新的土地管理法篇(1)

内容提要: 土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在 法律 上作出规定；并非只有本集体 经济 组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。

一、问题的提出

现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和

（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？

《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体 经济 组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。 农村 村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。

第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国 工业 化和城市化的深入 发展 ，在城市经济辖区范围内，农村尤其是 交通 便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的 历史 遗留问题。

第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然 法律 上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。

综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。

五、土地登记制度：主要争议及其解决

土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。

（一）土地登记与发证之间是什么关系？

在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。

(二)土地登记机构统一了吗？

《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。

此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。

(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？

登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。

六、结 语

《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。

注释:

[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。

[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。

[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。

[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。

[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。

[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。

[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。

[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。

[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限 自然 资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5） 企业 或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”

[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。

[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”

[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。

[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。

参考 文献 ：

高圣平，2009：《担保法论》，北京：法律出版社。

新的土地管理法篇(2)

关键词：城市化；土地管理；创新

中图分类号：F293.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）007-00-01

一、城镇土地资源的现状分析

城镇土地资源是城市建设的空间和载体，为城市经济发展、人口增长及生态环境建设提供必要的场所和空间，是城市可持续发展的物质基础，是一种有限的、不可再生的资源。近几年，随着全国城市化进程的加快，小城镇建设异军突起，城镇土地用地规模不断扩大。就我国土地资源总体情况来看，土地绝对数量大，人均占有量小，耕地资源紧张，特别是城镇土地用地资源紧缺，而目前在城镇土地的利用过程中s存在一些不容忽视的问题，必须引起高度的重视，采取切实可行的办法和措施，做到建设和保护协调发展。城镇土地资源管理中存在以下矛盾和问题：

（一）城镇土地资源管理体系尚不完善。目前我国城市土地资源管理体系尚不完善，各级政府经常为短期经济目标忽视长远的角度来规划和利用现有的城镇土地资源，从而造成城镇局部土地利用效率低下，用地及不合理，造成城镇土地资源有很大的浪费，不利于经济可持续发展。

（二）城镇土地缺乏科学长远持续的发展规划。就我国的土地总体工作情况来看，土地总量大、人均占有量少，且耕地紧张，随着城镇化建设的推进，建设用地需求量越来越大。从国家层面，有严格的土地利用规划和原则，土地利用总体规划在上层层面，而具体到基层的县、市缺少长期的城镇用地规划，多有近期或短期的城市建设用地计划，而相关的配套性的规划缺失，缺少城市建设用地控制性规划和详细化规划，这种短期行为，制约和影响了城镇建设用地和长远发展。随着城镇建设的加快、乡镇一级的城镇用地呈增长上升的趋势，就基层乡镇来说，乡镇一级的规划存在空白，乡镇既缺少规划专业人员，有无力开展规划设计工作，致使新农村建设和重点工程项目的引进等工作受到了规划的限制，影响了效果。

（三）城镇土地的有效监管存在薄弱环节。目前，我国的城镇建设用地紧张，伴随着经济的发展，城镇建设，由城区拆迁改造、棚户区改造、引进促进地区发展的大型工业重点工程项目时，受征拆补偿利益的驱动，在城镇土地的规划区，违法突击和偷抢建行为严重，无规划平手续，建设工程项目许可证，导致违法建设蔓延，而基础土地规划监察力量缺失，就全国而言，城管执法部门履行城乡规划监察职能职责，但在执法实践中存在着错位执法的现象，且土地、规划、城管执法等部门职能交叉，互相推诿，影响了城镇建设土地的有效管理。

（四）城镇建设用地的管理宣传匮乏。对城镇土地建设的管理和监督，缺少有效的社会宣传，应大力加强对《土地法》《城乡规划法》的宣传，号召社会各界遵规守纪，特别是应建立健全投诉举报渠道，动员群众自觉反对地址各类违法建设行为，形成全民共管理的有效社会合力，推动正常的城镇建设土地秩序。

二、加强城镇土地管理的思考

（一）加强城镇土地规划管理。城市管理规划先行。这是外地城市发展和城市管理的成功经验和做法。实践也证明，城镇土地的整体规划，直接影响着城市的今后发展，如果没有超前和一定水准的规划，就会在城市建设中留下败笔和遗憾。要围绕市容环境、市政设施、绿化园林、城乡规划、交通管理、澡污管理、摊贩管理等7个方面制定控制性发展规划详规，重点对各类建筑布局、层高、风格以及外装，各类道路交通、路宽、停车场、通道，城区绿化带、广场、路灯，城区集贸市场、商业街、底店分布，各类广告、公众信息平台，市内公交运输，以及公共娱乐场所、学校、医院的布局等进行科学合理的规划设计。在农村牧区的城乡规划区，根据《城乡规划法》、《土地管理法》的规定，按照“抓紧规划、严管土地、遏制违建、强化管理”的工作思路，重新启动新一轮的镇村建设规划，重点对村集体土地利用整体规划、镇村区域发展控制性详规、农村集体经济发展的规划，以及新农村建设改造规划，为农村牧区的健康协调发展提供保障。

（二）加强城镇土地的执法管理。城市土地管理执法是保障。在城镇土地管理行政执法过程中必须要懂得执法、会执法，以强有力的执法促进城镇土地规划、建设、管理的协调统一发展。、要树立正确的执法理念，土地行政执法机关必须解放思想，创新观念，确立“和谐执法”和“人性化执法”理念，统筹兼顾各方关系，积极探索建立“科学、统一、和谐、长效”的管理模式，塑造良好的执法社会形象。要进一步加大城镇土地执法的社会宣传教育力度。城镇土地涉及社会的方方面面，平衡的是社会各界和各阶层的用地关系，与人民的生活紧密相连，要切实加大社会宣传力度，争取社会各界的理解和支持。

（三）积极创新城镇土地执法工作机制。要建立各部门协调联动机制。建立土地、规划、城管与建设、公检法、国土等部门联席会议制度，加强各部门之间的沟通协调，畅通信息渠道，定期或不定期组织召开联席工作会议，互通情况，实现信息资源共享，形成城镇土地管理执法的强大合力。要建立查处案件移交协调配合机制。土地、城管等执法部门加强与纪检监察和检察机关的联系和沟通，在查处土地违法建设案件中发现党员领导干部和村干部的违法建设案件，要及时移交纪检监察和检察机关，成果互用，形成办案合力，有效遏制土地违法违章建设行为。

（四）加强城镇土地的科学化管理。土地管理工作的程度较为复杂，且信息量非常大，在管理的过程中仅仅依靠单纯的人工操作及纸上操作，不仅会在很大程度上增加管理成本，并且在管理的过程中也很容易出现信息失真的状况。随着信息化技术的普及和计算机技术的发展，土地管理管理部门在工作的过程中可以借助网络以及数据库等技术，建立办公系统以及个性化的个人平台。办公系统中增加土地政务的多个方面，比如土地登记、公文管理以及人事管理，并对土地管理的相关内容进行事前预测、事中监督以及事后分析，为城镇土地的科学发展提供优良的等平台。

综上，对城镇土地管理进行改革创新的必要性、迫切性和适用性已经成为共识。以城镇土地管理综合执法为依托，从立法、执法两个层面进行改革和创新，切实规范执法行为，提高土地管理执法效率，从而促进城镇土地的科学利用和发展。

参考文献：

[1]王海鸿，张斌.虚拟政府参与下的土地管理创新研究[J].安徽农业科学，2011，39（33）.

[2]段朝立.城管执法视角下违法建筑治理问题及对策研究[J].山东大学，2010.

新的土地管理法篇(3)

美国是一个高度发达的资本主义国家，实行的是公私兼有的多元化土地所有和分级管理体系。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。土地管理方面同样贯穿着服务经济社会发展、服务社会公众的理念和意识。

1　土地管理的任务和原则充分体现管理的服务新理念

美国土地管理局管理工作的主要目标是：支撑国有土地的健康、多样、多产开发与利用，满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。对应任务主要有三方面：服务当前及未来公众、恢复和保持土地健康和提高管理绩效。“服务当前及未来公众”具体指提供环保型休闲及娱乐机会；提供环保型商业活动；保护自然、文化遗产资源；降低土地资源开发利用对公众卫生、安全及财产的威胁；提供土地资源信息；提供经济、技术帮助。可见美国土地管理一切以人为本的服务理念。而“提高管理绩效”所涉及的十项具体工作别提出一条即“收集和评价顾客、所有者及雇员反馈意见”，将客户服务质量作为管理绩效的重要评价内容。

美国土地管理工作有十大指导原则，从这些原则中更可以看出关于土地管理服务的重要思想。

(1)对自然资源进行多目标利用与长期价值管理，承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在利用变化。

(2)承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用。

(3)以顾客为中心，对顾客需求作出快速反应，或者满足他们的需求，或者向他们解释为什么不能满足他们的需求。

(4)借助现代科学和信息技术，了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的。

(5)理解与土管局管理的国有土地相关的社会、经济条件，土地利用的环境、社会、经济条件的改变，对国有土地使用者和地方社区的影响。

(6)充分认识到土管局与其他组织及个人分享长远目标的重要性，土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性；共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性；分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施，以及如何对管理进行调整的重要性；并与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系。

(7)建立高效的工作程序和服务传递系统。

(8)作出正确的商业决策，理解成本及税收状况，避免预料不到的长期债务。

(9)对土管局拥有的公共信息――国有土地状况及其利用情况，土管局管理与商业实践，国有土地及其资源是怎样影响人民的日常生活等信息提供公共接口。

(10)建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。

第一条原则实际上从最高层面明确土地管理应以土地的多目标利用和价值提升为目标，管理的政策和措施制定紧紧围绕服务于此目标的实现；第三条和第七条原则直接阐述了顾客至上的服务目标；第二条和第五条原则强调了土地管理服务于经济、社会和生态的目标；第六条和第十条强调了土地管理服务主体和服务客体多元化的新观点；第四条和第九条表达了土地管理的信息数据服务使命。

2　细化的法律法规保障管理的服务导向性

二百多年来，美国从联邦政府到州、县、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法规，建立了非常完善的土地管理法律体系。联邦法律明确界定了各级政府对于土地利用与管理的内容和权限，将细致的管理措施予以立法，使得土地管理不是事后控制干预而是事前引导控制，体现新型的导向特征。以下述的几个方面为例，可以看出服务导向型的政策措施特点。

(1)在土地所有权的基础上设置了土地发展权，政府通过购买耕地的发展权，使这些土地不再具有改变耕地用途的其他发展权利。在规划许可的条件下，土地产权人或受让人也必须向政府购回发展权之后才能改变土地的耕作用途。

(2)实施用途管制的农地保护制度。美国的农地保护始于20世纪30年代，到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政，策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制：①基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。

(3)建立土地利用区划制度。区划最初起源于19世纪末的德国，20世纪在北美得到发展。区划属于规划的范畴，实质是一种地方法规，由地方政府或立法机构批准，具有法规性、程序性、公开性、公共性、确定性等特点。地方政府主要以土地利用区划法规为手段，以土地细分规定为辅助手段来控制土地资源利用。进入六、七十年代，区划技术由“控制性”转化为“发展管理”，在控制的同时，通过各种鼓励措施，促进开发商提供公共设施，遵循城市设计准则，引导城市开发方向，并增加了许多包含环境因素的新措施。

(4)美国联邦通常会通过设定特定的土地资源管理标准和条件，并出台政策鼓励各州在土地资源管理中努力实现这些标准和条件，并为达到标准和条件的州提供大量的资金支持，引导他们实现对土地资源的利用和保护，体现管理的服务导向意识。

3　普遍的公众参与制度确保服务质量和多元性

公众参与始终贯穿到美国土地管理的各环节。如，土地利用方针或规划都是自下而上、在公众参与下完成的。美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起，逐级向上归并，一般只到县一级。公民有权决定是否编制土地利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意，方可进行。

美国土地管理的公众参与，不仅保证土地管理相关政策措施的有序进行，同时也确保土地管理始终服务各层次多元主体，不会偏离其服务经济社会、服务大众的宗旨和目的。

4　规范的业务流程和开放的信息系统奠定服务基础

美国政府在制定政策的时候非常注重规范和透明性，政策制定的每个环节都是按照预先设定好的流程进行，保证公众能够了解到其政策是如何制定及实施的。与此同时，美国政府也特别注重信息的公开性和服务

性，让公众能够通过各种手段和渠道，方便的获得想要知道的信息。

美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。

美国土地管理部门在进行土地管理的时候非常注重建立规范、透明的业务流程和土地管理信息系统，以保证与土地相关的规划信息、产权信息能够以最快的速度最大限度的公开。例如在圣地亚哥市，地理信息中心建立地理数据库，并向公众提供各种类型的清晰地图和每块土地的权属状况。地理信息中心甚至保留有被制作成电影胶片的170年前的土地权属证明，而所有的这些资料都能在公开的资料库中查询到。

加拿大：分权分级管理下的土地管理服务理念

加拿大土地所有制有三种形式：联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地，联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的40％，约4亿公顷，其中有近9万公顷在大城市地区。一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。省公有土地占全国土地的50％，约5亿公顷。私人所有土地占全国土地的10％，约1亿公顷。联邦政府负责管理联邦公有土地；省政府负责管理省公有土地；私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关土地法规行事。

联邦政府对省公有土地和私人土地基本上不直接参加管理，主要是通过研究和建立土地信息系统强化科学管理手段，对全国的土地利用提供指导。

1　明确服务意识和服务内容

自然资源部负责加拿大的能源、矿产和金属、森林及土地科学方面的管理事务，并明确规定其四个方面服务内容：

(1)向加拿大人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术，引导和帮助加拿大人合理使用国家资源，减少成本，保护环境，开发新产品，提供完善服务；

(2)建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库，以便所有的加拿大人都能够很容易地得到最新的经济、环境和科学信息；

(3)执行和落实环境、贸易、经济、国土、科学和技术发展等方面的政策法规，确保加拿大自然资源对国民经济作出最大贡献。同时确保这些政策和法规对加拿大人起到保护环境、健康和安全的作用；

(4)同国际机构及其他国家一起，提高加拿大的国际影响，帮助加拿大实现其与自然资源有关的承诺，为加拿大产品、服务和技术进入国际市场创造良好的通道。

加拿大土地管理机构通过制定详细的土地管理服务内容，提高了土地管理的服务功能和意识，保证了土地管理服务功能的有效实施。

2　建立跨部门的协调机制，保证服务的高效率

加拿大的国土资源管理涉及多个部门，此外加拿大又是一个联邦国家，各省政府对国土资源的管理拥有相当大的权力。联邦政府除直接管理部分国土资源外，主要是通过制定计划和政策来指导联邦国土资源的规划、利用和保护，这些政策和计划需要各部门的支持。为了协调联邦各部门间、中央与地方、产业部门与政府部门的关系以及相应的政策，联邦政府与地省政府建立有一些协调机构，协调各方面的关系。这类协调机构大致分三类：

(1)专门的政府协调机构。由于资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门，为协调中央与地方政府问的关系和部门间的关系，加拿大组建了许多专门的政府协调机构，如加拿大土地利用委员会、联邦政府土地利用委员会、加拿大海洋事务机构委员会等。

(2)主管部门兼作协调机构。对加拿大的某一类资源或某一地区的自然资源，加拿大联邦政府设有一个主管部门，但其管理同时又涉及其他多个政府部门，如海洋资源管理。加拿大渔业和海洋部是联邦政府的海洋资源主管部门，同时它又是有关的联邦政府和省政府部门的协调机构。

(3)产业部门与政府部门间的协调机构。加拿大在资源产业部门和管理部门之间也建有相应的机构或协会，用以协调两者之间的关系。

通过上述各种类型的协调结构，加拿大土地管理相关部门能够有效地沟通、共享相关的经验和信息，提高土地管理部门的服务效率。

3　实行规划管理，确保服务导向

对于土地资源，加拿大政府制定了一系列规划进行管理。土地利用规划权主要集中在省以下地方政府，大体分为省级、地区级和市(包括县和乡镇)级规划。

(1)省级规划，又称省级政策宣言，以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，增强土地管理的经济社会服务功能等等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则：一是确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；二是保护自然资源以确保其经济效益和环境效益，其别强调1～2类农用地不可用于非农业用途；三是通过引导对公共健康和安全潜在危险的开发项目远离居住区来减少潜在风险。

(2)地区级规划，又称土地利用大纲或者总体规划方案。土地利用大纲由地方政府制定，省政府批准，是政策性文件。主要目的是省级政策宣言变成自己的行动纲领，以指导地方政府以下几项工作：制定《用地分区管理法》；对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；制定公共建设和基础设施计划。

(3)市级规划，又称《土地分区管理法》，由省政府授权市级政府制定。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。主要内容包括：用途(住宅、商业和工业)、密度、建筑体积等。

4　利用社会力量建立土地信息系统，降低服务成本

信息技术作为当代科学技术的先锋，在资源管理方面起到了重要的促进作用，加拿大政府非常重视发展信息技术。在加拿大，“电子政务”是其管理的发展方向。在发展信息技术时，有几个关键问题要解决，一是数据源；二是标准；三是经费。前两者对于政府不成问题，但在资金方面，由于数量太大，比较困难。在这方面，加拿大有独到之处，采用“公私联营”的方式，解决了资金不足的问题。例如加拿大在地理信息系统的建设中，政府非常注重与一些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等。政府提供数据，私人公司出资建立加拿大资源信息系统。这样在加拿大就出现了一批半政府半私人的公司，既保证了信息的权威性，又降低了信息系统建立所需的投入，在提高服务质量的同时，还能保证政府运行的低成本。

5　注重土地管理的公众参与意识，提高服务参与性

加拿大政府在一些重大的资源产业项目管理中，鼓励公众参与意见，

政府认真听取，并酌情采纳。例如在矿山项目上马之前，对矿业开发的环境评价要求非常严格，矿业公司必须向联邦政府或省政府有关部门提交环境评价报告，在有关专家组成的环境评价报告审查组通过之前，项目是绝对不能开工的，审查期间允许任何对该环境评价项目有兴趣的公众参与审查意见，政府根据情况决定是否批准。许多很有前景的项目，因环境问题未通过而被放弃。

新加坡：推进土地管理服务的典范

新加坡政府根据国情建立了现代的公共管理理念，突出公共管理的服务功能，形成了顾客至上、市场导向、讲求绩效、创新求变、廉洁高效、选贤重能、运作规范的公共服务特色，大大增强了国家竞争力，提高了政府管理的质量。

1　土地管理机构服务理念

新加坡土地管理职能主要是由法务部下的土地管理局来承担。土地管理局由新加坡的土地管理相关4个部门合并成立于2001年。

在新加坡土地管理局，其特别强调对土地管理的服务质量的持续改进，并视为其最重要的目标和核心的任务之一，主要体现在以下方面：

(1)提供更加便捷的服务。新加坡土地管理局注重不断对现有的政策、制度进行再思考和再评价，并及时作出修改，保证土地管理的服务功能。

(2)强调服务质量。新加坡土地管理部门强调无缝服务，为每一个顾客提供细致周到的服务。新加坡提出了“一站式柜台服务概念”，提出顾客在任何时候都能享受到新加坡土地管理局贯穿于土地交易各个环节的持续服务所带来的便利。

(3)精简相应程序以提高服务效率。新加坡土地管理局的各个组成部门都采取了一系列的措施，精简一些不必要的程序和步骤，以降低行政费用及缩短服务的周期。在过去的两年里，新加坡土地管理局以其服务对象的需求出发，精简了许多政策手续，如产权人变更登记、共有产权出售等方面的一些手续都进行了相应的修改和简化，给顾客带来了便利，也提高了服务效率。在世界银行的商业环境调查报告中，新加坡在“产权登记”方面名列全球第15位，在“产权登记管理最便捷”方面列全球第10位。

2　土地管理服务推进措施

新加坡是一个政府管理效率高、服务意识强的国家，土地管理的服务功能及土地管理的服务意识体现得尤为明显，并且通过各种内外部措施来强化和提高服务质量和水平。

(1)复核土地政策、精简程序

新加坡国家土地管理局通过削减一些不必要的繁文缛节、降低交易成本及消除过时的法律法规，致力于为新加坡创造一个透明、友好及负责任的氛围。该局定期对土地的相关政策及程序进行评估，以确保它们是紧密相关的并且能够满足顾客需求的。例如，2006年，新加坡土地管理局取消了临时占有许可证从一方转让到另一方时所需交纳的转让手续费，因为在进行土地政策复核中所得到的公众反馈认为，这一费用已经包含在临时占有许可证处理费用当中。这一举措不仅降低了获取临时占有许可证所需的费用，也简化了相关的程序。

(2)土地管理注重各方的协调参与机制

新加坡土地管理局注重和顾客及相关伙伴建立合作关系。除了注重土地直接相关的一些政府机构和人员如注册测量师、房地产开发企业协会、城市再开发组织等机构的合作伙伴关系之外，土地管理局还和新加坡经济发展委员会、新加坡旅游局等相关机构开展合作，为新加坡的经济发展提供服务和保障。例如，，2006年5月，新加坡土地管理局和新加坡经济发展委员会合作，为在旧区上建立140公顷的航空园区的用地提供便利条件，预计2015年完工的这一项目将为新加坡提供超过10000个新的就业机会和33亿新元的国内生产总值。

(3)土地管理注重信息共享和服务

综合土地信息服务是新加坡土地管理局的信息服务门户，为公众提供土地信息查询、土地测绘、土地规划、土地地图等方面的信息，保证为公众提供一站式的土地相关信息服务。包括：

提供更精准的土地信息系统。2006年9月，新加坡成功地建立了卫星定位参照系统，可以为测量、制图、导航等提供精确的服务。

提供即时的土地查询服务。新加坡土地管理局在更新升级之后重新了新加坡综合土地信息服务系统，为普通大众提供包括产权信息在内的土地信息在线免费查询系统。

提供信息网上申报服务。新加坡的物业测量师能够在网上方便的提交相应的勘察报告和工作报告等，为他们的工作提供了便捷。

(4)携手其他部门，充分了解顾客需求

新加坡土地管理局制定并实施了和其他相关部门人员对调的计划，以了解不同的顾客对其业务的不同的需要。如，土地管理局和同属法务部下的土地政策制定委员会的人员开展人员借调制度，使双方都能增进了解，满足对方的需求，同时也为工作人员的职业发展提供了一个更广阔的平台。

(5)强调可持续发展服务

提供更多的敞开空间。新加坡土地管理局致力于为社会发展提供所需的合适土地，主要是为社区和公众提供更多的公共敞开空间。例如土地管理局改造一些荒废或者利用效率低下的土地为社区居民休闲娱乐活动的场所，如足球场、小型体育场等等，营造一个和谐、融洽的社区生活环境。

保障社区安全和健康发展。新加坡国家土地管理局致力于建立一个健康和安全的社区生活环境。新加坡国家土地局和新加坡国防部队合作，对新加坡的国有土地进行安全防火方面的检查。同时，新加坡国家土地管理局还和环保机构开展相关的疾病防疫方面的合作，如预防登革热等传染性的疾病。

新的土地管理法篇(4)

一、新《土地管理法》以促进 社会 经济 可持续发展为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求

土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情 教育 ；同时，还运用 法律 手段加强、规范土地管理。如旧《土地管理法》开宗明义地指出：“为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义 现代 化建设需要，特制定本法。”但是，旧《土地管理法》由于过分强调土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要，没有从根本上揭示合理地保护和利用土地资源与社会经济持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染严重， 自然 生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了 影响 社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新《土地管理法》及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”它与1988年《土地管理法》适应社会主义现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。

新《土地管理法》是我国政府实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：《区域人地系统调控与区域可持续发展》，《北京大学学报》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，联合国里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展 问题 的纲领性文件《21世纪议程》，从而使可持续发展思想成为全球性 政治 承诺。1994年4月， 我国政府亦正式发表了 中国 资源、环境发展问题白皮书《中国21世纪议程》，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新《土地管理法》明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的《土地管理法》。从而使《土地管理法》成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。

新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从 历史 的观点看，欧、美、日等发达资本主义 工业 化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进社会经济持续稳定增长，经济效益不断提高， 科学 技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新《土地管理法》关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。

二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和 社会 经济 的协调 发展

土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的 自然 、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧《土地管理法》规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：《 中国 房地产法实务全书》，今日中国出版社1994年10月版，第120页。 ）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进社会经济可持续发展，新《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。

1、土地利用总体规划编制的依据和原则。 新《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

2、土地利用总体规划的构成。 土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土地利用的设计方案。从我国新《土地管理法》规定来看，土地利用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇规划。城市建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

3、土地利用总体规划的编制程序。 根据新《土地管理法》规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理 法律 制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用

实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新《土地管理法《第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的 法律 原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。

耕地保护是新《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的 自然 经济 条件，促进土地对 社会 经济可持续 发展 的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降 问题 突出。（注：黄仲权等编著：《土地管理法》手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成为当务之急。新《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。

1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。

2、国家实行基本农田保护制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。 已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原 农村 集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

4、加强未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重 问题 。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经过 科学 论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。

四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理

土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理 法律 、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列 经济 、技术和法律措施的总称。其主要 内容 包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2 ）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少， 垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查， 加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。

为保证土地监督检查制度的落实，新《土地管理法》规定：县级以上各级人民政府土地行政管理部门负责土地的监督检查工作。其履行监督检查职责时，有权采取以下措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。土地监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测，要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。有关单位或者个人对土地行政管理部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。县级以上人民政府土地行政管理部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；对自己无权处理的，应提出行政处分建议，报行政监督机关予以处理；如发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究其刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。土地监督检查制度的确立不仅为土地行政执法机关的执法检查、处理及程序等提供了法律依据。而且监督检查的制度化对土地管理法的贯彻实施，土地资源保护提供了法律依据。

新的土地管理法篇(5)

为总结各地开展土地更新调查和地籍管理工作的经验，切实加快全省土地更新调查工作，确保完成**年地籍管理各项工作任务，省厅决定召开这次地籍管理工作座谈会。会议的主题是总结交流经验,研究工作，部署任务。上午张志勋处长对今年地籍管理工作进行了具体部署，盛乐山主任对当前土地更新调查工作提出了具体意见，还有6个单位介绍了典型经验，下午分组进行了讨论，大家对新形势下如何加强地籍管理工作，加快土地更新调查工作提出了许多很好的意见和建议，会议时间虽短，但已达到预期的目的。下面，我就今年地籍管理工作要着重落实并抓好的几项工作，再强调几点。

一、保质量，抓进度，切实做好土地更新调查工作

我省的土地更新调查工作，在各级国土资源部门的高度重视下，狠抓落实，总体比较顺利。到目前为止，全省应开展土地更新调查的90个县(市、区)均已全面开展，开展率达到了100%。其中44个县(市、区)已通过了省厅的验收或预检,占开展县级单位的48.9%。按照厅里提出今年全面完成县级更新调查工作的要求，任务十分艰巨，为此，这里我再强调两点。

一是进一步提高对做好土地更新调查工作重要性和紧迫性的认识。

1、做好土地更新调查是法律赋予我们的职责。土地管理法第二十七条规定：“国家建立土地调查制度”，“县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。”国务院28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性”。**年，国家统计局在年度国民经济和社会发展统计公报中，第一次采用了国土资源部提供的土地调查统计数据，土地更新调查数据已经成为国家的法定数据。所以，我们必须从贯彻执行土地管理法、国务院决定的高度来看待土地更新调查工作，要进一步统一思想、提高认识、扎实工作，切实把土地更新调查工作抓紧抓好。

2、土地更新调查是土地管理工作的一项十分重要的基础工作。**年是我省“土地利用规划修编年”，而新一轮土地利用总体规划编制的基础就是土地更新调查的成果，土地更新调查如果不能按期保质保量地完成、不能全面准确客观地查清土地资源的家底，那么新一轮土地利用总体规划编制就会受到制约，不但难以及时开展，同时也难以编制好，会影响规划的科学性、合理性和可操作性。如果说规划是龙头，那么更新调查犹如“龙爪”。土地管理的其他工作，如耕地保护、土地市场监管、土地登记发证等土地管理工作也都离不开土地更新调查成果。土地更新调查这项基础工作如果做不好，土地管理其他工作就无从入手、无从谈起，所以土地更新调查是一项非常重要的基础性工作，是搞好土地管理工作的前提和基础，我们从事这项工作的同志们，既要有自豪感，更要有责任感。

3、做好土地更新调查是贯彻国务院《决定》精神，实行最严格的耕地保护制度，提高土地资源科学利用和管理水平的基础和前提。按照省政府办公厅〔**〕18号文件的要求，通过这次土地更新调查，我们不仅要把土地资源的家底彻底查清，更要实现三个转变：一是实现“以图管地”的转变，今后在实施土地利用总体规划管理、建设用地审批、土地开发整理以及土地执法监察等工作中都要严格以土地更新调查后与实地相一致的图件、数据资料为依据；二是实现“以证管地”的转变，土地更新调查成果要满足集体土地所有权登记发证的要求，到2007年要基本完成全省集体农用地所有权登记发证工作；三是实现以E（电子数据）管地的转变，这次土地更新调查我们全面应用了信息技术，土地更新调查的最终成果也是电子数据，将来我们要全面应用电子数据和网络技术来实现管理方式的转变。通过实现这三个转变，我们才能够真正建立起最严格的土地管理制度，才能真正提高我们科学管理土地资源的水平，才能真正实现土地资源的合理利用和集约利用。因此，我们要把土地更新调查工作作为一项硬任务来抓，切实抓紧、抓实、抓好，决不能马马虎虎、敷衍了事。

二是在确保更新调查成果质量的前提下努力加快工作进度

1、首先要保证土地更新调查的成果质量。

这次土地更新调查的主要内容包括三个方面：一是土地利用现状调查。要彻底查清土地利用现状，达到图、数、实地相一致。二是土地权属调查。要查清农村集体与集体之间、集体土地与国有土地之间的权属。三是土地利用专项调查。要查清优质园地、已建标准农田、以及已经农转用尚未使用的土地现状。这次土地更新调查工作，省政府专门下了文件，各级政府高度重视，投入了大量的人力、物力和财力，能否搞好？质量是关键。衡量调查成果质量的主要标准有两个：一个，是不是查清了土地利用现状，达到图数实地相一致，调查成果真实可信；第二个，是不是查清了土地权属，调查成果能否满足集体土地所有权登记发证的要求。因此，各地一定要本着对党、对人民、对事业高度负责的态度和精神，实事求是地、客观地调查反映现状，如实上报耕地和建设用地等各类土地面积数据，不得虚报瞒报、决不允许弄虚作假。

2、要切实加快土地更新调查工作进度。

王松林厅长在今年全省国土资源管理工作会议上指出：“今年要全面开展新一轮土地利用总体规划修编，将是‘规划年’，今年工作的重中之重就是搞好土地利用总体规划修编”。土地利用总体规划修编的基础就是土地更新调查，只有把土地利用现状调查清楚了、土地权属调查清楚了，土地利用总体规划的修编才有扎实的基础，编制出的土地利用总体规划才有科学、合理的可能性。前面已讲了，这次土地更新调查工作，总体进展比较顺利，但由于基础图件供应和新方法、新技术应用等原因，仍然存在着不平衡问题，有的地方工作进展缓慢，甚至有个别地方还在等待观望。当前，新一轮土地利用总体规划修编工作目标已经明确，思路已经清楚，任务已经确定。为此，我们要采取并落实措施，在保证调查成果质量的前提下，加快更新调查工作进度，切实把土地更新调查工作抓紧、抓实、抓好。

3、要切实做好数据汇交工作。

为确保市级和省级国土资源部门对土地利用现状的有效管理，实现“以图管地”的土地资源管理新机制，省厅在《关于开展全省土地利用现状更新调查工作的实施意见》（浙土资发〔**〕50号）中明确要求，“凡完成土地更新调查的，成果经省厅验收后，省、市、县各保存一套相同时点的调查成果资料”。这就需要各县（市、区）在完成土地更新调查任务后及时做好数据汇交工作。省厅在《关于进一步加强土地更新调查有关问题的通知》（浙土资发〔**〕109号）、《浙江省县级土地利用现状更新调查成果检查验收办法》（浙土资办发〔**〕36号）等文件中就数据汇交的有关事项作了明确规定。从目前已汇交的成果数据情况看，在数据汇交中还存在较多的问题，主要是汇交不及时、汇交成果数据不齐全、成果数据库和元数据库与《技术规范》的要求还有差距等。这些问题，希望各地要引起重视，要努力加以克服，切实按照省厅文件的规定和要求把数据汇交工作做好。

4、要切实抓好土地利用现状管理信息系统的应用。

这次土地更新调查工作一个十分显著的特点是，全面应用信息技术，要完成土地利用数据建库、建立土地利用现状管理信息系统，并要借助系统实现对数据库中的图形和属性信息实时地进行变更。只有做到这一点,才能通过每年的土地变更调查，保持土地利用现状调查成果的图、数与实地的一致性。为此，必须抓好土地利用现状管理信息系统的应用。各地要高度重视这项工作，不能买了管理信息系统软件、再把成果数据导进去就算大功告成了，而是要把着眼点放在全面应用上。凡完成土地更新调查的地方，要全面应用土地利用现状管理信息系统开展年度土地变更调查内业数据处理，真正实现图件、数据和实地的同步变更，保持土地利用现状数据库的现势性，为国土资源信息化建设奠定坚实的基础。

5、要认真做好市级汇总的准备工作。

市级汇总是在全面完成全市各县级土地更新调查基础上进行的一项工作，是省级汇总的前提。今年，除个别市外大部分都将全面完成县级土地更新调查工作，因此，各市要认真做好市级汇总的有关准备工作，做到早启动，早落实，确保市级汇总成果的高质量完成。市级汇总的主要任务是：全面、系统分析全市各地类的分布和土地利用变化情况；编制1∶10万或1∶25万市级土地利用现状图；全面启用行政勘界成果，确保各相邻县（市、区）调查成果接边逻辑一致性的基础上，完成所辖县（市、区）各类面积数据统计汇总，并编印数据集。

二、积极推进集体农用土地所有权登记发证工作

按照国土资源部的要求，要在“十五”期间基本完成农村集体土地所有权登记发证工作。我省从实际出发，为规范、有序推进这项工作，这几年主要立足于开展试点，从每个市落实一个以上试点到德清、温岭两个市（县）全域范围内开展集体农用土地所有权登记发证试点，着重研究探索具体技术路线和工作方法。在总结试点工作经验的基础上，去年9月，省政府办公厅下发了《关于开展集体农用土地所有权登记发证工作的通知》。《通知》明确要求在**年试点工作的基础上，**年要全面铺开，到2007年基本完成全省集体农用土地所有权登记发证工作。而且，这项工作被列入省政府与各市政府签订的目标责任制考核内容。所以，各地要高度重视，不要坐等观望，而要积极推进这项工作。

首先，要思想认识到位，克服畏难情绪

开展集体土地所有权登记发证是法律赋予我们的任务。《土地管理法》等法律、法规和规章对开展集体土地所有权登记发证都有明确的规定，前两年有的地方就是因为集体土地所有者申请土地所有权登记未予办理，而被诉讼行政不作为。

开展集体土地所有权登记发证工作，是进一步贯彻落实国务院28号文件精神，严格保护基本农田，加强农村土地产权制度建设的一项重要举措。28号文件要求：基本农田要落实到地块和农户，要在土地所有权证书中注明。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用、擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。所以，开展集体土地所有权登记发证工作，明确集体土地的产权主体地位以及农民与集体土地所有权的法律关系，这是加强城乡土地统一管理，有效保护耕地的重要保证。

开展集体土地所有权登记发证工作，是维护农村社会长期稳定的需要。通过调查登记发证，全面查清每一个地块的土地权属、四至界线、面积，对存在争议的土地进行协调，妥善解决，变被动为主动，可从源头上防止和减少土地权属纠纷，可从根本上消除影响农村稳定的不安定因素，维护农村社会稳定大局。这也是参与构建和谐社会的需要。

开展集体土地所有权登记发证工作，是建立“以图管地，以证管地，以E（电子数据）管地”这一土地管理新机制的需要。按照国土资源部的要求，以后农用地转用、征用集体土地和土地开发复垦整理项目立项时，必须提供《集体土地所有证》，作为项目审查、征地补偿的基本依据。

所以，无论从依法行政角度，还是从大局出发，都要立足搞好集体农用土地所有权登记发证工作，不能坐等观望。

第二，严格要求，切实做好集体土地权属调查工作

一是土地利用现状更新调查成果要满足集体土地所有权登记发证的要求。从省政府办公厅《关于开展全省土地更新调查工作的通知》到《土地更新调查技术规范》，都体现了一个原则：一次调查，取得两项成果，即土地利用现状调查成果和集体土地所有权权属调查成果。权属调查成果一经土地登记发证，就具有法律效力。因此，各地在组织实施土地更新调查中，集体土地所有权权属调查工作不能依赖、依靠项目承担单位，必须立足于国土部门自身力量，抽调政治素质好、业务熟悉、工作能力强的人员具体负责权属调查工作，确保权属调查成果的质量。

二是严格按照《浙江省土地利用现状更新调查技术规范》和《浙江省土地利用现状更新调查外业调查实施细则》的要求进行权属调查。以行政村为单位，查清各农民集体的土地所有权权属界线、范围、地类、面积；查清飞地、国有土地的界线、范围、地类、面积，做到界址清楚、程序到位、手续完备。

三是做好权属图件的编制和建库工作。为规范权属图的编制，满足集体农用土地所有权登记发证的要求，省厅在总结前阶段工作经验基础上，已制定《浙江省土地利用现状更新调查技术规范补充规定》，对权属图的编制和数据建库提出了具体要求，各地要严格执行，按规范要求编制集体农用土地所有权权属图，并建立数据库，为集体农用土地所有权登记发证奠定良好基础。

第三，积极稳妥开展集体农用土地登记发证工作

一是要加强领导。各地要争取当地政府的重视和支持，建立由政府分管领导为组长，各有关部门负责人参加的专项工作领导小组，以加强对集体农用土地所有权登记发证工作的领导。各乡镇政府成立专项工作班子，以加强这项工作的宣传发动，组织协调。

二是要规范操作。必须严格按照国家有关法律、法规和技术规程，开展集体农用土地所有权登记。为规范操作程序，省厅在总结试点经验基础上，已研究制订《浙江省开展集体农用土地所有权登记发证实施细则》（征求意见稿）这次已提交会上讨论，会后根据大家提出的意见，地籍处抓紧修改完善，尽快下发，以指导工作。

三是稳步推进。各地要从实际出发，制定具体工作计划和实施方案，按照先易后难的原则稳步开展。对集体农用土地所有权主体明确、权属界线清楚、无争议的，可先行登记发证；对土地权属有争议一时难以调处的，可暂不登记发证；对尚不具备确权登记发证条件的乡镇、村的集体土地，可暂缓进行登记发证。做到能发的则发，发不了的暂缓，积极稳步地开展，力争年内完成总工作量的30％以上。

三、建章立制，切实加强土地登记规范化建设

据了解，目前一些地方行政复议案件和行政诉讼案件日益增多，牵涉了国土部门大量精力和人力。从去年的统计数据看，因土地确权登记引起行政复议达280多宗；引起行政诉讼近300宗；申请土地更正登记有420多宗。在新形势、新情况、新任务下，规范土地登记，提高土地登记质量，仍然是当前地籍工作的“重中之重”。特别是随着市场经济的发展，人民群众的法制意识、维权意识不断增强，迫切要求我们加强土地登记规范化建设，提高土地登记公信力。

一是思想上要高度重视。要把土地登记规范化建设作为一项重要任务抓紧抓好。要正确处理好依法登记与承诺时间的关系。一方面要研究制定规范操作的程序和方法，建立完善土地登记的各项制度，另一方面执行程序要规范，使土地登记的每一个环节规范，做到程序合法、权源清楚、手续齐全、面积准确、资料完整，确保每一宗地的登记结果经得起历史检验，经得起公开查询，经得起行政诉讼，切实维护土地权利人的合法权益，保障土地交易的安全有序。

二是要在制度建设上下功夫。面对市场经济发展带来的许多新问题以及历史遗留的许多复杂的老问题，需要我们认真分析和研究，制订出具有针对性、实用性较强的操作办法和规范意见。省厅针对去年土地登记专项检查中发现的一些共性问题，已研究制定了《进一步规范土地登记的若干意见》。各地要根据不同时期具体情况，及时研究制定相应的规范操作意见，而且要注重“全程规范”，即要涵盖土地产权管理的始终，从前期用地报批、选址定界、有偿使用合同签订到土地登记确权每一环节都要求依法和规范，相互衔接，确保土地登记质量。

三是要开拓创新。在总结前两年试点工作经验的基础上，从今年开始，要逐步建立土地登记自我举证制度。省厅已制定了《土地登记自我举证实施办法（试行）》，并结合土地登记自我举证制度的实施，对土地登记用表进行了修改完善。各地要做好相应的准备，从当地实际出发，积极实施土地登记自我举证，制定符合数据建库要求的宗地勘测成果标准，不断改进和完善地籍调查、权属审核方式，建立完善土地登记制度。

四是要认真抓好地籍规范化建设达标考核工作。按照国土资源部《关于开展全国地籍管理规范化建设的通知》精神，结合我省实际，今年要着重研究制定具体考核标准，并有计划地组织进行考核，以此推动全省地籍管理工作进一步向规范化、制度化、信息化迈进。各市要在加强自身建设的同时，切实做好对所辖各县（市、区）的指导和考核，力争今年有30％县（市、区）通过地籍规范化建设达标考核，促进地籍管理水平的全面提高。

四、大力推进地籍管理信息系统建设

地籍基础数据是国土资源信息化和网络化的信息源头，地籍管理信息化是国土资源信息化的基础，因此，各地要大力推进地籍管理信息系统建设,为国土资源管理的信息化搭建好基础平台。

首先，要切实抓好地籍基础数据建库工作。这几年来，省厅出台了《浙江省土地利用数据库建设规范》、《浙江省城镇地籍数据库建设规范》、《浙江省地籍测量电子数据成果规范》、《浙江省地籍信息系统致建设规范》等数据建库及系统建设的技术规定，今年要进一步完善相关规定，开发电子数据成果检查软件等。各市要加强对各县（市、区）数据建库的检查，切实把好质量关，确保数据交换和信息共享。

其次，要把数字化地籍测量与地籍管理信息系统建设紧密结合。对已完成城镇数字化地籍测量的地方，要抓紧对地籍测量电子成果进行检查验收，并选好管理软件，及时将电子数据成果转入管理系统。对正在开展数字化地籍测量的地方，要完善技术方案，确保获得的电子数据成果能满足数据建库相关技术规程、规范的要求，以利于顺利转入管理系统。做到完成新一轮城镇数字化地籍测量的地方，都能把地籍管理信息系统建起来，力争年内全省累计有80%以上县（市、区）开展地籍数据建库，累计有40％县（市、区）基本建成数据库，累计有25%县市初步建立地籍管理信息系统。

五、加强培训，切实提高地籍管理队伍整体素质

新的土地管理法篇(6)

【关键词】新时期；土地档案；档案管理

On the management of land records

An Bing-bing

（Shiyan City Land Resources Bureau Shiyan Hubei 442000）

【Abstract】With the rapid development of the new era of the socialist market economy， the role of land records management is also increasing in all undertakings. This paper describes the characteristics of the analysis and management of the new era of land records， analyzes and summarizes the specific measures.

【Key words】Land records；New Era Records Management

随着新时期社会主义市场经济的快速发展，土地管理正日益成为一种重要的国家宏观调控手段，而土地档案管理正是土地管理中的一项重要的基础性工作。土地管理档案是土地管理机关日常活动和工作成果的真实记载，也是保证全面科学高效利用土地资源的重要资本，下面着重阐述新时期土地档案及其管理工作的特点和关键之处。

1. 新时期土地档案管理工作特点

（1）首先，新时期土地档案信息与其他类别档案相比数量更大，种类更多。从国家到省、市、县，再到乡镇基层的各级土地档案管理部门在土地管理工作中时时刻刻都产生大量的土地管理资料，尤其是地籍管理工作，因为地籍管理工作中的土地利用现状调查、城镇地籍调查、登记发证等等环节涉及面广、信息量大，关系到所有城镇、农村的千家万户，这所有的档案资料常常一个县就多达几千卷甚至上万卷，且其载体的种类繁多，基本有文字、图表、影像等等。

（2）再者，土地档案的时间跨度范围广且内容变更频率高。土地管理工作是一项系统工程，其中相当一部分土地工作的工作周期时间比较长，这就使得记载这一系列工作活动的档案的时间跨度变得很大。此外由于受自然和人为因素的影响，土地的数量、用途、所属等性征也经常变化，而档案的编辑也必须全程动态跟踪管理，这就使其变更频率高。

（3）最后，土地档案的效益明显且其利用价值高。土地档案提供关于土地资源的各种资料，包括土地需求预测、土地现状分析等等，这些信息都是政府部分用来及时调整土地政策的直接和根本依据。此外这些档案资料还可以辅助政府部门协调各用地部门之间的关系，进而制定各种用地和配置方案，知道实现科学用地，合理用地，为国民经济稳定持续发展创造最好的环境。

2. 新时期土地档案管理工作对策

土地档案的重要作用不可否认，那么对于土地档案的管理工作自然也非常重要，只有不断的学习掌握新的有效的土地管理方法，才能适应新时期快速发展的社会主义市场经济的需要，进而更好的服务经济、服务社会、服务人民。

（1）首先，随着时代的变迁和社会的发展，我们要转变观点，重视规范的管理制度和各项技术标准。实践表明，在土地资源的管理工作中，土地档案管理工作属于一项幕后工作，因此容易引起一些部门甚至一些领导职员的轻视，最起码是不重视，进而不愿意在档案管理工作上多投资。但是实际上土地档案具有相当大的价值，其价值无法用金钱来进行衡量，我们应当转变观念，充分意识到土地档案管理工作是整个社会土地事业工作中的重要组成部分，要充分意识到土地档案的重要价值所在。我们应该加大土地档案管理工作上的投资力度，为新时期实现对土地档案进行信息化管理创造必备的基本的软硬件设施和条件，提高这方面工作的水平、层次和效率。这里还有一点我们要转变并逐渐要重视的是在对土地档案实施信息化管理时我们需要建立统一的规范和技术标准，这样有利于管理制度更加有序和高效，但是到目前为止我们在这方面工作上做的还很少。

（2）其次，在土地档案管理工作中，我们需要重视提高土地档案工作人员的业务素质的提高。这里最有效也是最直接的方法就是培养专业的土地档案管理人才，只有提高了直接从事土地档案管理事业的工作人员的水平层次，土地管理工作的层次才能得到大幅度的提高。若没有高素质的专业土地档案管理人才，先进的土地档案管理理念和土地档案管理技术就无法运行，那么优质的土地档案管理服务就无法提高，也就没有办法保证土地档案管理的质量。因此要充分的调动起土地档案管理工作人员的积极性，培养出一大批专业的土地档案管理人才，为良好的土地档案管理工作打下坚实的基础，更好的辅助国家土地事业的发展。

（3）为了更好的满足新时期的各项要求，我们在土地档案管理工作的手段上要大力推广使用土地档案的信息化管理并且大力推进计算机在土地档案管理工作中的运用。21世纪各项事业的发展都追求高效，信息化便是追求高效的有效方法之一，所以作为土地工作重要组成部分的土地档案管理工作自然要实现信息化。具体的是当前要将土地档案与土地信息系统结合起来，把各种土地档案已数据库的形式分门别类的纳入到信息系统中，这其中包括地籍信息，用地信息，监察信息等等，实现土地档案的各种载体如文本、影像、图表的统一管理，这样可以从根本上解决土地档案服务的实效问题。除了大大提高土地档案管理工作的效率外，实现土地档案管理的信息化管理还可以从根本上杜绝工作人员在土地档案管理工作过程中随意涂改、修改等行为的发生，并且还可以尽可能大的延长档案材料的保存期限。

（4）最后，在土地档案管理工作中，我们要稳定土地档案员队伍，加大土地档案管理工作的宣传力度，同时进一步规范档案的交接工作。土地档案对于整个社会的土地工作具有非常重要的作用，且各个地方，各级政府重点负责的土地工作有所不同，为了尽可能保证土地档案管理工作的有序稳定进行，稳定的档案员队伍是必要的保证，这就要求我们做到尽可能稳定档案员队伍人员和结构。

（5）再者，如上述中所提到的土地档案管理工作容易受到忽视，所以我们要加大土地档案管理工作的宣传，尤其要加大对土地档案的利用价值的宣传，宣传通过土地档案可以解决纠纷，排除险情，解决房屋修建等实力，介绍土地档案的重要以及土地档案管理工作的必要性。另外，在土地档案管理中尽量稳定档案员队伍的同时，我们还要做好档案交接的规范，各级土地档案管理部门负责人在档案人员调动或离职时要在各方面把好关，先办理工作交接手续，再办理调动手续，切实把档案交接工作列入土地档案管理工作的单位工作制度中，列入土地档案管理有关工作人员的岗位职责中。

只有通过对新时期土地档案信息各种理论特点的充分全面的把握，透彻理解土地档案的重要性和关键之处，并与时俱进，根据实际情况积极寻求高效、先进的管理办法和管理理念，才能够切实做好土地档案管理工作。只有切实做好土地档案管理工作，才能够保证社会主义国土事业的稳定顺利开展，保证各级政府部门工作的顺利进行，保证社会经济的持续稳定发展。

参考文献

[1] 李慧玲.GIS技术在档案管理中的应用[J].软件导刊，2011，10：13～14.

新的土地管理法篇(7)

中图分类号： TE34文献标识码：A 文章编号：

土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，是经济社会可持续发展的重要保障。十分珍惜并合理利用好每一寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。油田企业属于矿产开采企业，对土地的依赖性很大，占用土地点多面广量大，使用土地的情况和性质复杂，每年需要新增大量的建设用地。所以，油田企业要切实加强对土地资产的管理。

一、油田在土地资产管理方面存在的问题分析

1、土地资产家底不清，管理水平相对较差。有的单位土地资产管理意识不强，对土地资产管理工作的重视不够，管理制度及机构不健全，管理人员缺乏；土地管理资料分散，归档不及时，有的在机构变动时移交手续不规范，遗失土地历史资料。

2、法律意识淡薄，存在违法违规现象。有些油田单位擅自改变土地用途，搞商品房经营开发；有些单位不办任何手续就把变更用途后的土地和商品房出租或转让，成为非法用地。还有一些油田单位没有进行土地确权登记，合法权益得不到法律的有效保护。

3、土地资产的利用效率低，存在闲置或荒芜现象。有些单位对土地资产疏于管理，导致土地资产闲置浪费。有的由于缺少科学论证，盲目上项目搞工程，造成许多工程项目征用的土地一直闲置。有的后勤农业生产单位，部分农田荒芜，造成了土地的闲置。

二、油田企业加强土地资产管理应采取的措施土地是油田企业非常重要的生产资料，是企业资产的重要组成部分。要切实提高思想认识，深刻意识到土地资产管理重要性，切实采取有效措施，真正重视和加强土地资产管理，在保护中开发，在开发中保护，不断提高土地资源利用效率，推动油田企业干部职工真正树立土地资产管理观念，使石油企业员工真正懂得珍惜爱护并利用好每一寸土地的重大意义。建立健全完善的土地资产管理制度和措施，努力实现油田土地资产管理的信息化和法制化。

1、建立健全土地资产管理机构及管理制度，加强土地资产管理队伍建设。健全土地资产管理领导机构和职能部门，选拔业务能力和责任心强的人员，组织建立一支专业化高素质的土地资产管理队伍，按照土地管理法的有关要求，结合油田企业自身实际，制定完善一套系统的完整的土地管理制度，建立监督运行机制，对于土地资产的开发利用等关键问题，都要认真进行可行性论证，深入调查研究，科学决策，确保土地资产的高效利用。同时，加强对土地资产管理人员的业务培训，组织学习法律法规和专业知识，提高管理队伍的整体素质，充分调动土地管理人员的工作积极性和主动性，提高土地资产管理的制度化、规范化、程序化、科学化水平。

2、提高法律意识，依法进行土地资产管理。新《土地管理法》实施以来，我国的国土资源管理开始走上法制化的道路，国家对土地利用动态实施遥感监测，对建设用地规模扩展进行直接监测等。作为石油企业应该及时组织学习国家的法律法规和土地政策，树立法制观念，依法征地、依法用地、依法管理土地资产，依法规范土地资产管理工作，依法维护企业自身的合法权益。土地确权登记是法律对土地使用者合法用地的要求，更是土地使用者维护合法权益的客观需要，由于历史问题等多中原因，油田还有许多存量土地没有进行确权办证，要通过积极宣传国家的法律法规和政策，搞好督促检查，使各单位切实认识到土地确权登记工作的重要性，尽快开展土地确权办证工作，通过合法程序取得油田土地资产的合法使用权，努力提高土地资产的办证率，依法维护油田合法权益，为油田企业加强土地资产管理创造有利条件，确保企业的健康发展。依法处理和解决好土地纠纷问题。土地纠纷直接影响到油地关系、企民关系的和谐稳定，切实解决好这些复杂和敏感的问题，有利于油田的生产建设和社会稳定。油田企业要和土地行政主管部门加强合作，积极做好沟通协调工作，深入调查研究，在维护土地法律法规严肃性的前提下，尊重历史事实，客观公正，实事求是地处理好油地及企农当事各方的利益，真正走上节约用地、依法用地、规范管理的法制轨道，正确实施和落实土地管理基本国策和各项政策规定。

3、实施土地资产信息化管理，提高工作效率和科技水平。一是做好对土地资料的统计、填报、登记等土地资产管理的基础工作。首先，定期清查土地资产，深入到实地现场，进行详细的调查核实，对占用土地的来源和面积以及基础标志进行详细清查，查阅相关历史地籍资料等，切实做到摸清家底。其次，建立健全土地资产信息档案，做到一地一档，完整保存好征地原始文件、赔偿执行情况、双方经办人签字和有关变更事项记载等。对划拨或征用土地的原始地籍资料归档保管，分类存放，专人负责，严格按照有关规定和程序，做好土地管理档案资料的借阅、查询、移交等手续，做好登记，防止损坏或丢失，坚决杜绝个人私存档案资料的情况发生。二是建立完善土地资产管理信息化系统，在当前信息化迅速发展的形势下，油田企业要适应发展的需要，开发和实施土地资产管理信息系统，对新增建设用地信息资料可以及时输入，实现土地资产管理信息的更新、查询、上报、下发、等自动化，做到采集数据准确、信息全面、操作规范，实现土地资产管理信息网络化，实现土地资产数据资源共享，提高工作效率和管理效率，为领导及各专业部门进行决策提供重要数据信息，建立起科学合理高效的土地资产管理新模式。

4、节约集约使用土地，努力提高土地利用率。油田企业占用的土地数量较大，每年新增用地数量不断增加，因此，节约集约高效利用土地非常重要。要善于和充分利用科技手段，做到节约用地，使土地用量逐步下降，达到降本增效的目的。既要确保油田生产建设的正常进行，又要尽量选用劣质地、未利用地和荒地，尽量少占用耕地和农田；在进行新井钻探时，做到科学选址，合理布井，在地质条件允许的情况下，尽可能地多打同台井，充分利用老井台。对油田现有存量土地，如废旧井场占地，建设工地占地等，通过采用新工艺、新技术，进行复垦利用，尽量盘活闲置土地，提高其利用率。随着我国石油工业体制改革、管理手段的创新，石油用地管理模式也经历着不断地变革。石油产业现代企业制度的建立，对石油用地获得、使用和可持续利用等都提出了更高的要求。1999年新修订的《土地管理法》颁布实施，为石油用地制度改革提供了法律依据。经过几年的实践与探索，石油用地作为企业重要资产仍然存在产权不清晰，办理用地手续环节多而复杂，使用效率低下、浪费严重等许多问题。同时，在涉及土地征用和拆迁管理方面，也有许多亟待解决的问题。 针对这些问题，我们有必要认真研究石油用地管理问题。通过石油用地这一资产的合理管理和经营，可以有效理顺石油企业产权关系，提高石油企业经营管理水平，降低企业战略成本，并最终建立现代企业制度和实现可持续发展的目标。

参考文献