针对双减政策的对策建议篇(1)

一、认真领会宽严相济刑事政策的内涵与实质

20__年召开的党的十六届五中全会第一次提出实行宽严相济的刑事司法政策。

20__年12月，在全国政法工作会议上，中央政法委书记罗干同志要求“政法机关要更加注重运用多种手段化解矛盾纠纷，更加注重贯彻宽严相济的刑事政策，促进社会和谐稳定”，并明确指出宽严相济是“指对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果与社会效果的统一”。“贯彻宽严相济的刑事政策，一方面，必须坚持严打方针不动摇，对严重刑事犯罪依法严厉打击，什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，在稳准狠和及时性上体现这一方针；另一方面，要充分重视依法从宽的一面，对轻微违反犯罪人员，对失足少年，要继续坚持教育、感化、挽救的方针，有条件的可适当多判一些缓刑，积极稳妥地推进社区矫正工作”。这里明确界定了宽严相济刑事政策的内涵，指出了从严从宽的工作方向。20__年10月召开的党的十六届六中全会，全面系统地阐述宽严相济的刑事司法政策。宽严相济刑事政策是惩办与宽大相结合的具体体现，首先必须体现“严”，要毫不动摇地坚持“严打”方针，始终保持对刑事犯罪的高压态势；同时区别对待，对情节轻微、主观恶性不大的犯罪人员，多开展教育感化工作。使轻罪与重罪分别依法得到妥当的处理，做到既有力打击和震慑犯罪，又尽可能减少社会对抗，以获得刑罚效果的最大化。实施宽严相济的刑事司法政策，旨在最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会不和谐因素。可见，宽严相济的司法政策并不是对“严打”方针的弱化和否定，而是新形势下严厉打击刑事犯罪与构建社会主义和谐社会的密切结合，是对“严打”方针的有益补充。

二、正确认识实施宽严相济刑事政策的重要意义

实施宽严相济刑事政策，有利于和谐社会建设。稳定是和谐的基础，和谐是稳定的最高境界。公安机关执法实际中，在坚持严打方针的同时，实施宽严相济的刑事司法政策，既能有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威，又要充分运用依法从宽的刑事政策，化消极因素为积极因素；不仅集中力量打击了严重犯罪，还从根本上缓解了社会冲突，减少了社会对抗,促进了社会和谐。

实施宽严相济刑事政策,有利于强化人民警察的社会主义法治理念。社会主义法治理念要求公安机关及其人民警察不能仅靠从重从快打击刑事犯罪来保障依法办案,在执法中必须转变执法理念,以尊重和保障人权为核心,调和人权保障与利益保护之间的关系。宽严相济刑事政策要求宽严适度、有据，实施宽严相济刑事政策正是落实了维护社会秩序与保护人权,打击犯罪与保护人权并重的理念。

实施宽严相济刑事政策,有利于立法宗旨的实现。对于严重刑事犯罪,该从重的要坚决从重,对于具有法定或酌定从轻,减轻或免除处罚的,该兑现政策的要依法予以从宽处理。如果因为严打而不兑现政策,就会导致犯罪分子丧失对国家法律的信任度。坚持宽严相济,能够产生积极的、正面的社会效果，能够实现严格执法与热情服务，执法形式与执法目的，追求效率与实现公正的有机统一。

三、公安机关实施宽严相济的刑事司法政策的几点建议

宽严相济刑事政策在公安刑事执法工作中如何运用，具体应把握以下两方面：

一方面，突出“从严”,依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪和社会丑恶现象。首先，必须长期坚持“严打”方针，维护社会稳定，保障经济发展。多年的“严打”实践证明，从重从快打击刑事犯罪，是遏制犯罪急剧上升的有效措施，是社会治安综合治理的首要环节，因此，公安机关必须毫不动摇地长期坚持“严打”方针，始终保持对刑事犯罪的高压态势，真正把“严打”方针贯彻到日常执法工作的各个环节。其次，要根据公安部的部署，加大对黑恶势力、严重暴力犯罪，多发财犯罪，经济犯罪和犯罪等五类犯罪的打击力度，立足本地的社会治安实际和违法犯罪特点确定打击重点，坚持集中整治与日常严打相结合，增强严打斗争的及时性和针对性。第三，要充分运用劳动教养措施，对那些聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事、欺行霸市，或者称霸一方、为非作歹、欺压群众、恶习较深，扰乱社会治安稳定的，该劳教的坚决予以劳教。此外，对于、吸食注射等十分突出的问题，加大整治力度，通过收容教育、强制戒毒等手段集中打击社会丑恶现象。

另一方面，要突出“从宽”，深入探索公安执法过程中的应对措施。

第一，把好案件源头。刑事案件的立案必须具备有能够证明犯罪事实的基本证据，符合法定立案标准，该立则立，不该立的/！/不立。根据现有材料尚不足以做出立案决定的，进一步开展调查，根据调查结果作出是否立案。如果扩大立案范围，随意立案，会给当事人造成巨大的精神压力。如：某市曾发生某学校教师周__因涉嫌一事被立为刑事案件，周__在被公安机关传唤、讯问后，觉得丢失了面子，一时想不通而自尽。经公安机关调查，案件不存在，根本不够立案。

第二，推行刑事调解。所谓刑事调解，是指犯罪发生之后，经由公安机关或其他调解人使受害人与加害人直接商谈，对刑事责任问题达成的协议，受害方不追究加害方的刑事责任，加害方则可能为此对受害方进行物质性赔偿等。刑事调解制度给冲突双方解决矛盾提供了机会，能够有效地减少和消除矛盾，尽可能地减少

法院判决后的消极因素，有助于在全社会增进和谐协调的社会关系。刑事调解制度在实体上能够确保被害人的实质利益；在程序上提升了被害人在刑事追诉程序中之参与地位；在法理上合乎刑事追诉经济原则，有利于提升加害人社会责任感。它旨在提升被害人和犯罪人的满意度，降低再犯率，它与我国传统的调解制度所蕴涵的“和为贵”的理念相一致。轻伤害案件中，很大一部分是由于邻里纠纷、家庭纠纷、日常琐事引发的，加害人往往是出于一时冲动，事发后又追悔莫及。一般来说，此类案件社会危害性相对较小，双方的激愤情绪小，具有调解基础。如能调解结案，则能让亲情得以维系，让家庭得以稳定，让邻里得以和睦，让社会得以和谐。对此类案件，我们在及时全面调查取证的同时，尽力做加害人和被害人双方的调解工作，促成双方自愿达成调解协议。对于双方达成调解协议并得到执行且符合其他撤案条件的轻伤害案件，一律予以撤销案件。如某派出所办理的齐某故意伤害案，调查取证情况充分证明齐某涉嫌故意伤害罪，但本案双方当事人系亲戚关系，若简单地刑拘、逮捕，可能导致日后两个家庭矛盾进一步激化。后经了解，双方都有调解的意向。于是办案民警就调解问题给双方做了一些教育工作，最终达成了调解协议，双方的矛盾得以化解。但对达不成调解协议、加害人无悔罪表现、不是因民间纠纷引起的轻伤害案件，则坚决依法追究刑事责任。运用刑事调解的案件范围，应当严格控制在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第一章第4条规定的八类刑事案件范围内。不能滥用刑事调解，杜绝、放纵犯罪行为的发生。 第三，慎用羁押性强制措施。我们在办理刑事案件中坚持区别对待，对严重的刑事犯罪坚决严厉打击，从严处理。对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人，初犯、偶犯、过失犯罪，贯彻教育、感化、挽救方针，慎用羁押性强制措施，做到当宽则宽。对符合条件的犯罪嫌疑人适用取保候审措施，也为将来法院对其从轻定罪量刑打下良好的基础。如，有的犯罪嫌疑人按照其犯罪情节很有可能被判处拘役或缓刑，按正常程序刑拘、逮捕、、判刑，犯罪嫌疑人可能被羁押达半年以上，最终的判决结果可能体现不了对其从轻处罚，造成形式上的从轻，而事实上未予从轻，更没有体现宽严相济的刑事司法政策的情形。

针对双减政策的对策建议篇(2)

关键词：高新技术企业；知识产权；税收政策；政策完善；税收征收 文献标识码：A

中图分类号：F276 文章编号：1009-2374（2015）03-0001-03 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0194

近年来，随着中国高新技术企业整体经济实力的提升和技术创新意识的增强，知识产权产业发展十分迅速，知识产权税收政策对知识产权产业发展的作用亦日渐显现。

1 高新技术企业知识产权税收政策的作用

在全面推行市场经济体制的过程中，虽然政府和企业对于知识产权活动的利益诉求并不相同，但却可以通过税收政策帮助政府和企业实现双赢。

1.1 政府视角

对政府来说，通过税收政策鼓励高新技术产业开发自主知识产权：首先，是一种在税收政策上的理性让步，对知识产权活动进行税收优惠，短期内会减少政府收入，但从长远来看是以税收促进科技发展的有效举措；其次，税收政策的完善能弥补“市场失灵”，由于知识产权活动的外部性特征，所以可能会在研发过程中造成市场上的相关产品供给不足，表现为知识产权活动的“市场失灵”，而税收政策的完善则能够有效改善这一问题；最后，税收政策能促进经济可持续发展，因为经济发展的主要动力是生产力的不断解放，而解放生产力必须依靠科技发展和创新来提高生产效率――透明、公平、稳定的税收将刺激高新技术企业加大自主知识产权研发的力度。

1.2 企业视角

以企业视角来看，首先，知识产权投入和其他投资的关键差别在于创新投入的产出是不确定的，往往没有明确的投入回报比，这也让知识产权投资成为高风险投资；其次，高新技术企业的知识产权在产生后往往会被同行业其他企业简单模仿，创新成果在行业内外迅速蔓延，瞬间即丧失了技术研发优势；最后，知识产权投入可能会出现不平等的企业收益和社会收益，当企业收益小于社会收益时，高新技术企业自然不会对自主创新活动产生足够的主动性。因此，通过税收政策给予企业更多的优惠和扶持将极大帮助高新技术企业解决上述难题。

2 我国高新技术企业知识产权税收政策的欠缺

在我国，虽然高新技术企业知识产权税收政策已有了一定的制度基础且在不断的进步之中，但对知识产权发展所起到的激励作用却尚不明显。

2.1 税收政策法律位阶较低

目前，我国涉及高新技术企业知识产权税收政策的成文法很少，除《企业所得税法》《个人所得税法》和《税收征收管理法》外主要是行政制度、部门规章或地方性规章，如《实施的若干配套政策》《高新技术企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》《关于软件产品增值税政策的通知》等均是以试行办法或者通知的形式下发的，其法律位阶较低，法律的刚性不足，税收政策的落实效果十分有限。

2.2 税收政策的针对性不强

税收政策如果不能有的放矢，就会浮于形式，并产生政策漏洞，使优惠效果大打折扣，目前我国高新技术企业税收政策在许多方面均存在“空白地带”。

2.2.1 缺少科技研发中间环节优惠。通过税收政策来激励高新技术企业开展知识产权活动，一般是在产出研发结果后才给予税收优惠，但在研发的过程中则较少支持。在这样的政策影响下，企业必然会只注重先进技术的引进，而对研究开发新产品和建立知识产权创新体系投入不足，我国许多高新技术企业热衷于引进国外先进技术和设备，结果造成“引进――落后――再引进――再落后”的恶性循环。

2.2.2 缺少知识产权具体项目优惠。现行税收政策将企业本身作为受益人的做法，无法清晰地辨别在企业收入中有多少是知识产权相关收入，又有多少是其他收入，造成税收优惠政策被盲目执行却没有起到预期的效果，这种政策的最大获益者往往是那些已经具备较强实力的大型高新技术企业，对于处于孵化期的中小高新技术企业缺少扶持。

2.2.3 缺少固定资产专项抵扣优惠。2009年1月1日起全国范围内推行增值税改革，虽然允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，但企业购入无形资产（如专利、技术等）以及与知识产权产生密切相关的费用（如研究开发费、技术转让费等）均无法抵扣，2011年的“营改增”改革也未涉及到此方面的调整。这种政策导致高新技术企业的进项税额较少，税负相对较重，很大程度上削弱了企业研发技术专利的热情。

2.2.4 缺少知识产权转让交易优惠。转让土地使用权、销售不动产等取得的收入属于有形资产收入范畴，而转让商标、专利、著作权等知识产权成果取得的收入属于无形资产收入范畴，现行税制将两者同样看待，按相同税率征收营业税，忽视了转让无形资产的风险远高于有形资产，极大打击了高新技术企业参与知识产权活动的积极性。

2.3 税收政策的覆盖面较窄

虽然政府希望通过税收优惠来推动高新技术产业发展，但事实上大多数优惠很难全面覆盖高新技术企业，往往只是针对国家重点扶持的行业。同时，由于我国高新技术企业税收优惠的政策标准较严格且门槛过高，导致许多高新技术企业很难达到标准，进而“没条件创造条件”地过度包装，以求可以“搭便车”获得优惠，却没有真正起到激励知识产权发展的作用。

2.4 税收政策忽视科研人才

目前，我国免征个人所得税主要是针对省级以上政府机构授予的科教文卫事业重大成就奖、科技进步奖或是国外组织颁发并得到国际认可的各类奖励，对省级以下的同类型奖励，不论贡献大小均需征税，这种级别上的限制不利于激发高素质人才的创新精神，阻碍了知识产权的产生。此外，现行《个人所得税法》对个人投资高新技术产业所获得的股息、分红等收入没有税收优惠，对个人转让知识产权所得，不论是技术专利还是著作权或商标权，不论在税率上还是在纳税额扣除标准上，都与劳务、租赁所得一致，打击了科研人才的创新热情。

2.5 税收政策存在盲区

随着全球化电子商务的兴起，诸如互联网域名、虚构角色名称等新型知识产权已悄然出现并逐渐成为许多高新技术企业最具价值的财产之一。比如一个域名获得的市场认知度越高，其能带来的访问流量和广告投放越多，其对企业的重要性也就越大，又比如利用电影、电视剧中大家耳熟能详的角色名称（如三毛、喜羊羊等）作为企业的宣传标语、产品商标等，可以通过网络传播获得巨大的市场关注度和商业利益。可见，随着信息时代到来，新型知识产权的价值毫无疑问会越来越大，但面对这些与传统知识产权完全不同的权利时，税收政策却鲜见踪影。

3 国外高新技术企业知识产权税收政策的特色

“他山之石，可以攻玉”，从世界范围来看，西方国家知识产权税收政策经过了较长时间的发展，虽然政策内容、执行方式不尽相同，但都产生了较好的效果，对我国高新技术企业知识产权税收政策的完善具有十分积极的借鉴意义。

3.1 税收政策的法律位阶高

西方国家由于实行知识产权制度较早，知识产权税收政策较为完善，对知识产权的促进和规范均已形成有效的税收措施且大多以法律形式固定下来，税收体系较为完整，如美国的《经济复兴税收法案》《研究开发减税修正法案》等均是通过法律条文的形式明确了对知识产权的税收优惠。

3.2 税收政策的针对性较强

西方国家知识产权税收政策的重心随着知识产权产业的发展不断调整，对知识产权活动的优惠具有明显的目的性，美国、英国、新加坡等国在研发环节的优惠、对具体项目的优惠等方面针对性较强，有税收减免、研究开发费用扣除，加速折旧、特定准备金制度等多种方式，将高新技术企业知识产权活动开展前的资金扶持和开展后的风险分担有机结合，对促进知识产权的发展给予了双重保障。

3.3 税收政策的覆盖面较广

在税收政策的覆盖面上，西方国家奉行全面、高效原则，在突破行业限制的基础上，保证所有高新技术企业都能享受到同等政策。同时，利用信息化手段简化税收政策申请的审批手续，缩短了审批周期，使企业能及时享受税收优惠，值得我们学习借鉴。

3.4 税收政策惠及科研人员

西方国家从鼓励教育和保障利益两方面入手：一方面大力培养高素质人才，以税收政策鼓励教育，在美国，各州政府通过多种多样的教育性税收优惠来支持企业的人才培养工作，其中涵盖了教育支出的所得税税前列支，免征特别税以及在征税时按照一定的标准予以返还；另一方面则切实保障从事知识产权活动的个人权益，通过降低交易税率鼓励知识产权投资。

4 完善我国高新技术企业知识产权税收政策的建议

针对我国高新技术企业知识产权税收政策的不足，借鉴国外的先进经验并加以完善，是我国实现以税收优惠促进高新技术企业知识产权产生、持有、转化、交易的必由之路。

4.1 提高税收政策立法层级

与西方社会根深蒂固的“税收法定”思想相比，我国的税收立法理念仍处于起步阶段。要建立一个完善的高新技术企业知识产权税收体系，保证税收政策的刚性落实和实施效率，就必须提高税收政策的立法层级，通过法律法规来保证高新技术企业知识产权税收对知识产权发展的激励作用，并将支持自主创新的精神纳入税法，使之成为税收政策的关键性要素。

4.2 加强税收政策的针对性

4.2.1 加强研发阶段的针对性。由于知识产权活动具有高投入、高风险的特点，因此知识产权税收政策的重点应放在降低高新技术企业的投资风险方面。在知识产权研发期――成果转化期――初步产业化――规模市场化的纵向链条中，风险集中于链条前端，因此，税收政策的重心越是前移，其驱动效应就越明显；重心越是后移，就越可能忽视前期研发，导致核心技术“空心化”。

4.2.2 加强具体项目的针对性。针对知识产权具体项目，建议将多种税收优惠方式相结合，最大限度地刺激知识产权产业投资。对高新技术企业将税后利润再用于知识产权投资的给予退税支持；对高新技术企业的知识产权攻关项目，拟定相关的风险预估方案并予以税收补贴，引导社会以集聚资金的方式设立风投企业，减轻企业资金压力。

4.2.3 加强转让交易的针对性。知识产权转让是提高其利用效率的关键，为提高税收政策激励高新技术企业进行知识产权转让的力度，建议针对转让环节在企业所得税和个人所得税上均实行较现行税制更为优惠的税率或税前抵扣政策。

4.2.4 加强专项抵扣的针对性。由于“生产型”增值税原则上不允许对固定资产所含增值税进行扣除，这在现实操作中形成了对企业进行固定资产投资活动的双重征税，客观上限制了高新技术企业不断扩大创新性投资的步伐，对企业的技术进步产生了抑制作用。建议进一步推行增值税改革，优先将税费压力较大的高新技术企业作为试行“消费性”增值税的试点。

4.3 扩大税收政策的覆盖面

扩大税收政策覆盖面主要应做到两点：一是知识产权税收政策适当弱化对重点扶持行业的税收优惠，建立具有普惠性的税收政策，以“普惠制”取代“特惠制”；二是在高新技术企业申请税收优惠政策的审批方面，通过规范税收优惠政策的适用标准，简化审批程序，加大政策宣传力度，使高新技术企业了解税收优惠政策的申请流程，主动参与到税收政策的落实中来。

4.4 提高科研人才的积极性

科研人才是知识产权产生和应用的主力军，其创造性的发挥程度决定着知识产权产生和应用。建议对高新技术企业里的科研人员允许按一定比例扣除再教育费用，充分调动科研人员学习和掌握新知识、新技术并积极应用的主动性，也在一定程度上减轻高新技术企业的税收负担。同时，对于知识产权交易而获得的投资收益，建议从“效率原则”出发给予税收优惠，在个人所得税中适当降低个人转让专利、技术所得的税率，对个人获得的知识产权提成收入以及进行知识产权研发的各类投资减征个税等。

4.5 填补税收政策盲区

4.5.1 填补新型知识产权税收政策缺漏。利用税收手段激励新型知识产权发展的首要问题是要明确新型知识产权的定价机制，举例来说，与互联网关联度密切的新型知识产权的价值主要体现在是否有稳定的访问流量和广告投放，因此可以对其固定时段访问量和广告投放所带来的利润进行样本统计，然后剔除对样本客观性影响较大的特殊事件，取样本算数平均值计算此新型知识产权的单位收益，据此对新型知识产权进行估价并明确税基。同时，出于促进新型知识产权发展这一目的，建议规定针对新型知识产权交易的征税，按其估价和交易价二者中较低的价格进行征收。同时，新型知识产权领域的税收政策还应具备保护功能，当出现盗用、滥用新型知识产权等侵权行为时，如无法估计实际损失，高新技术企业以征税时的估价或交易价为凭据，亦可向侵权责任人进行追偿。

4.5.2 设置新型知识产权税收兜底条款。由于新型知识产权同传统知识产权相比，在征税方面还存在不少未知因素，因此必须具体情况具体分析，在积累了一定经验的基础上再考虑固化税制。鉴于此，建议在税收政策中添加一项“兜底条款”：“无法穷尽的特殊情况下，如高新技术企业的新型知识产权征税出现不利于新型知识产权产生和交易之状况，不排除实时对征税政策进行调整的可能。”

4.5.3 尝试构建专业机构联合管理机制。根据目前政府部门间分工合作逐步密切的管理趋势，建议在新型知识产权税收政策的实施细则中构建科技部门与税务机关间的联合监管机制，保障高新技术企业的权益不受侵害。同时，建议税务当局应建立关于新型知识产权交易的统计数据库，为税收征收的公正性和透明化提供佐证，为税收所得及时反哺企业提供依据，更好地促进新型知识产权市场良性运转。

参考文献

[1] [日]北野弘久.纳税者基本权论[M].重庆：重庆大学出版社，1996.

[2] 朱雪忠.知识产权管理[M].北京：高等教育出版社，2010.

[3] 刘天永.关于我国高新技术企业税收优惠政策适用条件的规范性研究[J].法学杂志，2011，（5）.

[4] 杨振兴.浅论加强和完善高新技术企业知识产权保护[J].税收与企业，2011，（4）.

针对双减政策的对策建议篇(3)

2020年上半年，xx镇政协委员联络室按照市政协的总体部署，结合本镇工作的特点，积极引导政协委员开展“委员走基层、协商在一线”活动。深入基层、下到一线，协商于民、协商为民，充分发挥了委员联络广泛、智力密集的优势，为xx经济社会的全面发展建言献策，为打造蒸蒸日上新xx贡献了政协力量。

一、围绕中心、服务大局，为镇域综合发展建言献计

2020年上半年，xx政协联络室积极引导政协委员深入开展“委员走基层、协商在一线”活动，对我镇的各类工业实体项目、人居环境提升、脱贫攻坚等关乎民计民生的重点工作进行走访、咨询、调解等，帮助群众出点子、解难题，为党委、政府的各项工作提供了有力参考。一是助力双招双引，工业实体培育初见成效。二是精心设计谋划，小城镇建设更加精美宜居。三是持续建设美丽乡村，全面提升群众获得感。

二、强化学习、提升素质，发挥委员引领带动作用

政协委员要履行好自己的职责和义务，必须要有良好的政治素质和大局意识，才能发挥自身优势，起到引领和示范带动作用。为此，xx镇将委员学习列为年度活动工作计划的重要一项，从制度、阵地、形式等方面进行保障。一是制定了《政协委员活动制度》，对政协委员参加学习活动情况进行考核打分，作为年度评优和履职考核的主要依据，督促委员按要求参加集中学习安排。二是健全完善委员学习活动阵地，进一步提升政协委员学习活动室规范化水平，配备桌椅、电脑及相关图书设施，并将各类制度版面上墙。三是坚持集中学习与个人自学相结合的方式，对委员们进行培训，今年以来，组织集中学习一次，重点学习了全国政协十三届三次会议精神和相关业务知识，使委员们认识和把握政协工作的特点和规律，增强了担当意识和大局意识，明确了立足岗位做好履职的方向和目标。政协委员xx立足从事的蔬菜种苗繁育产业，积极在研发创新上下功夫，申办创立了院士工作站——山东省鲁寿种业院士工作站，主要研究健康无毒瓜类蔬菜种苗繁育技术，为我市蔬菜种苗产业上档升级打造了平台。委员xx作为供电行业职工，针对当前农村农业用电设施简陋、安全隐患问题突出的实际，向政府提议并参与组织开展了农业用电集中大排查，排查整改安全隐患xxx处，极大地保障了农业用电安全。

三、精心组织、履职尽能，强化委员参政议政职能

针对双减政策的对策建议篇(4)

关键词:新民主主义革命时期;公平正义;中国共产党

中图分类号:D61 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)03-0103-02

鸦片战争以后,中国逐渐地变成了半封建半殖民地社会。帝国主义和中华民族的矛盾、封建主义和人民大众的矛盾就是近代中国社会的主要矛盾。而帝国主义和中华民族的矛盾,乃是各种矛盾中的最主要的矛盾。1911年10月爆发的辛亥革命虽然了清王朝,但随之而来的北洋军阀黑暗统治使人民生活在水深火热之中。在此时代背景下,中国共产党在第二次全国代表大会上制定了党的最低纲领,即党在民主革命阶段的主要纲领是:消除内乱,打倒军阀,建设国内和平;国际帝国主义的压迫,达到中华民族完全独立;统一中国为真正的民主共和国。这样明确地提出反帝反封建的民主革命纲领,在中国革命史上是第一次。这是党准确把握国情,为实现人民民利所做的理论回答。

随着我党领导的工人运动、特别是京汉铁路大罢工遭到北洋政府的血腥镇压之后,认识到单凭无产阶级一个阶级的力量,是不能取得胜利的;而需要团结一切可能团结的革命阶级和阶层,组织统一战线。于是中国共产党决定联合孙中山领导的。在中国共产党的帮助下,1924年1月召开的中国一大,孙中山接受了中国共产党反帝反封建的主张,重新解释了三民主义,把旧三民主义发展为新三民主义。新三民主义有了明确的反帝反封建内容,如民权为“平民所共有”和“节制资本”的口号,民族中“反对帝国主义”和民生中“耕者有其田”的口号,并且同联俄联共扶助农工三大政策结合起来。一大的成功召开,就标志着第一次国共合作的正式形成。国共合作的形成,掀起了全国范围的大革命高潮。北伐战争虽然摧毁了北洋军阀吴佩孚、孙传芳主力,但随着集团、集团先后叛变革命,国共合作全面破裂,大革命最终失败。

土地革命战争时期,中国共产党在根据地成立苏维埃工农民主政权,制定了土地革命纲领:依靠贫农、雇农,联合中农,限制富农,保护中小工商业者,消灭地主阶级,变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。据此纲领,中国共产党在革命根据地开展打土豪、分田地、废除封建剥削和债务的土地革命,满足了农民的土地要求。中国共产党还在苏维埃地区进行了卓有成效的社会建设,其内容包括社会保障、社会救济、医疗卫生和社会教育。各革命根据地的工农民主政府,联系各地的革命实际,制定了一系列有关社会保障的决议和法令,以中央苏区最为典型,在社会救济方面,采用救济贫困农民及受灾群众的方针,开展互助互济工作,其规模和稳定程度远远超过了大革命时期,方法也更加灵活。在苏区的卫生建设方面,苏维埃政府努力保护和鼓励城乡原有的私人诊所继续开业,同时组织零散的江湖郎中和社会游医在人口稠密的集镇建立医疗所,方便群众治病求医。为防病治病,苏维埃政府还组织民间中草药医生,就地取材,采制中草药,开设医药合作社。闽浙赣等苏区提出建立公共医院,为苏区贫苦人民实行免费医疗。在苏区的社会教育方面,苏维埃政府注重发挥红色歌谣的作用,教学内容比较切合农村和农民的实际,内容通俗易懂。左右江苏区还提出了建立免费学校,实施免费教育,还要创设劳动人民通俗阅报室、图书室、文化讲习所、夜课学校等,开展福利性免费文化教育工作。这些措施非常适合解决当时苏区绝大多数贫苦人民无钱享受文化教育的实际状况。

抗日战争时期,党制定了抗日民族统一战线,为抗日战争的胜利奠定了坚实的政治基础。党在抗日根据地政权组织上实行“三三制”,即在参议会和政府组成人员中,不仅有工农代表,还有其他阶级阶层的代表,即共产党员占三分之一,非共产党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一。1942年1月28日,中国共产党中央政治局通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》,制定了抗日时期土地政策的三项基本原则;除了重申“减轻地主的封建剥削,实行减租减息,借以改善农民的生活,提高农民抗日与生产的积极性”和“减租减息之后又须实行交租交息,借以联合地主一致抗日”两项基本原则之外,进一步提出了“奖励富农发展生产和联合富农”的原则。

抗日战争胜利后,中国共产党为争取和平民主,先后参加了重庆谈判以及1946年1月召开的政治协商会议。重庆谈判结束后,国共双方代表签订《政府与中国共产党代表会谈纪要》,即双十协定。政府接受中国共产党提出的和平建国的基本方针。双方协议“必须共同努力,以和平、民主、团结、统一为基础”,“长期合作,坚决避免内战,建设独立、自由和富强的新中国”;还确定召开各党派代表及无党派人士参加的政治协商会议,共商和平建国大计。这是重庆谈判最重要的两项成果。此外,还达成迅速结束的“训政”,实现政治民主化;党派平等合法;释放政治犯等协议[1]1163-1164。重庆谈判的举行和双十协定的签订,表明方面承认了中国共产党的地位,承认了各党派的地位,使中国共产党关于和平建设新中国的政治主张被全国人民所了解,从而推动了全国和平民主运动的发展。1946年1月召开的政治协商会议达成了五项决议。关于政治体制,协议规定国民政府委员会为政府之最高国务机关,可讨论与决议立法原则、施政方针、军政大计、 财政计划及预算、各部长官及监察委员之任免、主席交议的事项等。协议还规定国府委员为40人,半数为员,但施政纲领变更时须2/3的委员通过;还规定必须有3/5的国府委员同意时,国府主席方可使用否决权。以中国共产党提出的方案为依据,协议通过了《和平建国纲领》。纲领中确定了用“政治方法解决政治纠纷,以保持国家的和平发展”的原则。同时就人民权利、政治、军事、外交、经济、财政、教育及文化等方面都做了具体规定。会议通过了《关于宪法草案问题的决议》,确定了国会制、内阁制、省自治制的政治制度等[2]38-41。

与此同时,党在解放区为满足农民对于土地的迫切要求,实行。1946年5月4日中国共产党中央了《关于土地问题的指示》,简称《五四指示》。该指示决定将减租减息的政策改为没收地主土地分配给农民。到1947年2月,各解放区已经有2/3的地区解决了土地问题。1947年9月13日,中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》,同年10月10日公布施行。规定废除封建剥削土地制度,实行耕者有其田。没收地主的土地财产,征收富农多余的土地财产;废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关团体的土地所有权和乡村在以前的一切债务;以乡或村为单位统一分配土地,数量上抽多补少,质量上抽肥补瘦,所有权归农户所有。前的土地契约、债约一律缴销;工商业者的财产及其他营业受法律保护,不受侵犯等。《中国土地法大纲》不但肯定和发展了1946年五四指示中提出的将地主土地分配给农民的原则,而且改正了其中对地主照顾过多的不彻底性,成为一个在全国彻底消灭封建剥削制度的纲领性文件。它的公布与实行总结了中国共产党二十多年土地革命基本经验教训,体现了的总路线,调动了农民革命与生产的积极性,对保证解放战争胜利起了决定性的作用。

随着南京政权的覆灭,1949年9月召开了中国人民政治协商会议,会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这是新中国成立初期中华人民共和国政府的施政纲领并起到临时宪法作用。纲领确定:在政治上,中华人民共和国是以工人阶级为领导的,以工农联盟为基础的,团结各民主阶级和国内各民族的人民民主的国家。人民行使国家政权的机关是在民主集中制基础上建立起来的各级人民代表大会和各级人民政府,全国人民代表大会和中央人民政府为国家最高政权机关;中国人民政治协商会议是人民民主统一战线的组织形式。在军事上,人民和人民公安部队是中华人民共和国所建立的统一的军队。在经济上,实行“以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策,达到发展生产,繁荣经济之目的”的根本方针。纲领规定,中国的文化教育是新民主主义的民族的科学的大众的文化教育,应以提高人民文化水平、培养建设人才为主要任务。在民族政策上,实行团结互助、各民族一律平等,实行民族区域自治制度。在外交上,坚持独立、自主和领土完整,拥护国际持久和平和各国人民间的友好合作,反对帝国主义侵略政策和战争政策的原则等。综上可见,《共同纲领》对公民的选举权、平等权、社会权等基本权利有了明确的规定,这反映了中国共产党非常重视对人权的尊重和保护。

综上可见,党在新民主主义革命时期,理论建设从明确地提出反帝反封建的民主革命纲领到第一次国共合作战略的实施;从土地革命战争时期依靠贫农、雇农,联合中农,限制富农,保护中小工商业者,消灭地主阶级,变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制的纲领制定到抗日时期土地政策的三项基本原则;除了重申“减轻地主的封建剥削,实行减租减息,借以改善农民的生活,提高农民抗日与生产的积极性”和“减租减息之后又须实行交租交息,借以联合地主一致抗日”两项基本原则之外,进一步提出了“奖励富农发展生产和联合富农”的原则的制定,用理论指导着反对封建剥削和压迫的革命实践,建立了人民民主的国家,在不断的革命实践中,公平正义在革命中不断实践,不仅是党理论体系承前启后的价值链,也是衡量各阶层利益时秉持的一贯判断标准,并对最终实现人民基本的民利的核心价值有重要意义。

参考文献:

[1]选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]张宪文,等。中华民国史[M].南京:南京大学出版社,2005.

[3]彭月英,孙海林。中央苏区教育思想的形成及特点[J].求索,2010,(8)。

针对双减政策的对策建议篇(5)

    编者按

    众所周知,信息披露的真实、准确、完整是股票市场规范运作的前提。随着2002年上市公司年报披露的开始,如何在2002年的年报中体现会计信息披露的真实、准确、完整成为市场各方人士关注的焦点。而此前,中国证监会了新修订的《年报准则》,对上市公司的年报披露工作又进行了更加详细的规范。这也说明,我们的信息披露制度在逐步走向成熟。

    但是,与海外成熟证券市场比较,我国上市公司信息披露制度体系仍存在不可忽视的问题。本文作者从中外信息披露制度及实际效果比较----会计准则方面入手,比较全面的分析了我国会计信息披露中主要存在十方面的问题,具体而全面。

    从本文中,我们可以深刻的了解我国目前在信息披露制度方面存在的缺陷和解决之道,这对于信息披露制度的完善无疑是具有借鉴意义的。

    虚假财务报告是经营者夸大业绩、讨好投资者动机使然,虽然有些上市公司在个别年度夸大亏损,但最终目标仍然是投资者的"钱袋"；会计的技术处理为虚假财务报告面世提供了必不可少的支持。因此,会计应"诚信为本、操守为重、坚持准则、不作假帐"。

    本文建议:我国的会计准则应不断完善、充实,使会计信息沿着准则的规范更加真实、可靠；我国的上市公司应强化治理结构,约束经营者的自利行为,监督经营者为全体股东利益最大化勤勉尽职。

    目前,我国会计信息披露中主要存在十方面的问题

    非货币性交易

    1999年6月公布的准则与国际惯例基本一致,但在执行过程中被一些上市公司利用公允价值虚增资产、夸大收益,给市场造出许多泡沫。

    2001年修改的准则与国际惯例不一致,重要标志为,不再划分两类不同性质交易,一律视为交易过程没有完成,不再以公允值作为入账基础,不再确认交换收益(只确认补价收益)。

    (1)换入应收款的计价问题。《企业会计制度》第八章"非货币性交易"第116条将交换中涉及应收款项视同非货币性交易,116条第一段规定:当换入应收款原帐面值大于换出资产账面值,按换入资产原帐面值作为换入应收款入帐价值,与换出资产帐面值差额计入坏帐准备。这将使企业通过资产互换加大"坏帐准备"帐面余额,期末,利用冲减"坏帐准备",冲减本期"管理费用"。

    (2)换出应收款的计价问题。债务人可利用关联方间的非货币性交易以巨额的不良债权换入实物资产,且按换出应收款账面价值作为换入资产入账价值。尽管制度已对高估非货币性资产设防,但毕竟"减值准备"属于会计估计行为,没有硬性的控制标准。审计更有何为?

    建议

    (1)(针对问题1)对因换入应收款所形成的"坏账准备",不得在年末冲回,这可以纠正释例2所产生的高估收益问题。

    (2)(针对问题2)对企业利用关联方间的非货币性交易将巨额的不良债权换入实物资产,并按换出应收款账面价值作为换入资产入账价值所带来的问题,建议在换入非货币性资产原帐面价值小于换出应收款账面价值时,非货币性资产按原帐面价值入账并立即确认资产减值损失。

    债务重组

    (1)1998年公布的准则因公允价值产生的问题:利用债务重组掩盖亏损。

    在《债务重组》旧准则中,计量基础为公允价值,债务重组收益计入利润表。使ST公司实现摘帽、避免PT,连续亏损的企业可以通过一笔债务重组交易就实现扭亏为盈。债务重组收益属于非经常性损益,并非企业经营所为,这种利润不具可持续性,因此不能反映企业真实的经营获利能力。投资者购买企业股票是购买企业的未来获利能力,是通过企业的历史与现实获利情况推断未来,当投资者依据这种非经常性收益推导企业的未来,错误的决策将不可避免。

    (2)修订后的新准则作了若干成功的改进

    首先,将计量基础由"公允价值"修改为"帐面价值",并且将债务人从债务重组中获得的利益记入资产负债表(资本公积),不影响当期损益。

    其次,当债务方以物抵债时要求债权人支付一定的补价,且大于公允值的25％,不能按货币性交易处理。理由:1、该项交易根据非货币性交易准则指南第(一)条"只涉及少量的货币性资产",就债权人而言涉及大量货币性资产----应收款；2、即使在互换中将应收款视同非货币性资产,但现金补价大于25％。按照修改前的旧准则,债务人有理由将此作为正常销售处理。这样就不便于界定债务重组与销售,可以回避债务重组,确认销售利润。而新修订的《债务重组》准则未将债权人不作出让步的以物抵债排除在"债务重组"之外,因此该项交易不能确认收入,新债务重组准则堵住了这一漏洞。

    (3)目前存在的问题。

    ①抵偿债务的非现金资产是以重整债权账面值减可抵扣进项税作为入帐价值,当债权帐面价值减可抵扣进项税后高于存货的成本和市价时,会高估资产。而且现行的会计制度和客观实际很难保证期末对此项资产计提减值准备。

    ②在以物抵债中,当用以抵偿债务的资产的帐面价值高于债务本身的帐面价值,债务人要求债权人支付补价时,由于债务人已经收到了一部分补价(现金),因此在债务金额之外的那部分资产交易已经完成,按照《非货币性交易》准则,应该确认补价收益。但《债务重组》准则中没有规定,这就造成了准则之间的不协调。

    建议

    (1)(针对问题1)建议对偿债资产采用按重组债权原账面值减可抵扣进项税后的金额与抵债资产原账面值孰低入账,差额确认"债务重组损失"。这样一来就不会造成期末计提减值准备的混乱,也避免了高估资产。

    (2)(针对问题2)在以物抵债中,当抵债资产的帐面价值高于债务的帐面价值,且债务人要求债权人予以补价时,抵债额以内部分,按抵债资产帐面值抵债；对抵债额以外部分,债权人向债务人支付一定补价(无论补价多少),只要补价由现金支付,就应按照《非货币性交易》准则确认补价收益。

    会计政策、会计估计变更

    和会计差错更正

    (1)对同类交易允许采用不同的会计政策,并允许自发性的会计政策、会计估计变更。这种作法的初衷是使上市公司具有灵活的理财自主权并提供有关企业财务状况、经营成果和现金流量等更相关、更可靠的信息。但是,一些上市公司却钻自发性会计政策变更的空子,随意变更会计政策或会计估计,为满足不同目的之需将盈亏调前、调后。上市公司会计选择和会计变更的弹性空间很大。

    (2)我国的会计准则在允许自发性会计政策变更的同时,规定对其影响采用追溯调整法,并将累积影响数从最早期间的留存收益期初数中调整。这种作法为企业利用会计政策选择制造虚假收益,提供了逃逸通道(变更)。一方面企业以前年度连续盈利；另一方面以后年度的会计政策变更将虚计的利润从股东权益中卸掉包袱。

    (3)我国的会计准则对会计估计变更要求采用未来适用法,并要求在难以分清会计政策与会计估计变更时,应按会计估计处理。这就给上市公司混淆会计政策、会计估计的变更,以调节盈亏造成可乘之机。

    (4)利用会计差错的跨期更正,利用追溯调整对以前年度差错只调整资产负债表不调整损益表,不影响当期损益,而前期损益表已完成其使命,后期资产负债表为开脱前期的差错提供了方便。

    变更折旧方法与折旧年限是上市公司粉饰经营业绩常用的手段之一。这主要是由于:1、在上市公司主营业务成本和营业费用中,折旧费用一般都占有较大的比重,其变化对营业利润有显著的影响；而且,这种影响具有杠杆作用或放大效应,折旧率较小的变化会引起折旧费用较大的变化,这种杠杆作用在固定资产的比重高的上市公司表现得尤其突出。2、固定资产折旧受技术进步等诸多微妙因素的影响,上市公司很容易为自己找到变更折旧政策的理由。3、变更折旧方法与折旧年限的操作方法简单,不必像资产重组那样要经过烦琐的手续。

    变更坏账准备的计提方法或提取比例与变更存货的计价方法也是上市公司粉饰经营业绩的重要手段。利用会计政策变更的追溯调整法,将减值损失调整到以前年度。

    建议

    (1)(针对问题2)严格限制追溯调整法,防止企业利用追溯调整卸掉以往年度虚计利润的包袱。

    (2)(针对问题3)将追溯调整的累积影响数,计入变更当期净利润。以便:①让投资者在利润表中直接看到变更会计政策产生的影响,以期对公司的股价作出灵活的而不是机械的判断；②使前期制造虚假利润者产生"迟早暴露"的后顾之忧；③约束随意变更行为,不同会计政策对利润的正反方向影响在利润表中作清算式揭示；④不同会计政策对利润的影响在当期利润表中抵销。

    (3)(针对问题4)将前期差错计入发现当期净损益,提供模拟会计信息,单独列示计入当期净损益的更正金额。

    关联关系及交易的披露

    (1)只披露关联方交易形成的收益,在计算每股收益时不作调整。

    (2)故意隐瞒重大关联交易事项,不利于业外人士认清企业的真实业绩。

    (3)关联交易信息披露形式的混乱。主要表现为仅在"或有事项"处披露为关联方贷款提供担保的情况；仅在"重大事项"处披露股权转让关联交易；将关联方间的资金占用挂在"其他应收、应付款"下,不明确指明其关联交易的性质。

    (4)未考虑双向持股的关联方关系。目前我国公司实务中已存在为实现特殊目的而双向持股的现象。对于双向持股的两个企业而言,其双方利益紧密相关,其中一方尽管仅持另一方少数股权,但实质上也能对另一方起重大影响。这种现象有可能导致关联方的联合操纵从而损害其他股东利益。

    (5)关联购销的定价政策的可操作性差。从上市公司实际披露情况来看,不少上市公司对关联交易定价的确定依据或未作说明,或说明的定价方式各式各样,缺乏可比性和可理解性,披露所能传递的信息十分有限。不少上市公司利用协议定价方法的灵活性进行利润包装。

    建议

    (1)(针对问题1)界定正常关联方交易收益与非正常关联方交易收益,将后者直接计入资产负债表所有者权益。

    (2)(针对问题2)对于故意隐瞒、迟延披露的问题,已超出了本准则约束的范围,加大惩治力度。

    (3)(针对问题3)对关联交易披露形式不规范的问题,制定关联交易披露的标准格式。

    (4)(针对问题4)对未考虑双向持股可能出现联合操纵的问题,建议在双向持股情形下,对资本表决权的计算应加以限制。

    (5)(针对问题5)为使同类企业具有可比性,可以对上述关联交易的核算进行统一规定。

    资产减值准备

    (1)坏帐准备计提不足。我国企业应收款项普遍质量较低,尤其母公司肆意侵占上市子公司资金,许多上市公司又对关联方的应收款项不计提坏帐准备,对当年发生的应收款项不计提坏帐准备,形成应收款项质量低下。

    (2)对于企业在何种情况下应考虑计提资产减值准备的描述比较很不充分,由于我国资本市场不成熟,使得对资产是否减值的判断留有很大空间,企业对是否计提资产减值有很大的自主性；

    (3)固定资产、在建工程、无形资产现行价值的估价存在困难,企业会计人员与CPA难以进行职业判断。

    (4)长期投资的减值依据----可回收额难以确定。

    建议

    (1)(针对问题1)鉴于我国企业信用程度不高,企业间相互长期拖欠款项严重,且市场信用氛围淡薄,对坏帐准备提取范围作强制性规定----应收款项余额；对坏帐提取比例规定最低限(建议5％),最低限以上由企业自主决定。这样,既保证了稳健性原则的落实,又给企业自主经营、自我生存、自我发展的空间。

    (2)(针对问题2、3、4)可回收额是资产的销售净价和未来现金流现值中的较高者。销售净价是资产的市场价格扣除处置费用后的金额。而计算未来现金流现值时,应在合理假设基础上,对资产使用和最终处置带来的现金流进行估计,并选取适当的折现率。建议会计准则参考IAS中对资产使用价值的计算方法,制定可行的估价方法,使财务人员和CPA计提资产减值有据可依。

    合并会计报表

    (3)合并范围问题

    我国对纳入合并范围的子公司要求过于宽松,特别是规定非持续经营的所有者权益为负数的子公司可不纳入合并范围,使得许多上市公司将财务状况不佳的子公司排除在合并报表之外,而在投资会计中不确认亏损分担额,也不在报表附注中对不纳入合并范围的子公司财务状况进行充分披露,使得合并会计报表的粉饰问题严重。

    (2)小规模企业不纳入合并范围

    (3)合并价差内容的界定问题

    我国合并价差项目包括的内容繁多,而对其的详细披露未作要求,因此一些会计人员都认为:合并价差是合并报表的调节器。

    建议

    (1)(针对问题1)在报表附注中,对不纳入合并范围的子公司财务状况进行充分披露,并对应披露母公司长期股权投资中未纳入合并范围子公司的投资记账方法,及账面投资额。防止母公司一方面用成本法对子公司"投资"计价,另一方面又将这些经营不善的子公司排除在合并范围之外,致使合并报表虚计"投资"。

    (2)(针对问题1、2)借鉴国际会计准则与国际惯例,将全部子公司(除破产清算,与东道国管制较严的子公司)将关停并转的子公司、小规模子公司纳入合并范围。

    (3)(针对问题3)增加有关合并价差的披露内容,详细说明合并价差包括的内容,以便检验其正确与否,防止将合并价差作为调节利润的杠杆。

    投资

    (1)对亏损子公司及合营公司的担保问题

    上市公司为子公司或联营企业提供担保的情况在我国非常普遍,当被投资公司的业绩不佳导致亏损,需要上市公司提供债务赔偿责任。我国现行的准则规定,由上市公司承担债务的被投资公司的亏损额不在长期投资中核算又不作披露要求,特别是对亏损子公司还可能因其非持续经营状态又不纳入合并财务报表,这种处理方法不能真实反映上市公司的财务状况及风险,对报表使用者产生误导。

    (2)对未纳入合并报表亏损子公司及合营公司"投资"揭示问题

    我国《合并报表暂行规定》有6种情况的子公司可不纳入合并报表。从"投资"核算方法对合并报表影响结果来看,如果对这些未纳入合并范围的"投资"采用成本法,即使这些公司资不抵债,在母公司个别报表上仍能以"投资"作为资产并入合并报表的资产,而不必与被投资企业所有者权益抵消。这可以为企业粉饰合并资产负债表。这一报表结果对投资者分析企业偿债能力,资产质量罩上了虚假的面纱。

    (3)转让亏损子公司,冲减"投资"帐面值负数,做出巨额"投资收益"

    《会计准则》与《会计制度》中都没有要求企业披露"投资"负值的解释及原因,从而为上市公司提供了制造收益的空当。

    建议

    (1)(针对问题1)借鉴国际会计准则的做法,对亏损企业的长期投资(权益法),一般以投资帐面价值减记至零为限。但如果投资者由于为联营企业担保或以其他方式承担债务,而为联营企业履行责任所发生的债务或支出,则应确认被投资单位发生的净亏损中的份额。

    (2)(针对问题2)对未纳入合并报表的子公司及合营企业,应该详细披露这些公司的"投资"帐面值,防止母公司利用各种借口对这些企业的"投资"采用"成本法"存水。(对未纳入合并报表的资不抵债的子公司与合营企业,强制要求将"长期股权投资"减至0,如有担保等损失,"长期投资"应以负数反映这一受追索损失。)

    (3)(针对问题3)对负数的"长期股权投资"要披露形成的原因,防止企业利用"投资"调整"投资收益"。

    企业合并

    上市公司利用企业合并,采用"权益结合法"夸大企业利润。

    此外权益结合法的另一个功效,是在合并后的下一年度,将并入的优良企业用较高的价格转让,从而取得股权转让收益。而就购并主体来说,这些收益并非企业经营所为,并不能反映企业真实的经营获利能力,这种利润不具可持续性。投资者购买企业股票是购买企业的未来获利能力,是通过企业的历史与现实获利情况推断未来,当投资者依据这种非经常性收益,甚至是一次性收益去推导企业的未来,错误的决策就难以避免。

    购买法虽然能克服权益结合法的上述缺陷,将企业合并作为交易处理,即并购方用各种资产(可以是现金、也可以是股票、还可以是其他货币性资产以及非现金资产)购买被并企业的净资产。为保证交易的公平性,需要对被并企业的资产确定公允值。但是我国现实的资本市场与商品市场尚未达到公开、公正、公平,中介机构人员的职业能力与职业道德水准正有待提高,使得"公允值"难以取得,即使取得,其公允性很难得到保证。

    建议

    鉴于我国的当前市场发展及中介机构人员的职业能力与水平,建议回避公允值,以购买成本作为"投资"入账价值,将购买成本与购入企业净资产帐面值差额作为股权投资差额,在合并报表时作为"合并价差"。

    收入

    当前上市公司在收入的确认上出现许多问题,但基本上是属于人为地对收入的恣意虚构,而不是利用收入准则本身存在的缺陷和漏洞。造成这种局面的原因是经公司治理机制的不完善。由于公司控制权与现金流量权的不对称,公司存在严重的内部人控制,外部投资人的利益基本上得不到保护,加上法律的惩罚不力,公司管理层难以自律,他们往往抑制不住利益的驱使铤而走险。

针对双减政策的对策建议篇(6)

关键词：美国外交与军事　布什政府　军控　防扩散

布什就任总统以来，美国军控政策发生了重大变化，并引发了国内外学界的一些思考。美国学术界及政界人士通过发表文章或者讲话阐释这些调整和变化的原因、内容及方向，或者对调整变化本身做出评判。国内一些学术期刊也刊载了一些相关文章，探讨了国际不扩散机制的一些变化、国际军控的发展趋向、布什政府军控与不扩散政策的调整、美国核战略的演变与调整、推动美国军控政策调整的一些因素等。

本文试图考察美国军控政策在冷战结束后的重大调整，探究调整的根源及此种调整与美国整个安全政策变化的关联。本文将探讨如下几个问题：冷战结束前后美国在军控政策上的制度建设，美国推动军控制度建设的原因及其贡献，布什政府军控政策重大调整的内容、调整的原因，以及新安全环境下的美国军控政策。

一　冷战结束前后美国推动军控制度建设

国际军控机制的建设始于20世纪50年代末和60年代初期，到20世纪90年代末逐渐趋于完善。最初主要关注核扩散，旨在防止有核国家的横向扩散，后来逐渐将生、化武器、常规武器以及大规模杀伤性武器运载工具也纳入军备控制的范畴，同时重视有核国家的纵向扩散，防止有核国家武器系统质量和数量的提高。整个国际军控机制的建设主要是在冷战背景下由美苏两大集团主导的。这些军控制度具体表现为一些重要的条约、协定、议定书，特别是美苏(后来美俄)之间的双边协议，以此来限制武器系统研发、试验、生产、部署、使用或者转让。就参与程度和有效期限而言，国际军控机制大致分为三种类型：全球性机制、多边机制和双边机制。

所谓的全球性机制实质上也是一种限制或者消除某种武器系统的多边安排，之所以将其定义为“全球性”是因为这类机制对武器系统的限制基本获得了国际共识，所有国家有义务加入并遵守这些多边安排。全球性机制主要针对核、生、化武器，它通常设有一些实体性机构用于保障该机制的执行。1925年在日内瓦召开的禁止化学武器的国际会议谈判达成了《日内瓦议定书》，将细菌武器列为禁止对象。1971年12月16日，第26届联合国大会正式通过《禁止生物武器公约》(简称BWC)，《禁止生物武器公约》弥补了《日内瓦议定书》的缺陷，但仍然没有解决有效核查问题，目前各国正在谈判核查议定书，以期进一步有效禁止生物武器的研发、生产、储存及使用。《日内瓦议定书》是禁止化学武器的单项法律机制，但存在不少缺陷。1969年，设在日内瓦的裁军谈判委员会开始全面禁止化学武器公约的谈判。1990年美苏签署《美苏关于销毁和不生产化学武器及促进多边禁止化学武器公约的措施的协定》有力推动了禁止化学武器公约的谈判，1992年3月《禁止化学武器公约》谈判终告结束，公约于1993年1月开放签署，1997年4月29日生效，无限期有效。为化武公约的实施，设立了“禁止化学武器组织”。虽然不能说美国在禁止生物和化学武器公约的谈判中发挥了主导作用，但美国对生、化武器的政策立场对类似国际机制的成败至关重要。例如，布什政府对《禁止生物武器公约》核查议定书谈判的政策立场极大程度上延迟了议定书的达成。

美国在确立禁止核武器扩散的国际机制中所发挥的作用至关重要，甚至无可替代。美国最早于1946年6月提出了保持美国核垄断和防止核扩散的“巴鲁克计划”，但遭到苏联的强烈反对而未获成功。随后有关防核扩散的倡议不断提出。1953年12月，美国总统艾森豪威尔在第八届联合国大会上提议成立一个“致力于和平利用原子能”的国际机构，这就是后来的国际原子能机构(简称IAEA)。它主要以从事和平利用核能的国际合作及防核扩散为目的，对成员国的和平核活动实施保障监督。1958年8月，艾森豪威尔总统提出谈判一项禁止核试验的协定并建立国际管制体系。同年10月，美、苏、英三国在日内瓦正式启动谈判并暂时中止核试验。谈判历经波折，终于在古巴导弹危机之后达成了《部分禁止核试验条约》。1963年10月生效的这份条约迄今已有176个国家签署。《全面禁止核试验条约》(简称CTBT)的谈判最初也是由美国倡议的，该条约的谈判长达近20年，于1996年9月在联大通过，迄今有172个国家签署。条约还设立了全面禁止核试验条约组织，负责监督条约的执行并审议遵守情况。不仅如此，美国还曾于1959年10月倡导了《南极条约》的谈判。《不扩散核武器条约》(简称NPT)是国际社会防核扩散的重要里程碑，也是国际防核扩散机制的基石。这个条约最初由美苏推动谈判达成，并于1968年签署、1970年生效，迄今有188个成员国。《不扩散核武器条约》在很大程度上限制了核俱乐部的扩大。条约签署后，国际原子能机构成为条约的保障监督和核查机构，曾经应联合国安理会委托对伊拉克核武器生产能力进行调查，并承担拉美无核区的特别视察职能。

目前存在的若干多边军控和防扩散机制几乎涵盖了大规模杀伤性武器的各个方面，美国在确立这些多边军控安排中所发挥的作用同样不容低估。下文所提到的多边机制不一定是由美国推动创设，但这些机制建立之后，美国是强有力的支持者，并且推动成员国的扩展，促使多边机制成为国际军控中最为活跃的成分，从这个意义上看，美国的重要性非同一般。

最早的多边机制是桑格委员会，该委员会成立于1971年到1975年间，又称“核出口国委员会”，其宗旨是加强国际间关于核出口管制的协调与合作，防止出口用于核能和平利用的相关物项被转用于发展核武器或者其他核爆炸装置。随后成立的核供应国集团则是为达到同样目的而建立的另一个多边机制。1974年印度进行了所谓“和平”核试爆，美国随后提出建立核供应国集团，其初衷是确保供应国共同采用一套标准，防止核能合作导致核扩散。1975年，7个主要核出口国在伦敦多次召开会议，通过了《核转让准则》和《触发清单》，加强出口管制。1992年，集团通过了一项与核有关的两用设备、材料和相关技术的转让准则和清单，并提出核供应国以进口国接受全面保障监督为核出口条件。“导弹及其技术控制制度”是由美国和七国集团的其他成员国于1987年建立的出口控制制度，旨在防止可运载大规

模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空飞行器及相关技术的扩散。该机制建立后，美国频繁援引这个控制机制对其他国家实施制裁。两伊战争期间，伊拉克对伊朗使用化学武器催生了澳大利亚集团的成立。1985年成立的澳大利亚集团其主要目标是通过采取出口许可措施，确保某些化学品、生物用品及用于制造化学和生物两用品的设施和设备的出口不会导致生化武器的扩散。对常规和两用品出口进行管制的机制是瓦森纳安排，它是在巴黎统筹委员会解体后于1996年成立的。瓦森纳安排是一个自愿的武器出口控制机制，旨在通过信息通报机制，提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度，从而协助成员国规范出口控制法规，防止有关敏感物项和技术扩散。

迄今为止，涉及双边军控、裁军和不扩散的机制主要是美苏以及后来美俄两国之间达成的，它客观上也是最有实质内容的军控措施。美苏之间最早于1972年达成了限制战略防御能力的《反导条约》(简称ABM条约)，从而有助于在战略武器限制及后来的战略武器削减中保持美苏／美俄的战略稳定。同一时期达成的另一个比较重要的条约是《第一阶段限制战略武器条约》(简称SALT I)。1972年11月到1979年6月，美苏马拉松谈判的重要成果是《第二阶段限制战略武器条约》(简称SALT II)。这个条约虽然没有正式生效，但美苏都遵守了这个条约的限定。美苏之间将“限制”转为“削减”战略武器的谈判进行了九年，于1991年7月达成了《第一阶段削减战略武器条约》(简称START I)。苏联解体后，美苏经过短暂的谈判于1993年1月达成了《第二阶段削减战略武器条约》(简称START II)。20世纪70年代中期达成的另外两个条约虽然不如限制或者削减战略武器条约那样重要，但同样具有象征意义。第一个是1974年达成的《限当量条约》，条约禁止、防止并承诺不进行超过15万吨以上的地下核试验。第二个是《和平核爆炸条约》，该条约于1976年5月签署，主要是弥补《限当量条约》不适用于为和平目的进行的地下核试验的缺陷。真正属于裁军，或者说具有革命意义的美苏双边机制是《中导条约》，这个条约签署于1987年，它从各自的武库中消除了一整类武器系统。冷战结束后，美俄之间最为重要、也是迄今最为成功的双边机制是《纳恩一卢加法案》(即《合作削减威胁法案》)。这个法案是美国单边的倡议，得到了俄罗斯的配合，它对美苏／美俄销毁战略武器、防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散具有重要意义。

对于国际军控和不扩散而言，无论是全球机制、多边机制，还是双边机制，他们是相辅相成的，分别在不同时期就不同的大规模杀伤性武器及其运载工具进行了限制、削减或者防止其进一步扩散。

二　美国推动军控制度建设的原因及其贡献

探讨美国推动军控制度建设的原因，首先需要回答如下几个问题：这种制度建设所发生和存续的安全环境是什么?在具有加强军备建设的条件时，美国保持一定的克制是否会损害美国的安全利益?美国为什么热衷于军控制度建设?简言之，需要考察战略安全环境、军控本身的价值、军控制度建设的效用。

无论是涉及军控和不扩散的全球机制、多边机制，还是双边机制，美国热衷推动军控制度建设都是在冷战期间及冷战结束后的20世纪90年代初期和中期完成的。冷战期间，美国所面临的战略安全环境是比较清晰的，它表现为美苏之间的持久军事对立，明确的意识形态对垒，苏联是唯一核威胁来源，只有苏联具备同美国全面对抗的能力，而且美苏之间存在爆发一场全面战争的可能；战争的模式和对抗烈度也是清楚的，美苏之间将可能由发生在欧洲的一场局部冲突升级为核战争。同时，由于两大阵营的存在，美苏分别对盟国提供明确或者模糊的延伸威慑(extended deterrence)，或者说核保护伞，这相对降低了美苏阵营之内的其他国家获取核武器的意愿。而在两大阵营之外的其他国家要么缺乏获取核武器的意愿，要么欠缺相应的技术能力，它们获取核武器的可能性也是比较低的。虽然90年代初苏联的解体以及柏林墙的倒塌大致看作冷战的结束，但美国在其安全政策上经历了短暂的乐观之后基本上维持了冷战时期的政策架构。在冷战开始到克林顿政府结束之前的这个漫长时段大致仍可看作是冷战背景。威胁的单一性、行为的可预测性和危机可以控制的特点构成了美国推动双边、多边军控，乃至全球军控制度建设的前提。

战略安全环境的需要是美国推动制度建设的充分条件，而在冷战时期及冷战结束初期，军控和防扩散本身所蕴涵的价值则构成了美国推动制度建设的必要条件。核武器的出现及其在日本的使用昭示了其巨大的杀伤力，以及由此造成的重大政治、经济乃至社会心理冲击，核武器从某种程度上简化了美苏关系，两国之间进行主动或者被动的军备竞赛或者保持相对克制成为冷战的主要内容之一。冷战时期美苏均曾经做过打一场核战争的力量规划和作战准备，但形成对抗态势的时候，两国仍然保持了相当的谨慎和克制。例如在古巴导弹危机期间，美国拥有绝对的战略核优势，但美国既没有对古巴的导弹进行打击，更没有针对苏联本土发动袭击。古巴导弹危机之后，美国意识到美苏爆发一次核战争的危险是如此的严重和真切，因此“阻止核战争，并因此阻止美苏介入的任何战争就是至关重要的。”这是美苏在古巴导弹危机中获得的最重要的教训之一。在这种背景下，军控本身所具有的第一个价值就体现出来了，即美苏事实上都无法接受一场彼此毁灭的核战争，防止两国爆发核冲突是两国共享的安全利益。核背景下美苏之间并非零和博弈，美苏存在合作的可能，对核战争的担忧和恐惧成了双方竭力阻止核战争的动力。美苏为此签署了《热线协定》，以便增进沟通，防止误判，同时限制或者削减战略武库，限制或者禁止核试验的方式，限制核武器向中小国家的扩散。推进军控制度建设的第二个价值是降低军费开支。缩减军备的规模可以减少相应的军费支出，对部署规模设定上限或者对某些类型的武器进行限制可能节约一些如果没有这些限制时原本消耗的开支，虽然“军控一般都是削减未来的开支，而不是当前的开支”。例如，《反导条约》限制了战略导弹防御能力的研发部署，这在冷战时期有效防止了美苏在防御性领域进行另一场军备竞赛。而有关限制或者削减乃至完全销毁中程和中短程导弹的条约和协定则防止了军费开支升高到开放式军备竞赛所需的数目。又如，据卡特政府的国防部长布朗估算，如果没有《第二阶段限制战略武器条约》，1985年苏联可能会有3000件运载工具，而不仅是2250件；1800枚多弹头导弹，而不是1200枚。美国将被迫对苏联核军备的进一步膨胀做出相应反应，从而加重美国经济的负担。军控所包含的第三个价值在于，由于军控制度的建设，即使出现最糟糕的情况――爆发运用大规模杀伤性武器的冲突，因为对武器种类、规模、部署方式的限制，可以达到降低战争发生后彼此造成的危害程度和对抗的烈度。因此，避免一场双方都不希望的战争、减少军备竞争的费用和风险以及缩小战争一旦爆

发后的战争范围并降低对抗的烈度成为从事军控各方的共同利益，亦即军控制度建设的三个价值。

战略安全环境决定了美国推进制度建设的充分条件，军控制度建设本身蕴涵的价值决定了此种制度建设的必要条件，美国能否持续推动制度建设则取决于这种制度建设是否有效。客观上看，这种制度建设限制了美苏军备竞赛的螺旋升级。对限制还是削减战略武器条约而言，且不论其初衷如何，这种限制或者削减的确使得两大核国之间爆发一场毁灭性核战争的可能逐步降低。《反导条约》限制美苏任何一方在防御性武器方面获得优势，有助于战略稳定，也使得战略武器限制或者削减的谈判能够进行并付诸实施。《不扩散核武器条约》的签署及后来的无限期延长则有效限制了“核俱乐部”成员的数量。《全面禁止核试验》使得那些企图获得核武器的国家比以前更难以得逞。所有多边机制的建设都对供应国形成了约束，客观上起到了防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的效用，虽然不是绝对意义的有效，但至少阻滞了这种扩散势头。因此，这种军控制度建设对战略稳定和防扩散的效用是比较积极的。

当然，美国推进军控制度建设并非是“大公无私”的，它是为了促进美国自身的安全利益。军控是否真正降低了核战争的风险也无法验证，并且限制或者削减某种武器系统所节省下来的开支有可能转用于其他军事项目，多边机制的建设也没能阻止印巴最终发展核武器，其他大规模杀伤性武器也曾扩散到伊拉克和利比亚，但是美国的努力的确客观上为国际军控和防扩散机制的创设、巩固做出了贡献。首先是美国主导或者推动了全球和多边机制的建立，这成为后来国际军控的基本架构。例如，《全面禁止核试验条约》最初是由美英苏三国签署的《部分禁止核试验条约》演变而来，《不扩散核武器条约》由美苏推动谈判并开放签署成为迄今为止最为重要的军控条约之一。其次，不管冷战时期美国是“真扩军，假裁军”，还是出自自身安全利益的考虑，美苏以及后来美俄之间的战略武器限制和削减客观上降低了两国拥有的庞大核武库，对战略武器进行了有意义的限制和削减，美苏／美俄对峙的烈度降低了，由两国对峙对其他国家产生的压力相应也减少了。其三，正是美国以及其他国家的军控制度建设努力，现在已经形成了有关防扩散的国际共识。防扩散目前已经成为国际社会的主流话语，大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散被普遍认为是有损于地区稳定与和平的，并且促使一些曾经试图获得此种能力的国家在压力或者诱惑之下放弃了核武选择。这种国际共识也成了当前处理比较棘手的防扩散问题的重要道义支撑。

三 美国军控政策的重大调整：布什政府的政策

美国军控制政策取向的变化始于布什就任总统并非一个严格的时间概念，实际上上个世纪90年代后半期美国国内对导弹防御问题的争论已经表明美国军控政策正在发生实质性的变化，只不过布什总统代表了根本上怀疑军控机制效用的那些共和党右翼悲观主义者，美国的军控政策由此进入“后后冷战时代”。这个时代的特点是美国绝对安全利益为主导、单方面政策宣示为行为方式，建立攻防兼备的“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略力量，对美国有利是考虑问题的出发点，必要时可以撕毁任何有碍美国行动的军控和裁军条约，保卫美国绝对安全为终极目标，美国将据此倡导建立一个新的安全框架。美国军控政策取向的变化表现在三个方面：全球军控机制建设的停滞与倒退、双边机制的弱化和后退、部分多边机制的强化和新的多边机制创设。

全球军控机制建设的停滞与倒退在布什就任总统之前就开始了。美国参议院在1999年10月否决了美国推动谈判达成的《全面禁止核试验条约》，当时的国家安全事务顾问伯杰批评共和党控制的国会存在“新孤立主义”倾向，“他们认为提高国际行为的标准毫无意义”。虽然条约被否决了，但克林顿仍表示继续争取参议院批准该条约。而布什在竞选总统期间就表示，美国不能依赖“不明智的条约”。2001年7月，布什政府要求参议院“无限期推迟”审批《全面禁止核试验条约》；8月，布什政府宣布不再为国际现场视察能力的发展提供资金，而这是条约核查机制的重要组成部分；11月，美国在联合国大会上否决了一项将条约置于会议议程的决议案，并随后拒绝向联合国第二次促进《全面禁止核试验条约》生效大会派出美国代表，重申不支持该条约。2005年5月2日至27日，《不扩散核武器条约》第七届审议大会在联合国召开，美国在审议会上强调无核国家履行防扩散义务，却回避多个无核国家提出的核裁军问题，这次审议大会因为美国因素没有达成共识。《禁止生物武器公约》核查议定书的谈判历经7年，在2001年上半年基本拟就。在谈判的最后关头，美国对议定书由支持转向反对。7月25日，美国宣布拒绝签署该议定书草案后，在11月份的第五次审议大会上再次重申反对立场，从而使国际社会近期达成议定书的希望彻底落空。美国在2001年7月初联合国关于小型与轻型武器违禁贸易以及所有相关问题的会议上也横生枝节。美国反对安理会在此问题上发挥更具体作用，不接受在《行动纲领》中加入有关处理民间拥有枪支和禁止向非国家群体出售武器的条文。美国似乎有意推动谈判《禁止生产武器级裂变材料公约》(简称FMCT)，但其内容不能包括核查项目。

与全球机制建设停滞、倒退同步的是双边机制的弱化。美苏／美俄双边军控的重要基础是《反导条约》，但美国在20世纪90年代有关导弹防御研发甚至部署的争论使得条约遭遇挑战。布什竞选期间就明确表示要研发并部署导弹防御系统，如果俄罗斯拒绝修改《反导条约》条约，美国将退出条约。就任总统后，布什更是大力推进准备工作。5月1日，布什总统在美国防大学发表演讲，称必须摆脱已经签署了30年的《反导条约》的限制，因为该条约既不能反映现实，也不能指明未来，为突破《反导条约》进行舆论准备。随后，布什总统向各主要国家派出游说代表团，兜售导弹防御计划。由于美俄有关修改《反导条约》的磋商迟迟不能取得任何进展，2001年12月13日，布什总统宣布退出条约。美苏／美俄之间对战略武器的限制和削减本来是国际军控领域的一点亮色，但美国退出《反导条约》让美俄之间的战略武器削减谈判形势黯淡。第三个美俄削减战略武器条约在美国退出《反导条约》后仍然于2002年5月24日达成了，但条约的削减意义大打折扣。这项被布什称为“划时代条约”的《进攻性战略武器削减条约》又叫《莫斯科条约》，它仅仅对美俄的战略核弹头总数做了一个简单限定，并允许各方在行使国家时可以退约。这个仓促达成的条约没有核查条款，不要求销毁战略武器或者运载工具，因而不是真正意义上的削减。《反导条约》废止、《莫斯科条约》达成的同时，另一个重要的战略武器条约宣告不再有效。2002年6月14日，俄罗斯宣布不再遵守START II。

美国贬抑全球和双边军控机制的同时，原有多边机制不断得到加强，并且美国主导创设了新的多边机制。简单地说，原有多边机制得到加强的两个重要表现是中国加入了主要的多边机制或者加强了同多边机制的对话和

磋商，同时多边机制的成员国不断扩大。

在布什任内，美国积极主导创设新的多边防扩散机制。2002年1月发起的集装箱安全倡议(Container Security Initiative，简称CSI)目的是防止恐怖组织或利用海运集装箱袭击美国。集装箱安全倡议的主导原则是，把甄别货物安全风险和查验的环节前置在海运集装箱的出口港和装运港，使美国的边境或港口由第一道防线变为最后一道防线。截止到2006年3月底，这个倡议有26个国家的海关承诺参与，总计44个港口现在运作这个倡议，这些港口分布于北美、欧洲、亚洲和中东以及拉丁美洲和中美洲，美国拟在2006财年结束之前达到50个港口，届时将有90％跨洋进入美国的货运接受检查。另一个多边机制就是受到争议的“扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative，简称PSI)。2003年5月31日，美国总统布什在波兰访问时提出了这个倡议，该倡议旨在要求参加国“利用各自的能力发展广泛的法律、外交、经济、军事等其他手段，禁止大规模杀伤性武器和导弹的相关设备和技术通过海、陆、空渠道出入‘有扩散嫌疑’的国家”。随后美国大力宣传“扩散安全倡议”，扩大参与国。2004年5月31日，俄罗斯宣布加入该倡议，成为第15个成员国，至此八国集团的所有国家均已加入这个倡议。到目前为止，美国一直宣称有60多个国家对“扩散安全倡议”表示了支持。此外，美国还协同其他成员国举行了多次拦截演习，截止到2005年6月，美国已经进行了11次与大规模杀伤性武器转运相关的拦截。由于该倡议存在不少争议，美国随后推动在联合国通过一项防扩散决议，为其提供法理支持。2004年4月28日，联合国安理会第4956次会议通过了第1540号决议，呼吁所有国家根据《联合国》，采取一切手段，在全球范围对不扩散领域威胁做出有效应对。第三个比较重要的多边行动是2002年6月在加拿大卡纳斯基斯召开的八国首脑会议上发起的“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”(The G8 Global Partnership A－gainst the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction)。这个计划旨在防止以及庇护的国家获取或者发展核、生、化、放射性武器和导弹，以及相关材料、设备和技术，拟在未来十年筹集200亿美元资金用于销毁化学武器、拆解核潜艇、处理裂变材料、雇佣以前的核武器科学家等。2004年6月，在美国佐治亚州举行的八国集团首脑会议通过了“确保放射源安全，不扩散核武器：一项八国集团行动计划”，旨在加强全球防扩散机制。八国同意在下次首脑会议前的一年中，不再增加进口铀浓缩和再处理设备和技术的国家的数量，并表示大力支持对美国倡导的“扩散安全倡议”和联合国1540号决议。

上述美国军控政策在全球机制、多边机制和双边机制方面的政策调整，与美国自身的军控政策调整是同步的。总的来看，美国的单边行动在布什任期内逐渐增多和加强。除了前文提到的美国大力推进导弹防御系统研发部署外，美国的核战略和核政策也在经历重大调整。首先是核战略调整。2002年1月9日，助理国防部长克劳奇在新闻会上公布了《核政策审议报告》的非机密内容。根据这个报告，美国计划大幅度改变核安全态势，不再高度依赖进攻性核武器，建立“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略核力量，更重视常规和精确制导武器及导弹防御系统的部署。这种调整被认为是降低了使用核武器的门槛，将核武器的作用由威慑转为实战。其次是有关核试验的政策调整以及新型核武研制的尝试。2002年布什政府在编制2003财年国防预算时要求国会在三年内拨款4550万美元用于钻地核弹(打击加固和深埋地下的目标)的可行性研究。钻地核弹的问题引起了国内激烈的争论，在2004财年国防预算中，布什政府继续要求国会拨付1500万美元用于研究，并提出另加600万美元用于“先进概念倡议”的探索，并废止1993年的斯普莱特――弗斯修正案，为低当量核武的研制放行。由于研制新型核武争议较大，布什政府2005和2006财年的经费申请没有得到国会支持。虽然低当量核弹的研究受挫，但布什政府并没有完全放弃。据《洛杉矶时报》2006年6月报道，美国国会在2005年通过的国防预算中同意研制“可靠替代弹头”，以便保证美国现有核武库弹头的可靠性和安全性。不仅如此，国防部最近又打算迫使国会同意发展新的非核弹头，将其装备在潜射三叉戟二型导弹上，以打击所谓的“营地、敌人导弹基地、可疑的核生化武器贮藏地等”。

另外，美国对其他国家的军控政策也在经历重要变化。两个比较突出的例证是伊拉克和印度。2003年美国攻打伊拉克的理由是伊拉克发展大规模杀伤性武器以及伊拉克同的关系，美国为了证实这一点在战前曾派国务卿鲍威尔在联合国发表“有理有据”的演讲。战争结束后，事实上美国发动伊拉克战争的理由一个都不存在。在是否攻打伊拉克的问题上，美国先有立场，然后寻找制造情报，编造证据。如果当时依托国际原子能机构的核查，或许伊战是可以避免的。伊拉克战争表明，防扩散有时候只是美国大战略中的手段之一，是从属于“先发制人”和“政权更迭”的。这向其他国家释放了比较复杂的信号，伊战可能推动了扩散而不是慑止了扩散；有的国家也可能因此担忧美国的军事打击而放弃寻求大规模杀伤性武器能力。美印之间的核技术合作同样引起美国国内和国际社会的争议。1998年印巴核试验后，美国对印度进行制裁，并同中国共同推动联合国通过1172号决议，不承认印巴的核国家地位，并呼吁两国加入国际不扩散机制。七年后，美印于2005年7月18日发表联合声明，表示双方将进行民用核能的合作。按照美国前副国务卿塔尔博特的说法，美印发表联合声明的“这一天对印度是美好的，对不扩散是糟糕的”。美印核协议充分表明美国对不扩散问题立场的变化，它至少说明三个问题。第一，美国承认核扩散是不可避免的，实在无法防止扩散，就应该设法进行管理；第二，美国开始区分将扩散区分为“好的扩散”和“坏的扩散”，典型的多重标准；第三，美国有关地区安全战略的考虑超越防扩散的关切，防扩散开始成为一个可以妥协的目标。

四　美国军控政策调整与变革的动因

如前文所述，冷战期间及结束之初实行军控符合美苏的利益，军控的确起到了防止大规模杀伤性武器扩散的目的。然而，布什就任总统后，这些激励美国进行军控制度建设的因素似乎都在发生改变，或者被认为发生了改变，美国由此实质性调整其军控政策。

推动美国调整军控政策的第一个也是最大的一个原因是战略安全环境的变化，或者是威胁认知的变化。克林顿政府的八年中，美国的军控政策依然是冷战时期的思路，虽然也有一些调整，比如导弹防御政策，但基本上依然着力推动军控制度建设。布什总统是明确意识到这种安全环境的实质性

变化，并采取了所谓对应安全环境“新现实”的政策。布什在竞选期间接受《今日军控》(Arms Control Today)访谈时就曾经表述过他对美国战略安全环境的认识，他认为：(1)新世纪最为重要的是保卫美国本土，美国面临多样化的安全威胁；(2)美国需要重新思考新的安全环境下核威慑的需求；(3)美俄均面临来自流氓国家、及其他试图获取大规模杀伤性武器及其运载工具的敌对国家的威胁，威胁还来自不安全的核库存以及技术的扩散，俄罗斯不再是美国的敌人，冷战逻辑不再适用，美俄需要新的战略关系，而不是依靠核“恐怖平衡”促进彼此的安全需求；(4)冷战结束将近十年，但美国的核政策仍然停留在遥远的过去，克林顿政府已经用了七年多的时间将美国的军事力量态势调适到后冷战世界，但现在依然锁定在冷战思维当中，现在是时候将冷战抛在身后，捍卫21世纪新威胁的时候了。2001年5月1日，布什总统在国防大学的讲话更进一步阐释了他对战略安全环境的判断，并提出了美国应该采取的军控政策。他说：“今天的世界仍然是一个危险的世界，一个更不确定、更难预测的世界。拥有核武器的国家增加了，有更多的国家希望发展核武器。……最令人担忧的是，这类国家中包含世界上一些最不负责任的国家。……我们必须谋求把安全建立在更充分的基础上，而不仅仅借助于可怕的同归于尽的威慑。……今天的世界要求有一项新的政策，一项积极的不扩散、反扩散和防御的广泛战略。”美国对战略安全环境或者说威胁来源的这种判断表明，冷战结束前后的军控政策将不再适用于冷战结束后的新安全环境，因此美国准备变革。如果俄罗斯不再是美国敌人，那么美国就没有必要继续尊奉“相互确保摧毁”的威慑战略，也不必坚守冷战背景下美苏之间签署的军控条约。同样，美国也不必担心因为发展新型武器系统而招致俄罗斯的对抗性反应，不论是武器系统的质量提高还是数量增加，只要能够增进美国安全，美国将毫不犹豫利用冷战结束后的战略机遇自然不难理解。由于美国将扩散威胁列为头等大事，使用各种手段加强出口管制自然符合美国逻辑，特别是在多边军控领域。由于新兴多样化威胁的不可预测、难以掌控的特点，美国也考虑为扩散一旦无法得到遏制而做好准备。

推动美国调整军控政策的第二个重要原因是突发事件及其教训。2001年9月11日，对美国的袭击所造成的心理冲击可能不亚于第二次大战后的任何事态，它由此改变了美国看待世界安全环境的观念，并因此根本上改变了美国的威慑战略和安全政策。在九一一事件之后的美国威胁评估中，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为无法想象的噩梦。为了防止这种最糟糕的情况出现，美国将动用一切手段防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，为此可以不惜采取单边行动。卡迪尔・汗的地下扩散网络的被曝光从更大程度上昭示大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的严重性。卡迪尔・汗建立了庞大的地下扩散网络，这些扩散与当下的扩散危机密切相关。这个网络为可能的买主提供离心机零部件及设计方案、武器的蓝图和技术方面的专业知识。在美国看来，卡迪尔・汗核走私网络说明，“现有的防扩散机制可能不足以应付新出现的非国家扩散的威胁。基于这些机制制定的国际准则假设只有国家才有发展核武器的必要资源。根据九一一事件后拟定的一整套新的假设来看，卡迪尔・汗的经验表明上述基本假设是有缺陷的。”正是这个教训让布什政府意识到，鼓励国际社会缔结合作协议不如转向推动国家间的合作行动。美国即准备通过武力手段遏制大规模杀伤性武器及其运载工具的需求，也准备在供应方面加强管制，既包括了防扩散也包括反扩散手段。九一一事件和卡迪尔・汗地下核网络的曝光证实并进一步强化了美国对新安全环境的判断，并成为美国推动加强原有多边军控机制和创设新的多边机制的主要动因。

第三个原因是军控机制内在的缺陷及推进军控制度建设面临的困难。美国国内对军控机制的质疑并非始于布什政府，克林顿政府时期有关军控机制是否能够有效满足美国安全利益需求的争议就开始了。质疑的声音主要来自国会中的共和党，他们主要质疑不扩散机制的有效性，认为大规模杀伤性武器的扩散是不可避免的，是无法控制的，传统的防扩散机制并不能有效慑止那些决意获得核武能力的国家，美国需要用反扩散政策取代不扩散政策。他们还质疑作为军控基石的《反导条约》和赖以实施双边军控的威慑战略――“确保相互摧毁”战略。他们认为，“确保相互摧毁”理论是冷战时代的产物，它增加了美国遭受意外和未经授权的导弹打击的危险，它不能有效地对付导弹向流氓国家或者扩散后对美国安全利益构成的威胁，美国现在要解决的不仅是防止扩散，还应该考虑如何解决大规模杀伤性武器扩散后美国所面临的威胁。国际军控条约或者协定签署之后，签约国能否信守条约成为问题，伊拉克、伊朗以及朝鲜所涉及的扩散问题加强了这些质疑的声音。同样，军控机制的确存在内在的缺陷，这些缺陷正被一些试图获取大规模杀伤性武器的国家所利用。根据《不扩散核武器条约》，无核国家放弃了发展核武能力的权利，但同时有权发展民用核能。但在实际的操作中，很难平衡防扩散与和平利用核能的关系。因为某些国家可能以和平利用核能为幌子，借机发展核武能力。另外，冷战结束的新形势让美国感到继续推进军控制度建设存在一定困难。例如，参与军控的国家增多之后，谈判一项国际协议的时间加长，达成协议的难度加大，美国要实现其军控目的难度增加。冷战结束后，军控机制效用不彰的这种状况让美国丧失了推动军控制度建设的动力。

第四个推动美国调整军控政策的因素是决策者的政策倾向和国内政治环境。虽然战略安全环境的改变为美国军控政策调整提供了条件，但这种调整能否实现仍然受到总统政策偏好的影响。按照杰里尔・A．罗赛蒂的分析，决策分为三个阶段，“第一阶段是确定议程，因为如果最终要制定一项政策，必须有问题要引起政府官员和政府机构的关注。作为制定政策的第二阶段是大多数人想象中的决策过程本身，也就是决策者相互作用从而达成某种决定的阶段。最后是执行政策，即由政府官员实施决定的阶段。”布什是第二次世界大战后与里根一样将军控议题看作外交政策中至关重要的组成部分的总统，因此他能够在政策形成的三个阶段都施加了非常重要的影响。他个人的信念、气质和风格都加速了美国军控政策的调整。他将军控议题列为需要优先处理的问题，投入了较多的时间和人力资源。布什总统变革美国军控政策的这种偏好同时受到了国内政治环境和突发事件的推动。一般而言，总统是各项政策的“加速器”，总统可以倡导、实施或者促成某项政策，也可以否决、反对一项政策；国会则对各项政策起到“刹车”的作用，既制约总统提出的立法，也可以总统对国会立法的否决。但事实上，国会中共和党在过去6年中始终是控制众议院甚至是参众两院的多数党，这种权力分布显然有利于布什总统调整美国的军控政策，布什总统也的确获得了来自国会的舆论、立法和经费方面的支持。九一一这个突发事件构成了布什政府调整美国军控政策的另一个推力。九一一事件让

共和党总统和共和党议员吸取的教训是：不愿意接受军控所包含的相互克制的内容，怀疑双边或者多边军控机制的效用，强化美国军事力量，为最坏情况做出准备。九一一事件发生之后，保守力量和自由派力量所处的平台已经不平等，自由派倡导谈判、军控的声音受到了压抑，保守派声音能够获得了更大的市场。

五　新安全环境下的美国军控政策

布什政府六年来的军控政策调整已经基本上展现了新安全环境下美国的军控政策的“新面貌”。美国为了发展导弹防御系统已经放弃了《反导条约》，这也意味着冷战时期美苏之间“确保相互摧毁”的战略将丧失意义。布什总统在2001年5月1日的国防大学讲话中表示：“威慑力再也不能仅仅建立在实行核报复威胁的基础上。……我希望完成改变我们关系基础的工作，即把以核恐怖平衡为基础的关系转变成以共同责任和共同利益为基础的关系。”在宣布美国退出《反导条约》的讲话中，布什总统也提到：“美国和俄罗斯正努力建立正式的新型战略性关系。”虽然短期内，美国并不可能完全消除“确保相会摧毁”的状态，但美国已经不再接受“相互确保摧毁”的战略。随着美国导弹防御系统的能力的不断提高，美国最终实现第一次打击能力并非不可能。美国的核战略已在经历重大调整，美国核武器威慑的对象重点发生转移，从主要针对苏联，转为同时应对潜在核大国和无赖国家；战略威慑的结构也发生了变化。调整后的核战略加强甚至超越了传统的威慑，裁军可以迅速逆转、攻防能力实现结合、常规和战略威慑实现相结合。美国秉持此种威慑战略将对其他国家构成相对较大的安全压力，其他国家很难在普适的全球或者多边及双边领域达成具有法律意义的军控条约或者协定，从而对自身的军备能力形成实质性的约束。因此，美国调整核政策后，军控领域的制度建设将很难取得进展。事实上，现在美国也不愿意受到条约的约束，美俄基本上进入了无条约军控时代。制度建设不再是美国军控政策的主导方向，但这不意味着美国不重视非正式的军控机制。从布什政府迄今为止的军控政策调整所能够看到美国军控政策“新面貌”，新安全环境下的所谓适应新现实的美国军控政策主要包括如下几个方面的内容。

调整后的美国军控政策的第一个支柱仍然是防扩散。此时的防扩散有别于以前的防扩散，它涵盖的内容不仅包括原有的防扩散手段，同时也增加了新的防扩散方式。美国完善第一个支柱的方式包括有选择修补、巩固现有不扩散机制、加强原有的非条约的防扩散合作、增加新的防扩散手段。当前《不扩散核武器条约》在和平利用核能与防扩散平衡方面出现的麻烦极大程度上挑战条约的未来。美国不可能剥夺无核国家和平利用核能的权利，同时又要解决扩散关切。废止这个条约显然是不符合美国利益的，修改这个条约也是不现实的。目前比较可行的办法是就核能和平利用凝聚新的共识，解决和平利用核能可能造成的扩散问题。国际原子能机构和美国的确也在朝着这个方向努力。2005年9月，国际原子能机构总干事巴拉迪提出建立国际燃料银行的设想后，美国能源部长塞缪尔・博德曼旋即于9月26日发表声明，称美国愿意为那些放弃铀浓缩计划的国家提供核反应堆燃料，从而控制核武器的扩散，为此能源部将为国际原子能机构可核查的、有保证的燃料供应安排储存17吨高浓缩铀。2006年1月底，布什总统提出了“先进能源倡议”(Advanced Energy Initiative)，其中涉及核能的内容就是“全球核能伙伴计划”(Global Nuclear Energy Partnership)。这个计划如果得以贯彻，将极大降低民用核能所造成的扩散隐忧。此外，美国还将继续加强出口管制机制，既包括国内完善出口管制立法，也包括多边出口管制机制。美国原来的出口管制立法现已丧失效力，目前正在酝酿新的立法。由于在平衡经济利益与安全利益问题上的分歧，新的立法已经延宕多时，美国可能会加速国内出口管制的新立法。美国还将继续努力巩固原有的多边出口管制机制，这不仅包括推动成员国的扩大，还包括更新出口管制的“触发清单”。

加强原有非条约的防扩散合作则包括继续推动“合作削减威胁”项目，并将这个项目扩大到相关国家。合作削减威胁项目最初是针对前苏联国家，解决前苏联遗留在乌、白、哈的武器系统、协助解决反应堆的转换、核武器和材料的保护、控制、衡算和集中，甚至设立赠款项目解决核科学家的就业问题，防扩散效果比较显著。现在这个项目的目标国家已经得到拓展，已扩大到伊拉克和利比亚，以后如果朝核和伊核问题获致解决，有望继续扩大。项目力度的扩大则表现在“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”，以及后续的计划和倡议。新的防扩散手段则包括现在美国提出的集装箱安全倡议及“百万港口”(Megaports)计划。美国将继续推动其他国家同美国合作，加入这些双边的倡议，从而编织复杂的防扩散网络。美国以后也可能提出新的防扩散手段，并寻求国际社会的支持。条约机制面临的麻烦就是守约(compliance)问题，美国将在国际社会推动加强守约的各种倡议和手段，不断强化国际原子能机构的核查能力。此外，美国还可能推动《禁止生产武器级裂变材料公约》的谈判，敦促《不扩散核武器条约》的缔约国正式批准国际原子能机构附加议定书，确定所有国家完成全面的国际原子能机构安全保障协议等。

调整后的美国军控政策第二个支柱是反扩散，它主要是针对扩散的接受方实施的战略或者政策。根据2002年12月公布的《抗击大规模杀伤性武器国家战略》，反扩散包括禁阻、威慑、防御与缓解几项内容。所谓禁阻是指防止大规模杀伤性武器的材料、技术和知识向敌对国家或者恐怖组织转移。这种手段是在不扩散无法奏效的情况下采取主动措施进行拦截，具体表现为美国的“扩散安全倡议”。现在美国号称已经有60个国家同意支持和合作，美国将继续推动成员国的增加，并落实合作的具体内容。威慑主要是政策宣示的威慑和军事力量的威慑，既有劝阻的内容，也有进行军事打击的可能。威慑中的实力部分既包括了常规的反应能力，也包括核反应能力。美国在2001年底的《核态势评估报告》中已经表明了可能进行核打击的七个国家和三种情况，这就是发出的威慑信号。此处的威慑内涵似乎还有进行制裁的含义，既有美国单边的制裁，也可能是美国推动国际社会的共同制裁。美国已经在加强军事威慑的各种手段，包括曾经提出的核钻地弹计划，以及最近的为战略导弹安装常规弹头的设想。防御和缓解是在上述不扩散、禁阻、威慑手段失效的情况下所采取的政策。它包括实施先发制人的军事打击，即在发现大规模杀伤性武器但尚未被敌对国家或者恐怖组织使用的时候进行先发制人的打击。这是美国防扩散政策中最有争议的内容之一。防御还包括积极和消极防御两个方面。所谓积极防御就是导弹防御的主动拦截，主要是在大规模杀伤性武器在发射的助推段实施拦截，这种方式比较有效，入侵性也比较强。消极防御因大规模杀伤性武器的种类不同而有区别。例如对于导弹的拦截，如果不进行积极防御或者积极防御失效，则在导弹飞行中段或者末段进行拦截摧毁。

针对双减政策的对策建议篇(7)

关键词：县级政府；政策执行力；“动力-阻力”机制模型

县级政府作为最接近我国公民的基层地方政府，是政策走好“最后一公里”的关键。作为中央及上级地方政府所推行的公共政策最终落脚点，县级政府的政策执行力对政策的贯彻落实起着决定性作用。在当前国际上对基层政府的重视程度日趋增长，以及国内省直管县的地方政府改革推广的大背景下，规范基层权力运行，评估并改善县级政府政策执行力显得尤为重要。政界和学界都对此十分重视，本文之前已有学者针对县级政府政策执行力的现状进行评估并提出建议，但还未引起对县政府政策执行力评价体系的足够关注。本文旨在通过建立县级政府政策执行力的“动力-阻力”机制模型，分析影响我国县级政府政策执行力的内在因素，以期为建立县级政府政策执行力评价体系、促进政策执行力提升提供参考。

我国县级政府政策执行力不足现状：随着政府行政管理体制改革的深入，我国县级政府政策执行力现已有较大进步性，但相对于社会发展需求仍有较大不足。县级地方政府对辖区内地方事务负责并实施管理，作为地方在中央的代表，管辖区域较小，可以因地制宜的针对县域内部特点执行落实政策，但仍出现了执行力不足现象，令人遗憾。

“动力-阻力”机制模型，是指透过执行力不足现状，分析可能会对县级政府政策执行力产生影响的主要动、阻力因素，并模拟两种相互制约因素对政策执行力走向产生影响的内在机制，为建立执行力评价体系提供参考，并针对性的提出改善对策。其中动、阻力因素分别为：

（1）动力因素表现为对县级政府政策执行力具有促进作用。a.利益的直接驱动作用。当政策本身对于政府或者执行部门有直接利益以及政府部门或工作人员为达到绩效考核目标时，会积极主动地推动政策实施。同时，若政策本身对于政策对象有益从而引起政策对象的高度配合，也会提高政府政策执行力。b.县级地方政府基层地位的特殊性。县级政府作为直接接触我国公民的基层地方政府，部分政府工作人员直接出身于本地，政策执行者往往与政策对象关系较为亲近，有利于政策的顺利执行。同时政策执行者对于本县域内情况较为了解，利于因地制宜的落实政策。c.舆论监督的力量不断增强。随着政府行政管理体制改革的深入，我国政府正在向服务型政府转型，倡导服务意识，弘扬公共精神，同时科技的发展，社交网络等新媒体的兴起使得舆论监督力量强大且无处不在，迫于压力政府部门及其工作人员也会主动加强执行力。d.县级政府作为道德人的一面。政府工作人员对本县域内发展有责任感，弘扬公共精神，主动为民服务，积极促进政策的执行落实，县级政府作为道德人的一面对于政策执行力提高所产生的影响不容小觑。[1]

（2）阻力因素表现为对县级政府政策执行力具有阻碍作用。a.政策执行者与公民素质限制。我国县政府现阶段服务意识较为薄弱，没有构建独特的执行文化。工作人员素质难以保证，导致政策理解偏差，以及缺乏管理知识，行政效率低下，都直接影响政策的执行。同时，由于政策对象受文化传统、民族习俗、教育程度等因素制约，会产生对政策的理解偏差或认同障碍等现象，影响政策的推进执行。b.政策本身的不足。决策程序没有纳入民主环节，导致政策本身不够科学合理；或者产生政策朝令夕改，政策间相互冲突等现象。政策执行过程繁琐，不仅不利于政策实施，还造成政策执行成本高、社会资源浪费等问题。c.监督反馈机制的缺乏。县级政府作为基层政府本身具有“既是决策者，又是执行者”的身份双重性。d.县级政府自身条件的缺陷。县级政府自身资源缺乏，实施政策的配套资源不够完善，也严重影响了政策执行力的提升。同时作为基层地方政府，县级政府往往规模较小，工作人员数量较少，采用“一刀切”的方式推行政策以减少成本与工作量。e.外部环境制约。我国地域幅员辽阔，地形多变，许多县域面较大且交通不便，例如尼玛县面积达27万平方千米且地形以高原丘陵为主，加之经济较为落后，严重阻碍了县级政府对政策的宣传与推广，也阻碍了公民对政策执行的反馈。

推动县级政府政策执行力提升：加大动力、减少阻力：如图1所示，我国县级政府政策执行力的走向同时受到动力因素与阻力因素的双重影响，当阻力因素远大于动力因素时，便出现了执行力不足的现象。只有着力加大动力、减少阻力，建立有效的评价体系，才能有效的推动县级政府政策执行力的提升。

建立激励相容机制促进利益平衡：由县级政策执行力“动力-阻力”机制模型可看出，利益因素作为关键因素同时出现在动力与阻力中，政府与公民作为“理性的经济人”均追求利益的最大化，建立一种在实现个人利益时同时实现他人及公共利益的激励相容机制以促进利益平衡，无疑可以降低执行力提升难度。例如近几年在我国北方农村地区的禁止秸秆焚烧政策中，初期依靠严惩措施并未遏制秸秆焚烧现象，后期转为收购秸秆、提供肥力补贴等，农民个人利益得以补偿的同时减少了环境污染，提高了政府绩效与威信，达到了个人、公共与政府三方利益的统一。

（3）内生机制触动县级政府内部生发力量

充分发挥作为道德的潜在作用，加大动力，减少阻力，将执行力的提升由外在强制走向由内而生。我国政府正在向服务型政府转型，离不开政府部门及其工作人员精神层次的提高。积极引导建立独特的执行文化，建立激励机制与监督惩处机制，个人与外在同步，激励与约束同步，促使其增强服务意识，弘扬公共精神，自发的提高执行力。

建立评价体系，执行力提升有据可依：深入分析内在影响因素的最终目的，是为了更好的寻求政策执行力提升路径。参照县级政府政策执行力“动力-阻力”机制，建立直观的执行力评价体系，使监督、评价、反馈有据可依。评价体系的建立，也将明确指明政策执行力改善方向，避免执行力提升走弯路、费时间。