户籍制度论文篇(1)

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

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参考文章

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参考书目

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田雪原，《大国之难――当代中国人口问题》，今日中国出版社，1997年版

户籍制度论文篇(2)

内容摘要 户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。 引言 现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。 现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。 户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。 系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。 本文的结构大体如下： 第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。 第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。 第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。 一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革 当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。 从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下： 1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。 1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。 1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。 1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。 1977年11月，国务

户籍制度论文篇(3)

1．农村常驻儿童教育问题突出

城乡二元模式促使农村青壮年劳动力流向城市，造成大量农村留守儿童。“意见”打破“农业”和“非农业”二元户籍模式并且保证随迁子女在迁入地的受教育权利，将再一次促进曾经因为顾及子女教育而未进城的农村剩余劳动力向城市转移。此前，随迁子女在迁入地受教育权利受到很大程度上的限制，并且得不到与城市孩子相等的受教育机会，教育公平受到“户籍”的阻碍，因而绝大部分进程务工人员将孩子留在家里。而今，孩子可以随着父母迁入务工地，并且在务工地接受与城市儿童相同的教育，无疑导致务工人员将留守儿童随迁入城。新户籍制度相对地保障了随迁子女的教育权利，给曾经的留守儿童带来接受优质教育的希望。与“随迁”或曾留守的儿童相比，农村常驻儿童则成为相对弱势的群体。常驻儿童的家境比较贫寒，世代农耕，经济收入全部指望几亩田地。家庭经济稍微宽松的儿童已由“留守”向“随迁”或“流动”转变，而常驻儿童家庭经济不乐观，只能指望已经萎缩的农村学校。相比留守儿童，新户籍制度给常驻儿童带来更多的是农村教育与城市教育相较之后的失望。大批学生流向城镇、乡村教育走向衰落的同时，农村常驻儿童的教育权利及教育公平问题越来越突出。乡村学校的撤点并校，使得农村优势资源过于向城镇地区集中，导致农村常驻儿童失去了一些教育机会，这对乡村常驻儿童的伤害是非常严重的。

2．学校教育“离农效应”进一步强化

长期以来，我国主要存在两种截然对立的教育价值取向：农本主义价值取向和城市主义价值取向，前者更多为“为农”模式，后者更多为“离农”模式。教育价值取向的“离农效应”强化主要表现在：首先，新户籍制度在推动进一步城市化中，使更多的受教育者和教育者看到农村和城市的差距。“为农”模式已经不能适应城市化的需要，更多的农村人受教育的目的转向“离开农村进城”或者“跳出农门”。在当前情形之下，对农村教育的关注就是如何比照城市教育，使之朝向城市教育模式。农村教育依然陷入“读了大学回到农村即是没有出息”之悖论，更多的大学生即使在大城市碌碌无为也不愿意回去建设乡村。其次，在教育者方面，随着“城乡二元”结构的解体，农村教育已经不能依旧为“农村服务”。随着城市化发展，农村人也应该全部离开农村，因此农村教育目标在于“离开农村”，或者产生“农民无用论”抑或“农村无前途论”。第三，长远发展上，“城乡二元户籍”给农村教育的发展带来一定程度的危机感。农村教育主要是指在农村经济社区环境里，对农村居民（或农民）及其子女进行的教育。长远来看，农村已经从户籍上消失，农村在当前情况之下早晚面临消逝，随着这一思想的蔓延，新户籍使“离农效应”进一步强化。

3．农村教育与乡村文化渐行渐远

文化是物质环境和各种知识的结合体，农村教育的变迁也同其他事物一样，都是一种综合体，然而当下农村教育的变迁逐步驱离乡村文化。在整个现代化的过程中，乡村不可避免地被边缘化，显然造成农村教育与乡村文化的不和谐。首先，在课程结构上，主要以考试为主，农村学校教材采用与城市学校一样，既没有乡土教材也没有显现出乡村文化价值体现，农村教育已经步履维艰。乡村文化价值的显现不仅仅是乡土教材的问题，而且是整个乡村教育课程建设的问题，即在整体乡村教育教材中应该体现对乡村社会与乡村文化价值的充分关注与尊重。其次，在教学过程上，在学校课堂教学中，几乎所有的教室用普通话教学，然而农村学校学生有着惯用方言，在教学过程中学到的东西需要学生通过自己的“转化”，语言障碍往往难以使所学内容与生活相连，亦更加难以运用。再次，学校地理位置的设置上，伴随着20世纪80年代“撤点并校”和寄宿制学校轰轰烈烈进行，农村学校的校舍距离农村越来越远。乡村越来越多地成为一个地域概念，成了一个没有实质内涵或者说缺少文化底蕴的空洞符号。作为文化生命的乡村已经终结，乡村社会成为文化的看客，不再具有自我文化生长与更新的能力和机制。学校与村庄渐行渐远，甚至没有了村庄的味道，“一村一校”逐步成为美好的回忆。

二、农村教育困境背后的多重原因

农村学校的教育困境是多重的，新户籍制度催生农村留守儿童转变为城市流动儿童，为留守儿童开启了“教育的春天”。对于常驻农村的儿童而言，他们所受到的教育比较落后，跟不上时代的步伐；农村儿童越跟不上城市教育步伐，便对城市教育和城市生活有了更进一步的期待和向往，致使城市教育价值取向在农村蔓延和越演越烈。农村人走向城市，村庄在形式上逐步衰落，农村人吸取城市文化，城市文化在农村滋长，同时农村失去已有的文化之“根”，使现存的农村文化失去长期以来的传统之“根”，村庄在实质上衰落。农村学校教育是城市的复制和翻版，农村教育“有根”文化缺失而“无根”文化滋长。

1．新户籍制度催生农村学校生源困境

新户籍制度最直接的变革是促进人口的流动，根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6　102．55万。随着新户籍制度对于流动儿童教育权利的保护，农村留守儿童逐步随着父母进入城市接受城市教育。“要求各地要按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费，同时加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度”。改革“进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题”是此次改革的重点，这一政策刺激有能力的或者能力比较强的进城务工者将留守在家的子女随迁进城，从这个意义上来说新户籍制度为农村留守儿童带来“教育的春天”。且不说农村留守儿童进城之后收到的教育具体如何，但是最起码在农村教育和城市教育之间，有主动选择的权利。相对来说，新户籍制度对于随迁子女的教育保障，在一定程度上削弱了农村的教育规模和教育质量。部分留守儿童随迁入城，农村学校教育尤其是农村的教学点更是难以维持，甚至会出现倒闭现象。一些优秀的留守儿童随迁入城接受城市教育，由此而削弱原本已经与城市教师难以企及的农村教师教学的积极性。对于祖祖辈辈世代务农，也缺乏城市就业能力，更无法适应城市产业转型升级和市场竞争环境，致使农村人不愿也不能进城，这一类人群的子女成为农村常驻儿童，不管农村教育衰败到何种程度，他们始终只能在灰心、失望中顽强坚守。

2．城市教育价值取向对农村人的诱惑

农村教育只是城市教育的翻版，农村学校课程和教学内容都不同程度地存在着脱离农村生产和生活实际的问题，不少农村学校把追求升学率作为奋斗目标，重普通文化的知识传授、轻职业生活技能，农村教育“千军万马过独木桥”的局面还没有得到根本的改观。农村学校教育更多的教育目的是帮助学生顺利“过独木桥”并且“跳出农门”。即教育的整个目的就是使学生和他原本的生活环境格格不入，就是使他们不断疏远这种环境……他自己祖祖辈辈所创造的文明在他眼里被看成是愚蠢的、原始的和毫无用途的，他自己所受的教育就是要他与他的传统文化决裂。农村学校教育有用之处不在于教给学生农村生活和生存的技能、心态和技巧，而在于诱惑学生埋头纸堆通过高考“独木桥”进入城市学习和生活；新户籍制度下，大量的农村人流向城市，并且有一部分人通过在城市打拼而获得城市户口，过上了农村人羡慕已久的生活，农村学校教育为了满足人们追求城市生活的需求，在教学上侧重城市价值取向而相对忽略农村价值取向；“农村无用论”在农村学校的蔓延，农村不仅仅在各个方面的硬件上比不上城市，在如今信息化和城市化逐步发达之下，农村文化已然没有价值，甚至有教师认为“走不出农村的学生不是好学生”，“读书就是为了出人头地”，而最终的表现形式都是需要逃离农村的生产和生活。

3．村庄衰落与学校“有根”文化缺失

更多的农村人进入城市大熔炉，吸取城市文化，村庄在形式上衰落。生活在农村的农村人难以抗拒城市诱惑，城市文化更进一步在农村滋长，农村文化被边缘化和异化，村庄在文化实质上衰落。村庄越来越小并越来越离散是当前农村的外在特征，村庄生活进一步接近城市，甚至更多的人不愿意从事农村生产。农村教育本应植根农村生产和生活，但是如今的农村教育已然脱离农村传统和已有的生产生活实际。新户籍制度的根本是要鼓励农村群体转向城市，致使城市文化横亘在农村之上，农村文化被淹没甚至被遗弃，农村教育已经不能引导和发展农村已有文化，反之使农村失去已有文化之“根”。农村学校原本有传播、继承和发展农村文化的职能，农村学校是农村最主要的、最重要的，有时候还是唯一的文化策源地，他对于农村的智力生活、文化生活和精神生活有很大的影响。当前农村学校教育不仅仅没有承担起作为农村文化策源地的身份，反而在新户籍制度之下更进一步催促农村学校传播城市教育，进而使农村学校教育的传播根源异化。现存的农村文化失去长期以来的传统之“根”，村庄在实质上衰落，农村学校教育“有根”文化缺失而“无根”文化滋长。

三、农村教育的困境脱离及其出路

新户籍制度的颁发和执行，在一定程度上给原已艰难的农村学校教育带来困境。应保证常驻儿童教育权利，开展适合农村社会生产生活的教育活动，以防止农村学校教育盲目向城市取向转变。

1．保证常驻儿童教育权利

教育的权利的执行与获得在一定程度上反映了社会的公平，新户籍制度改革对于农村教育的意义之一就是使更多农村学生享受日益均等化的公共教育服务，让农村孩子能够得到与城镇孩子一样的教育，拥有更好的教育保障和发展机会。新户籍制度的颁发和执行依赖于农村的发展，而农村的发展依赖于农村的人才储备量，因此，我们必须采取措施改变常驻儿童的教育状况。第一，优化教育资源配置。受教育权是公民的基本权利，政府应该竭尽所能保证农村常驻儿童的受教育权利。特别要使农村基础教育阶段的教学师资、设备条件与城市均衡发展。这就需要国家在教育投入方面向农村倾斜，合理分配有限的教育资源，使农村家庭子女也能够享受到好的教育资源。第二，积极探索、建立公平有效的教师流动机制和管理办法，更好地解决教师合理流动问题。要采取有效措施使城镇教师合理地向农村流动，切实保障流动教师在农村学校的工资待遇及福利水平，解除他们在农村教育教学的后顾之忧，使农村常驻儿童能够接受更好的教育。第三，探索新的教育教学方式以解决农村师资缺乏和学生较少的现状。针对当前存在的包班制现状、农村复式教学、一师一校等等，采取一定的教师培训、教法指导，提高农村学校的教学质量。总之，农村常驻儿童教育权利应该在政策上予以保证，在教学质量上予以提高，在生活上予以关怀。

2．城乡教育取向的相互融合

城市取向模式和乡土取向模式，两种模式没有绝对好，亦没有绝对坏，两种取向应“择其善者而从之，其不善者而改之”，教育者尤其是学校教师对于两种取向应该心知肚明。对于长期生活在农村的孩子来说，更多的留守儿童进入城市，会让他们产生对城市教育的向往，有攀比心理的学生，在仅仅看到农村教育和城市教育的外在差距之下，会对农村教育失望而向往城市教育。城市教育取向也有一定的不足：首先，城市教育本身针对城市，忽略农村本土生活，教育出来的学生总会犯“五谷不分”的错误；其次，在农村秉承城市教育取向，实则是给濒临边缘化的农村教育再一次雪上加霜，使之更加边缘化，从而再一次减少农村生源。纯粹的乡土模式也有一定的缺陷，有一定的封闭性和排他性。农村现代化是我国农村发展的必然趋势，纯粹的乡土模式不能适应现代化需要。而纯粹的城市教育模式又完全脱离农村，应该将二者有机结合，优势互补、相互融合才能促进农村教育的现代化。

3．教育文化寻根与村落合体

户籍制度论文篇(4)

中国户籍制度可追溯至数千年前，当时的统治者为了征赋纳税、便于管理，就产生了保甲制的雏形。据《周礼》载：令五家为比，使之相保。既证明在周朝时“保”这种户籍单位已经出现。此后，“保”这一户籍单位的范围大小经常变化。《文献通考》中有“畿内之民，十家为保”的记载。到了宋代,由于土地大量兼并，官场腐败，君王昏庸，社会矛盾趋于尖锐。于是，从1069年开始，宋神宗任命王安石变法。其中的保甲法主要是为了控制地方百姓，加强地方武装；内容为：乡村民户以十户组成一保，五十户为一大把保，十大保为一都保；有主户中“物力最高”和“有才干心力者”，即最大的地主富户充当保长、大保长和都副保正。保甲法颁布后，公元1071年先在宋之开封府境内各县实施，而后在全国各地逐步推行。《宋会要稿》载：1076年各路“义勇、保甲民兵多达718万人，形成一个庞大的地主武装。到宋仁宗时，随着土地兼并的严重、平民百姓的人身限制也更为严重，甚至连生命的权利也没有。如1190年南宋规定佃户不能控告地主。自次，王安石正式创立的保甲制度在明、清两代相传，一直延续到民国时期。

本世纪三十年代初期，国民政府为了排除异己，实行，于1932年8月1日，在鄂、豫、皖三省颁布《各县编查保甲户口条例》规定：“保甲之编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长。”实行各户互相监视的连坐法和各项强迫劳役办法，以加强对平民百姓的控制。1934年保甲制在国民政府各省市推行。

综上所述，保甲制这一户籍制度，对于维护社会稳定有较大的作用；但是也对劳动力的自然流动有一定影响。尽管如此，在1949年以前，中国的人口流动还是相对比较自由的，特别是城乡之间的人口流动并没有什么障碍，流动成本也很小。

1949年以后，当代中国的户籍制度先城市后乡村逐步建立了起来。建国之初，为了肃清残匪，维护社会治安，安定人民动荡的心灵；公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条，主要是对城市户口进行管理，规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动（社会身份）”等进行管制的一套做法。1953年4月3日，为了准备各级人民代表大会的选举，做好选民登记工作，同时也为了向政府提供准确的人口数字；政务院决定进行全国人口普查，并《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。同时也相应地建立了简单的户口登记制度。这是城乡分隔苗头的开始。

1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，户口登记的统计时间定为每年一次。办理户口登记的机关，在城市、集镇为“公安派出所”，在乡和未设公安派出所的集镇是“乡镇人民委员会”。公安派出所和乡镇应建立户口薄和出生、死亡、迁入、迁出登记，对各项变动情况要随时填入和注销，对因离婚、分居、失踪、收养、认领等原因引起的户口变动及时进行管理。建立经常户口登记制度的目的主要是为了便于掌握全国人口及其变动情况，为国家计划经济制度的实施提供可靠的准确的人口数据。1956年2月，国务院又发出指示，把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关。至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。

1956年6月，为了解决“农民盲流”、加强人口管理，召开了全国户口工作会议。此后由于1958年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》；该条例是为了限制所谓“农村盲流”进入城市，切实加强全国户籍管理而颁布，并首次提出了“暂住人口”登记等分隔公民身份的内容；不过，在事实上还没有公开地限制人口的自由流动。自次，从制度上，土箸人口与外来人口、城市人与乡村人便有了一个事实上的身份等级。土箸人口可以不劳动而靠出租房产、地产等而坐享利润，外来人不得不更辛苦的劳动，创造更多的价值才能象样地生活。即使这样，土箸人口等一部分享受优越条件的公民在同等条件的竞争中由于自己的不努力而落于下风时，竟然还认为外来人口阻碍了自己的发展、生存；从而使当地政府出台更多的、更具体的歧视性政策！

《中华人民共和国户口登记条例》规范了户籍管理制度，是全国城乡统一户籍制度正式形成的标志。其背景是与当时的计划经济密切相关的，也担负着配合对敌斗争，提供人口资料，维护公民合法权益的任务，并在公民身份证明、社会治安维护等方面起着重要作用。条例颁布后，为了“超英赶美”，“运动”开始，并在全国开展制；实行吃饭不要钱、大炼钢铁等政策；极大地破坏和浪费了社会资源、生态环境。紧接着便是三年。之后，城市户口的公民便有了各种配给等待遇，使户口与社会待遇相挂钩，直到今天仍然在一定范围内存在。

户籍制度在中国六、七十年代又有所发展：不但农村人流入城市受限，而且农业人口转入非农业人口也十分困难。1964年，为解决国内经济困难，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》草案，该草案比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，不但没有改变城乡隔离的局面，相反，彻底地堵住了农村人口迁往城镇的大门。自此，中国开始了长期实行城镇户口与农业户口之间的法定隔离制度：农村人口一旦登记落户，要想迁往城市，将受到层层阻挠；对城乡人口的自由流动、区域人口的自由流动进行限制。时期，又出现了上山下乡“运动”，城市“知识青年”强迫流入农村。

当代中国的户籍制度，集中国历史上户口管制之大成，对社会发展深有影响：

一方面，它阻碍了社会的正常发展，是一项不合理、不公平、又有违宪法精神的制度。

另一方面，它在一定时期的主要领域内发挥了很大的作用，对社会安定有很大的贡献。

二、户籍制度一定时期内促进了经济发展、社会进步

1949年中国新政府上台后，中国外有强敌：敌对国家在经济上对我国进行封锁禁运，军事上实行包围、政治上不承认。内部还有势力的捣乱破坏。更为严重的是经济上财政亏空、物价上涨。在户籍制度建立后，有效地配合了对敌斗争、对公民的控制与管理，稳定了社会。户籍制度建立后，社会持续好转、犯罪现象减少。到前，各项社会指标均达一定水平，并不落后于“二战”后的其它国家。

当代户籍制度发展到六十年代，城市人口开始由公家统一供应商品粮、有很多优待措施；同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。国家以此来集中财力、发展国民工业、发展城市。两个“五年计划”的时间，便建立了一批遍布东北、华东、华南、华北、直至西南、西北的国家企业。当代中国户籍制度配合计划经济体制，促进了国家经济的复苏，推荐了国家的工业化、民主化建设。

自六十年代中期开始，由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重，给政府和其它纳税公民造成了沉重的负担。为了解决问题，国家对国民经济实行调整，减少城市人口、精减职工。到1963年6月，全国共精简职工1887万人，减少城镇职工2600万人。这就既减轻了国家的财政负担，又缓和了粮食供应的紧张状况，同时还为农业发展提供了原始的落后的大批劳动力。

时期，中国大陆陷入混乱局面，城市发展和城市人口问题更是迫在眉睫；为了暂时缓解这一问题，中国共产党中央号召“红卫兵”、“知识青年”上山下乡；把城市问题转入农村。当然，这样一来，也给农村特别是偏远荒地提供了一批简单而原始的劳动力，毫无疑问地在一定程度上发展了国家农业，避免了因政治混乱而又产生一次的现象。同时，国家也适时改动户籍制度，杜绝下乡青年返城，以免给城市造成负担。

之后，新政策出台。虽然当代户籍制度已经变得不适应市场经济的需要，但也在许多方面发挥着重要作用。如公民的身份证明、社会治安维护等方面；特别是实行市场经济以后，由于国际文化的影响，人性的突然张扬，引起了社会中一部分人的人性中的贪欲增大，犯罪现象有所增加。在这种轻快下，国家颁布了《中华人民共和国身份证管理条例》，以加强对公民的管理，减少和预防了犯罪现象，并且促成了世界公认的我过犯罪率低这一事实。

由于经济、政治改革的深入，从八十年代起出现了农民大量涌入城市，特别是改革试点城市的所谓“民工潮”现象，迅速增加了城市人口，引起了一些正常的城市化过程中必然的问题。为了解决这些问题，国家对户籍制度进行了发展，加强了对“农转非”问题的控制，很有效地控制了大中城市的人口规模，解决和缓和了所谓“过度城市化”的问题。在短时间内、在表面上看来是解决了国家和社会的负担。

三、当代户籍制度在很多方面影响了经济发展、社会进步

我们已经知道，当代中国户籍制度的形成是建立在计划经济体制、建国初期的面临崩溃的经济局面和数千年的中国封建社会户籍制度之上的；而且，其本身便显示着一种既不合理又不公平、还有违宪法的现象。时至今日，在市场经济体制和人性化的政治体制中，户籍制度早已成为经济发展和社会进步的障碍。

随着社会发展和公民整体素质的提高，歧视性的当代中国户籍制度引起了许多社会问题，在很多方面影响了社会发展。

1、户籍制度造成了社会等级的存在，影响了社会公正。

建立在户籍制度基础上的城市粮油供给制度、城乡两种不同的医疗保健制度、物资配给制度等，不仅证明了户口是管理上的“身份证明”,而且是与经济和社会待遇相联系的“社会身份”。户籍制度与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障乃至部分商品供应等一系列待遇有着制度化的联系。造成了而今普遍的人性歧视。土箸人口毫无理由地歧视外来人口，这种“现象”是中国历代未曾有过的道德怪胎！

同是中华人民共和国公民，为什么天生就有不同的身份、不同的户口，而且这种身份与个人努力无关?为什么农业户口的公民、非当地户口的公民就一定要享受这种毫无理由的歧视与剥削？为什么《中华人民共和国宪法》规定的基本人权对于长期生活在一个地方的外来人口就没有任何法律作用？诸多问题聚集到一点，就是当代中国的户籍制度既不公平也不合理，有违《中华人民共和国宪法》精神和具体法律条文；这就必然会引起许多社会问题、影响社会发展、文明进步。

2、封闭僵化的户籍制度与市场经济体制格格不入。

首先，市场经济体制中的社会经济生活及生活持续是建立在个体人的愿望、利益和选择之上的，能充分体现大多数公民的意志；社会整体利益和运动趋向以尊重个体利益、承认个体的创造力、个体的生命为基础的。市场经济体制是社会发展、自由竞争的结果，在最大限度上体现了人道的方面。从而，能够提高社会生产力、社会效率。当代户籍制度正是对以上几个方面的阻碍！

其次，市场经济主要是通过价格体系发挥作用，引导资源的优化配置。人力资源也是这样，与其它社会资源的流动方向一致，即向积累中心、增长中心、利润中心和技术中心流动。据统计，1982年全国流动人口达2000万人次；1987年增加到7000万人次。进入二十世纪九十年代，流动人口的增长速度之快、数量之大，远远超过了人们的预料。北京、上海、广州等大城市的日均流动人口都超过了100万。这种流动，由于户籍制度的限制，其成本之高，超过了一般的发达国家，造成了社会资源的无端耗费。例如，春节前广州火车站，“成千上万”的流动人口要等上几天才能买到回程的车票，而且铁路系统乘机涨价，大发民工财。这样一来，怎能不使时间和金钱大量地白白耗费呢？

随着我国经济改革的深入，社会发展水平的提高，劳动力的迁徙和流动已成为国家经济生活中的基本内容。流动所涉及到的不仅仅是民工，还包括大批的脑力劳动者，这些人每年都要往返回几次家，更有大批的两地分居夫妇，每年探亲的费用更是花去不少。如果将这些费用统计出来，必将是一个巨大的数字。然而，这些问题还不是最主要的。据人民日报报道，2000底，北京高校毕业生就业指导中心和市科委人才中心联合披露的消息让人大吃一惊，在中关村地区的高新技术企业中，目前居然有10万没有户口的大学生在打工。其实这早已是一个事实，大学生是中国公民，其它打工者也是中国公民，都具有宪法规定的基本权利与义务，但就因为户籍制度的限制，这些人只有义务，没有权利！打工者一样要上缴个人所得税，而不管他要付出多好房租、多少额外负担；但是，打工者却不能参加选举，不能享受宪法规定的其它政治权利。事实上，外来人口的公民权利在很大程度上被不经任何形式的宣判而残酷地抹杀了。

3、由户籍制度所引起的农民问题是阻碍社会发展的主要因素之一。

中国的经济发展从二十世纪八十年代以来，发展状况的统计数字一直为世界瞩目，经济增长速度一直遥遥领先，然而，到二十世纪末年，具体是从1998年开始，出现了所谓“经济过剩”的说法，这是中国经济发展中的主要问题，要解决这一问题，必须根本解决当前的农村公民的国民待遇问题，解除户籍制度所带来的限制。

中国的农民自1949年中国新政府执政开始就一直在为国家的工业化默默地做着巨大的贡献与牺牲，但却从来没有在国家工业化中得到直接或间接的就业、财富分配机会。可以说中国的农民承担着工业化的成本，却享受不到工业化的成果。其根本原因就在于我们的不合理的身份户籍制度已经成为城乡隔绝的制度化壁垒。许多人从未想过，这种身份的划分和规定是否荒唐、是否合理、是否公平！难道就应该以9亿农民的牺牲或贫困来预防和治理“城市问题”吗？中国不但是农业大国，而且是农民大国，农民问题始终是中国的首要问题，农民的状况怎样，直接或间接地决定了中国社会的政治、经济和文化特征。中国乡村得不到发展，则中国的现代化只能是一个梦想。

为了维护计划经济，户籍制度便成了管理劳动力流动的最佳工具，如此形成了通过行政手段干预人力资源配置的社会倒退现象。在层层审批、严格管理的情况下，人口流动的成本极其巨大。这样必然造成了中国人口流动的极端凝滞，不适应经济发展对劳动力、人才的需求。几十年下来，使城乡差距大大拉开，农业剩余劳动力大量聚集。由于不能均等地获得财富和机会，这样，一部分掌握了社会财富的人消费趋向饱和，而大部分的底层平民百姓却无钱无力购买！于是出现了所谓的“经济过剩”。

4、当代中国户籍制度有违《宪法》精神，限制了公民的自由流动，阻碍了社会发展。

公民到底有没有迁移的自由与权利？公民的迁徙和流动是否违法？这在世界各国的法律中都有明确规定：公民具有迁移、居住的自由。而且现在的户籍制度政策对于外来人口来说，明显与《中华人民共和国宪法》第三十三、三十四条之规定相矛盾。公民的迁移和流动是为了更好的发展、生存，这里面没有任何的其它目的，而且公民的发展权、生存权是最基本的人权。这些事实我们不能否认，流动人口不能在居住地行使选举权和被选举权，不能与当地人口一样平等地获得就业机会、劳动报酬、社会福利，尽管外来人口也在纳税、也在创造社会财富。

在信息化社会的今天，人口的散居状况绝对不利于经济的发展，而且，即使投巨资进行了各种基础设施建设，也是得不偿失的。人口的集中有利于信息产业的发展，有利于国民素质的提高、有利于国家对公民更好地实施管制。更有利于抵制基层腐败、精简政府冗员。人口的集中有利于经济发展、政治民主，这是一个毫无疑问的事实。

事实证明，中国现行户籍制度既妨碍了社会公正，又阻碍了社会发展、生产力的进步。社会公正的破坏，既没有实现任何其它社会价值，也没有带来效率；只是照顾了一部分人的利益而已。这种情况，是该到改革的时候了。

四、适应社会发展,改革户籍制度

自以后的经济体制改革,带来了国家经济的快速发展,同时也使由户籍制度所引起的不同身份等级之间的的矛盾显露出来.城乡之间、地区之间的人口大流动，一年一度的“民工潮”等，有力地冲击着原有的户籍管理体系。于是，自80年代以来，国家对户籍制度进行了断续的改革：

1984年《国务院关于农民进入集镇问题的通知》，同意公安部的提案，实现婴儿或落户自愿政策，放宽解决夫妻两地分居问题的户籍政策等等。然而，这些改革治标不治本，不能从根本上解决当前出现的一系列问题。户籍制度改革要适应社会发展趋势，配合市场经济体制；对于当前来说，户籍问题的关键是“自由流动”及由此引起的“社会公正”问题，而不是两地分居等其他问题。目前，世界上仅有三个国家实行限制人口自由流动的户口管制政策：中国、北朝鲜和非洲的一个穷国；发达国家一般实行以出生地为唯一身份证的管理制度，一卡在手可以随便自由流动。事实证明，越是实行不合理的户籍制度就越会妨碍社会公正、阻碍社会发展。如此看来，当代中国的户籍制度非改革不可，为了国家的社会发展，国家的民主化、文明化，笔者就户籍制度改革提出下面几点相关的设想：

1、集中人口管理权，成立统一的管理部门，减少人口管理的杂乱无章，政出多门情况。

目前，国家计划生育委员会控制人口的出生，统计育龄妇女数及人口的生育状况；公安部门管理户口登记，控制人口迁移，进行年末人口统计；国家统计局进行人口抽样调查；国家计委管理“农转非”计划；国务院还直接领导全国的人口普查。如此政出多门，难免会出现一些不协调的地方，造成社会资源的浪费，增加社会成本。如户口迁移的多头审批,给公民增添了不应有的麻烦，给造成了机会，也降低了办事效率。公安部、国家统计局、国家计生委分头统计人口，使人口数据经常有出入。农村和城市的黑人黑户现象，城市里相当多的流动人口得不到有效的管理，得不到相应的公民权利……

为此，有必要成立统一的人口管理部门，统筹全国的人口管理、户籍管理工作。这样可以加强人口统计、统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动；避免政府机构“吃饭不做事”的人和事存在，更好地为公民服务，同时也能在精简政府机构、转变政府职能，加强宏观调控，促进社会文明、民主方面发挥巨大作用。具体为：

在中央成立社会人口管理局，建立中国人口数据信息中心,以现有的计划生育委员会为基础，并入公安部门的户政管理业务，国家统计局的人口统计业务，并调查、统计全国人口的各种特征数据，加入人口信息数据库。在地方，各级计划生育部门、户政管理部门、人口统计部门应精简合并为一个机构，管理人口的登记与统计、人口的计划生育工作、人口的迁移变动，平时的主要业务是切实负起责任，积极主动地完成份内工作，使工作达到饱和，这样国家就可以随时掌握人口数据，避免浪费巨资进行人口普查。

2、进行人口立法。

立法所涉及的范围可包括人口的出生、死亡、迁入、迁出，人口的社会变动及人口的户口登记，身份证件管理、人口调查与统计，各类人口管理等。避免现在的好多户籍问题让公民感到无所适从，难以解决,避免出现所谓“黑人黑户”等由于政府对公民的漠视和不负责任、不作为而出现的社会问题。加强人口立法，可以理顺人口管理，使人口管理有法可依，实现依法办事。

3、实行全国统一户口。

取消有差别的各种户籍模式，如农业户口与非农业户口、暂住户口、什么蓝印户口等。这类户籍政策，违背宪法宗旨，搞乱了户籍管理。实行全国统一户口，便消除了不合理、不公正的社会根源，改观了不应有的“户籍歧视”。

4、户籍彻底与社会待遇脱钩。

户籍彻底与社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除由户籍所引起的社会公正问题，促进城市化发展，卸掉城市政府的特别支出，将税收用于公共利益而不是一部分人的利益。

5、发展小城市，促进乡村的城市化。

随着社会发展，人类科技的进步，越来越要求人口的集中。人口的集中有利于高新技术产业的发展，特别是对于信息产业；相反，科技的进步也推进、要求人口的集中而不是原始社会和封建社会落后的农业产业基础所要求的人口的散居状况。所以,以一个聚居点为中心的城市化是社会发展的必然，我们应该因势利导，而不是人为地加以限制、扼杀,设置诸多障碍。所谓“城市化过度”、“城市化问题”等不应该做为主要问题看待，任何的社会发展，文明进步必然会有相当一些的人为阻碍，户籍制度更应该如此。

6、减弱户籍的区域歧视，解决“人户分离”现象。

现行的户籍迁移政策，是一种歧视性的政策，设置门槛过高；这些使得当前的“人户分离”现象非常普遍。外来人口由于没有当地户口，其它很多权利均不能实现，如公民基本权利中的选举权等。其实，在全国范围内，每一个区域的经济中心、政治中心、文化中心城市无不存在这样的外来人口，而且这些人是具有比当地原始居民更高文化素质、综合素质的高素质人群。但这部分人的政治权利几乎没有，连经济权利都处处受到剥夺。房租，超过公价的电、气、水……等基本生活物资费用，暂住证费用、上岗证费用……等等无不成为相关政府部门、当地土著居民对外来打工者的极好的捞钱机会。如此对的人困马乏迁移成本，压抑和浪费了人才，制约了城乡经济发展，体现了社会文明、民主的倒退。

①、蔡元彪：《中国通史》第五册；

②、段成荣：关于当前人口流动和人口流动研究的几个问题，《人口研究》1999.2；

户籍制度论文篇(5)

[摘 要] 较为详细的评价了任媛副教授的著作《基于劳动力乡村――城市迁移的我国户籍制度改革研究》。指出该书“现实针对性强，较好的创新性，研究方法科学”这三个特点。认为该著作对推动我国大城市户籍制度的改革具有一定的借鉴意义，而且对我国城市化质量及国民经济的稳定发展都具有指导意义。

[关键词] 城市化；户籍制度；改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 07. 087

[中图分类号] F291；D631.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）07- 0196- 01

0 前 言

任媛副教授撰写的《基于劳动力乡村―城市迁移的我国户籍制度改革研究》一书，是一部较系统研究我国户籍制度改革的著作，通过探索户籍制度改革的内在机理，构建了系统的户籍制度改革理论框架，为设计户籍制度改革提供了重要依据，同时为促进劳动力乡村―城市迁移的顺利进行提出了若干政策建议。该书有三个特点。

1 现实针对性较强

为了适应国家重工业优先发展战略，1950年我国开始实施了限制人口和劳动力自由流动的户籍制度。随着经济发展和社会进步，这一制度何去何从，已经成为政府和社会各界必须面对并需要妥善解决的问题之一。学术界有关户籍制度改革的研究成果也在大量涌现，但这些研究大多是从社会学、人类学、政治学等角度来分析，使用现代经济学方法探讨户籍制度的论著相对较少。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件。”同时，仍然强调“严格控制城^人口500万以上的特大城市人口规模。”这与人民群众的期望仍有一定距离。对城市政府来说，如何适应外来人口落户的强烈需求，制定出符合城市实际的户籍制度改革措施，实现经济社会可持续发展，乃至最终废除户籍制度，是一个重大的现实问题。该书从城市户籍的供给需求出发，提出了户籍制度改革的若干思路，具有较好的现实意义。

2 具有较好的创新性

该书以劳动力乡村―城市迁移为主线，综合运用发展经济学、制度经济学、人口经济学的相关理论，在对劳动力乡村―城市迁移的理论和实践进行分析的基础上，探讨了户籍制度对劳动力乡村―城市迁移的制约作用、机理和路径；综合评价了户籍制度改革对社会总体福利水平的影响，并对不同类型城市的户籍制度改革进展做了实证检验，提出了未来户籍制度改革的重点及方向；借鉴部分城市户籍改革的经验，提出了一种基于户籍供需均衡理论的新型积分制改革方案。

3 研究方法科学

户籍制度改革是一项复杂的社会系统工程，该书综合经济学、人口学、统计学、社会学等多学科融合的研究方法，借助社会调查等研究手段，从城市政府角度出发分析改革所产生的成本收益问题，深入研究大城市户籍制度改革缓慢的原因，构建了户籍改革的评价模型及判断标准，为户籍制度改革研究提供了新的理论和方法。

4 结 语

总之，该书为推动大城市户籍制度改革具有一定的借鉴意义，对提高我国城市化水平和质量，促进国民经济持续稳定发展具有较重要的意义。

户籍制度论文篇(6)

Abstract:The lateral economic ties and the peasant laborer question close unite, theoretically says, solves the peasant laborer problem to reform the lateral economic ties. But actual, the rural household registration indicated the reform lateral economic ties after the urban migration's realistic situation not to have the anticipated remarkable effect to the peasant laborer transfer of residence. Explains its reason by the sociological system principle school of thought's angle of view, after lying in the reform, value idea system's change relative lag, thus has hindered the transfer of residence step.

关键词：户籍制度改革 农民工 户口迁移 社会学制度主义

key word:Lateral economic ties reform Peasant laborer Transfer of residence Sociological system principle

作者简介：梁慧 （1989-），女，汉族，湖南永州人，硕士，中南大学公共管理学院学生，研究方向：社会发展与社会问题。中南大学，410083

当前，城镇户籍制度已经不是阻止外来劳动力进入城市实现就业转移的根本制度障碍，但仍是阻碍农村劳动力在就业城市定居（即户口迁移）的制度因素。自20世纪80年代户籍制度改革破冰以来，到1997年后小城镇的户籍制度改革成为重点①，改革中的户籍制度逐步为农村剩余劳动力松绑，加速了城市化和大规模城乡人口流动，农民工群体日益壮大。尽管农民工对城市经济社会的发展作了巨大贡献，但他们与城市中持有非农业户口的居民在收入、就业、教育、社保等方面的待遇存在显著差别。②根源于城乡二元户籍制度、游走于城市边缘的农民工群体，理应成为户籍制度改革的受益者。那么，当前主要在城镇进行的户籍制度改革的效果如何？制度改革后，是否促进农民工户口向城市迁移？农民工户口转移的实际状况如何？要回答这一问题，我们先看看以下几种情况。

一、大城市户籍改革――门槛太高

国家在保护流动人口，尤其是农民工合法权益方面做出了许多努力，也逐步推进户籍制度改革，但城乡二元就业体制没有从根本上被打破，同工不同酬的现象仍然普遍存在。农民工不能享受城镇职工同等待遇，这不利于农村户口转移，也不利于城市自身的稳定和发展。改革后的大城市户籍制度仍在很大程度上限制着农民工户口迁移。如上海市户籍新政，2009年2月23日，为了吸引人才，市政府了《持有人员申办本市常住户口试行办法》，规定只要满足五项条件就可申办上海市常住户口。实际上，这五项条件以高门槛的社保、投资、技能等为入户依据，针对的是“人才”而非“人力”，更不是“人口”，是一种允许优秀农民工进城落户的“精英”户籍改革，而绝大多数“非精英”的农民工，只能对高落户标准的城市户口望洋兴叹。

二、小城镇户籍改革――“伪城镇化”

中国社会科学院财贸研究所、中国人民大学经济研究所、中国发展研究基金会三家研究机构曾分别报告指出，现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”，或“不完全城市化”、“半城市化”。③这种“伪城镇化”状态在农民工身上表现为，他们虽然生活在城市，长期脱离户籍所在地，实现了职业和地域转移，但没有实现身份转变，不能成为他们长期生活的城镇的市民。自2001年全面启动小城镇户籍改革以来，从包含城镇化的城市化统计数据来看，我国户籍人口的城镇化滞后于人口的城镇化，说明小城镇户籍制度改革的效果并不明显。2008年人口城镇化率为45.7%，户籍人口城镇化率为33.3%。城乡户籍承载的社会福利人均相差30余万元。目前只有1.7%的农民工落户城镇，④说明制度改革后的城镇化进程不快。小城镇户籍制度改革的春风并没有吹开农民工在小城镇大量落户的新局面，改革后的小城镇户籍由于缺少吸引力处于滞销期，农民工选择进入城镇务工、经商、消费但不落户的策略行动加速了“伪城镇化”状态。

不论是大城市与小城镇户籍制度改革，还是农村户籍的吸引力增强，制度改革后的农民工户口向城市落户步履缓慢，制度改革的效果不太明显，其中的原因是多方面的。下面笔者试以社会学制度主义学派理论进行解读。

社会学制度主义学派是20世纪70年代以来出现在新制度主义政治学的一个理论流派，具有三方面主要特征：首先，该学派认为制度是由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，包括法令规章、规范和文化认知三大要素。制度本身就是一种文化、规则、规范、程序，是特定文化的一种实践状态。其次，制度影响着个体的基本偏好和自我身份的认同。最后，某一组织之采用某种特定的制度形式或实践模式，是因为该制度提高了组织或其参与者的社会合法性。⑤任何制度的构建总是在对旧制度的继承与批判基础上产生的，包含两个过程：一个是旧制度的去制度化过程，另一个是新制度的构建与维系过程。前者是后者的制度环境，由于在这一制度环境中存在着许多观念上的、文化上的认知定式，甚至是一种被客体化、社会化的惯习，这些同时也是制度变革的阻力所在。因此，当前户籍制度改革仍是对传统二元户籍制度的逐步改造与微调，一定程度上说明，我国还不具备大刀阔斧地进行户籍改革的经济社会条件。

对于长期生活在二元户籍制度束缚下的农民工，制度形式、制度印象和符号赋予了他们“我是农民，就应当世代做个农民”的自我印象和对城乡差别的社会身份认同。虽然制度的外在性规定了其不依个人的意志和行为而转移，但是制度若要真正发挥作用，则必须内化到个人的思想意识和实践行为中，否则制度只能是一些抽象的形式或空洞的原则。因此，户籍制度也具有内在性或主观性。这种观点已被一些学者在实地调查中证实。比如，李强运用推拉理论模型分析影响中国城市农民流动的因素，与国际相比，中国的推拉模型存在的最主要差异在于户籍制度。户籍是影响中国城乡流动的最为突出的制度障碍，不仅对推拉发生一般的影响，还使得推拉失去效力。因为在长期户籍制度的影响下流动农民工的心理预期发生变形，使得人口不遵循一般的推拉规律而流动。⑥这个研究很典型地说明了户籍制度对人们迁移心理的内化作用。

因此，研究户籍制度改革后农民工户口迁移的效果不能仅仅关注宏观户籍政策的变改，同时也要注意户籍控制下农民工的主观意愿、价值倾向和心理结构。一方面因为，与其他制度改革一样，户籍制度改革也存在着“路径依赖”，户籍改革的作用在城乡二元经济、社会、文化的历史背景显现得比较缓慢。另一方面，作为户籍制度改革的利益相关者，农民工在特定的制度化了的情境中，农民工户口迁移行为的可供选择方案不是独立于制度和规则之外的。农民工的户口迁移行动是对特定制度的遵从。在大城市户籍改革后，新户籍管理政策为农民工设立了高标准的“经济”门槛和“社保”门槛，某种意义上说，这些门槛是户籍门槛的变型。从外在的规则制度和内化的文化规范上限制和支配了农民工理选择，农民工的迁移行为更多的是基于对政府户籍政策文件等规范性的适当行为的确认与遵循，从而，阻碍了农民工向大城市迁移户口的步伐。

综上所述，户籍制度变革的成功与否，不仅取决于它是否拥有比传统户籍制度更优的效益．更取决于它是否建立起了一种改进了的价值和意义系统，即更优的合法性。农民工是否转变了对传统户籍身份的认同，是否建立起对户籍合法性的价值理念，这也许是社会学制度主义理论带给我们理解当前户籍制度改革效果的新视角。

注释：

① 1997年7月，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》

② 《人口研究》编辑部：《农民工：一个跨跃城乡的新兴群体》，载《人口研究》2005年第4期，第36页

③ 《破解“伪城镇化”》，载《财经》2010年第21期

④ 人口长期均衡发展课题组：《以科学发展主导，构建人口均衡型社会》，载《人口研究》2010年第5期

户籍制度论文篇(7)

关键词:统筹城乡发展;户籍制度;难点;措施

中图分类号:D631.42 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-04-0017-2

随着我国经济的飞速发展,城乡融合步伐的加快,农村在基础设施、福利制度等方面的建设有了很大的改善,但与城市相比,在公共服务、公益事业等方面的差距依然明显。党的十七大从国家发展的高度提出了统筹城乡发展战略,然而该战略的实施并没有想象中的那么顺利,究其根本原因在于相关的制度改革没有跟上,其中户籍制度改革的滞后成为了制约统筹城乡发展的瓶颈。回眸我国户籍制度变革历史,其经历了自由流动、严格控制、逐步开放三个阶段的变化。我国的户籍制度于1958年正式确立,该制度在其产生的特定时期对经济发展和社会稳定起到了积极的作用;随着改革开放的不断深入,1984年国务院下发通知允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户,经过不断地发展和完善到1997年我国城乡统一的户口登记制度基本建立;伴随经济地快速发展,人口流动范围也在不断扩大,2001年初国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,该意见该大大方便了城乡居民在城乡之间和城镇之间的迁移;2005年10月,公安部再次提出拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度;同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。2010年中央一号文件强调加大城乡统筹力度,而在刚刚结束的两会上,总理所做的政府工作报告中再次指出”推进户籍制度改革,放宽中小城市户口迁移限制“。虽然我国的户籍制度由最初的限制流动到今天的半放开已经发生了很大地变化,但是从总体来看其改革进程缓慢,减缓了统筹城乡发展的步伐,就造成了在城乡统筹发展过程中,户籍制度改革的呼声越来越高的局面。因此,要实现农村与城市齐头并进、和谐发展,对户籍制度进行彻底改革迫在眉睫。

一、统筹城乡发展视野中户籍制度改革的难点分析

我国的户籍制度是50年代根据当时的生产力发展水平制定的,当时社会资源供给不足,城市无法提供更多的就业机会和社会福利,户籍管理条例的颁布有利于稳定整个社会。但改革开放30多年来,我国发生了巨大的变化,带有计划经济时代特色的户籍制度已经越来越不符合现代化发展的要求。21世纪初期我国一些城市曾对户籍制度进行改革,由于各种因素的限制,改革以失败而告终。纵观全国,现行户籍制度改革在一片呼声高涨中步履维艰。

1.经济利益之争是户籍制度改革的内部阻力

现行的户籍制度渗透了到社会的每一个角落,已经根深蒂固,并且拥有一个庞大而稳定的既得利益阶层。作为现行户籍制度的既得利益者,同时也是现行户籍制度的维护者,他们在户籍制度的庇荫下得到了许多好处,因而要千方百计地阻碍或拖延改革。户籍制度改革可以说是利益的再分配过程,其中一部分人获得平等的利益,使得另一些部门和阶层失去既往的垄断性利益。对户籍改革的讨论就像是一场国家与现行户籍的既得利益者之间的讨价还价,户籍制度维护了既得利益阶层的利益,却忽视了社会弱势群体的利益。处于社会底层的弱势群体在户籍制度改革过程中没有话语权,不能对户籍改革形成强大的舆论压力。即使有许多的理论家发出代表弱势群体的声音,也很快会被社会强势集团的话语所湮灭。改革户籍制度是强势群体与弱势群体、城市与农村利益博弈的过程,在这一博弈过程中,由于城乡差距的存在,使得农村弱势群体话语权缺失,导致其利益受损;而城市强势群体垄断着话语权,为了维护其自身利益阻碍户籍制度改革。

2.社会资源的不等分配阻碍户籍制度改革的进程

户籍原本只是公民的身份标识,正如同人的姓名一样,并不具备其他功能。但在经济短缺的条件下,社会资源实行差别化分配,使得分配更富有效率,因此户籍制度就成为了社会资源差别化分配的身份标志。城市里的打工者由于受”身份“的限制,不仅不能享有城市人的各种福利补贴,而且在城市购房、子女上学等方面也受到极不公正的待遇。据统计,在福利项目支出方面,城市居民占有全国财政利支出的95%以上,而农村居民占财政利支出比重不足5%。从资源分配上看,社保、医疗、教育等资源的分配都与户籍制度休戚相关,正是附着在户籍之上的、差别化分配就业机会、医疗、住房、教育等社会资源的功能,导致户籍制度改革进程缓慢。

3.人口流向大城市受阻加大了户籍制度改革的困难

如今我国中小城镇户籍已经日益放开,但是中小城镇的经济效益低下对农村劳动力没有无限的吸引力,所以还是有大量的劳动力流向大型城市,因而随着贫富差距的扩大,城市尤其是特大型城市对农村人口的经济吸引力变也逐渐变大,大型城市资源丰富是人群流动意愿的真正所在。2003年郑州市完全放开户籍政策,结果城市人口急剧增长,导致对交通,教育等公共资源的需求同步急剧增长。社会保障、社会治安、医疗卫生等公共服务部门也压力倍增,配套措施的不同步,使得郑州市的户籍改革以失败告终。对于人口已经高度膨胀的大城市来说,大量流动人口的涌入会给城市环境承载力和基础设施容量带来更大的挑战,因而为了保障城市常住人口的利益,许多大型城市都出台了地方性法规,限制外来人口流动,出现”城市关门“现象。该措施限制了农民进城,同时也造成城市间人口迁移的静止,阻碍了经济快速发展。

二、统筹城乡发展视野中户籍制度改革的措施分析

随着改革开放以来我国社会主义各项事业的不断发展与进步,城乡分离的”二元“户籍制度已经越来越不适应国家经济社会发展的现实需要与要求,因此,能否对其进行合理有效地改革,就成为决定我国能否保持经济持续健康稳定增长与顺利构建社会主义和谐社会的关键因素。

1.赋予公民迁徙自由权,促进城乡经济协调发展

我国当代的户籍制度限制了劳动力的大规模合理流动与迁移,对经济社会全面发展产生了不利影响。赋予公民真正的迁徙自由权不仅是当前经济发展形势的需要,同时也是实现人人平等的社会公平与正义的需要。把人固定在耕地上的户籍管理方式,是传统农业社会的重要管理方式,然而在现代社会,经济和产业结构已经发生了重大变迁,经济一体化和全球化的趋势和潮流正不知不觉地影响着世界各国的社会经济发展,在这样的社会经济格局中,社会流动已是不可抗拒的潮流,冲击着社会的各个角落。如今农民已经成为现代产业工人队伍的主体,由于受到户籍身份的限制,他们只能乐业而不能安居,不能与工作生活的城市一体化,从而造成了一系列的社会矛盾。市场经济是由市场配置资源的自由经济,人的流动是市场经济题中应有之义。合理的人口流动能促进商品经济的发展,有利于人才交流和劳动力资源配置。实现公民的迁徙自由,消除农民与市民之间的不平等,建立城乡统一的户口登记制度,对改革户籍制度促进城乡发展具有重要意义。

2.合理配置社会资源,实现居民享有平等的利益分配权

我国户籍制度的不合理性并不在于户口本身,而在于人们因为户口不同而导致其享有的利益权利以及社会地位的巨大悬殊。正是由于户籍背后的含金量,产生了地域利益“割据化”--各个城市的户籍人口更自私地考虑本地利益,而排斥非户籍人口,直接影响到流动人口的利益。进城打工的农民由于户籍未变,因而得不到市民的身份以及相应的民利,经济上不能与城市职工同工同酬,社会待遇方面享受不到政府提供给市民的各种福利,始终是城市的边缘群体,与此同时,农民由于组织化程度低,人数众多的优势被抵消,群体力量十分薄弱,在政治天平上缺少足够分量,基本上是现实政治的被动接受者而非积极参与者。其次,不同阶层的利益分配格局是多元社会力量博弈的结果。在集团性利益博弈中,农民只能充当社会利益分配结果的被动接受者,而很少有可能以主动进取者的姿态和实力去影响社会利益的公正分配。由于户籍制度以及捆绑在户籍制度上的养老、教育、医疗、住房等制度的原因,大部分的农民创造了巨大的产能,却没有产生有效的需求,因而要逐步实现社会资源的合理分配,保证居民公平地享有利益分配权。

3.完善配套制度建设,循序渐进推进户籍制度改革

任何改革都不可能一蹴而就,都有一个酝酿、实施和完善的过程,户籍改革自然也不例外,取消附着在户口上的特权也需要一个过程。由于我国社会经济水平存在着较大的地区差异,城市综合承载力对人口容纳量又有一定得限制,所以户籍制度改革要因地制宜,循序渐进。虽然随着改革开放的深入和市场经济体制的完善,附着在户口上的利益特权已所剩无几,但这一部分利益都是关系到城市居民健康生活和发展的重大问题,因此在改革的时候需要慎之又慎。户籍制度的改革必须考虑到与其他部门或制度的关系,一定要使各相关部门和相关联的制度改革同步推行,实现互相衔接配套,否则会致户籍改革时所确认的条款和规定得不到其他部门或制度认可的问题,而成为户籍改革的阻碍力量,使户籍改革沦为空谈。相关部门和制度的改革不仅是全方位的,而且也是具体的,完善配套制度建设对于户籍改革的成败至关重要。

户籍制度改革是市场经济发展的根本要求,是社会价值发展的趋势,不仅有利于民生,更能为我国的经济建设注入更多的活力,成为我国社会各阶层均衡进步、稳定发展的基石。

参考文献:

[1] 刘华.当前户籍制度改革面临的难点与动力基础分析[J].云南警官学院学报.2006.03

[2] 岳德松.试论我国城乡经济统筹发展中的户籍管理制度改革[J].理论与改革.2006.03

[3] finance.省略/news/20100221/1839634.shtml