未来硬着陆的风险。过去遇到经济下行风险时，我国的主要对策是通过扩大政府性投资和宽松货币政策全面刺激经济。实践证明，新常态下全面刺激政策的边际效果明显递减。2015 年， 国家发改委共审批核准固定资产投资项目280 个，总投资达2.5 万亿元，央行多次降息降准。但种种刺激措施依然难改经济下行态势。

实施供给侧结构性改革，就是要改变总量刺激的路径依赖，强调结构调整，重点是通过产业结构调整重塑供给结构，促进供需适应。总量刺激主要依靠财政和货币政策，政府是主角。但产业结构调整的本质是资源重新配置的市场过程，要以企业为主体，发挥市场的决定性作用。企业比政府更了解市场需求，而且更尊重市场规律，会在价格机制的指引下改变生产要素投向， 主观上追求利润最大化，客观上促进要素优化配置。通过无数次试错，成功的企业获利，失败的企业亏损，由此向市场传递信息，探索出结构调整的方向。市场机制是供给体系纠正资源错配成本最低的选择。

3. 强调深化改革，明确政府的权力边界。

供给侧结构性改革的落脚点是改革。新常态下经济转型发展面临的很多问题，如僵尸企业出清困难、房地产库存难以消化、债务杠杆风险较大、企业生产成本居高不下、经济发展短板依然明显等，归根到底都是体制机制弊端造成的，要从根本上解决这些问题必须依靠改革创新。

深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。在计划经济时代，我国资源配置的基本模式是政府主导、权力配置，由此造成官本经济思想根深蒂固，人们在心理上容易对威权产生依赖，往往主观地认为没有政府办不成的事。改革开放后，中国逐步明确了市场在资源配置中的决定性作用。然而，长期推行凯恩斯主义使政府形成主导产业结构调整的思维定势，政府常常在干预经济时表现出致命的自负。在不少地方，政府是产业结构调整的直接发动者，也是产能过剩的始作俑者。供给侧结构性改革要求政府在行政干预上多做减法，在公共服务上多做加法，市场和政府各司其职，通过限制权力任性激发市场活力。

三、供给侧结构性改革的实施路径

供给侧结构性改革着眼于解决中长期经济问题，虽然会带来一定社会阵痛，但如果不推进，经济社会的病情会越来越重。2015 年中央经济工作会议提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。在具体实施路径上，至少要把握好以下四点：

1. 创造稳定惠民的宏观政策环境， 防控经济波动风险。

供给侧结构性改革不是权宜之计，而是一个长期过程，首先需要一个稳定的宏观政策环境，在全面刺激政策边际效果明显递减的情况下，更要避免短期刺激向市场发出错误信号，干扰调结构、转方式的市场过程。这就要求决策者尊重市场规律、尊重企业家发现过程，给予市场充分的时间和空间完成新旧发展动能接续转换。

从政策手段来看， 积极的财政政策要立足供给管理，从服务政府性投资向大力改善民生转型。需求管理主张扩大赤字，加强政府性投资;而供给管理主张放权减税，鼓励企业自发投资。在供给侧结构性改革背景下，财政政策要积极适度，避免大水漫灌式的强刺激，新产生的财政赤字主要用于减税降费，进一步让利惠民，促进企业合理配置生产资源，优化供给结构。货币政策既不放松也不收紧，在总体稳健的前提下根据结构性改革的需要保持适度灵活，以稳定物价为首要目标，避免通胀或通缩干扰价格机制，影响经济结构调整。货币政策要统筹运用各类工具提高精准度，促进金融业更有针对性地服务实体经济、支持供给侧结构性改革。

在推进结构性改革的过程中， 短期小幅经济波动难以避免，我们要经得起结构调整的阵痛，不能为追求短期目标延缓改革和转型进程， 不能通过再度全面刺激饮鸩止渴，否则将来可能陷入衰退刺激再衰退的恶性循环。但要明确的是，结构性改革之目的最终还是要促进社会财富总量的持续稳定增长， 因此经济波动风险要在可控范围之内。一旦经济运行滑出合理区间，就必须果断采取综合性措施稳定市场预期， 防止过度失速影响社会稳定。

2. 让市场决定产业结构调整方向， 产业政策积极转型。

供给管理与需求管理最大的区别是主体不同。尽管政府具有调整产业结构、改善供给质量的愿景，但政府不能事先预知最优产业结构，不会比企业更关注市场和尊重市场规律，也不具有有效的调节手段，因此不宜成为调结构主体。中国产业结构存在的深层次问题，从根本上说是政府过度干预、扭曲市场的自动调节机制造成的。产业结构调整通过价格涨落激励企业家，促成竞争性的企业家发现过程，归根到底是由企业家对利润的警觉而非政府的愿景所启动。

供给侧结构性改革绝非用行政手段调结构，更不是搞所谓新的计划经济。恰恰相反，供给侧结构性改革就是要改变政府干预经济的凯恩斯主义惯性思维，明确企业的主体地位，让市场决定产业结构调整方向。其中关键是市场决定价格， 让价格相对准确地向企业传递市场信息，放手让企业调结构。一旦价格扭曲，则市场必然失效。因此，全面深化改革要加大价格改革力度，尽快落实中共十八届三中全会提出的凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。全面取消一般竞争性领域的价格管制，逐步放开自然垄断行业的竞争性环节价格。

在产业政策方面，政策取向要根据结构性改革的要求进行重大调整，从干预、替代市场向维护、增进市场转型。过去我国的产业结构调整具有浓厚的行政干预色彩，国家发改委以目录形式把鼓励、限制和淘汰的产业具体到某一型号的产品，对微观经济活动的干预广泛而细致。未来产业政策要从理念到措施都积极转型， 更加注重功能性特征，严格限定调控范围，充分尊重市场规律。政策取向以促进竞争和扩展市场为目标，致力于增强市场机能、保护市场过程，而不是政府去确定具体项目，或用公共资源直接投资于一般竞争性领域的企业。

3. 以放权减税激发企业创新活力，改革明规则同时消除潜规则。

减税刺激生产是供给经济学的理论精髓。企业是国民经济的微观基础和调结构的主体， 企业有活力，供给侧结构性改革才有动力。企业活力来自利润的刺激，虽然企业主观上追求利润最大化，但客观上促进资源优化配置，使供需结构对接。正如亚当斯密在《国富论》中谈到的：他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。企业利润是收入减去成本的余额。保证利润的途径无非有二：一是增加收入，二是降低成本。在经济下行压力持续加大的背景下，企业增加收入面临很大困难， 降低成本是帮助企业渡过难关、培育发展新动能的关键举措。中央正是基于这一点把降成本列为结构性改革的一大任务。

首先要从明规则入手，通过实施规模更大、受益更广、措施更精准的减税降费措施向企业让利，进一步减轻企业负担，让企业腾挪出更多的资金创新产品供给。近年来， 我国实施了一系列针对小微企业的定向减税政策，小规模纳税人税负明显降低，但总税负仍有下调空间。2016年营改增改革将全面完成，要加快制定特定行业采取过渡性措施，把握好改革的力度和节奏，确保所有行业税负只减不增。在税制改革方面，研究完善有利于大众创新创业的税收政策体系。对初创期企业、高科技企业、节能环保企业等创新创业活动的投资进行税收减免优惠， 帮助新企业、新业态迅速成长。

其次要消除潜规则对企业利益的侵蚀，明确政府权责，清理各种不合理收费，健全惩治和预防腐败体系，净化创新创业环境。要加快推行地方各级政府工作部门权力清单制度，在全面梳理、调整清理现有行政职权的基础上，及时公布政府权力清单， 按照权责一致的原则建立责任清单，明确政府职权与对应责任。对行政事业性收费实行目录清单管理，清理各种不合理收费，严惩政府工作人员设租、寻租以及慵懒怠政行为。让人民群众到政府部门办事少跑腿、不添堵，最大限度地减少居民创新创业的行政成本。

4. 在制度供给和公共产品领域，更好发挥政府作用。

行政主管转正总结篇(7)

[关键词]国务院；机构改革；职能转变；整合式改革

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0011-04

按照党的十提出的“深化行政体制改革”总体思路，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），启动了国务院新一轮机构改革。这是改革开放以来国务院第七次机构改革。这次机构改革是在以往改革基础上的一次渐进整合式改革。看似庞大的国务院机构改革系统工程中，其实始终有一条逻辑主线，即组织整合与结构优化。本文基于系统、整体、协同的分析视角，观察和理解国务院机构改革的内在逻辑和发展规律。

一、2013年国务院机构改革重在渐进整合

（一）机构整合

整体效能原则是政府组织结构设计的重要原则。政府组织结构可以理解为部门职能分工和在分工的各部门之间达到协调整合的方式的总和。[1] 因此，机构改革首先必须认真思考并解决部门职权分化、行政管辖权与公共管理之间边界关系模糊、横向联系加强以及由于政策和管理“碎片化”[2]所导致的行政能力“软化”和功能失调问题。《方案》强调“这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构”。这次改革在过去基础上，加大了组织机构整合力度，稳步推进大部门制改革。

实行铁路政企分开，不再保留铁道部，将铁道部的行政管理职责一部分并入交通运输部，一部分纳入新成立的交通运输部管理的国家铁路局，构建大交通运输管理与服务体系，同时，整合铁道部的企业职责，组建中国铁路总公司；将卫生部、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。把卫生和计划生育两个部门合并，是为了充分利用两个体系的资源，解决老百姓看病不方便、医疗机构服务不到位的问题。 将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，目的是整合行政资源，减少职责交叉，改变了食品安全的分段监管体制，有助于提高食品药品安全监管效率。保留国务院食品安全委员会，便于国家食品药品监督管理总局借助这个跨部门协调机制与相关部门共同研究协调解决本领域的重大问题。

将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。同时，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。可以看出，这次改革再次以大部门制为整合手段，构造整体化行政组织系统。通过这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。用高小平的话说，就是“大部门制轮廓初步成型”。

（二）职能整合

机构整合必须以职能有机统一或职能整合为基础。党的十七大对“大部门体制”改革是这样表述的：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。注意，十七大提出的“大部门体制”有一个重要的前置定语就是“职能有机统一”。推行大部门体制改革，必须有实质性的职能整合。职能整合的目的在于通过健全部门职责体系，解决部门职责交叉和冲突问题。《方案》强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合”。

这次改革涉及的职能转变，都是关乎国计民生的重要领域，涉及经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等，职能转变和整合的基本方向是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。职能转变有一个重要前提就是政府系统内部不同部门间职能的科学配置和分工合作。所以，职能转变包括横向层面政府部门间职能调整或划转，政府减少在市场、社会等领域的职能，以及纵向层面中央向地方下放权力。职能转变的第一步就要厘清部门职责边界，加大部门职能整合力度，“合并同类项”，减少部门职责重叠和扯皮。《方案》提出“减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系”。这次改革还将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。

在解决行政系统内横向不同部门间的职能整合和调整后，职能转变的第二步就要重点解决如何向市场、企业和社会转移政府不够管、管不好的职能，以及中央向地方下放有助于充分调动“两个积极性”的政府职能。《方案》提出了五个方面的“放权”，包括减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质许可和认定，减少转向转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散。这实际上是政府向市场、社会、企业放权以及中央向地方放权，以充分挖掘和发挥市场机制、社会力量和地方政府在公共治理中的正能量，构建中央与地方，政府部门与市场组织和社会组织相协调的公共治理结构。这次改革强调中央与地方的协同整合，完善国务院行政一体化宏观调控体系。《方案》提出“必须理顺中央与地方的关系”，在提出“大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目”和下放项目审批权、资金分配权时，提出“加强财政、审计监督”，以确保中央政府宏观调控的权威性与有效性、公共治理结构的整体性以及整个社会的协同发展。《方案》特别强调“完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”。可以预见，政府与市场、与企业、与社会的关系以及中央与地方的关系都将在这场放权改革运动中得到再造和重构。

（三）制度整合

机构整合和职能整合无法解决职责交叉重叠所有问题，必须注重配套制度机制设计，通过优化政策过程、改进行政流程，多部门协作才能提升整体治理效率。因而，除机构整合和职能整合外，还需要国务院各部委政策过程的有机整合和跨部门协调配合，以增强国务院跨部委调动政务资源的能力。《方案》提出“注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”。《方案》中“关于国务院机构职能转变”部分提出了十项改革重点，最后五项都强调制度建设，提出改革工商登记制度和社会组织管理制度，改善和加强宏观管理，加强基础性制度建设，完善依法行政的制度等。在政府向市场、企业、社会转移职能，以及中央向地方下放和减少行政审批事项过程中，中央必须加强对市场、企业、社会以及地方政府的监督，强化中央政府的宏观调控能力。《方案》强调“改善和加强宏观管理。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能”。要构建合理的制度结构，把逐渐转移到市场、企业、社会以及地方政府的职能和资源置于中央的宏观管理体系中，实现“整合型公共治理”。[4]

《方案》特别提出“加强基础性制度建设。推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化”。基础性制度建设的具体内容包括加强政务诚信制度建设；建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度；建立不动产统一登记制度；加强技术标准体系建设；完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。总理在新一届国务院第一次全体会议上强调“锐意改革形成长效机制，要注重发挥体制机制的作用；把有限的钱花在建机制、增效益上”。“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”，这“三大目标”的顺利实现，需要更加注重制度机制创新驱动，注重基础性制度机制资源的战略性整体性开发。

（四）技术整合

在信息时代，信息通讯技术（ICT）成为一种战略工具，并被整合进政府改革的总体战略中，在政府管理创新中发挥重要作用。1999年1月，中国“政府上网工程”启动，标志着真正意义上的电子政务在我国正式启动。在政府部门管理中推广电子政务不仅促进了政务资源的整合和共享，而且推动了部门业务流程再造和政府组织结构变革，推动了网络化政府和透明政府的发展。2006年1月，中央人民政府门户网站正式开通，这是国务院和国务院各部门，以及各省、自治区、直辖市人民政府在国际互联网上政府信息和提供在线公共服务的综合平台，实现了国务院各部门政务资源的信息化集成整合。2007年4月，《政府信息公开条例》出台，通过立法解决部门间信息互通、资源共享的瓶颈问题，促进跨部门信息资源整合。利用互联网平台，通过相关法律制度、技术创新和组织管理变革的有机融合，这对于国务院行政系统乃至地方各级政府都是一个全面的效率提升。

“十二五”规划纲要提出“大力推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同”。《方案》提出“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台；推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息”。这次改革在现行电子政务体系建设基础上，加大了政务服务信息化平台整合力度，把分散的政务服务平台整合集成起来，建立起整体化、网络化、一站式公共服务平台。从这个意义说，这是一次信息化驱动的整合式改革。

二、从渐进整合揭示国务院机构改革的内在规律

改革开放以来，国务院先后进行了七次（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）大规模的机构改革。这段历史，记录了一个政府用改革创新精神建设现代政府的步伐。这是一场中国特色社会主义行政体制改革，推动了国务院行政系统治理结构战略性转型。国务院行政组织系统稳步地实现了结构性革新，机构总量从改革开放初期的100个工作部门，到现在25个组成部门，走出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这次《方案》的出台是以现行机构规模和先前改革成效为基础，根据公共治理目标，选择整体设计、统筹规划、重点突破、循序渐进的“整合式改革”路径。如果以历史的观点作为基本前提，把国务院机构改革历史看作一个发展过程，将这次改革与前6次改革进行比较，分析依次发展的阶段，将有助于揭示机构改革的内在规律。虽然本文的分析不可能囊括国务院机构改革的所有要素，但是仍然可以让我们从改革历史中得到一些有益的启示。

笔者博士后研究的课题是改革开放以来中国政府转型之路，基于对国务院历年《政府工作报告》进行文本研究，将“机构改革”与“发展目标、政府职能、治理工具、财政结构”作为政府转型的综合框架。可以说，本文的一些观点是作者基于博士后期间的思考和总结。结合上述对2013年国务院机构改革的分析，可以发现国务院机构改革的总体逻辑思路就是在中国共产党领导下，根据国家建设议程和公共治理挑战，坚持精简、统一、效能原则，以职能转变为核心，以渐进整合式改革为抓手，从“精兵简政”转向“简政放权”，从“精简机构”转向“职能转变”、“深化行政体制改革”“完善制度机制”，从“直接管理、微观管理”转向“间接管理、宏观调控”，从“党政分开”转向“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，从“规模控制型”改革转向“结构优化型”改革，从“单项推进”、“零碎改革”转向“顶层设计”和“总体规划”，构建面向市场、企业和社会，全面履行政府职责的国务院行政机构设置框架。这种改革的推动力量有来自政治的、经济的、社会的、机构的和技术的。这种改革不是一步到位的，也无法令所有人满意。其关键就是在稳定性和连续性与适应性与革新性之间找出某种动态平衡[5]，积极稳妥推动旧的行政管理模式向新的公共行政模式转型。

图1整合式改革战略框架

国务院公共治理面临的根本性议题形塑了机构改革的战略与方向。在这种渐进整合式改革中，大致上有四种主要战略如图1所示：一是机构整合战略，二是职能整合战略，三是制度整合战略，四是技术整合战略。机构整合要求以机构改革带动全面的组织结构再设计及其整合，把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门（如，大部门制）。职能整合要求以职能转变和部门间职能划转、职能再配置带动组织整合，把相同或相近的职能整合归入一个部门为主管理。制度整合要求加强行政体系的宏观调控制度建设和法治建设，以政策过程的协调合作及其制度设计带动组织整合。技术整合则以信息通讯技术打破部门间的行政界限，建设跨部门网络化办公平台，完善整体政务沟通协调机制，推动国务院行政系统政务资源集成整合，提升整体行政系统的施政能量。

这四者相辅相承。机构是职能的载体，如果职能不转变、不整合，仅有机构整合，达不到改革的预期效果。反过来，职能转变和整合有助于调整和优化机构设置。机构整合、职能转变和整合后，机构间、职能间仍然有边界，必定出现协调配合问题。因此，机构整合和职能整合，都要配有制度机制整合，完善行政运行机制，推进跨部门协作。从这个意义上说，期望通过大部门制解决部门职责交叉问题，其作用有限。最后，无论是横向层面的机构整合、职能整合、技术整合，还是纵向层面的中央与地方的关系整合，都必须有相应的制度机制设计。从目前改革的发展态势看，职能整合与转变是核心战略，但要更加注重制度整合和技术整合的战略，提高制度建设的质量。

三、根据国务院机构改革的内在规律思考未来改革的议题

协调部门间关系是政府管理中的永久挑战。[6] 当代公共治理议题的复杂性更是加剧了政府部门间内在的协调问题。如果行政系统缺乏有效的协调制度，即使机构整合了、职能转变了、采纳了新技术，整体运作制度还是旧的，整合后的行政系统仍然按照原有的制度框架运作，则很可能引发政府系统中部门间激烈的权力扩张和政治斗争。因而，国务院机构改革到现在，关键的问题可能不是机构整合和大部门体制，而是国务院各部委的职能转变、政策过程整合和行政运行机制优化，持续改善机构间的互联治理（Connected Governance）与政府互通性（Government Interoperability）。过去行政体制改革更注重机构改革和职能调整，对跨部门协作（Cross-sector collaboration）缺乏足够的重视。

[JP2]公共管理进入了更加需要多元利益主体更多协作治理的时代。跨部门协同创新是当前和今后政府治理的鲜明特色。对于现代政府治理来说，政府部门间的有效协作是一个永恒的主题，因为科学的分工协作是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。[7] 政府部门的职能分工是一种行政联合劳动分工。机构改革、机构合并重组、职能转变后，更要注重部门间的“协作”与“整合”，预防机构改革和职能转变后出现机构“再膨胀”和政策重新“碎片化”问题。那么，如何增强国务院协调各部委间横向关系的能力？制度机制的科学设计是关键，重点是解决跨部门整合协作的激励问题，特别是电子政务环境下政府机构设置中的结构和制度缺失问题突出。总理在新一届国务院第一次全体会议上强调“要抓紧落实改革方案，保证改革中各项工作‘无缝对接’。各部门要自觉行动，限期完成职能转变各项任务，决不能‘换汤不换药’。如果被部门和局部利益牵着走，不仅损害全局，从长远看对部门也是不利的。……机制建设要尽可能完整，不能‘碎片化’”。[8] 新一届国务院明确提出“建设创新政府，用制度创新来推动发展”。制度创新是行政体制改革的战略性空间。[JP]

要深刻思考和预测下一场新科技革命对政府治理模式构成的主要挑战，强化预见性治理思维，超前研制有针对性的治理战略和策略。这是政府成功转型的重要机遇。遵循机构改革的内在规律，坚持有效的改革路径，实施整合式治理创新驱动战略，要加强战略思维，以一种整体的、全盘的、联合的方式来设计和实施改革，确立从“机构改革”到“职能转变”、“制度机制建设”和“信息技术创新”的战略方向，强化政府的协同创新意识、协同创新精神和协同创新能力，以完善制度机制为重点，把机构改革、职能转变的成效通过法律制度稳固下来，改革驱动政府行动的基本激励机制，形成和集聚建设创新政府的制度优势，将这种制度优势转化为公共生产力。从这个意义上说，必须加快法治政府建设。制度机制建设要有前瞻性、战略性、整体性和协同性，要以制度机制创新和技术创新驱动，全面地设计政府改革中较为核心的部门职能分工协作体系、部门利益整合机制和政治问责机制。在此基础上建设国家电子政务互联互通框架和统一网络空间，善用信息技术和网络资源构造出高效政府的无缝隙公共行政治理结构。

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[7]汪玉凯.本轮行政体制改革的主要特征与发展趋势[N].人民日报， 2013-03-26.

Wang Yukai. The Main Features and Development Trends of the Administrative Reform in 2013. People's Daily， 2013-03-26.

[8]总理在国务院第一次全体会议上强调：全面履行政府职责 努力实现民之所望[N].经济日报， 2013-03-22.