行政区划论文篇(1)

关键词:长株潭地区;区域经济发展;行政区划调整

区域经济发展问题是当今中国经济和社会发展中的一个重大问题,而行政区划是影响区域经济发展的重要因素。长株潭城市群处于我国京广经济带、泛珠三角经济区和长江经济带的结合部,区位和交通条件优越,保持着强劲的发展态势。但事实证明,长株潭区域经济一体化也没能摆脱行政区划的刚性约束,适当调整行政区划,促进长株潭城市群更快更好地发展乃当务之急。

一、行政区划对区域经济发展的影响

现阶段,在我国特有的政治体制下区域经济发展主要是以行政区为界而展开的。行政区划的设置和变更直接影响着区域经济发展。一切经济活动都是在特定的行政区域内进行的,必然受到行政区内行政机关的各种行政权力、发展战略和政策等影响。行政区划作为国家划分和配置地方各级政府职能的基础,从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动,影响着区域经济的形成和发展,影响着资源开发、工业布局、城市发展等方面的战略选择和规划制定,成为促进或阻碍区域经济发展的重要因素。当前,区域经济发展的最终趋势为区域经济一体化,当行政区划适应区域经济一体化进程时,就会促进区域经济持续健康发展,否则,就会产生所谓的“行政区经济”现象,即行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。“行政区经济”现象将导致行政分割的矛盾很大,进而导致区域经济无法实现一盘棋式的共同发展。

行政区划是国家政权建设的前提和重要组成部分,它通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等影响着区域自然资源的开发、生产要素的空间流动与配置、经济活动的空间组织,从而对区域经济的发展产生多方面的影响。这主要体现在以下几个方面:一是政府纵向权力结构确定的中央与地方关系、集权或分权程度直接关系到中央政府的宏观经济决策与调控能力,影响着地方政府发展区域经济的积极性、能动性和创造性。二是政府产业、财税、金融、投融资等政策,反映政府在一定时期的经济意图,体现政府基本政策倾向,直接介入经济活动并对经济运行进行有效干预,对国家宏观经济运行和区域经济发展,都将产生很强的导向乃至直接的决定性作用。三是地方政府为履行政府职能,在贯彻落实国家宏观经济政策,制定区域经济发展战略、计划、组织、管理、调控区域经济的具体政府行为,都直接或间接地介入区域经济活动,作用于区域资源配置,对区域优势发挥和区域经济发展产生更为直接、突出、独特而深刻的影响。同时,在中央与地方分权体制下,受制于施政范围限制和经济利益驱动的地方政府,在对涉及到跨行政区,涉及区际利益关系的一些矛盾与问题处理上,能否着眼于长远利益和全局利益,采取相互合作、因势利导的理方式,将会对跨行政区的区域经济成长、发育、发展产生十分深刻的影响。此外,行政区划等级不同,地方政府在行政体制中地位不同,不同层次的地方政府的职能大小,对区域经济发挥的影响程度也存在着较大的差异。

二、长株潭地区现行行政区划不适应区域经济的快速发展

长株潭城市群位于湖南省东北部,包括长沙、株洲、湘潭三市,面积2.8万平方公里,2006年人口1300万,经济总量2818亿元,分别占湖南全省的13.3%、19.2%、37.6%,是湖南省经济发展的核心增长极。长沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈品字形分布,两两相距不足40公里,结构紧凑。

长株潭城市群核心地区发展目标被定为形成长株潭三市空间布局合理、功能健全、基础设施完备和共建共享、生态环境共存共生、要素市场一体化、产业发展一体化的高效率、高品质的多中心型城市群地区。目前,长株潭城市群整体经济虽然保持着强劲的发展态势,但大量事实表明,长株潭区域经济仍然在按行政区经济规律运行。行政区经济界限如同一堵看不见的墙对长株潭区域经济的横向联系产生着刚性制约。随着长株潭一体化的步伐越来越快,跨区域的需求就越来越多,而长株潭地区的行政区划却越来越无法满足其需求。

1.现有的市管县体制与生产力布局的变化及市场经济发展规律不相适应,妨碍了城乡经济协调发展

区域经济的持续发展首先要求城乡经济协调发展,而现行市管县体制却越来越成为城乡经济协调发展的障碍。市管县体制是在我国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济转轨过程中产生的,对于密切城乡关系,加强城乡合作,促进城乡一体化进程等诸多方面都有过一定的推动作用。但随着区域经济和城市化的发展,尤其是市与县经济差距的缩小,该体制下的市县矛盾、区县矛盾日益突出。许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,导致了这两个利益主体的经济发展冲突,使市管县演变成为市压县或市刮县。在市管县体制背景下,市的发展偏向于中心城市而轻视所管辖的县(市),不仅没有带动县(市)经济发展,反而使其发展受到压抑。例如,株洲市所辖南部的茶陵县、炎陵县距离株洲市实在太远,不仅没有带动其发展,推动城乡耦合,反而要为其中心城市株洲发展提供资源,限制了自身发展。

2.城镇型政区数量小,规模不大,集聚辐射功能较弱,影响区域经济的资源整合

城镇型政区是一个区域经济、政治、社会、教育、科技及文化活动的最基本单元。伴随着工业化、现代化进程的加快,城镇型行政区划建制在整个行政区划体系中所占的比重越来越大,而城镇型行政区划空间的不足正严重制约着城镇化的进程,这就迫切要求在城镇化进程中对政区设置做出适当的调整。城镇作为经济的中心,集聚了比较高的能量,发展到一定阶段必然要向四周放射其能量,这也是由城镇经济活动的本质决定的:城镇发展必须以周边地区为腹地,为其提供必要的生产要素和商品市场;周边地区需要借助城镇核心区的经济辐射,带动和影响当地产业的发展,实现与城镇对接,从而加快区域经济发展的步伐。长株潭城镇体系受自然、历史、政治、经济、交通等因素的影响,形成了自身的特点,但在职能结构、规模结构、空间布局等方面存在许多问题:(1)城镇型政区数量偏小,规模不大。长株潭地区现有大城市仅长沙市、株洲市、湘潭市三个,且三市市区人口、面积均低于全国平均水平,这种状况对区域城镇的影响是以“极化效应”为主,辐射和带动力不强。长株潭地区现设乡镇数量为293个,远低于国内发达地区水平。(2)市辖区结构不甚合理,特别是新区(郊区)和县城偏小。市中心区人口和经济活动高度密集,造成诸如交通拥挤、住房紧张、环境污染、城市基础设施超负荷运行等一系列问题;而新区(郊区)和县城发展缓慢,规模偏小,功能单一,没有形成明显的集聚规模,尤其缺少中等城镇这一重要环节作为地域辐射中心,城镇体系尚待完善。(3)各中心城市的辐射功能较弱,各城镇职能结构趋同,城镇之间的联系松散,缺乏合理的分工和协作。由于第三产业发展相对缓慢,市中心区的服务功能较差,对周围地区的辐射力较弱,市域内各城镇职能雷同,外向型经济不发达,缺少互补性。(4)城镇化水平低,地域差异较大。株洲所辖四县一市中除株洲县城镇化水平较高外,炎陵、茶陵、醴陵和攸县的城镇化水平都很低。全市城镇密度和城镇化水平在地域分布上也存在着明显差异,靠近市中心区的城镇发展水平明显高于边缘地带。(5)有些市辖区范围狭小,管理幅度较窄。随着工业化、城镇化进程的加快,人口和产业的快速集聚,中心城市城区的发展空间基本饱和,人口过密的状况逐渐严重,经济建设项目和社会发展项目缺乏布局空间,制约了城市的可持续发展。这些问题导致长株潭地区行政分割现象比较突出,生产要素很难在区内自由流动、配置和整合,严重影响了区域经济发展。转贴于

3.乡镇行政区划不合理,行政管理成本大,制约了农村地区经济发展

长株潭地区部分地方乡、镇政府规模虽小,可公务员动辄上百人,可谓“生之者寡,食之者众”,成为行政重负。这样的状况不便于管理,而且机构繁多,严重影响了办事的效率,对经济发展也很不利。乡镇政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀,是造成农民负担过重的主要原因。据统计,目前长株潭地区共有乡镇数量293个,乡镇平均人口数量约为16587人。一方面,这样的基层行政建制规模在现今“行政区经济”作用下,受到了行政区划体制的限制,农村生产要素难以按照市场需求进行有效配置,土地、水等自然资源得不到合理开发利用。在进行基础设施和公共工程建设时,往往各搞一套,无法统筹规划、集中建设,有限的财力、物力、人力不利于农村城镇化的推进,直接影响了农村经济的发展。另一方面,“麻雀虽小,五脏俱全”,乡镇的班子委员会一个也不能少,导致官民比例偏高,造成基层行政管理机构的管理能力和有限资源的巨大浪费,加大了行政管理成本。

三、长株潭行政区划调整的政策建议

为了适应长株潭区域经济迅速发展的内在需要,我们必须在遵循行政区划体制改革一般规律与原则的前提下,结合长株潭地区的实际情况,有针对性地提出长株潭地区行政区划调整的重要措施。

1.逐步取消市管县体制,实施省直辖县,促进县域经济发展

行政区划体制改革必须考虑到我国的区域特点和区划结构,对我国行政区划层次与管理幅度有科学的认识,应该以逐步取消市管县体制作为突破口,这样才可以从根本上提高行政效率,促进城市建设和农村发展。出于实际考虑,长株潭城市群实施省直辖县的具体步骤为:首先,认真总结并推广浙江和湖北等地“扩权强县”、“留利农村”的经验,结合行政审批制度、从扩大县财权、事权、人事权入手,逐步弱化地级市干预县级政府公共事务的行政能力。其次,认真总结海南省“小政府,大社会”以及省直辖县市和设置重庆直辖市的经验,并根据自然地形与周围省级政区调整,逐步形成省——县——乡三级制。最后,根据宪法规定,长株潭地区的12个县(市)除长沙县、望城县、株洲县、醴陵市、湘潭县、湘乡市外的6个县(市)归湖南省管,长沙市、株洲市、湘潭市不辖县(市)。

2.调整不合理的城镇型政区设置及其布局,促进城乡区域经济协调发展

长株潭地区的城镇型政区设置及其布局,应当逐步形成以长沙、株洲、湘潭为核心和中心结点的放射性城镇布局,以三纵两横(即一主两次两辅)的“冉”字型结构支撑起整个区域的城镇发展空间。长株潭地区城镇将形成省域中心城市组群——区域中心城市组群——重点镇——一般建制镇四级结构。根据这个设想,特提出以下具体建议:(1)根据自身特点,以区域资源开发最优化为前提,依据地域分工原则,积极扶持主城区(含新区、镇)的发展,培育小城镇,建立规模适度、布局合理的城镇体系,逐步由“点”开发向“轴”开发过渡,最终向网络化推进,以城带乡,城乡一体化,努力缩小城乡差距,最终达到区域均衡发展,形成以长沙为中心的长株潭优势产业群和城市群,成为全省经济发展的核心区、支撑点和依托地。(2)以市域主城区(含新区)为核心,以县城(含县级市)为次级中心,以市域城镇为片区乡镇地区中心,形成主城区(含新区)——县城(含县级市——建制镇三级结构,带动广大乡镇,加速城乡一体化,提高城市化水平。

在实行省直辖县、县脱离地级市管辖之后,必须预留中心城市发展空间,适当扩大市辖区范围,调整原有市辖区格局,使其能够满足城市内部经济社会发展、生态环境治理与保护、人居环境建设等对空间的需求,吸纳更多的外部要素,增强城市发展的能量;同时可以有效地整合资源,形成合理的内部分工,优化内部功能分区、提高城市空间的利用效率,进而促进中心城市健康发展,充分发挥中心城市辐射带动作用。

3.合理扩大乡镇规模,降低行政成本,提高行政效率,促进农村经济发展

有计划、有步骤地进行乡镇撤并,有利于减轻农民负担,促进乡镇经济发展。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化,行政区域的管辖幅度可以增大一些,管辖下一级行政区的数量可以增加一些,管理机构则可以精简一些。“撤并乡镇”有利于精简机构,减少乡镇行政人员和财政开支,降低管理成本,减轻农民负担;有利于优化资源配置,促进乡镇的经济发展;有利于优化小城镇体系,促进小城镇建设,从而推进中国城镇化进程;可以尽可能地减轻国家负担并让农民富裕起来。设立乡镇的标准应较1984年民政部的设镇标准有所改变,具体来说合并后的乡镇总人口应在5—8万为宜,面积应在100平方公里以上。长株潭地区乡镇调整完全能够达到该标准或者适当超过该标准。但在实际操作过程中应充分尊重乡镇的历史沿革和当地居民多年形成的生产、生活习惯,不能搞一刀切。乡镇撤并以后,要严肃编制管理,按一类乡镇39名、二类乡镇37名、三类乡镇32名定编,实行“一人一编一卡”,同时为了增强乡镇机关事业单位干部职工在乡镇行政区划调整中的心理和经济承受能力,减少社会动荡,应采取相关措施,多渠道分流富余人员。

参考文献:

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行政区划论文篇(2)

【关键词】复合行政；跨区域公共事务；治理

“复合行政”是本土理念，最早由我国学者王健、鲍静等人在经济全球化背景下对政府管理范式从统治走向治理的认识中，受到“复合共和制”理念的启发并结合奥斯特罗姆夫妇的多中心理论而最终提出来的。所谓复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务、跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制（王健、鲍静等，2004）。

当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，典型地表现为：因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济i形成了一种刚性约束，产生了一种与区域经济一体化相悖的“行政区经济”现象（刘君德，2002）。但随着改革的深入和研究的深化，“行政区经济”概念，逐渐暴露出界定模糊的缺陷，这影响了行政区经济研究的进一步发展（刘小康，2010）。

其次，行政区划是在既定政治目的与行政管理需要指导下，参考历史渊源、人文地理基础、经济文化条件、民族成分等因素基础上建立起来的，所以行政区划一经确立便具有法律效力和相对稳定性。行政区划的频繁调整不仅造成大量社会财富浪费，而且会降低行政效率，还会对社会、经济、政治发展产生许多不良影响（张紧跟，2006），更容易陷入“行政区划调整――新的行政区经济――新的区域经济一体化和行政区划的冲突――行政区划再调整”的恶性循环怪圈（王健、鲍静等，2004）。这样看来，通过调整行政区划以达到协调区域经济一体化发展的思路不可实现。

正是在行政区划方案受到质疑的情况下，学者们提出在不改变现有行政区划基础上，通过跨行政区域协调发展以及政府间权力的重新分割来适应区域经济一体化发展的要求（黎鹏、王培贤等，2003）。也有学者提出建立区域城市联合政府的思路，主要包括高度集权的城市群政府、松散的非政府城市协调机构、城市联盟三种可供选择的方案（汪宇明、刘君德等，2000）。但目前区域城市发展的不平衡以及城市群内部城市发展不平衡将制约协调发展的程度，同时联合政府的管理权限如何与省级行政区协调也成为该思路实现的障碍。王健、鲍静等认为其症结并不在于行政区划，而是政府职能未能适应我国市场经济的发展转变到位，不能使生产要素得以跨行政区自由流动和优化配置，即实现区域经济一体化。为此他们提出“复合行政”理念，希望为跨行政区公共服务的实现提供一种政府体制创新的新思路。

随后，有学者认为复合行政只是指出了区域经济一体化的问题所在，提供了一种可能的政府管理体制创新思路，还缺乏系统的制度支持条件，尤其是制度，而这些条件在短期内是无法实现的。因此，复合行政囿于现行制度而举步维艰（何显明，2004）。但事实上任何新事物皆脱胎于旧事物、超越于旧事物乃至最后取代旧事物。复合行政的建立与完善也存在这样一个有策略的渐进过程（刘生、邓春玲，2006）。

其理念也正逐渐得到国内学者的极力推崇。殷坤（2004）认为复合行政是促进长三角区域经济一体化的良好途径；王佃利（2005）认为复合行政通过创新地方政府之间的良性合作机制，将极大地促进地方政府间和谐关系的构建；张玉（2005）认为复合行政是限权、授权与分权的和谐统一；何显明（2004）指出，“复合行政”概念所体现出来的对当下中国行政体制弊端的思考是符合实际的，其理性化的思考给那种热衷于行政区划调整，以为只要推行了省管县体制，市管县体制所存在的问题就可迎刃而解的政策主张，提供了一副“清醒剂”。同时，陈稽、薛海（2005）基于法国、日本政府推动区域经济一体化的经验，提出了必须将行政区划调整、权力的重新分割以及复合行政结合起来的对策思路；刘生、邓春玲（2006）提出了在现行框架下构造复合行政的三个渐进策略，即获得党和政府的支持、培育社会组织和公民的自主治理能力；傅永超、徐晓林（2006）则基于复合行政理论，提出了长株潭三市政府合作的网状合作模式并系统地介绍了其构成体系和指导思路。

虽然“复合治理”理念在一定程度上解决了区域经济一体化和行政区经济的矛盾冲突，但其仍存在较大条件缺失和操作性缺陷（范巧、郭爱君，2009）。为此学界极有必要对其概念进一步补充诠释和延伸，而为区域经济一体化与行政区经济的矛盾解决找到一个新的突破口。

基于此“复合治理”的理念应运而生。复合治理（杨雪冬，2007）提出的依据在于公共的扩展使得任何单个治理机制都无法应对全球化时代的风险；其具有多个治理主体、多维度、合作互补、个人是最基本的单位、及时解决问题的目标性等特征。但是，杨雪冬并未对“复合治理”的概念做出准确界定，也未对复合治理中的政治结构、角色定位、和谐关系的达到等等问题进行分析。之后，有学者认为“复合治理”是指在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵，从而达到政府、公民社会、市场的和谐发展。

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[14]傅永超，徐晓林.长株潭一体化政府合作模式研究――基于府际管理和复合行政理论[J].软科学，2006（6）.

行政区划论文篇(3)

[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

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〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

行政区划论文篇(4)

2006年3月14日,中国十届全国人大四次会议表决通过关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议。在促进区域协调发展章节中,规划明确指出,要实施区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,因此,必须健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移。[1]这说明,对于区域经济发展过程中的突出问题———行政区划对区域经济一体化的限制———已经受到了中央的高度重视,并列入了政策议程。那么为什么行政区划会对区域经济发展产生强大的制约力量呢?或者说二者相冲突的原因是什么呢?对于这个冲突我们有什么解决办法呢?对于理论研究者来说,这无疑是非常值得研究的理论和现实问题。在中国现有研究区域经济和行政区划的文献中,已经形成了“诸侯经济”和“行政区经济”这两个解释行政区划与区域经济发展相冲突现象的重要分析概念。所谓“诸侯经济”,早在上个世纪80年,就开始有经济学者提出。例如叶鹰(1989)的《“诸侯经济”是我国通货膨胀的深层原因》;蒋清海(1990,1990,1992)的《论地方自与“诸侯经济”》、《论“诸侯经济”》、《对“诸侯经济”的分析与思考》是该方面较早的论文。他们在论文中将“诸侯经济”界定为中国转轨时期地方保护主义和人为的市场封锁和市场壁垒现象的一种不良经济状态。[2]沈立人(1990)的《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“诸侯经济”产生的问题并指出“诸侯经济”产生的根本原因在于中央与地方行政性分权以及地方财政包干。[3]黄仁伟(1995)在《论区域经济与“诸侯经济”》一文中,对“诸侯经济”的自然经济、权力经济和计划经济的属性进行了比较深刻的分析,并明确地提出要促进区域经济的发展,取代“诸侯经济”。[4]姚洋(2003)的《诸侯经济:中国财政联邦化》指出诸侯经济的实质其实就是中央与地方财政分权制度化,它具有正反两方面的后果,并建议让各省拥有合法的设定税率的权力。[5]在对“诸侯经济”这一概念批判和继承的基础上,刘君德、舒庆、刘涛、贺曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政区地理学者,提出了“行政区经济”这一概念,并对“行政区经济”的特点、原因、走势及其在长三角、长株潭等区域经济一体化过程中的应用进行了理论和实证分析。在他们看来,“行政区经济”是一种特殊的、过渡性质的区域经济,省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。“行政区经济”的特点包括:(1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为;(2)生产要素跨行政区难以自由流动;(3)“行政区经济”呈稳定态势;(4)行政中心与经济中心的高度重合。他们认为“行政区经济”的形成和发展包括复杂的政治、经济、文化和历史原因。具体说来,社会的封闭性、自给自足的自然经济、僵化的行政区划、财政、投资和金融体制改革、中央和地方行政性分权皆对“行政区经济”的形成和发展有着重要的影响。[6]刘君德(2004)还将“行政区经济”与“诸侯经济”进行了对比,刘君德认为,尽管“行政区经济”具有“诸侯经济”的表现特征,但“行政区经济”的内涵更为丰富,“诸侯经济”只是用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地方封锁、市场割据、重复建设等现象,只具有贬义。而“行政区经济”是我国转型期出现的一种特殊的区域经济类型,它与“经济区经济”相对应,它既具有“诸侯经济”的弊端,也体现了地方政府积极追求经济发展的积极性,并确实在某种程度上推动了地方经济的发展。[7]综上所述,从学者们对“诸侯经济”和“行政区经济”两个概念的相关阐述中,无论“诸侯经济”还是“行政区经济”都可以看作是对中国区域经济一体化进程中,行政区划产生刚性而引起或好或坏经济后果的解释概念。那么如何解决二者之间的冲突呢?“诸侯经济”概念的提出者和“行政区经济”概念的提出者有着不同的看法。前者认为,中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善,因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界,从而促进经济的合理分工与协作,促进资源的合理配置。而政区地理学者则强调调整行政区划,通过对行政区划的合并、升格来解决这一问题,通过行政一体化来促进区域经济一体化。[8]在一些公共行政学者看来,解决“行政区经济”还有更妥善的机制,针对“行政区经济”的弊端,王健、鲍静、刘小康、王佃利(2004)提出了“复合行政”的概念,并将其作为解决“行政区经济”弊端的治理框架。在这些学者看来,所谓“复合行政”就是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”的提出为进一步转变政府职能,为跨行政区公共行政服务的实现,提供了一种政府创新的思路。[9]刘生和邓春玲(2006)认为复合行政以其兼容性、权变性和过渡性将成为通往社会治理的基本手段。并提出在现行框架下,获得党和政府的支持、培育社会组织和公民的自主治理能力、纳入行政区划调整是构造复合行政的3个渐进策略。[10]以“复合行政”的概念为基础,殷坤(2004)对推进长三角区域经济一体化提出了政策建议。[11]通过梳理相关文献,我们看到,区域经济一体化和行政区区划之间的冲突或张力问题,已经日益受到区域经济学、政区地理学和公共行政学等学科的重视。围绕着这一问题,也已经形成了许多有建设性的概念和理论框架。近年来,作为公共管理学的一门分支学科,区域公共管理研究开始兴起,并以其理论综合性和问题导向性而成为分析和解决区域公共管理问题的重要工具。对于区域经济一体化和行政区划之间的冲突问题,在吸收以往学者研究成果的基础上,区域公共管理学者形成了自己的见解。在本文以下的部分,笔者将从区域公共管理学的视角对中国区域经济一体化过程中,行政区划阻碍区域经济发展的原因进行理论分析,并在此基础上提出政策建议。

二、区域公共管理对区域经济一体化与行政区划冲突的理论解释

区域公共管理具有两个层面的意蕴,从理论研究的层面看,它是公共管理学的一门分支学科。从一种解决区域公共管理问题的制度安排来看,它是一种政府治理形态。作为公共管理学的分支学科,区域公共管理研究有其独特的理论渊源、丰富的研究主题和多元的研究方法,并逐渐形成完整的研究范式。从理论渊源来看,区域公共管理研究发轫于欧美,区域经济学和发展经济学对区域发展的探索、政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究、流域治理的实证研究是其理论来源。从其研究主题来看,区域公共管理的基础理论、政府间竞争和区域政府竞争力、地方区域政策、学习型区域、行政区划、区域发展、流域治理等是区域公共管理研究的主流话题。从其研究方法上看,区域公共管理力求突破传统公共行政学在研究方法上陈旧和单一的硬伤,以经济学、政治学、社会学、地理论、法学等学科理论为基础,按照不同的研究问题而灵活地采用新制度主义研究法、博弈论分析法、交易费用分析法、竞争论分析法、比较研究法、个案研究法等多种研究方法。[12]就区域经济一体化与行政区划之间的冲突的问题,区域公共管理学有其独特的解释。在区域公共管理学的视野中,首先,这是区域公共管理问题锐化和复杂化的集中体现。伴随全球化和区域一体化的浪潮,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程在不断加速,在向市场经济的转轨过程中,中国的区域经济一体化有其自然的内部冲动,而在中央区域政策的推动下,则获得了良好的政策支持。但是,中国区域经济一体化的进程从来不是一帆风顺的,在这一进程中会遭遇大量新的区域公共管理问题,与传统区域公共管理问题相比,现代新区域公共管理问题体现出明显的复杂化、多元化、无界化和规模化等特征。在众多的区域公共管理问题中,区域经济一体化和行政区行政之间的冲突无疑是最核心的问题。解决这一问题,是解决其他区域公共管理问题的基础。其次,在区域公共管理学看来,产生这一问题的根本原因在于,中国的地方行政是一种以行政区划为法定边界的“行政区行政”,而作为一种主导的政府治理形态,行政区行政对层出不穷的区域公共管理问题已经逐渐失去了治理能力。所谓“行政区行政”,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理,在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。自有行政区划历史的奴隶社会以来的几千年间,行政区行政便是政府治理社会公共事务的主导形态。尽管不同时代、不同类型的行政区行政模式会有这样那样的具体差别,但是行政区行政又总会表现出某些共性的成分和特征:从政府治理的社会背景来看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。从政府治理的价值导向来看,行政区行政以民族国家或国内地方政府明确的单位行政区域域限作为管理出发点,甚少关注行政区边界或跨行政区域的“区域公共管理问题”;从社会公共事务的治理主体来看,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体。作为一种垄断型统治行政模式,政府成为万灵和万能的“全能”政府,包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务;从公共权力运行的向度来看,行政区行政强调政府管理权力运行的单向性和闭合性,其运作遵循的是科层集权制的逻辑;从公共事务的治理机制上看,行政区行政惯用官僚机制,而排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制。[13]笔者认为,行政区行政概念的提出及其特征的描述,对中国各区域经济发展中区域经济一体化与行政区划之间的冲突,都具有相当的解释力和说服力。从我国区域的行政结构来看,一个区域的行政运作要涉及省、地区、县和乡等四种地域型区行政单位,省与地区之间、地区与地区之间、地区与县之间、县与县之间、县与乡镇之间、乡镇之间构成错综复杂的区域行政关系,每一个层次的行政单位都具有典型的闭合、机械、垄断、单向的特征。正因为各个行政区行政具有封闭性的特征,才会产生诸如区域内市场分割和封锁、行政壁垒、无序竞争阻碍区域要素的合理流动、区域内基础设施重复建设、产业结构趋同等“诸侯经济”和“行政区经济”的典型弊端。正因为各个行政区行政具有单向性和机械性的特征,才会使得各地地方政府之间必须严格遵循行政区划边界,从而很难自觉形成地方政府之间为解决外溢性的区域公共管理问题而进行沟通、协调的制度安排;正因为各个行政区行政具有垄断性,才使得各地地方政府官员有可能基于地方财政最大化和个人政治升迁等目标函数,对市场进行过度的干预,由此产生大量的政府失败行为。

三、区域公共管理解决区域经济一体化与行政区划冲突的思路

区域公共管理研究的价值在于学者们以生动活泼的区域公共管理实践为基础,为该问题的解决提供了一套完整的治理理念、结构和制度安排。从区域公共管理的研究视角出发,对于区域经济一体化与行政区划之间的冲突,我们可以提出以下解决思路:

1.树立区域公共管理治理理念区域公共管理学者主张在行政区行政之外构筑

一种新型的政府治理模式———区域公共管理。与行政区行政相比,在政府治理的社会背景上,区域公共管理切合了当代开放社会和无缝隙社会的时代背景,迎合了全球化和区域化浪潮的需要;在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务而不是以行政区划的切割为出发点,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观和管理观;在社会公共事务的治理主体上,区域公共管理主张将政府组织、民间组织和私营部门纳入区域公共管理主体范畴,形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局;在公共权力的运行向度上,区域公共管理依靠合作、协调、谈判、伙伴关系来实施集体行动,强调多元、分散、上下互动的权威来源,[14]总之,与行政区行政的闭合性、机械性、单向性和垄断性相比,区域公共管理表现出开放性、灵活性、多向性和合作性的特征,作为行政区行政的补治理形态,它既有利于打破行政壁垒、形成良好的合作机制,也有利于规范政府的行为,处理好与市场之间的互动关系。对于国内众多区域经济体来说,无疑已经具有了构筑区域公共管理治理模式的时代和社会背景,其关键问题在于要在转变政府治理的价值导向、改变公共权力的运行向度,培育非政府组织参与区域公共事务的意识和创造其参与公共事务的制度环境等方面下工夫。

2.发挥政府主导,采用联合主体供给模式来提供区域公共物品

从国内大多数区域经济发展的例子来看,中国区域经济一体化受行政区划刚性约束的重要表现是区域公共物品供给严重不足或质量低劣,因此,通过各种制度、机制安排来协调和配置区域内部的各种资源,通过提供各种不同形式、不同层级的区域公共产品和公共服务来解决区域内部以及区域之间共同面临的各种区域公共问题,就成为解决区域经济一体化与行政区划冲突的关键。从区域公共产品自身的情形来考察,大量存在的是混合产品,这些产品的供给中,政府和市场,包括社会自主力量都有发挥作用的空间,而关键点就在于寻求一种合适的制度安排以充分发挥各主体的特点和优势,同时避免每种主体可能的局限。从供给主体的地位来看,现有区域公共物品的供给有多种模式,如政府垄断供给模式、市场主导供给模式、社会自愿供给模式。政府垄断供给模式是政府基于合法的权力,运用强制性手段直接或间接控制区域公共产品供给的方式。市场主导供给模式是市场各主体通过运用市场机制来主导区域公共产品供给的形式。社会自愿供给模式是指社会各主体在政府强制和市场机制之外,单独或联合地自愿供给区域公共产品的模式。无论是政府垄断还是市场主导,抑或社会力量的自愿供给模式都存在着各自的局限,因此,任何一种单独的模式都不可能实现复杂的区域公共产品的有效供给,也难以满足消费者需求的多元化趋势,而环境技术条件的变化更使得任何一种单一供给模式都难以适应。可见,区域公共产品的供给模型必然要求综合考虑各种因素,充分发挥多元主体的优势,联合供给区域公共产品。当然,在建立这样一种多元主体联合供给模式的过程中,政府无疑发挥着重要的作用。

3.重视区域公共管理主体追求特定目标的现实,利用利益均沾和利益协调机制解决集体选择问题

区域公共管理问题的解决涉及多重主体。如中央政府、地方各级政府、国际和国内非营利性民间组织、以营利目的生产公共物品的私人企业。在区域公共管理问题处理和公共物品供给和生产的过程中,除了要确定区域公共物品的提供数量、方式、质量要求、成本控制等问题,还必须要解决不同主体之间的集体行动和公共决策问题。但每一个主体都有自己的“算盘”,都有自己特定的目标函数。我们不能采取漠视现实的鸵鸟政策而空谈区域合作和区域经济一体化甚至行政一体化。而应该利用利益均沾和利益协调机制解决“搭便车”问题,实现区域政府共赢。在区域公共管理学者看来,区域经济发展过程中最重要的主体无疑依然是政府,而各个地方政府的党政一把手无疑是最重要的微观区域公共管理主体。政府部门的党政一把手的决策往往又能左右一个地方的发展方向,因此必须正视、重视他们的利益偏好,通过完善政府竞争、干部考核等激励机制和和约束制度以获得地方经济增长、财政收入最大化、环境保护、官员政治升迁等方面的平衡。而作为相对的超脱者,中央政府和省一级政府有责任对区域公共产品过程中可能存在的局限和负的外部效应进行适当的规制,以确保消费者的实现,综合平衡眼前利益和长远利益、效率和公平等目标之间可能存在的矛盾。

行政区划论文篇(5)

【关键词】治理 行政区划调整 制度创新 区域发展

改革开放以来，随着市场经济的不断发展，我国行政区划经历了频繁的调整和变更，行政区划调整成为区域发展管理的重要手段。行政区划改革亦成为研究者和实践者讨论的重点话题。在关于行政区划改革的研究和探讨中，许多文献聚焦于行政区划调整的具体方案，对于行政区划调整制度本身缺乏深入研究。

从制度分析的角度看，行政区划如此频繁地进行调整说明制度规则本身就存在问题，缺乏稳定性和可预期性。行政区划调整制度存在哪些问题？该如何解决这些问题？对这些问题的回答将为我国目前正在涌现的行政区划调整热提供理论反思，规范各地行政区划调整行为，促进区域和谐发展。

转型期行政区划调整的类型与特点

行政区划是在既定的政治目的与行政管理的需要指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素，在国土上建立的一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。①行政区划不仅界定公民在特定的行政区域内，同时也影响公共服务生产和供给、经济发展模式及政治权力运行方式。

我国目前正处于社会转型期，城市化进程加快，大量人口涌入城市，使得经济规模扩大，城市人口增多，产业结构面临调整，城市空间扩张，城郊关系发生巨大变化，结构性、体制性的深层矛盾也随之暴露出来。其中最为突出的就是作为政治空间的行政区域和作为经济空间的经济区域之间的矛盾，原有的行政区划体系已不能完全适应城市发展和区域一体化发展的需要。行政区划与区域经济发展之间的矛盾日益突出，使跨行政区域的共同体市场难以形成，严重影响区域公共服务和物品的生产与供给。

许多理论研究者和实践者认为，既然这些矛盾主要是由于“行政区行政”影响所致，那么，一个最直接、最有效的方法就是进行政区划调整。基于这种认知，我国行政区划调整一波接着一波，从调整的具体类型来看，可以分为撤地设市与地市合并、撤县设市、撤县（市）设区、市辖区调整、乡改镇与乡镇撤并等类型。

在这一过程中，市、县级层面的行政建制关系发生了多次重大变化：一是20世纪80年代初大规模的“撤地设市、地市合并”，即将原地区和地区所在地的县级市撤并设立新的地级市，而地市合并是将原来相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并；二是20世纪90年代大规模的“撤县设市（县级市）”，这是指把整个县（旗、自治县）改为市，也包括个别的几个县合并设置为市；三是2000年前后全国的“撤县（市）设区”，撤县（市）设区是指将中心城市周围的县或县级市改为区，将其归入到大都市行政区的管辖范围，进而为大都市区的统一规划和整体发展创造条件；四是近年来，在地方政府的推动下，北京、上海、广州等全国许多大城市又陆续推动所辖城区合并，引发新一轮的大都市行政区划调整热潮。

纵观我国行政区划调整历程，可以称之为发展型行政区划调整模式，其主要特点有：一是经济发展导向。行政区划调整主要出于区域经济发展的考虑，在某一发展阶段通过行政区的调整适应经济区的扩展，从而缓解行政区与经济区之间的冲突关系。二是以城市化为目标。通过行政区划调整推动城市扩张已成为地方政府推动城市化的重要途径。

20世纪90年代以来我国发生的行政区划调整案例，无论是地市合并、县改市、省管县，还是都市辖区内的区划调整，其重要目标就是拓展城市空间。三是政府主导调整。行政区划调整主要按照民政部制定的《行政区划变更报批程序》进行，从该规定来看，行政区划变更的程序基本是内部性程序，公众难以有效参与调整过程，从而导致了行政区划调整基本由政府主导的局面。

行政区划调整存在的问题及原因分析

行政区划调整的功能在于使行政区域间的问题内部化，通过行政区划调整，把原来有经济利益冲突的行政区域合并为一个新的行政区域，从而使经济区域和行政区域的边界重合，使原先的区域间问题变成区域内问题，更容易通过公共政策加以解决。从该角度看，我国行政区划调整已取得一定成效。

但发展型行政区划调整模式仍存在着冲突、无序和无效等诸多缺陷。一方面，行政区划调整有时并不能达成预期目的，主要原因在于辖区合并有时更多地变成了官员追求政绩效的一种途径，导致生产效率与分配效率之间的失衡，虽可能促进区域经济增长，却降低了公共服务的分配效率。另一方面，虽使行政区划在合并区域范围内是比较成功的，但从更大的外部范围来看，行政区划改革虽解决了一时的问题，却未从根本上跳出“区划调整-竞争膨胀-区划再调整”的怪圈。因此，行政区划调整固然重要，但从其长期发展绩效来看，不可能从根本上解决区域一体化过程中面临的行政区与经济区之间的深刻矛盾。

从目前来看，影响行政区划调整无效的因素很多，其中主要有以下几个原因：

行政区划法律制度不完善。目前，我国和行政区划相关的法律内容过于简略，多原则性规定而缺乏科学的标准、实质性内容和可操作性程序。这导致行政区划调整中人为因素较多，使得调整常常违背初衷，损害公共利益。以城市设置标准体系为例，1993年制定的《关于调整设市标准报告》只明确了县级市和地级市的设置标准，而对直辖市、较大的市的设置标准和划分区县的标准并未规定，造成目前存在设市混乱以及市辖区设置不规范等现象。

行政区划调整中公众参与缺位。由于现行行政区划法律制度的不完善，给政府官员等行动主体留下了较大的行动空间。特别是现行法律和政策体系中缺乏对居民意见的考量，没有为他们的呼声提供有效的渠道，从而使得行政辖区合并很容易成为政府官员追求政绩、扩大权力的一种便捷方式。尽管政府官员这种追求政绩的激励有时能促进辖区共同利益和区域协调发展，但在大多数情况下，由于缺乏权力制约和公众参与，政府主导的辖区合并往往会引发冲突，激化矛盾，牺牲被合并辖区居民的整体利益。

城市之间实行严格等级制管理。我国现有的城市管理制度实行严格的行政级别，根据行政辖区面积、人口数量、经济发展水平等指标，将城市划分为直辖市、副省级市、地级市、县级市。这一显性的制度激励诱导地方政府通过行政区划调整等方式追求行政级别的提升，寻求更多的政策倾斜，但忽略了城市成长规律和居民利益。另一方面，在地方追求可持续发展过程中，各地方之间的合作至关重要，然而在等级化的地方组织体系内，难以开展平等、互惠的协调式对话，各地方自主发展的能力受到行政等级制度的限制，地区间的壁垒无法完全消除，制约和阻碍区域的一体化发展。

地方政府职能转变滞后。从国际经验看，行政区和经济区间的矛盾并不突出。比如，纽约、东京等大都市圈，都是由若干个城市组成的，行政区划和经济区并非一致，然而它们却不存在明显的行政区划和经济区之间的冲突，如“条块分割”、恶性竞争和低水平重复建设等。②而我国行政区划和经济区之的矛盾则较为严重，其主要原因是目前的行政管理体制难以适应区域经济一体发展的要求，关键在于地方政府职能转变滞后，地方政府不仅对市场干预过多，而且缺乏有效的公共服务生产与供给。

完善我国行政区划调整制度的思考

为了解决行政区划刚性约束问题，促进地方政府间合作，必须引入治理理念。所谓治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。③在治理视角下重构行政区划调整制度，其核心是从发展型管理模式向法治型管理模式转变，实现行政区划功能的重大转向，以公共服务为导向，夯实跨行政区治理的制度基础，形成地方治理的多中心体系，为地方的可持续发展提供制度平台。

完善行政区划调整的法律体系。改革开放以来，我国已出台一些关于行政区划管理的法律法规，但从整体来看，这些法律规范存在层次低、较零散和不完善等情况，现行的法律法规中只是把行政区划管理当作是政府内部事务，而没有充分考虑公众参与和地方自主性的需求，没有充分体现民主、透明和效率等价值。为促进行政区划的发展调控向法律治理的转型，可以考虑制定一部综合性的《行政区划法》，其内容可包括：总则，即行政区划法的基本原则和基本制度；行政区划体系，即行政区划的层级和幅度；行政区划设立与变更，包括新设或撤并行政区划、调整行政区划隶属关系的实质性条件与权限、程序性规定；行政区政府驻地管理，包括政府驻地的定义、设置与变更；行政区划名称管理；行政区划辖域调整及边界管理；行政区划设置标准；法律的实施与监督。④

规范行政区划设置的权力主体。行政区划设置影响面广，事关重大，为使行政区划管理能够维护社会公共利益，符合公开、民主、效率等公共价值，应明确具体的行政区划设置的权力主体。在欧美发达国家，对行政区划调整一般是在法制框架下开展分类治理：诸如市县合并、设立自治市、成立专区政府等事务，一般是作为政治性事务处理，通常由地方议会投票决定，或由区域内所有的居民公投决定；对于行政边界变动、行政功能转移等行政区划调整，由于这些事务与自治关联不大，普遍由行政部门或地方议会决定，当然辖区居民仍有参与权。而在我国，中央政府集中了行政区划调整的管理权，目前这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求，暴露出诸多弊病，需要进一步制度创新：一方面，中央政府可以将部分行政区划管理权授权给省级人民政府，同时由省级人民代表大会监督；另一方面，应成立行政区划设置委员会，该委员会由不同领域的相关专家组成，由委员会提出科学论证和调整建议，以平衡相对集中的行政权，保证行政区划调整的民主性、科学性和合理性。⑤

优化行政区划调整的公民参与机制。目前，行政区划调整基本上是做大做强的发展模式，是非常典型的自上而下的行政推动，但这并不是良性运行的社会特征。要改变上述状况，行政区划调整要与民主理念相衔接，民主理论要求任何行政决策必需接受公众监督并对公众负责，变自上而下的行政区划合并模式为自下而上的地方治理模式。

遵循民主理念将增强行政区划调整的科学性，提高政府决策的合法性，提升地方治理的运行绩效。然而，在现有的行政区划变革法律框架下，行政区划变革的创造和民主参与过程被大大束缚。因此，要通过建立地方民主来改变政府官员的激励和约束机制，完善的地方民主离不开公众的政治参与，公众参与是地方治理的根基，它能使利益相关方都参与到行政区划合并等公共事务决策当中。

目前，我国地方治理中不仅缺乏制度化的地方权，又缺乏制度化的地方民主，使得地方政府官员由于缺乏地方居民的参与、监督而在很大程度上可以为所欲为。⑥需要发展公民权利，赋予公民选举权与被选举权、罢免权、创制权与复决权，使地方居民在利益相关的区划调整中拥有知情权、发言权和参与权，并可以通过集体行动影响公共政策的制定与执行。

推动地方政府职能转变。转变地方政府职能实际上就是从发展型政府向服务型政府的转换。所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。⑦在市场经济条件下，区域经济一体化是市场秩序扩展的结果，其根本动力是“看不见的手”的引导下生产要素的自由流动和优化配置，政府的主要功能是提供公共服务。从发展型政府转向服务型政府，需要推动政府职能转变，树立“公民本位”的理念，使政府提供私人部门及社会组织不愿意提供或没有能力提供的公共产品。

逐步取消市县之间的等级制。行政区划的等级制是中国特有的制度设计，从现实情况看，对市县定级不利于生产要素的自由流动，阻碍了城乡统筹发展。发达国家地方治理的经验表明，没有必要赋予城市一定的行政级别，发达国家的城市化遵循城市发展的规律，各个城市按照经济发展规模和社会发育程度自发成长。大都市称为“市”，小城镇也叫“市”，而没有搞“官位设市”，更没有按级别赋予不同权限。这种平等的区划管理理念值得我国反思、学习和借鉴，未来的发展或许可以遵循城市成长的内在规律，逐步取消市县之间的行政等级，赋予他们大体等同的经济社会管理权限，为多中心地方治理体系中各政府主体开展有效的平等协调与合作提供制度平台。通过行政等级制的突破创新，各地方政府有了平等互动的基础，并找到实现共同管理活动的合理路径，这有利于不同组织采取协同活动，有利于促进地方政府间合作，有利于提高区域治理绩效。

【作者单位：杭州市委党校市情研究所】

【注释】

①周振鹤：“行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议”，《复旦学报》，2001年第3期，第31～36页。

②魏后凯：“对推进综合配套改革的几点思考”，《中国改革报》，2007年4月23日。

③俞可平：《善治与治理》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第6页。

④马纳新：“论完善我国行政区划法的基本原则和基本对策”，http：///newlaw2002/slc/slc.asp？db=art&gid=335566542。

⑤薛刚凌，刘雄智：“论行政区划的法律调控”，《行政法研究》，2007年第2期，第19～24页。

行政区划论文篇(6)

【论文关键词】区域行政 区域公共管理 多层次

【论文摘要】区域行政学和区域公共管理学分别从新的角度分析区域经济发展中的区域合作问题,尤其是作为区域行政理论延伸的区域公共管理理论对于建立区域合作组织具有更重要的理论指导作用。在我国为了减少行政区划对区域经济的影响作用,应该在区域公共管理理论的指导下建立制度化的多层次的区域合作组织。

区域经济学对于我国区域经济发展问题已经作了很多研究,作为交叉学科的区域行政学以及在其基础上发展起来的区域公共管理学分别从不同的角度论述了区域经济发展中的合作问题。

一、区域公共管理理论的基础:区域行政理论

由于综合因素的影响,行政区划在我国经济生活中扮演着越来越重要的角色,与经济区划的矛盾也越来越突出,区域经济的整体性发展被行政区划肢解。而行政区划的主体是各级地方政府,因此,对政府之间的关系进行协调,调适政府管理行为与经济发展之间的关系,从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展,已成为公共行政学研究的一个新领域。

区域行政就是在一定区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互间协调关系,寻求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。根据这一理解,区域行政的行为主体应该是政府,但是,它的研究对象又并不局限于单个的政府,而是主要关注政府之间的关系,包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。在这一点上,区域行政与区域经济有着明显的区别,因为区域经济的主体是企业,区域经济的主要研究对象是经济关系;但是区域经济与区域行政又有着密不可分的联系,因为区域行政的目的在于为区域经济发展创造条件。

区域行政学主要是研究如何建立同级政府的合作和协调机制,并对其运行进行研究。同级政府之间的合作机制主要包括政府间的协商机制、政府间的经济和社会合作项目与运行管理机制、政府间利益冲突的解决机制。在这一研究论题下,还会涉及到行政区划的调整问题。就中国现有的横向政府关系来看,已经有一些具体的表现形式,林尚立将它们概括为三种方式:一是城市政府联合体;二是经济区内各地方政府的联合;三是跨经济区的地方政府联合。区域行政可以就此进行实证性的研究,进而提出可行性措施。

区域行政学作为区域经济学和公共行政学的交叉学科,能够突破行政区划的限制,对我国区域经济发展问题进行深人的分析。目前,我国区域行政学的发展虽然处于探索阶段,但也具有重要意义。各地方政府不断加强横向的经济联系,建立各种形式的合作和利益协调机制正是区域行政学在实践上的反映。

二、区域公共管理理论的发展

区域公共管理正是在区域公共行政的基础上发展起来的,是对区域行政的一种深化。据目前掌握的文献来看,“区域公共管理”这一学术概念,在《新时期区域公共管理创新》一文中最早使用,该书作者从公共管理与区域发展的互动关系角度提出,面对信息社会与全球化等区域发展的新形势,必须导人新公共管理理念,进行区域管理的仓惭。因对于公共管理这一概念,国内外众说纷纭,没有统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福扯与公共利益”。现代公共管理是公共行政发展的新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

公共行政走向公共管理的必然趋势决定区域行政必然走向区域公共管理。区域公共管理是与区域公共行政有本质区别的概念,可以将其界定为:区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念有以下几个内涵:区域公共管理的主体是多元主体,包括政府组织、私域组织和第三部门;目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题,实现最优的共同利益;其采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同,不是竞争和压制,而是基于平等地位之上的协商和调解;对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。在经济全球化、区域一体化、社会信息化、组织网络化以及国内经济市场化和地方分权化的新形势下,区域发展中的矛盾和冲突不断增加和复杂起来,这给以区域政府为核心的区域公共管理的主体提出了严峻的挑战。区域公共管理的系统研究,能够为区域发展提供理论上的指导甚至直接出谋划策,提出有的放矢的政策建议和方案咨询。

三、基于公共管理理论创立制度化的多层次区域合作组织

基于区域公共管理理论的分析,打破行政区划和经济区划之间的矛盾,促进区域经济一体化的发展,有必要在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度化的组织结构,实行多层次的协调互动。

1.建立跨行政区的区域经济协调发展管理机构。在推动区域经济一体化的过程中,必然涉及跨行政区的大型基础设施建设、整体性资源战略开发以及生产要素流通、区际贸易关系等方面的问题,而且区域的地理范围愈大,这类区际间的经济关系越复杂。但在我国现行的区域经济宏观调控体系中,只有省一级的政府才有区际间经济关系调控管理权限,而经济区域尽管在整体上被人们认为是一个重要的经济组织,却存在着区域性利益主体和管理主体缺位问题。因此在区域经济一体化进程中,出现了许多现实问题,如区域经济的整体利益无人主张,区域利益冲突缺乏协调解决的组织机构等,这都给整个国民经济和区域经济发展带来了非常不利的影响。

因此,组建跨行政区的区域经济协调发展管理机构势在必行。该机构的主要职能,一是提出区域经济发展的建议并报请国务院、全国人大审批;二是协调区际利益关系;三是统一管理区域发展专项基金;四是具体负责实施跨行政区的大型基础设施建设和资源开发;五是监督和约束地方政府在区域经济发展中的行为,等等。

2.建立跨行政区的协调管理机构。尽管中央政府在促进区域经济一体化中发挥着重要作用,但地方政府毕竟是区域经济发展的主要参与者,因此,如何发挥各地方政府的积极性,建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构,则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。

新制度经济学认为,交易双方如果试图通过第三方的介人来协调彼此间关系,必然会使交易费用增加。而协调地方政府之间的利益关系,单单寄希望于中央政府的宏观调控,不仅成本太高,也难以达到目标。所以美国着名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径”’。他还通过实证研究,认为“在一定的自然条件下,面临公用地两难处境的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处的情况的结构”。

因此,促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾,走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。而实际上,由于资源察赋等的差异,各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通,建立双边或多边协商机制,降低交易费用,在一个相对规模较小的组织中,实现集体行动应该是可能的。

跨行政区协调管理机构的职能必须强调其对于区域经济规划和建设的权限。跨行政区协调管理机构的主要职能是:组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题;统一制定符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构;制定统一的市场竞争规则和政策措施,并负责监督执行情况;协助各市县制定地方性经济发展战略和规划,使局部性规划与整体性规划有机衔接。在公共服务上,跨行政区协调管理机构的设立,一方面可以获得更大规模的追加效益,另一方面,尽可能避免了地方政府的重复建设,做到统一规划和布局。总之,跨行政区协调管理机构的建立可以在一定程度上缓解行政区和经济区的矛盾,有利于两者的相互协调。

3.鼓励建立各种跨地区的民间组织。各级政府应积极推进体制改革,为民间组织发展创造良好的制度环境。组建跨地区的民间组织,以民间的力量自下而上地推进区域政府合作,进而实现区域经济一体化。以民间组织推动经济合作,成本低、见效快,可以突破行政区划的限制,有利于区域各类市场资源的连接和整合。在市场经济条件下,应积极推动民间力量的发展,发挥民间组织在区域经济发展中的重要作用。

行政区划论文篇(7)

第一条为加强对城市道路、城市绿地、城市历史文化街区和历史建筑、城市水体和生态环境等公共资源的保护，促进城市的可持续发展，根据《中华人民共和国城市规划法》及其他有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。

第二条本市城市规划区范围内城市红线、绿线、紫线及蓝线的规划管制，适用本办法。

第三条本办法所称城市红线，是指本市城市规划区内道路路幅的边界线。包括道路交叉口用地范围的边界线。本办法所称城市绿线，是指本市城市规划区内的公园绿地、生产绿地、防护绿地、其他绿地等绿地范围的控制线。本办法所称城市紫线，是指本市城市规划区内的历史文化街区及经市级以上人民政府公布保护的历史建(构)筑物的保护范围界线。本办法所称城市蓝线，是指本市城市规划区内依法需要保护的城市水域（包含长江、河渠、水库、城市调蓄水体等）边界控制线。

第四条市城市规划行政主管部门负责城市红线、绿线、紫线及蓝线的规划

管制工作。市建设、园林绿化、水利、环保、文化、国土资源、城市管理等部门，应当依照法定职责，参与城市红线、绿线、紫线及蓝线规划管制工作。

第二章城市红线规划管制

第五条城市红线确定的依据：

（一）依据城市总体规划、分区规划、道路交通规划确定城市主次干道红线；

（二）依据详细规划确定城市支路及街巷红线。

第六条城市红线的审批：

（一）城市主次干道红线由市城市规划行政主管部门根据已审批的城市总体规划、道路交通专业规划、分区规划，组织编制城市道路红线，报市人民政府审批；

（二）城市支路红线由市城市规划行政主管部门在各类城市详细规划审批中一并确定。

第七条城市道路红线范围内经市城市规划行政主管部门批准，可以按城市规划要求建设绿化、市政公用管（杆）线、交通管制设施、消防设施、环卫设施，限制建设城市雕塑、报刊栏、广告和指示牌等，不得建设与市政公用设施无关的建（构）筑物。

第八条严禁占用城市道路红线进行各项建设活动（第七条规定可以建设的内容除外）。临街单位或个人增设或改变出入口位置，必须符合城市规划要求，并经市城市规划行政主管部门批准。

第九条城市道路红线一经确定，未经原审批机关批准不得变更或调整。确需对城市道路红线进行变更或调整的，必须向市城市规划行政主管部门提出申请，并由具有相应资质的规划设计单位编制变更或调整方案，经市城市规划和建设行政主管部门组织论证后，按规定权限和程序办理。

第三章城市绿线规划管制

第十条城市绿线确定依据及原则：

（一）已审批的各层次城市规划所确定的城市绿地；

（二）尊重自然地理风貌，注重山体、与城市绿线紧密相依的水体、江滩等生态绿地资源的保护；

（三）满足堤防、污染防护等要求；

（四）确定居住区公园、街旁绿地等绿线，应充分考虑现状条件，尽量做到均衡分布；

（五）控制范围清晰，附有明确的地理坐标及相应的界址地形图。

第十一条城市绿线的审批：

（一）市人民政府负责城市总体规划、分区规划、城市园林绿地系统专业规划所确定的城市绿地的绿线审批。永久性保护绿地绿线报市人大常委会审批；

（二）市城市规划行政主管部门负责城市详细规划所确定的城市绿地的绿线审批。

第十二条城市绿线内应当依据城市规划进行绿化建设。经批准并按城市规划要求，可进行城市道路、地上地下管（杆）线、建筑小品、绿地管理用房、市政公用设施、交通管制设施、恢复遗存历史文化景点的建设等，但不得建设其他设施。

第十三条严禁在城市绿线内实施挖沙、取土、填土、排放污染物、倾倒废弃物等破坏城市环境和改变地形地貌的活动。

第十四条绿化视景通廊控制范围内建（构）筑物建设，其体型、高度、色彩、风格及建筑密度等必须依据城市规划要求严格控制。

第十五条城市绿线内不符合规划要求的已有建（构）筑物，应当依据城市规划有计划地拆除。暂时不能拆除的，只能维持现状或进行不改变结构、不增加面积的简单维护。

第十六条附属绿地的控制与建设，按照批准的城市规划和《**市城市规划管理技术规定》等相关规定执行。

第十七条城市绿线一经确定，未经原批准机关批准不得变更或调整。

有下列情形之一的，可以对城市绿线提出变更或调整：

（一）城市规划的修编对城市用地布局的调整引起城市绿线的变化，需根据新的城市规划相应变更的；

（二）经论证的城市重要基础设施的布局穿越或占用城市绿地需作相应调整的；

（三）经批准的城市公共服务设施建设占用城市绿地需作相应调整的；

（四）其他经论证确有必要调整城市绿线的。

第十八条变更或调整城市绿线遵循等量置换、合理布局的原则。变更或调整城市绿线，必须向市城市规划行政主管部门提出申请，经市城市规划和园林绿化行政主管部门组织论证后，按下列规定办理：

（一）经市人大常委会审批确定为永久性保护绿地的绿线的变更与调整，由市城市规划行政主管部门提出绿线变更与绿地置换方案，经市人民政府审议后报批；

（二）经审批的城市总体规划、城市园林绿地系统专业规划、分区规划所确定的规划绿地的绿线的变更与调整，由市城市规划行政主管部门提出绿线变更与绿地置换方案，报市人民政府审批；

（三）经审批的城市详细规划所确定的规划绿地的绿线的变更与调整，由市规划行政主管部门审批。

第四章城市紫线规划管制

第十九条编制（修编）城市总体规划、分区规划，应当明确城市的历史文化街区及历史建(构)筑物并确定其保护范围。

第二十条确定城市紫线遵循下列原则：

（一）历史文化街区的保护范围，包括历史建（构）筑物和其风貌环境所组成的核心地段，以及为确保该地段的风貌及特色的完整性而必须进行建设控制的地区；

（二）历史建(构)筑物的保护范围，包括历史建(构)筑物本身必要的风貌协调区；

（三）控制范围清晰，附有明确的地理坐标及相应的界址地形图。

第二十一条市城市规划行政主管部门负责组织城市紫线的规划编制工作，并报市人民政府审批。编制和审查城市紫线规划，必须组织专家进行充分论证。

第二十二条经规划确定的历史建(构)筑物应保持原貌、修旧如旧，核心地带严禁进行一切与保护无关的建设。保护区内新建建（构）筑物，其修建形式、高度、体量、色调必须与历史保护区环境风貌相协调。

第二十三条在城市紫线范围内禁止进行下列活动：

（一）违反保护规划的拆除、开发；

（二）对历史文化街区传统格局和风貌构成影响的大面积改建；

（三）损坏或者拆毁保护规划确定保护的建（构）筑物和其他设施；

（四）修建破坏历史文化街区传统风貌的建（构）筑物和其他设施；

（五）占用或者破坏保护规划确定保留的园林绿地、水系、道路和古树名木等；

（六）其他对历史文化街区和历史建(构)筑物的保护构成破坏性影响的活动。

第二十四条城市紫线内的用地，不得改变用地性质，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行建设。因建设或者其他特殊情况，需要临时占用城市紫线内用地的，必须依法办理相关审批手续。对城市紫线范围内不符合规划要求的建（构）筑物及其他设施，应当限期迁出。

第二十五条在城市紫线范围内确定各类建设项目，必须先由市城市规划行政主管部门依据保护规划进行审查，组织专家论证后核发选址意见书。

第二十六条在城市紫线范围内新建、改建建（构）筑物和其他设施，应当按经批准的详细规划执行；尚无经批准的详细规划的，必须编制该地段的详细规划或城市设计。

第二十七条城市紫线一经批准，原则上不得变更或调整。确需对城市紫线进行变更或调整的，必须向市城市规划行政主管部门提出申请，由市城市规划和文化行政主管部门组织具有相应规划设计资质的单位编制变更或调整方案，经专家论证后报市人民政府审批。

第二十八条在城市紫线范围内进行建设活动涉及文物保护的，必须符合国家有关文物保护法律、法规的规定。

第二十九条历史文化街区和历史建(构)筑物已不再具有保护价值的，必须经市城市规划行政主管部门组织专家论证并报市人民政府批准后，方可撤销相关的城市紫线。

第五章城市蓝线规划管制

第三十条城市蓝线确定的依据和原则：

（一）城市蓝线应根据已审批的各层次城市规划所确定的江河、湖渠、水库、城市调蓄水体等保护范围确定；

（二）城市蓝线控制范围应当包括为保护城市水体而必须进行控制的区域；

（三）城市蓝线确定应当考虑堤防、防洪、调蓄、环保和景观等需要；

（四）控制范围清晰，附有明确的地理坐标及相应的界址地形图。

第三十一条城市蓝线由市城市规划行政主管部门组织具有相应规划设计资质的单位编制城市水体保护规划方案，经专家论证后由市城市规划行政主管部门报市人民政府审批。

第三十二条除水文监测、防洪要求、环境保护需要设置的设施外，城市蓝线范围内严禁建设建（构）筑物。对现有城市蓝线范围内其他性质的用地，应当限期整改；对不符合城市蓝线保护要求的建（构）筑物及其他设施，应当限期迁出。

第三十三条在城市蓝线范围内禁止下列行为：

（一）违反城市蓝线管理要求的建设行为；

（二）排放污染物、倾倒废弃物等污染城市水体的行为；

（三）填埋、占用城市水体的行为；

（四）挖取沙石、土方等影响防护安全、破坏地形地貌的行为；

（五）其他对城市蓝线构成破坏性影响的行为。

第三十四条城市蓝线一经确定，未经原批准机关批准不得变更或调整。

有下列情形之一的，可以对城市蓝线提出变更或调整：

（一）城市规划的修编对城市用地布局的调整引起城市蓝线的变化，需根据新的城市规划作相应变更的；

（二）城市规划修编引起城市规划区范围扩展时，城市蓝线范围作对应性调整，新扩展区应修编城市蓝线规划的；

（三）经论证批准的城市重要基础设施和公共服务设施穿越或占用城市蓝线，相关城市蓝线应作相应调整的；

（四）根据城市防洪排灌工程建设需要，相关城市蓝线应作调整的；

（五）其他确有必要调整城市蓝线的情况发生时，经专家论证后相关城市蓝线应作相应调整的。

第三十五条确需对城市蓝线进行变更或调整的，应向市城市规划行政主管部门提出申请，由市城市规划和水利、环保行政主管部门组织论证后报市人民政府审批。

第三十六条城市蓝线变更或调整的审批程序：

（一）由城市各层次的城市规划修编所引起的城市蓝线变更或调整，在审批相应层次的城市规划的同时予以审批；

（二）由其他原因引起的城市蓝线变更或调整，在具体变更或调整方案提出后，由市城市规划等行政主管部门组织专家论证后按法定程序审批。

第六章监督与处罚

第三十七条城市红线、绿线、紫线、蓝线一经确定不得擅自占用。如确需临时占用，必须向市城市规划行政主管部门提出申请，由市城市规划行政主管部门按规定程序审批临时占用的地点、范围及时间等，并依法办理相关审批手续。临时占用期满，应无条件恢复原状。

第三十八条编制（修编）城市红线、绿线、紫线、蓝线规划，应当广泛征求相关部门及社会公众的意见，对合法、合理的意见应予采纳。经批准的城市红线、绿线、紫线、蓝线规划，应当及时向社会公布，接受社会监督。对违反本办法规定的行为，任何单位或个人都有权向有关主管部门投诉或举

报。

第三十九条对违反本办法规定的建设行为，根据《中华人民共和国城市规划法》关于严重影响城市规划行为的处理办法，由市城市管理行政执法部门及其他法定行政主管部门依法予以处罚。

第七章附则