供给制度论文精品(七篇)
供给制度论文篇(1)
关键词：社会保障；制度供给；对策分析
Abstract:Thistextfromcoverage,fundsupplywith,lawsupport,managementsystemfourrespectprobeintopresentChinashortageissueofsocialsecuritysystem,tracebacktoitscause.Andonthisbasis,putforwardthecountermeasureofimprovingthesocialsecuritysystem:Widenthechannelofraisingofthesocialsecurityfund,formthemulti-levelsocialsecuritysystem,acceleratetheconstructionoflegalsystemofthesocialsecurity,perfectthesupervisionmechanismofthesocialsecurity,improvemanagementofsocialsecurityandservicesystem.
Keywords:Socialsecurity;Systemsupplies;Countermeasureanalysis
党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，加快完善社会保障体系是建设社会主义和谐社会的基本任务。诺贝尔经济学奖获得者西蒙•库兹涅茨指出:“在任何时代,增长不仅仅是整体上的变动,还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的,每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。这意味着社会组织的巨大变动——新制度的产生和旧制度的逐渐淘汰。”[1]亨廷顿在《变动社会的政治秩序》中指出，发展中国家社会变革和现代化实践的过程实际上是一个在政治稳定前提下的全面制度化的过程，制度化的过程本身就表明是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度,建立新的与经济增长和社会发展相吻合的制度。社会保障制度的建立与完善是一个国家社会发展和文明的重要标志，是一个国家和社会的安全网和稳定阀，是社会和谐的重要保证，是和谐社会的重要特征和要求。因此，解决社会保障制度供给不足问题则成了当前构建和谐社会的重要任务。
一、社会保障制度供给不足的主要表现
1、社会保障覆盖范围的供给不足
社会保障覆盖范围制度的供给不足主要是指社会保障制度适用范围的规定不能将应该纳入社会保障体系的社会成员纳入其中，使一些需要社会保障的社会成员游离在社会保障体系之外。数据表明，世界各国社会保障的覆盖平均覆盖率达60%以上，发达国家达70%以上，而我国的社会保障覆盖率仅为30%。[2]新中国成立不久，我国政府就为城市企业职工及机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险为核心的社会保障制度；而在农村则实行以家庭保障为主，集体与国家为辅的社会保障制度，现今还没有在农村实行真正意义的社会保险。这就是说，我国现行的社会保障制度主要是围绕城镇职工来进行的。农民从事农林牧副渔的劳动者和农村从事私营、个体劳动者人数占总劳动者人数的46%以上，这些人可以说基本上不享受社会保障，城镇约有20%的劳动者未享受社会保障或不完全享受社会保障。与此同时，随着我国的社会转型，大批的农业劳动力向非农业转移，进城务工人员日益增多，他们实际上被排除在现行社会保障制度之外。
2、社会保障基金的供给不足
一是社会保障基金收支不平衡。收不抵支问题比较突出，收支缺口在逐渐增大。以基本养老保险基金为例，该项目从1998年开始已入不敷出，当期缺口1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年接近400亿元。[3]二是社会保障基金来源不稳定。我国尚未建立可靠、稳定、系统的社会保障基金筹集体系，单靠征缴的基本养老和失业保险基金已难以满足日益增长的支付需求。社会保险基金征收缺乏强制性、约束力，对企业和个人瞒报、少交、拖欠缺乏相应的司法制裁措施，积极的收缴比较困难。三是社会保障基金管理比较混乱。由于社会保障行政管理和社会保险基金经营之间尚未分开，又没有设置专门的基金管理机构，再又参与管理基金的机构众多，从而导致基金被挤占、挪用情况经常发生；基金分散，管理开支大，浪费现象突出；基金的保值增值问题没有有效解决。
3、社会保障法制的供给不足
一是法律体系不健全。我国目前社会保障立法比较缓慢，中央立法机关尚未出台一部综合性的社会保障法来规范社会保障的基本制度，而且，社会保障的专门性法规也很少，尚未形成一个完全适应社会主义市场经济发展需要的社会保障法律体系。二是立法层次不高。从20世纪90年代末至今，国家先后颁布了数十个涉及社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚方面的法规，[4]然而只是一些单行法规、条例、规定、办法，层次不高。与此同时，地方制定的规章制度经常出现“法出多门，各行其是”的情况，各部门的规章制度的适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾。立法层次低导致社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性，不利于我国社会保障制度的总体规划和完善。
4、社会保障管理体制的供给不足
一是管理层次不清晰。目前由于社会保障管理体制还未能理顺，内部管理层次不清的问题至今依然存在。即“四不分”：政法不分、政资不分、政事不分、执监不分。二是立法滞后。这既是社会保障管理体制的问题，也是社会保障制度的问题。社会保障法律体系未建立起来，不仅给社会保障管理带来很大的困难，同时也给社会保障事业的发展造成阻碍。三是社会化管理不完善。近年来，社会保障体制经过一系列改革，社会化发放工作由银行、邮局等社会服务机构承担。但是，社会保障管理的社会化机制还没有完全形成。
二、社会保障制度供给不足的原因探析
社会保障制度供给不足是指在一定的宪法秩序下,权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都无法满足人民群众的需要，不能适应和促进社会、政治、经济发展要求的现象。引起社会保障制度供给不足的原因是相当复杂的，主要地看来，有以下几个方面的因素。
1、社会整体制度供给环境的约束
在宏观层面，社会整体制度供给不足决定了社会保障制度供给的不足。这是因为，在经济体制由传统的计划经济体制向市场经济体制转变的现阶段，我国社会出现了明显的制度供给不足的现象，乐观的预计比较完备的社会主义市场经济法律体系也要到2010年才能建成。这样，实际上存在的整体社会制度供给不足必然影响和反映到社会保障制度的供给上来，造成制度供给的不足。
2、宪法秩序、文化背景与意识形态的约束
在社会法则层面，宪法秩序、文化背景与意识形态也会在一定时期内在一定程度上导致社会保障制度供给的不足。第一，宪法秩序作为一种既定的确立集体选择的基本规则,它为制度安排规定了选择空间并影响制度供给与创新的进程和方式。戴维•菲尼指出:“制度变化的供给,取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”[5]第二，文化是一种历史传统的积淀，文化背景对人们的行为有着潜移默化的影响，因而制度供给和创新必须与中国文化传统精神相协调,否则就会引起社会磨擦,从而使社会变革的阻力增大。第三，意识形态的基本目标在于给予社会各种集团以活力,从而减少交换过程中的成本费用。当人们在观察社会对竞争、公平等所持的道德观念评价与占统治地位的意识形态不相符时,就会成为制度供给和创新的阻力。
3、制度安排的成本、财政收支与分利集团化的约束
在经济利益层面，制度安排的成本、财政收支与分利集团化也同样会影响社会保障的制度供给，导致供给不足。第一，制度供给主体提供的制度安排能带来预期净收益是需耗费成本的。一项制度安排对制度供给主体来说,在制度安排带来更多的财政收入时,也可能付出政治代价。因而在比较政治收益和政治成本时,只有前者大于后者,制度供给主体才会积极进行制度变革和创新的举措。第二，制度设计要耗费物质资源和人力资源，为了实现财政收入最大化目标而设计的一套征税规则的制度,是需支付大量费用的。由此可以看出,财政的收入和支出直接约束制度的供给。[6]第三，分利集团的出现是中国社会结构发生显著变化的重要特征之一，[7]这些特殊的独立的经济利益集团是国家机器内部由一元化向多元化、由统一性向分散性发展的反映,利益集团作用力增强,国家权威在流失,而处理分利集团而进行的制度创新是需要时间和成本的。
4、社会保障制度供给主体的约束
在供给主体层面，制度供给主体的意愿、能力执行力也同样会影响社会保障的制度供给，导致供给不足。制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供给主体由于受法制现实运作的复杂性的影响,法律制度的具体执行效果并不如人意。因而这种制度安排的具体执行不力而造成的实际制度供给不足。
三、解决社会保障制度供给不足的对策分析
1、拓宽社会保障基金的筹集渠道
充足的基金是进一步完善社会保障制度的关键，而保证基金充足最重要的就是要建立稳定和多元化的筹资渠道并将基金进行有效安全的投资营运。第一，加大政府财政支持。明确政府财政应该承担的社会保障责任，加大支持力度，完善财政拨款机制，体现政府在社会保障中的主导作用。第二，开征社会保障税。社会保障税具有强制性和稳定性，从法制上根本保证基金来源，克服“多缴的作贡献、少缴的无办法、不缴的无法管”等问题，保证专款专用。第三，发行社会保障专项国债。其实质是将政府负担的隐性债务转变为短期显性债务以减轻总负债，改善政府的长期财政清偿能力。[8]第四，实现基金保值增值。采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上称为相对独立的财产。另外，可以采取组合投资的模式进行投资，银行存款、投资债券、购买股票、抵押贷款、投资基金以及不动产都是可以选择的方式，以降低风险，又保证投资的回报率，确保社会保障基金的安全和效率。
2、形成多层次的社会保障体系
第一，完善城镇社会保障制度。我国社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利以及社会优抚四个方面，保障的主要是城镇职工，其实质就是城镇社会保障制度。进一步完善城镇社会保障制度，一是落实最低生活保障制度，保证和满足所有城镇居民的基本生活需要；二是深化社会保险改革，建立与社会主义市场经济相适应的养老、医疗、失业、工伤等保险制度；三是加大社会福利力度，提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用。第二，健全农村社会保障制度。健全农村社会保障制度，必须以建立最低生活保障制度为基础，逐步建立包括养老、医疗、生育为主的社会保险，同时涵盖教育、住房等社会福利，并在此基础上，逐步推进社会保障制度城乡一元化。第三，建立农民工社会保障制度。首先要解决的是农民工的失业保险和医疗保险特别是大病医疗保险；其次要关注的是农民工的养老保险和生育保险；再次要注重的是农民工的社会救助制度以及就业制度、住房、子女教育等一些相关措施。
3、加快社会保障法制建设
第一，加快立法进程，完善我国社会保障的法制框架。其一、出台一部社会保障法典《中华人民共和国社会保障法》，涵盖各项社会保障活动的准则，为社会保障制度提供保证。其二、出台社会保险法、社会救济法、社会福利法和社会优抚法，是对社会保障法的具体化，明确规定社会保障管理的性质、具体内容等。其三、制定社会保障基金管理法规，规定基金的来源渠道、投资运作方向及支付标准，并规定基金筹集、投资、支付的基本原则，以保证社会保障基金的正常运行。[9]第二，社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。如现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，为了制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，确保社会保险基金的安全，建议全国人民代表大会及其常务委员会制度或颁布关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的法律、法规或补充规定。
4、健全社会保障监督机制
健全社会保障监督机制，形成一个完整的监督体系是至关重要的。具体应从以下几个方面入手：第一，社会保障行政主管部门的监督。行政主管部门负有监督、管理的职能。行政主管部门监督属于社会保障系统的内部监督，直接对下级的社会保障行政主管部门和业务经办机构的活动进行监督。第二，财政、审计、监察、工会、新闻等部门的监督。[10]法律赋予这些部门特定的权力，由这些部门依法行使其监督权的一种专门监督。第三，社会保障监督委员会的监督。监督委员会代表投保人的利益，对社会保障管理实行的民主监督。由政府代表、工会代表和公众代表（包括职工、经营者、离退休人员、知名人士等）组成。为方便委员会更好的行使权力，将其设在同级人民代表大会内部，在人民代表大会常委会的领导下开展工作，对社会保障政策、规划、法规执行情况和基金的收支、营运和管理的监督。第四，司法监督。司法监督包括事前监督和事后监督，前者主要通过法律手段对政府失信的运作程序展开合法性监督；后者主要是惩罚性监督，对违法行为予以法律追究。
5、完善社会保障管理与服务体系
为我国社会保障制度的系统化、法制化和社会化创造良好的环境，应该逐步完善我国社会保障的管理和服务体系。正确处理好行政管理、业务经办、基金营运、社会监督和管理社会化五个方面的关系，做到既相对分立，又密切配合，同时也相互制约，形成社会保障管理体制的良性循环。其一，组建劳动和社会保障部与民政部一起统管社会保障事务，完善了社会保障行政主管机构；其二，根据政事分开原则设立具有非营利性质的事业单位，在政府的监督下，具体操作社会保障的业务；其三，设立独立的具有法人资格的营运机构或者委托给已有的金融机构，进行基金投资运作，实现基金的保值增值；其四，设立社会监督机构，改变政府既当“裁判员”又当“运动员”的情况；其五，加快社会保障管理和服务社会化，将基金筹集、保障对象、组织机构、管理人员全部进行社会化管理，不再由国家和单位统包统揽，充分发挥社会力量在社会保障管理中作用。
参考文献:
[1](美)西蒙•库兹涅茨：《现代经济增长》[M]，北京经济学院出版社1991年版，第5页。
[2]黄卫红：《我国社会保障制度问题初探》[J]，《现代农业科技》，2005年4月，第48-50页。
[3]陈玉荣：《我国社会保障制度的缺陷分析》[J]，《首都经济贸易大学学报》，2004年4月，第16-19页。
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[5]V•奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思———问题与抉择》[M]，商务印书馆1992年版，第144页。
[6]杨瑞龙：《论制度供给》[J]，《经济研究》1993年第8期。
[7]胡鞍钢、康晓光：中国科学院国情分析小组报告《以制度创新根治腐败》，中国人民大学复印期刊《体制改革》，1994年第5期，第11页。
[8]钱钢：《试探讨我国社会保障基金的筹集》[J]，《科技创业月刊》，2004年第6期，第37页。
供给制度论文篇(2)
关键词:农村;公共产品;供给
中图分类号:F062.6 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)02-0011-03
一、西方公共产品理论观点及其发展
由于西方国家的城市化水平较高,城乡差别小,西方对于农村公共产品的专门研究文献比较少见,大多将其纳入公共产品的一般研究当中。由于西方国家尤其是欧美发达国家,社会经济发展较为均衡,城市和乡村公共体系较为完善,基本没有我国城乡二元结构的重大差异问题,因此西方较少采用“农村公共产品”表述方式。
(一)公共产品理论概述
1954年,萨缪尔森在《经济学与统计学评论》上发表了《公共支出的纯理论》一文,提出了至今仍被广为接受的、经典性的公共产品的定义:每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。奥尔森在《集体行动的逻辑》中给出的公共产品定义是:“任何物品,如果一个集团X1、X2……Xi……Xn中的任何个人Xi能够消费它,它就不能适当地排斥其他人对该产品的消费”,则该产品是公共产品。布雷顿根据公共产品地理区域将公共产品划分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品。布坎南提出了“俱乐部产品”概念:就是这样一类产品,一些人能消费,而另外一些人被排除在外。布坎南的“俱乐部产品”拉近了“公共产品”与现实的距离,具有较强的实用性和操作性。
西方公共产品理论的发展经历了两个时期:第一时期从亚当・斯密开始到1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》为止,古典和新古典理论在政府财政税收的限度内探讨公共产品问题,把公共产品本身作为政府设计税收政策的重要参考依据。第二个时期是从1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》至今,这一阶段是公共产品理论形成并得到发展的时期。公共经济学家运用新古典传统对公共产品进行研究,从公共产品的内在属性出发,通过揭示公共产品与市场机制的内在矛盾,提出了针对不同的公共产品,采用不同的制度安排来供给的观点,形成了多主体提供公共产品的理论。
(二)西方公共产品理论发展进程
公共产品思想渊源,最早可以追溯到古希腊学者亚里士多德的政治学说。我国著名财政学家张馨教授曾经考察过公共产品理论的起源,认为最早对公共产品的论述可以追溯到英国学者霍布斯1651年出版的《利维坦》。现在一般认为,国外最早对公共产品的分析可以追溯到大卫・休谟。其次是亚当・斯密从国家职能角度对公共产品展开研究,奠定了财政学的理论框架。亚当・斯密在《国富论》中除了阐述“看不见的手”原理外,特别指出政府必须提供某些公共服务:建立国防、设立司法机关、维持公共事业和维护公共设施等。1882年,瓦格纳提出了“公共支出不断增长法则”,或称“政府活动扩张法则”。这一观点后来被人们称为“瓦格纳法则”( Wagner’s Law)。瑞典人林达尔(Lindahl,1919)在其博士论文《公平税收》中正式提出“公共产品”一词。1919年产生的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之一。林达尔均衡的功绩之一在于从理论上论证了公共物品(包括信息商品)的市场均衡价格原理与私人物品的市场均衡价格原理之间的差异,为进一步探讨信息商品的价格问题找到了强有力的理论依据。同时其解决了公共产品供给所需费用的来源问题,极大地促进西方公共财政理论以及公共产品理论的形成与发展。
真正赋予“公共产品”形式化定义始于保罗・萨缪尔森。萨缪尔森在“公共支出的纯粹理论”一文中将公共产品定义为这样一种产品:每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述也成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。根据萨缪尔森的定义,可以将公共物品概括为三个特征:(l)效用的不可分割性。 (2)消费的非竞争性。 (3)受益的非排他性。对公共产品的研究学者们对公共产品的定义,几乎都是在萨缪尔森定义的三个特征的基础上做出界定的。
随后詹姆斯・布坎南、斯蒂格里茨等学者对其进行了极大丰富,如詹姆斯・M.布坎南与戈登・图洛克、肯尼思・阿罗等人创立了公共选择理论,成为现代“公共部门经济学”的起源。而布坎南在萨缪尔森等人研究基础上创造性地提出了“俱乐部产品”。1965年,布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中指出,萨缪尔森定义的公共产品是“纯公共产品”,现实社会中,大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的“准公共产品”或“混合商品”。布坎南的“俱乐部产品”拉近了“公共产品”与现实的距离,具有较强的实用性和操作性。20世纪50年代末期,美国著名学者马斯格雷夫出版了堪称经典的《财政学原理:公共经济研究》一书,第一次引用了“公共经济学”的概念。至此,成熟的公共产品理论体系框架已经完全形成了。
从上面可以看出,西方经济学关于公共产品理论的研究可以说源远流长,产生了不同的流派,建立了不同模型,内容庞杂,十分丰富。当前,西方经济学、管理学关于公共产品理论的研究方兴未艾,并随着时间的推移呈现出新的发展趋势。包括公共产品供给效率评估的数量化;公共产品研究的国际化;关注现实问题解决的多元化。
二、国内农村公共产品研究与进展
(一)农村公共产品定义与特征的辨析与明确
国内学者对于农村公共产品的的定义大都基于萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》中对公共产品的定义:“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务,即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少”,即农村公共产品是相对于农村私人产品而言,是用于满足农村公共需要的产品的总称。张军、何寒熙(1996)和雷原(1999)认为,农村公共产品是由消费的非排他性和供给的连带性定义的。徐小青(2002)认为,农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。王国华、(2003)、冯海波、郑婷婷(2005)和杨卫军(2005)都认为农村公共产品是相对于农民的“私人产品”而言,用于满足农村公共需要,具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品。石玲红(2008)认为,农村公共产品是指在农村地域范畴内私人不愿提供或不能提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品,其范围涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。聂火云,周黎鸿(2008)认为,由于中国农村的特殊性,农村公共产品也有其特殊性。一是绝大多数农村公共产品为地方公共产品,具有一定的地域性。并非所有的公共产品都能覆盖整个国家,更多公共产品的受益范围只能局限于有限的地理范围内。二是满足特定人群需要的公共产品,指对居住在大、中、小城市(含城关镇)以外,居住在乡村的我国约9亿农民需要的公共产品。曾福生、李燕凌,匡远配(2006)认为农村公共产品具有特定区域性、生产的分散性、农民对其强烈的依赖性、供给主体的弱替代性、农村公共产品范围的流动性和生产性消费特征等。该分类摆脱了公共产品特征的一般描述,真正结合了农村农民的实际和特殊性。
(二)农村公共产品供给效率的模型与数量化
国内对农村公共产品供给效率的研究类型相对较多,包括了效率现状、效率低下的原因和存在的问题、解决的途径等。总体上,国内对于供给效率的研究,可分为供给效率的理论研究和实证研究两大类型。如黄季馄、李宁辉(2004)利用CAPSIM模型分析了农村公共政策在国家层面上对于农业生产消费价格和贸易的综合效率。匡远配(2006)研究了贫困地区农村公共产品供给效率的低下导致农村社区公共产品质量堪忧。王磊(2007)借用分级条件下政府供给公共产品最优规模的模型和政府供给公共产品的数据包络分析(DEA)模型,为量化政府供给公共产品的效率提供理论依据;同时根据IMD测度政府效率的指标体系和国内相关的研究和实践,政府供给公共产品效率分析应采用DEA的方法,探讨了公共产品最优供给规模及效率的模型与方法。陈会玲,杨丹,石智刚(2008)对农村公共产品供给效率进行了政治经济分析,相应的对策主要是从立法保障、分级体制的建立、产权安排,以及地方政府管理体制的改革等方面提出的。财政部财政科学研究所课题组(2008)从绩效出发研究如何确保农村公共产品高效供给,并提出绩效是实现我国农村公共产品高效供给的必由之路。
当前国内的实证研究较多,如郑洲(2007)以扎囊县德吉新村朗赛林提灌站的建设与维修为例,考察了农村公共产品供给效率问题。并指出,政府在有限的财政投入下,在增加农村公共产品供给数量的同时,更应注重提高农村公共产品供给效率,同时必须建立在广大农牧民群众的实际需求这一根本前提条件之上。并提出了明确农村公共产品供给主体,提高农村公共产品供给效率,政府努力控制农村公共产品供给成本,必须充分考虑农牧民对农村公共产品的实际需求状况,农牧民显示自己的真实需求偏好等建议。刘文勇,吴显亮,乔春阳(2008)构建了这样的模型:Xj=aY+c,其中,Y代表农村居民的收入水平,X代表农村居民消费的产品;j代表农民消费产品的种类,其中包含公共产品和私人产品; a是边际消费倾向;c是自发性消费。为了消除非线性相关对模型回归分析的影响,对公式1作双对数变换后,有:lnXj=alnY+c。经过实证分析后认为,目前我国农村公共产品供给发挥出的效用水平低于私人属性产品供给发挥出的效用水平。李燕凌(2007)通过规范研究和实证研究的结合,在翔实的农村调查和权威统计数据基础上,通过构建农村公共品供给“双层效率因素分析”(DEFA,double一decked efficiency factor analysis)等模型,采用微观层面农村公共品供给农民主观评价“满意度”分析、宏观层面县级截面数据包络分析(DEA)等手段,综合考虑农村公共品投入与产出两个子系统功能协调效率问题,揭示农村公共品供给效率现状及其变化规律。并提出了“存量盘活、增量扩大;资源节约、效能升级;分权改革、统筹发展”的农村公共品供给“双层增效创新模式”及其对策建议。
(三)农村公共产品供给制度的细化与创新
关于农村公共产品供给制度的概念。张军、蒋琳琦(1997)认为公共品供给制度是多种具有关联性的规则制度所构成的一个组合或者说体系。这一个体系的每一组成部分都有多种不同的选择,每一种不同的选择就构成了新的一种公共品供给制度。公共品供给制度主要包括公共品供给的决策规则、成本分摊制度、生产和管理制度以及使用(分配)制度。公共品供给制度较为本质性的变迁事实上体现在决策、成本分摊和使用制度的演进之上。
张军、何寒熙(1996)对农村公共产品供给制度在改革后的变迁作了分析。他们认为由于农村制度向非集体化的变迁和集体化农业组织的瓦解,中国农村原来的用来提供当地公共产品的供给制度也就失去了存在的基础。林万龙(2003)则在《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》中运用新制度经济学的制度变迁理论,研究了家庭承包制的实施对于农村公共产品供给制度变迁的影响,论证了其提出的两个理论假说:(1)家庭承包制的实施是宪法秩序意义上的变革,因而将可能引发农村社区公共品供给制度的变迁;(2)这一变迁包括主导变迁和需求诱致变迁两方面内容。叶兴庆(1997)将通过政府税收来提供公共产品的方式称为制度内公共产品供给,把通过非税收形式提供公共产品的方式称为制度外公共产品供给。建国后,我国以制度外供给为特征的农村公共产品供给体制却无实质性的改变。谷洪波(2004)、叶子荣、刘鸿渊(2005)等都认为,现行农村社区公共产品的制度外筹资制度是公社时期制度的延续。陈永新(2005)认为农村公共产品的制度外供给造成了农民负担过重,维持现有制度的成本越来越大,而收益越来越小,出现了制度变迁的迫切性。杨卫军、王永莲(2005)认为一方面,税改堵死了制度外筹资渠道,导致了农村公共产品制度外供给的终结;另一方面,“一事一议”制度仍不完善,农村公共产品的供给出现了真空。
总体上,国内对农村公共产品供给制度的研究牵涉到了制度现状、制度不足和缺陷、制度完善和创新等内容,但部分研究在观点上缺乏创新,研究思路上过于宏观和空洞。相反国内也有一些专家独辟蹊径,从某一创新视角或领域进行了研究,如乌东峰(2005)从农村生态环境这一细分公共产品出发,对农村社区机制与农村生态环境保护进行深入研究,并提出了通过调动中国农村社区机制,调动群众的积极性参与环境保护,使环境保护成为群众共同行动和全社会的共同事业,是未来解决中国农村环境保护问题的重要选择。朱有志(2008)从“两型社会”出发,对“两型社会”综改区城乡统筹中的机制创新进行了研究,并提出应重点从建立动力机制、协调机制、扶持机制和保障机制着手。
(四)农村公共产品未来研究应在国际视野下脚踏实地
总体上,国内研究成果在理论与实践发展中有了较好研究基础,出现了一批扎实的研究成果,但相关研究仍存在诸多不足:第一,多数研究热衷一般调查和发展战略研究,而应用性和实证性研究偏少,对所研究之问题的理论和现实背景缺乏清楚描述。现状调查和发展战略的确非常重要,但当前的多数成果缺乏新意和创新,并最终流于空乏和空洞;第二,当前研究大多集中发达地区或都市周边农村范畴,边缘农村尤其是欠发达农村地区研究较少。尤其是西部等少数民族地区,其农村具有地理、文化、经济等方面的重大差异和特殊性,其关注度有待提高;第三,缺乏模型分析与数量推导,缺乏多学科多方法的综合视角。现有研究中,以问卷调查法和文献资料法为主,调研数据处理的方法过于简单,缺乏模型分析与数理化论证,应在经济学思想指导下重视数学推导和计量分析的采用;第四,在有关农村公共产品“供给”的研究中,对其一般研究较多,有关国内外对比研究等领域较为少见。
参考文献:
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[5] 柯武钢,史漫飞.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2000.
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[8] 徐小青.中国农村公共服务[M].北京:中国发展出版社,2002.
供给制度论文篇(3)
【关键词】 体育公共服务；理论梳理；框架构建
一、前言
中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化的提出，是中国共产党执政理念的进一步发展，是对经济、社会、政治和文化建设的新认识， 是中国发展的重要目标。而社区公共体育服务是社区居民生活质量、环境质量和文化氛围的一个重要内容，也是社区成员享受现代文明生活的重要标志之一。因此，体育公共服务在整个公共服务领域中是不可或缺的重要内容，是民生民权建设的重要表征，是文化治理现代化的应有机制。
2014年，本课题组通过对陕西省8个地市239个城镇社区体育现状的调查与访问。并通过对陕西省社区体育结构性影响因素的逻辑反向推理分析， 认为陕西省城镇社区体育结构性变量的路径，总体上呈积极的正面影响。 但与快速发展的社会体育事业相比，有不少方面仍然滞后。基于对存在问题的深度思考，引发了从社会学、经济学、公共行政学的视角对公共服务基础理论的梳理，并就如何优化服务进行框架构建，试图丰富研究理论，启迪思想，以创新、突破体育公共服务中存在的缺憾。
二、公共服务供给是公共服务的核心，具有丰富的理论基础
公共服务是指公共部门为了满足公民的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程。这些公共产品包括公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、体育与休闲等等。“供给是公共服务的核心问题，但不代表公共服务的全部问题。公共服务供给是指公共服务主体输入资源将其转化为具体公共服务绩效（输出）的过程”。[1]
由于专门研究公共服务理论基础的文献不多，部分文献将公共服务理论和公共服务供给理论混淆。[2]有的研究文献基于供给模式的角度，按政府供给论、多元供给论、多中心供给论对公共服务供给理论进行了梳理，但由于侧重于供给模式，更多地是对实际操作的总结，理论深度不够。[3]
本文从当今世界公共服务供给方式与潮流出发，按发展脉络追溯其理论来源和理论基础，在社会学、经济学、公共行政学等学科中梳理出以下八种成熟的理论，视为公共服务供给的理论基础，力求构建一个较为完整的体系框架，使之既有益于体育公共服务理论的建构，也有助于引导体育公共服务的实践。
1、国家管制理论
政府历来是公共权力的代言人，是法律执行的主体和民众公共利益的维护者，因此，对公共服务的提供进行垄断或者支配成为了一种惯性的路径依赖。典型代表有霍布斯的国家学说，萨缪尔森的公共支出理论和凯恩斯的国家干预理论。根据国家干预理论的观点，认为市场会存在“失灵”现象。市场失灵主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性。因为市场不能解决好公共产品的外部性问题，因此国家管制就是最好的服务。[4]
2、公共选择理论
公共选择理论是由公共服务政府失灵（government failure）论引申出来的。由于行政机构的官员也是“经济人”，官员们会以行政机构的名义追求个人和团体的利益，并使之最大化，这必然导致立法机构或财政部门预算的最大化。[5]政府部门预算规模膨胀的直接后果，一方面会导致人员和行政管理费用急剧增长，人浮于事，过度开支；另一方面会导致在忽视或未能真正掌握公共需求的情况下，使政府提供的公共服务全部或局部过剩，高于社会实际需要，造成公共资源的极大浪费，削弱公共服务的投入产出效率。另外，由于信息不对称以及公共服务预算监督的弱化等因素，公共部门在公共服务供给中可能会呈现出权力寻租等腐败现象，造成公共资源的浪费和公共服务供给的低效。由此引申出了公共选择理论。
3、公共服务提供与生产分离理论
制度分析学派的奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦于1961 年首次提出将公共服务供给划分为提供（provision）和生产（production）两个环节[6]。萨瓦斯对此作了进一步的阐述和发展。他解释说：提供，一般是指对公共服务供给的种类、数量、质量、优先次序等做出决策，筹集资金并安排和监督生产。而生产则是指把投入转换成产出的更加技术化的过程，包括设计、建设、制造、维护或经营等，其核心是投入产出的效率。[7]两个环节可由同一主体完成，也可由不同的主体来分别完成。该理论为多种供给模式同时存在奠定了基础。
4、交易费用理论
交易费用的概念是科斯在1960 年提出的，他认为，交易费用是获得准确的市场信息、谈判和达成契约需要付出的费用。阿罗认为：“交易费用是经济制度的运行费用”。[8]威廉姆森提出了影响交易费用大小的三大因素： 资产专用性（asset specificity）、不确定（uncertainty）和交易频率（frequencyof transaction），这使交易费用理论发展成熟。[9]按照交易费用理论，一种公共服务供给机制或模式是否应该被采用，取决于该种机制或模式下公共服务供给过程中的交易费用是否最小。[10]也就是说，在收益相等的前提下，应该选择成本较低的公共服务供给模式，允许各种供给模式同时存在。
5、新公共管理理论
20世纪80 年代以来，西方国家进行了一场声势浩大的公共行政改革实践，胡德将这一改革运动命名为“新公共管理”（New Public Management，NPM）并进行了比较总结和理论概括。[11]按照新公共管理理论，政府公共服务供给以追求“3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness），即经济、效率、效能为基本目标，应体现以下理念：（1）政府在公共服务中是“掌舵”而不“划桨”。政府在公共服务中应该把决策和执行分开，削减政府规模，减少开支。（2）更加重视公共服务的产出和效果，重视公共服务的质量和效率。为此，应明确实施公共服务绩效的目标控制、测评与评估。（3）强调公共服务的顾客导向。公民作为“纳税人”，是享受政府公共服务的“顾客”，政府应把自身看作负责任的“企业家”，奉行顾客至上，重视公众的满意度。（4）将竞争机制引入公共服务供给中。（5）在公共服务供给中采用私营部门的管理手段。如强调成本效率分析，推行服务承诺制等[12]。
但是，“新公共管理理论主张公共服务市场化，又在很大程度上夸大了政府失灵的程度，并无视了公共服务供给中市场失灵的不可避免和不可控制”[13]等等。为此，登哈特夫妇在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，又提出了新公共服务（New Public Service，NPS）理论，该理论的七大原则是：（1）政府的职能是服务而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）战略地思考，民主地行动；（4）服务于公民，而不是服务于顾客；（5）公务员的责任并不是单一的；（6）重视人，而不只是重视生产率；（7）重视公民权胜过重视企业家精神。[14]
6、准公共产品理论
由于消费者对公共产品存在着不同的偏好，布坎南提出了“俱乐部产品”（club goods）这样一类准公共产品： 即一些人能消费，而另外一些人被排除在外[15]。戈尔丁认为，公共产品除了有任何人来消费的“平等进入”（equal access）之外，还有消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后才可以进行消费的“选择性进入”（selective access），后者被认为是准公共产品。[16]
7、第三部门理论
1973年，列维特首次使用第三部门（Third Sector）这个名词，用以统称处于行政部门和营利部门之间的社会组织。[17]第三部门介于政府和私人企业之间，因此它又被称为“非政府组织”或“非营利组织”。
第三部门理论是“社团革命”的产物，与具有悠久历史的公民社会理论高度契合。萨拉蒙认为“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部门的六个关键特征。[18]根据第三部门理论，第三部门不但具有提供公共服务的动力，而且具有提供公共服务的优势。与私人企业相比，第三部门在提供公共服务中不但运营成本低，而且监督成本也低，能够减轻消费者和生产者之间的不信任程度。与政府部门相比，具有种类优势、时间优势、人道优势等。因此，第三部门能够弥补政府和市场在公共服务供给中的缺陷和不足。
但是，第三部门在公共服务供给中的作用也非完美无缺，也存在“失灵”。萨拉蒙将失灵的情形分为四个方面：（1）供给不足，即缺少资金和利他性地激励机制；（2）特殊主义，即可能无法覆盖有公共需求的亚群体，而降低制度的整体效率；（3）家长式作风，即控制资源的人根据自身偏好提供公共服务，而忽视公共需求；（4）业余，即由于资金限制而无法吸引更多更好的专业人员加入。[19]第三部门的失灵理论，为多主体协同、联合、合作提供公共服务奠定了理论依据。
8、多中心治理理论
多中心治理是相对于政府“单中心”管理的概念提出的。多中心治理理论是由奥斯特罗姆夫妇创立并赋予了丰富的含义。“多中心”意味着在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、各类政府单位、各种非政府组织和私人机构及公民个人在内的许多供给中心，以多种形式共同成为公共服务供给主体。公共服务的消费者能够在可替代的公共服务供给者之间进行选择。多中心治理理论的核心是：自主组织和互动参与，强调竞争与合作并行，供给民主化。[20]
治理，既不同于统治，也不同于管理。治理意味着政府把“原来由自己独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人机构和公民志愿性组织”，[21]“治理是各种公共机构或私人，管理他们共同事务的诸多方式的总和”。[22]具体到公共服务方面，则是公共部门、私人部门和非营利组织都可以充当公共服务的供给主体，而这种多中心的公共服务供给又给予了公共服务的消费者―――广大公众以选择的权利。
三、结束语
社会公共服务的定义是“维护社会再生产可持续健康发展的各种措施、制度和事业的总称”。[23]体育公共服务是整个公共服务领域中一项重要内容，也是国家治理现代化的一个重要方面。它的基本原则是“普遍、足额、平等和法治”。
对于国家治理现代化的理解，胡鞍钢的解释是，国家治理现代化是治理制度和治理能力作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。[24]对于国家治理现代化的主要内涵，唐皇凤总结出以下六个层面：（1）治理主体的多层化和多元化；（2）治理结构的分权化和网络化；（3）治理制度的理性化；（4）治理方式的民主化与法治化；（5）治理手段的文明化；（6）治理技术的现代化。[25]
良性的体育公共服务提供过程应具备以下特点：公开透明；社会参与；高效、方便、及时、可得；公平、公正；惠及贫弱群体；可问责。要从根本上改变目前社区体育公共服务供给不足和低效率的原因，必须从问题的源头入手，改革政府高度垄断的体育公共服务供给体制，引入其他能有效提供体育公共服务的主体。
在体育公共服务多主体供给机制下，政府和社区居民如何选择特定的供给方式，各主体间如何协调合作以实现高效供给，将是今后有待研究的问题。
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【作者简介】
黄生勇（1950-）男，陕西渭南人，教授，研究方向：社会体育.
供给制度论文篇(4)
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供给制度论文篇(5)
论文摘要：在新农村和统筹城 乡发展的背景下，政府为农村提供公共服务是政府职能的应有之义。当前，政府在农村公共服务供给中面临诸多困境，为跨越困境 ，政府在农村公共服务供给过程中应选择“四位一体”路径定位，即政府应是农村公共服务的制度公共品供给角色、主导性供给主体和投资者角色、多元化供给主体的服务者与多元化供给方式的引入者角色和农村公共服务供给的监督者角色。
党的十七届三中全会指出，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局 ，通过扩大公共财政覆盖农村范围，繁荣发展农村文化，大力办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系，加强农村基础设施和环境建设等。可以说，社会主义新农村建设的进一步任务是完善与发展农村公共服务，这是政府职能的应有之义。作为提供农村公共服务的主导性主体，政府在农村公共服务供给中面临何种困境，政府在农村公共服务供给中到底应当担当什么角色以及如何担当，本文围绕这些问题展开论述。
一、文献回顾与述评
1．国外研究
20世纪 70年代以来，国外公共管理学界对公共服务问题进行了深入研究，成果颇丰。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论强调政府治理角色的转变，即政府应“服务而非导航”，倡导公共服务精神，重视政府、社区、公民之间的沟通与合作。David Osborne和Ted Gaebler(1992)认为政府应该掌舵而非划桨、授权而非服务 ，主张借鉴商业管理模式，引入市场竞争机制，最大限度地满足消费者的服务需求。E．S．savas(2000)提出了公共服务社会化的 l0种制度安排。E—wan Felie(1997)认为政府在公共服务供给中应重视社会力量的参与。布兰克(R．M．Blank，20O0)对公共服务问题进行了较为系统和前沿的研究，他在《公共政策何时依靠私人市场：社会服务的有效提供》一文中，对公共产品提供中存在的外部性、非对称信息、效率问题、分配效应问题、产品质量的不可观测性进行了系统分析，进而探讨了政府及私人介入公共产品提供模式的多样性。
传统经济学理论认为，由于公共产品的非竞争性和非排他性的特征，如果有市场按照利益最大化的原则供给，必然造成公共品供给的无效率和资源浪费，因此，许多学者认为，公共服务的供给应主要由政府提供，中央政府及各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排。但是，这并不意味着公共品供给的责任必然要由政府承担，考虑到某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、信息不对称性等因素，由私人供给可能更有效率。罗纳德·科斯(1974)研究了英国早期的灯塔制度，说明灯塔的私人收费是可能的，反驳了公共产品只能由政府垄断的传统观点，为人们建立起公共产品供给可以引入市场机制的信念。随后，布坎南的俱乐部产品理论为公共产品的集团供给提供了合理分析。
总的来说，无论是公共管理学者还是经济学家所主张公共服务市场化或社会化取向，他们的观点均未否认政府在公共服务供给中的主导性作用，却为政府供给公共产品效率的改善和提高提供了可资鉴用的方法或方式，如合同委托、许可经营、政府补贴等。
2．国内研究
国内许多学者(周立新，2002；林万龙，2003；李燕凌 2004；郭建军，2007)认为，农村公共服务处在投入不足、管理体制落后和供给结构不合理等普遍性问题状态。刘鸿渊(2O04)认为许多县乡是“吃饭财政”，没有能力提供公共产品。胡德锌(2004)认为，公共产品的非排他胜和非竞争性使得公共产品供给中存在市场失灵和私人不愿供给，政府供给又容易造成垄断，缺乏效率。另外，郭泽保(20o5)认为，各级政府在农村公共产品供给中责任划分不清，越位、缺位、错位时有发生，现行的财政体制制约了地方政府职能发挥。
林万龙(2003)认为农村公共服务供给主体和供给责任划分不明确。李彬、李葆华认为，在我国现行公共体制下，各级政府间供给职责界定不清以及供给行为的任意性和强制性是造成政府供给责任缺失的主要原因。李继力(2006)认为，造成我国农村公共物品供给失衡的政府责任原因是政府价值取向上的非农偏好、政府行为上的不合理、官员行为上的 自利和任期短期化和政府决策机制的自上而下。程又中(2005)论述了国家在当今中国农村公共服务中发挥主导作用的历史机遇和条件。但是 ，对于政府在农村公共服务中究竟起何种具体作用或担当什么角色，程文未作进一步的论述。
许多学者对如何改善农村公共服务或产品供给提出了有价值的建议。如：改革现行财政体制，建立公共财政体制(嘉蓉梅，2004；马晓河 ，2004)；改革农村公共品供给制度，构建政府、企业和社会团体多元参与并共同生产和提品的农村公共服务组织体系(黄志冲，2000；李秉龙，张立承，2003；党国英，2004)；从多元化的筹资机制、供给决策机制及供给主体三个方面建构农村公共产品的多元化供给体制来解决农村公共产品的供给难题 (刘建平，龚冬生，2005)。
总的来看，学者们对农村公共产品的供给现状、存在问题及原因对策等研究成果丰富，为笔者研究奠定了宽厚的基础。但是，对于政府作为提供农村公共服务的主导性主体应该如何进一步发挥其作用，政府在服务供给中面临何种困境，政府在农村公共服务供给中到底应当担当什么角色以及如何担当等问题，学者们的研究涉及不全面，有些方面不深人，如政府角色的细分，造成理论指导实践时的“灵活空间”或“无所适从”。
二、政府供给农村公共服务的现实困境
当前，政府职能正处在由侧重经济或投资职能向彰显公共服务职能转换，公共治理也趋向主体多元化或多中心化。调查显示，政府仍是当前我国农村公共产品供给的主导性主体①。研究表明，一国人均 GDP达到一千美元以上，公民对公共服务的需求将 日益凸显。当前，随着社会经济的发展，我国农村对公共服务的需求也 日益递增，但农村公共服务政府供给却存在效率低下、总量不足、结构失衡等问题，也就是说，农村公共服务政府供给面临诸多现实困境。
l-农村公共服务或产品供给中政府公共服务职能的缺位与错位并存
综观世界，欧美发达国家的政府 ，尤其是福利国家，都承担了向社会或公民提供公共服务或产品的责任，应该说 ，这是凯恩斯主义政府干预思想留给我们的“福利”，也符合《福利国家经济学》的著者尼古拉斯·巴尔的观点，即国家提供公共服务(社会保障)从经济角度而言是有效率的，可以内在地促进经济增长和发展。改革开放以来，我国政府职能基本是以“经济职能”为中心，忽视“服务职能”，导致各级政府的核心任务是抓经济建设和发展，而非社会建设和发展。政府主要投资于经济领域，而非公共服务领域 ，造成公共服务领域“政府缺位”。在农村地区，政府公共物品供给总量不足，如义务教育、医疗、社会保障、基础设施建设等，造成农村公共产品供给的严重短缺。地方政府“经济投资”观念强，“服务投资”观念不足，造成“有钱不愿投，没钱无法投”的状态 ，使得许多地方的公共服务长期满足不了农民的公共需求。数据表明，2000年，世界卫生组织在对 191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在 188位。2006年，全国的义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重只维持在 50—60％之间。
长期以来，中央和地方政府在提供公共服务或产品上职责不明，地方政府的事权和财权不匹配，造成农村公共产品供给主体错位。根据公共产品理论或财政分权理论 ，中央政府主要负责提供全国性或基础性的公共服务，如国防、义务教育、社会保障、大江大河的治理等，这类产品由中央政府决策和规划的效率比较高。地方政府负责地方性公共服务或产品的提供，如农村治安、农田水利设施、农技信息服务、社区服务等。但是，农村基层的实际情况是，中央与省级政府过多地把供给农村公共产品的事权下放到县乡镇等基层政府身上，如农村义务教育、农村治安、军烈属的优抚、农村计划生育、环境保护等，问题是，事权下放同时没能配以相应的财权，造成基层政府“事过多，财不足”，不能有效提供公共服务或产品，形成“政府服务职能缺位与错位”之实。
2．农村公共服务政府供给结构失衡，效率低，供给过度与供给短缺并存
本课题组对广东、江西和安徽三省农村公共服务现状的调查显示，农民认为教育、医疗、交通道路和农贸市场等公共产品很容易获得，而农业科技服务、就业培训、文化设施、社会治安、环境保护等公共产品很难获得，这说明，农村的“硬性”公共品供给“过度”，而“软性”公共品的供给“短缺”。在农村公共服务供给实践中，地方政府为“应对”政绩考核，对提供“有形的或硬性的”公共品具有很强的意愿，如道路、公共广场、农贸市场等，但却对供给“无形的或软性的”公共品缺乏意愿，如农业技术服务、环境保护、农村治安、社会保障、就业培训等。李彬和李葆华的研究表明，地方政府对农村公共产品的供给决策不是基于农村实际情况、农民的真实需求和供给的成本一收益分析，而是基于显现“政绩”之需。结果是，农村公共服务政府供给的结构失衡，供给过度与供给短缺并存。
同时，我国公共服务的供给效率不高 ，供给绩效较差。以医疗卫生领域为例，我国医疗卫生总费用从1980年的 143亿元增加到2004年的7590亿元，增加了53倍，占GDP的比重从 1980年的 3．17％提高到2004年的 5．55％，但从我国卫生投入的宏观绩效看，居民综合健康指标却没有明显的改善。以人均期望寿命衡量，从 1982年到 2003年，我国居民的平均寿命从 68岁增加到 70．8岁，22年仅增加 2．8岁，而同期基数和我国相同的斯里兰卡增加了5岁，韩国增加了6岁。同时，我国人均医疗卫生费用大幅度提高，我国的卫生绩效却不升反降。2000年世界卫生组织卫生总体绩效排名，我国排名 144位，比人均 GDP低于我们的埃及(63位)、印度尼西亚(92位)、印度(112位)、海地(138位 )还要低①。
3．政府供给的“自上而下”决策体制与农民需求表达机制缺失并存
长期以来，我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体，农村公共服务政府供给实践的是“自上而下”的决策模式，由于我国地域广，发展差异大，这种决策模式使公共品的供给很难适合农民的真实需求。同时，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制不能有效地反映农民的实际需求，忽视农民的需求与偏好，可以说，农民在农村公共品供给决策中基本上没有参与权和表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道。农村税费改革前农村公共品供给的决策程序是“自上而下”的上级政府主导型，这种决策程序很容易导致制度外的农村公共品供给行为，从而加重农民负担。农村税费改革后，虽然有些地方创造了 “一事一议”的公共品供给机制，但在现实实践中，一方面，实行起来往往走样；另一方面，小范围内(如社区)才比较适用，即适用范围有限。在大量的农村公共品供给中(如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等)农民很难有机会直接表达 自己的需求，“自上而下”的公共品供给决策机制基本没有变化。应该说 ，这不利于扩大政府服务的公益性影响，也使得提高政府服务质量和效率的制度保证缺失。
三、政府供给农村公共服务的角色路径
现实调查和理论研究表明，政府在农村公共产品的供给中起主导性作用。目前，政府既是运动员，又是裁判员和规则制定者，并 日益由运动员向裁判员和规则制定者以及监督者角色转换。同时，政府要鼓励、支持市场和第三部门的发展。我们认为政府在农村公共服务供给中具体应担当四种角色：
1．农村公共服务制度公共品的供给者
新制度经济学的理论表明，制度，而非技术或人力资本，是经济增长的关键要素 ，技术或人力资本是制度作用的外化结果或表象，受制度制约和导向。许多学者认为，新农村 “新”的实质应该是“制度创新”。首要的是农村基本经济制度创新，核心是土地制度创新。虽然农民的土地承包期限一再延长，但却阻挡不了农村耕地减少的趋势，也安慰不了农民土地被政府征用的痛苦与无奈，解决不了土地抛荒和经营规模小的问题。李成贵、温锐等学者分析认为，农村土地归农民所有或“土地归农”是解决农村问题的根本制度创新②。
其次，政府应为农村公共品的市场化和社会化建立和完善规则。例如，美国政府通过提供制度公共品来服务农村和保护农业 ，在这方面，美国政府创立了诸多制度安排，如农业保险制度、对农业的立法管理、对农业资源的保护政策、农产品价格补贴政策、农业信贷政策等。
再次，政府应为第三部门或社会组织参与供给农村公共品提供有效的制度公共品或制度规则。改革开放 30年来，我国的社会组织发展较快，但整体而言，它们在农村公共品的供给中所起的作用却很小 ，曾莉和李民政(2oo8)认为“其中最重要的原因就是政府现行政策法规导向作用不明确”。1998年 l0月公布了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始实行严格的登记注册和业务管理制度，这种“人口”管理和“过程”监督并重的制度使得社会组织难以发展。嘲一般而言，政府应该更多进行“过程”监督，通过税负减免或优惠、鼓励捐赠、许可经营、政府补贴等政策来激励和支持社会组织参与公共服务的供给。
最后，政府应加快提供公平有效的公共财政制度规则，建立起公共财政体制框架，解决农村公共服务供给中财政“越位”和“缺位”问题。因此，政府需要进一步规范财政资金供给范围，保障教育、社会保障、农业发展、生态保护等重点领域和项目的支出需要。同时，合理有效地界定公共财政支出范围，即厘清哪些公共产品可以由市场供给和社会化供给，哪些可以由应由政府承担；哪些公共品由中央、省政府财政支出，哪些由地方政府、社区或受益者承担。并且，要建立公共财政动态调整机制，以适应组织环境变化和经济社会发展。
2．农村公共服务的主要供给者和投资者角色
政府以公共服务供给的形式对农村进行人力资本、制度资本和物质资本投资，可以获取国民经济运行效率提高和降低农村务农和经营成本。研究表明，农村社会保障对农村人力资本的维持和积累从而对经济发展有着极大的促进作用。按照尼古拉斯·巴尔的观点推论，可以说，政府对农村公共品的供给在经济上是有效率的，可以内在地促进农村经济社会发展和农民的福利总水平。
政府应当是农村公共产品的主要供给者角色。公共品理论分析表明，政府天然具有供给全国性“纯”公共品的效率优势 ，如国防、大江大河治理 、环境保护等。同时，政府在许多“准”公共品的供给上也具有优势。曾小龙(2008)认为圈，农村的“纯”公共服务应该由政府免费提供，对于“准”公共服务而言 ，市场机制可以发挥一定的作用。但由于公共服务的基础性和外溢性特征，政府在提供“准”公共服务时仍然应该发挥主导作用。一般说来，中央政府主要负担全国性的公共服务，地方政府主要负担地方性的公共服务。
根据公共财政理论，政府公共财政应该是农村公共服务多元供给体系的主渠道资金。在这个方面，欧盟、日本等的实践经验值得借鉴 。例如，为保障有效供给农村公共产品，欧盟建立了农业指导与保证基金、地区发展基金、社会基金等。地区发展基金主要为最贫困地区的大型基础设施项目提供资金，如修建高速公路、安装先进的通讯系统、建设能源和水输送网、建设大型农田水利工程等；社会基金用于支持人员培训计划和就业计划，以及为农业、林业劳动者或失业者获得新的技能，特别是为青年人创造就业机会提供资金支持；20世纪 70年代以来，日本对农田基本建设项目的财政投入占整个农田基本建设投入的90％，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。
政府应该如何实现其作为农村公共产品的主要供给者和投资者角色呢?我们认为，根据国外经验和我国实际，首先，政府应该提供有效可行的制度公共品，如政府农业补贴政策、农业保险制度安排等；其次，政府应该夯实农业发展的基础设施，如完善农村交通网络，改善电力设施 ，修建水利工程，治理大江大河，保护农村生态环境等；再次，政府应加大对“三农的“软性”公共品的投入，如农村治安、农业技术推广与服务、农村社会保障等。
3．多元供给主体的服务者与多元化供给方式的引入角色
我们认为，政府应该顺应公共服务多元化供给的趋势，鼓励和推动企业和社会组织积极参与农村公共服务的供给，营建政府与企业、社会组织和社区在农村公共服务供给中的合作伙伴关系，提高公共服务供给的系统效率和实现政府职能的有效转换。 那么，政府应该如何为企业和第三部门积极参与农村公共产品的供给提供有效服务呢?曾莉和李民政(2008)认为嘲，在非营利组织供给农村公共物品的过程中，政府应从政策、经济、道德等方面予以支持，加强对非营利组织的监督管理。首先，政府可以通过制定政策，提供有效可行的制度公共品来服务其它供给主体，如税收免除或优惠；其次，政府可以提供经济支持来服务其它供给主体。在美国，政府是非营利组织的最大收入来源，占其预算的比例从到一半以上圈。因此，政府对社会组织提供财政支持或“服务购买”来支持社会组织的发展是通行做法。现实来看，我国的社会组织在运营资金方面存在着较大困难，特别需要政府的财政支持。因此，政府在这方面可以考虑从公共财政资金拿出一定比例的资金来支持鼓励社会组织参与农村公共产品的供给，政府可以采用合同委托政府补助、许可经营等方式，实现公共服务供给主体多元化和机制多样化。
4．农村公共服务供给的监督者角色
在公共品供给市场化社会化的背景和趋势中，政府依照制度规则和服务标准对政府、个体、企业和社会组织供给公共产品进行监管就显得尤为重要。我们认为，政府的主要职责是建立标准并进行检查和监督以及构建投诉或对话参与渠道等。例如，一些民办幼儿园发生虐待儿童事件，这就反映出在第三部门或社会供给公共服务过程中政府监管的缺失。胡武贤(2008)认为，开放农村公共物品市场，引入市场竞争机制，是提高农村公共物品供给质量和效率的重要途径。然而，市场的本性是追求利润最大化。在准公共物品受益人相对固定的前提下，市场主体受利益驱动，有可能提供假冒伪劣质次价高的公共服务，如假种子、假农药、假化肥、伪技术、高价医药费、基础教育乱收费等，从而严重损害农民利益。
现实表明，政府监管公共服务的成本很大，但绩效不高，如何才能有效监督农村公共品市场呢?我们认为，政府应该建立公共品市场准入制度，监控服务价格，规范服务质量。同时，政府应该使对企业和社会组织供给公共品的监督社会化，即引入社会力量来监督企业、个体和社会组织对农村公共服务的供给。另外，对获得财政资金支持公共品提供的社会组织要求做到财务公开，帐目清楚，定期接受审计检查。政府还要发挥新闻媒体对公共服务供给的监督。
参考文献：
[1] 李彬，李葆华．农村公共产品供给与政府供给责任研究乡镇经济，2006，(4)．
[2] 李继力．我国农村公共产品供给的政府责任思考上海行政学院学报，2006，(2)．
[3] 程又中．论国家在农村公共服务中的作用及其实现江汉论坛，2005，(12)：45—49．
[4] 刘建平，龚冬生．税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨中国行政管理，2005，(7)．
[5] 曾莉，李民政．非营利组织供给农村公共物品与政府行为选择学术论坛，2008，(5)：46—49．
供给制度论文篇(6)
【关键词】新闻宣传 供给侧 改革
随着大信息时代的来临，传统控制性和单向性新闻宣传模式已经远远不能满足受众日益增长的信息需要。如何有效扩大党委政府对于新闻宣传的有效供给，进而在纷繁复杂的信息洪流中牢牢掌握好话语权，成为摆在各级宣传部门面前的一道重要课题。然而，就目前的新闻学或传播学研究现状来看，现有理论成果对于党委政府主动加强新闻宣传和有效掌控话语权目标的供给侧改革的研究则少之又少。本文尝试从这样一个角度展开研究――党委政府基于“两个巩固”目标而有效作为，主导融入新闻宣传并承担主要信息资源供给义务――以期对这一问题的解决提供一种新的视角和思路。
一、加强对中国共产党的理论、政策、方针、路线宣传的必要性
研究新闻宣传供给机制，首先要解决的理论起点，应该是关于宣传供给机制形成的理论逻辑。回顾我们党的历史可以发现，作为政治组织的中国共产党，创立伊始，就在革命和建设历程中逐步确立了关于“为什么宣传”“宣传什么”和“对谁宣传”这一科学完备的逻辑框架。
在中国共产党宣传逻辑的最初形成过程中，同志无疑扮演着最重要的角色。他认为宣传是对被宣传者进行的思想教育和改造，触及思想深处的根本立场、价值观和感情，塑造“新人”。他甚至认为：“人民的觉悟不是容易的，要去掉人民脑子中的错误思想，需要我们做很多切切实实的工作。”“我们要在人民群众中间，广泛地进行宣传教育工作，使人民认识到中国的真实情况和动向，对于自己的力量具备信心。”①他提出，要把思想政治工作结合经济工作一道做，将解决实际问题与解决思想问题结合起来，通过给人民以看得见的物质福利，使民众接受党的观念，完成宣传活动。②在这里，明确指出了宣传工作在必要性、正当性和方法论上的三大出路。
而从邓小平、、到，也都一以贯之地坚持和继承了关于宣传工作要有明确的目标、方向和正当性的认识。指出，长期以来，我们的新闻媒体“与党和人民同呼吸、与时代共进步，积极宣传马克思主义真理、宣传党的主张、反映群众呼声，在革命建设改革各个历史时期发挥了十分重要的作用，有力激发了全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦而团结奋斗的强大力量”③。他进而强调：“要深入开展中国特色社会主义宣传教育，把全国各族人民团结和凝聚在中国特色社会主义伟大旗帜之下。”④
可以说，关于加强中国特色社会主义宣传教育并借以团结和凝聚人民的认识，体现了我党在长期的革命实践和经济建设中总结出来的关于宣传工作应该承载的“特权”和“责任”，既符合我党自成立之初即确立的共产主义信仰的事业价值，也反映了中国人民对共产党执政地位的历史选择和现实态度。
因此，无论是革命时期对于无产阶级的鼓动，还是和平建设时期对于人民群众积极性的调动，都是我们党利用卓有成效的宣传发动和教育引导，将对马克思主义基本原理的真理性认识和中国实际相结合后的思考主张，成功地营造为亿万人头脑中对于民族独立富和伟大复兴中国梦的美好情境和图景，进而产生巨大的有效性认同结果和群体性协同能量，确保了党在各个历史阶段的奋斗目标均得以顺利实现。
加强对中国共产党的理论、政策、方针、路线的宣传，既是共产党事业发展的必然需要，更是广大人民群众追随共产党的领导致力于社会主义建设、寻求民富国强的根本诉求。这体现了党性和人民性的统一，也体现了“谁在宣传” “为什么宣传” “对谁宣传”在供需关系确立上的正当性，从而为我们确立新闻宣传供给模型提供了理论支撑。
二、新闻宣传的供给机制
作为新闻宣传供给机制模型的核心，“宣传什么”，也即意图，是全部供给的关键。从现代政党发展的基本逻辑出发，党在新时期的执政意图主要包括四个层次：一是体现阶级性的政治意图，即坚持党性原则，通过宣传巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础；二是体现公共意志的政策意图，即宣传党的理论路线方针政策，宣传中央重大工作部署，宣传中央关于重大形势的分析判断；三是体现公众利益的社会治理意图，即把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为全部宣传工作的出发点和落脚点，树立以人民为中心的工作导向，把服务群众和教育引导群众结合起来，把满足需求同提高素养结合起来；四是体现集体共识的社会道德意图，即通过宣传加强社会主义核心价值体系建设，全面提高公民道德素质，坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，巩固壮大主流思想舆论，弘扬主旋律、传播正能量，激发全社会团结奋进的强大力量。
在上述四个层次的执政意图中，政治性意图（也可以称为“意识形态意图”或“党性意图”）是全部执政意图的核心和关键，占据着“极端重要”⑤的地位。其主要内容包括马克思主义、思想和中国特色社会主义理论体系，以及十以来同志系列讲话精神等。它以政治理论和政治管控为主要供给形态，体现为指导性价值供给，是党的全部意图供给的总依据和人民需求满足的总要求。
政策性意图，是党的政治性意图在治国理政政策中的具体体现和实践形态。其主要内容包括国家政治制度安排、经济政策决策、社会政策推进和文化政策建设等。它以政务公开和政策宣传为主要供给形态，体现为规则性价值供给，是党的全部意图供给借助法律法规、政策策略形式得以实施的具体部署和公共意志的反映。
社会治理意图，是党的政治性意图和政策性意图在社会领域基于主客体互动的协同形态。与政治性意图和政策性意图不同的是，社会治理意图更强调全体社会成员的参与、共享、互动和协同，其主要内容包括和谐社会建设的全部内容，体现了作为宣传供给主体与客体之间的博弈，主要表现形式为舆论监督和危机管理，体现为引导性价值供给，是党的政治性、政策性意图在公共利益方面的社会探针和刺激―反应形态。
社会道德意图，是上述三种意图在道德领域和价值追求中的反映，主要以社会主义核心价值体系和社会主义核心价值观为主要内容。它建立的全部基础是作为社会人的真善美等道德标准和作为正向协同动力的正能量共识，具体体现为主流性价值供给。社会道德意图具有最大的社会认同性，并且在一定领域内超越阶级性和地域性，成为全社会共同的价值伦理。
上述四个层次党的执政意图，在宣传供给的作用机理上，很多时候并不是单独地发生作用，而是呈现出一种交互性的复杂形态――你中有我、我中有你，互相渗透、互相依存。
从宏观宣传供给体制而言，改革开放以来，党的新闻宣传工作作用于社会大众，主要体现在党委政府针对不同的拟态环境采取不同的供给方式，以满足受众获取信息的需求，同时实现自身各种意图的灌输。概括来说，这些供给方式主要分为：主动灌输或的威权性供给、媒体主动采访或编辑的许可性供给、社会大众舆论空间的整合性供给，以及危机管理时的多元复合型供给。
其中，威权性供给的主要表现形式以自主性新闻、政策宣讲、政民互动和新媒体领域的微访谈等为代表，体现为有意识、有计划、有目的和有针对性的宣传意图，最主要的特征是供给主体对政策话语和象征符号的运用。理论阐发和政策对话是这一类供给方式最为普遍性的议题，其目的是通过宣传直接行使意识形态领导权和掌控政策空间的话语权，推动指导性价值和规则性价值渗透于其中，进而借助最终的宣传效果和效率使受众信服并建立集体认同，确保上述两个价值成为社会最大公约数。
许可性供给作为一种主客体，借助媒介的交相作用机制，主要表现形式为媒体的集体或单独采访行动，其议题既可能来自党的宣传部门或其他组织的有意设置，也可能来自公众对于党的政治意图、政策意图等的缺损性或质疑性认知。但无论是哪种议题，这一类供给发生作用的主要路径在于媒体对受众需要的主动呼应，并作用于宣传供给主体和获得供给主体实时响应的一般互行为。它体现了作为供给枢纽的媒体在供给作用机制发生中的必要性认知，其主要工作原理建立在“坚持党性原则”和“政治家办报”这两大原则的基础上。
整合性供给是大信息时代的必然产物。传统宣传供给机制下的一体化、单向性宣传策略，在“人人都是麦克风”的现实冲击下难以为继。公众作为个体的非理性人存在，借助于网络信息技术的普及和发展，摆脱了旧有宣传体制中“你讲我听”“你报我看”的资讯束缚，获得了个性化、个体化、扁平化、便捷化的自由信息空间。在高度离散的网络世界里，人们通过微博、微信、客户端、门户网站等各种信息技术手段，成为信息的自由接受者、制造者和传播者。网络空间的自由表达和集体围观，使原本分散、隔离的个体人在信息技术的互动空间中形成舆论空间的联合体，进而成为巨大的社会大众舆论，构成对宣传主体供给意图的严峻挑战，也带来了无穷机遇。因此，社会大众舆论空间的整合性供给的主要表现形式，就是针对大信息时代新媒体技术的应用，建立起基于宣传供给主体各类意图实现的工具载体和与公众深度交互的宣传方式，各类官方微博、微信、客户端、门户网站应运而生，成为宣传供给主体净化网络空间、掌控网络话语权、促进碎片化网络舆论高效整合成集体有意识行动的主要载体。
作为一种特例，危机管理时的多元复合型供给，源于宣传供给主体对于各意图的实现与客体之间产生信息错配时的不良刺激反应。本文此处的“危机”，包括舆论危机和两种形式，其产生的根源往往在于公众的利益诉求渠道不畅、权益维护途径缺乏或受阻，加之众多“非利益相关者”对不公平事件产生心理共鸣并采取协同行为。这种集体行动如果停留在网络上，则构成舆论危机；一旦发展到集体行动，则构成。宣传供给主体在组织实施危机管理时，往往会集中采取威权性新闻、许可性媒体采访和网上大众舆论整合等多种方式叠加的供给形式，从而把不可预测的危险转变成可预测的风险。
三、新闻宣传存在的问题
在系统分析和科学构建新闻宣传的供给机制理论后，我们可以发现，现有的新闻宣传供给侧存在着诸多供需错配问题，突出表现为：在大信息时代来临后，新闻宣传的供给侧对公众获取信息的需求侧变化的适应性调整明显滞后。
其一，党报党刊等传统型宣传主阵地，由于政治话语和政策话语的保守以及操作话语的陈旧，在公众信息供给方面的影响力逐渐式微，不仅日益丧失在公众话语空间中的主导地位，宣传知晓率和公信力不断降低，一些党报党刊甚至成为依靠摊派发行才能勉强维持的无效供给或低端供给。
其二，由于信息技术的出现，公众获取信息的方式早已多元化、便捷化、自由化，新闻宣传需求的自我革新和技术升级，逐渐抛离传统供给方式的满足半径，呈现出强离心、飞跃式的井喷式发展。然而，传统供给方式和新供给方式融合的步伐受到现存体制机制的束缚而进展缓慢，新技术和新服务的供给潜力没有得到释放，宣传供给要素的流动和优化配置表现出明显的黏性和迟滞。
其三，从宣传供给主体的意图构建角度来看，中国特色社会主义理论自信、道路自信和制度自信的解读，仍然未能摆脱旧有供给方式的路径依赖，集中停留在所谓的“大报大台大刊”等主流供给平台上，没有积极主动地占据小众化、分众化供给空间。与此同时，期于公众认同和协同行动的共同理想和价值追求，在通往理论成果的大众化、通俗化、具象化道路上步履蹒跚，远没有贴近受众的生活实际，很难使之成为集体意识和协同共鸣。
其四，就宣传供给主体的组织机构而言，受制于苏联时期形成的一体化宣传格局的影响，“宣传是宣传部的工作”的惯性思维依然大有市场，严重制约了党委政府部门在履行宣传供给主体责任的职能认识，同时也降低了其主动获取有效宣传供给本领的主观意愿。加之由于信息不透明导致的公共危机事件仍处于多发、高发态势，诱发了本应成为宣传供给主体的党政部门经常陷入集体“失语”的困境。这也使得宣传供给侧对于需求侧的满足出现局部真空或错位，致使诸如“塔西佗效应”一类的治理窘境依然层出不穷。
四、实施新闻宣传供给侧改革
要真正建立起新闻宣传供给侧的改革思维，就有必要突破上述体制机制障碍，用改革的办法矫正供需结构错配和要素配置扭曲，减少无效和低端供给，扩大有效和高效供给，促进要素流动和优化配置，实现更高水平的新闻宣传供需平衡。
（一）改革新闻宣传供给结构
如前所述，新闻宣传供给结构可以看作由内容结构和主客体结构两块组成。其中，内容结构分为四大类：指导性价值供给、规则性价值供给、引导性价值供给和主流性价值供给。而主客体结构又包括两部分：作为供给主体的党委政府及其所属媒体、作为客体的受众。
改革新闻宣传供给的内容结构，首先应该确保基于意识形态的指导性价值供给在指导公众生活过程中的通俗化和大众化，尤其要借助世俗化生活的基本范畴，把逻辑的力量和事实的力量结合起来，把思想的严谨性和表达的生动性结合起来，善于用“百姓话”化繁为简、用“身边事”化虚为实、用“土专家”化大为小，推动主流意识形态的指导性价值落细落小落实。
其次，要推动基于可操作性政策的规则性价值供给在解决现实问题中的精细化和公平性，尤其要把全面政务公开和“阳光政府”建设作为重要切入口，使法治政府、廉洁政府和服务型政府的规则价值深刻体现在解决公众实际问题、维护公众切身利益的工作实践中，促使公众由拥护国家政策进而认同威权管理规则及其主流意识形态，切实实现宣传供给的正当性和有效性。
再则，要推动基于社治理的引导性价值供给在舆论监督和危机管理中的参与性和有序化，尤其要建立健全以民为本、以人为本的宣传导向，把服务群众和教育引导群众结合起来，把满足需求和提高素养结合起来，完善公众参与、政民互动的渠道和载体，加大宣传报道人民群众伟大奋斗和火热生活的工作力度，真正使公众在凝心聚力构建和谐社会中成为时代的主角。
最后，要推动基于共同道德伦理的主流性价值供给在弘扬正能量过程中的人性化和示范性，尤其要多深入基层、深入群众，挖掘报道人民群众中涌现出来的先进典型和感人事迹，使社会主义核心价值观在公众身边、在榜样身上、在受众心尖，让真善美等主流价值可悟、可信、可亲、可用。
改革新闻宣传供给的主客体架构，从根本上来说，第一，要推动建立党委政府部门齐抓共管、各负其责的大宣传格局，尤其要注重确立各部门“守土有责、守土负责、守土尽责”⑥的意识形态责任制主体地位，建立健全部门新闻宣传工作体系，通过经常性的新闻、全面性的政务公开、日常性的实践养成，推动新闻宣传工作成为各级部门和领导干部的一种意识、一种责任和一种能力。
第二，要推动传统媒体的转型升级以及与新兴媒体的互动融合，要进一步强化阵地意识，集中资源，加大扶持一批政治坚定、业务精湛、具有较强公信力和影响力的“旗舰媒体”⑦。同时要推动传统媒体的信息化改造，加快与新兴媒体的互动融合发展，在新闻内容生产、信息传播方式、受众平台覆盖和经营管理体制方面加大创新力度，抢占主流舆论高地和话语权。
第三，要建立面向受众、型塑受众的新宣传观。要顺应互联网发展大势带来的分众化、差异化、互动化特点，认真分析新时期宣传受众的分布、喜好、需求等情况，树立“读者在哪里，受众在哪里，宣传报道的触角就要伸向哪里，宣传思想工作的着力点和落脚点就要放在哪里”⑧的新宣传观，通过面向受众的精细化、有效性宣传，极大地争取受众和改造受众，使其划清是非界限、澄清模糊认识，站稳政治立场、拥护主流价值。
（二）改革新闻宣传供给方式
宣传供给方式的改革，要以加强和改进威权性供给、许可性供给、整合性供给和多元复合型供给为主要内容，抓住时机、把握节奏、讲究策略，从时、度、效着力，努力以思想认识新飞跃打开工作新局面。
创新威权性供给，就要着力改变现有刻板政治话语体系传播惯性，克服旧有的高高在上、灌输式供给思维的束缚，积极打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，综合运用公开、对话、协商等平等方式，以及文艺、文化等多种形式，讲好故事、传播好权威声音，为巩固和壮大主流思想舆论竭尽全力，让党的主张成为时代最强音。
创新许可性供给，就要在“四个自信”（道路自信、理论自信、制度自信、文化自信）的基础上，按照马克思主义新闻观要求，有序扩大新闻采访空间，加强善治舆论、善管导向的能力建设，提高媒体办报办刊水平和人才队伍建设，增强媒体市场化、社会化、国际化运营水平，扶持并建设一批让党放心、让人民满意、导向正确、沟通中外的主流媒体。
创新整合性供给，就要建立健全常态化政民互动工作机制，以社会需求为导向，以满足公众知情权为逻辑起点和归宿，全力推进公共议题设置，主动创造条件虚心听取群众意见、反映群众呼声、搜集社情民意、回应公众关切，使群众成为宣传供给的强大需求者和参与者。
创新多元复合型供给，就要加强危机管理意识，全面落实政务公开要求，增强工作透明度，着力减少受众不知情、反弹大、争议多的无效和低效宣传，扩大贴近受众实际、贴近受众利益的有效新闻供给，促使新闻产品的供给更有质量，更能被需求侧所接受、所欢迎。
（三）改革宣传供给的制度安排
我们在这里讨论的宣传供给制度，主要指正式制度，包括基于宣传管理和控制的若干法律法规、行为准则、条例规范。宣传供给制度改革，关键要立足于对现实需要的满足和对固有机制体制的突破。
一要完善全面政务公开制度。认真落实中央下发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，将全面政务公开作为硬要求、新常态落到实处。通过全面政务公开，推进决策公开、执行公开、结果公开、重点领域信息公开，加强政策解读、扩大公众参与、回应社会关切，发挥媒体作用，引导社会舆论，提高宣传引导的针对性和有效性。
二要完善新闻制度。要建立健全新闻人队伍以及网络发言人、新闻通讯员、信息员等队伍，完善新闻机制和平台建设，形成新闻效果评估机制，加强新闻绩效考核，扩大党委政府新闻的内容范围、部门范围、媒体范围，有序通过新闻加强政务公开，确保党和政府的声音及时、有效地传递出去。
三要完善互联网管理制度。主动应对新情况，加快制定和构建一个网上舆论表达和应对的规则体系，实现对于网络舆论场内容生产的总体把握和管理。加大对民间自媒体、网络论坛的巡查力度，深入开展网络生态空间整治，及时处置各类政治谣言、虚假信息和低俗信息，认真追究责任，坚决维护意识形态安全。
四要完善新闻出版和新闻采访管理制度。重点整治假冒、伪造国内刊名刊号或无刊号出版等报刊，以及编造政治谣言、宣扬色情和封建迷信的非法报刊。严厉打击假新闻、假记者、有偿新闻等不良行为，维护新闻宣传供给工作的严肃性和纯洁性。
注释：
①.抗日战争胜利后的时局和我们的方针[M].选集（第4卷）.人民出版社，1991年第2版，第1331页.
②.经济问题与财政问题（节选）[M].文集（第2卷）.人民出版社，1991年第1版，第467-468页.
③④⑤⑥倪光辉.胸怀大局 把握大势 着眼大事 努力把宣传思想工作做得更好[N].人民日报，2013-8-21（01）.
⑦杜尚泽.在党的新闻舆论工作座谈会上强调 坚持正确方向创新方法手段 提高新闻舆论传播力引导力[N].人民日报，2016-2-20（01）.
供给制度论文篇(7)
关键词：道德失范；文化供给；制度公正
中图分类号：B82 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）08-0071-03
在当前转型时期的中国社会，道德失范是不争的事实，它表现为家庭美德、职业道德、官德和社会公德等诸方面的陷溺与危机。不过我们不能将其简单归罪于社会转型所遭遇的通则，因为自近代西学东渐和新文化运动以来，中国社会的转型就不再是原系统内的自演变，而是“古”、“今”、“中”、“外”的整合运作，从而充满了复杂性和不可预期性，这无疑是对我们主观能动性的极大考验。而当代中国诸多道德问题的出现、凸显，正是衍生自这种复杂的社会转型因素。回顾以往，学界对社会转型时期道德失范的研究一度局限在伦理道德系统内部，过多强调对道德规范的研究与制定。然而道德绝不是单纯的、孤立存在的社会现象，它是整个社会生态中的有机组成部分，且与社会其他组成部分相联互动、彼此影响，因此，孤立的研究得不出真知，对解决问题亦是无济于事。只有将当代社会道德失范现象置于转型期间的社会生态中考察，才能找到造成道德失范的主因及其解决之道。可以断言，社会转型期的文化供给不足和制度公正缺失是导致当代中国社会道德失范的两大主因。
一、文化供给不足
目前有关道德失范的讨论多着眼在制度视域，而对伦理道德体系的文化供给（主要为道德形而上学的建构）重视不够，这表现为制度公正理论、规范伦理学一度为伦理学界所热捧。社会伦理道德体系的文化供给主要构成伦理道德体系的道德形而上学部分，这属于伦理道德体系自身的问题。道德形而上学作为一定社会伦理道德体系的基础部分，为整个体系中的伦理原则、道德规范等提供价值源泉，或者说合理性依据。因此，我们可以这样讲，如果一定社会出现普遍地道德失范，即道德不为人们所持守，从而失去其调节作用，那么我们就有理由怀疑其道德形而上学出现问题，或者说其合理性依据面临危机。
伦理道德作为一种社会规范体系是一定社会文化的产物，作为文化的一部分，伦理道德同文化其他子系统之间相互影响。从历史上看，哲学和宗教往往为伦理道德提供道德形而上学，以资建构伦理体系，如儒家伦理就离不开“性”、“命”之学，西方基督教国家的伦理离不开基督教神学，尤其宗教，为伦理提供了强大的支撑。据统计，即便在科学发达的今天，有的人数占全球总人口数的80%以上（无者主要在中国）。在西方社会，宗教伦理一直为维系社会稳定发挥重要的左右。即便在宗教处于弱势的中国传统社会，佛、道两教也为辅助伦理教化发挥了重要的作用。近代以来中国的文化转型仍未完成，难以为当代伦理道德系统提供强力的道德形上学支撑。近代新文化运动以来，中国文化界的主流趋势是坚决与自己的民族传统文化决裂，走上了向“西”学的不归路。然而对一定国家和社会而言，其经济、政治和文化是一种相联互动的生态体系，三者间相互影响、相互供给。对异质文化的引进和学习绝非易事，首先有个文化理解问题，即须要从所引进和学习的文化的民族社会生态中来理解文化，洞悉其与所在民族社会中的政治、经济之间的关联；其次是本土化问题，即以本民族文化来转化、吸收异质文化。毋庸置疑，异质文化的理解和本土化是个艰巨的工程，而结果也往往使引进的外来文化改变了其原有的精神。而中国的状况是，一方面，传统文化遭到解构，并且这种解构未能得到现代诠释，虽然传统文化影响还在；另一方面，我们对西方文化的学习和引进也存在问题，从以往来看，多取实用主义态度，或是没有真正地进行文化理解而生搬硬套，或是利益集团根据自己需要来进行文化阐释，致使其精髓得不到彰显。以上种种说明，仍处在转型之中的中国文化难以为社会伦理道德提供道德形而上学的支撑，传统文化不能、西方文化亦不能，宗教更不可能。因此，文化的供给不足是导致我国当前社会道德困境的原因之一。
二、制度公正缺失
个体善和社会善是伦理学所探讨的重要课题，它所关注的不仅是个人的德性修养如何，以及社会制度的公正与否，更着眼于两者之间关系的探讨。社会善和个体善通俗言之，即世道人心问题，“世道”主要指社会运作体系，包括政治制度、经济制度以及意识形态等方面；人心主要是指个体的道德意识、道德修养和道德境界等诸方面，世道与人心这两者均可以善恶来评判。
社会善与个体善的统一是社会和谐的根本，二者之间相辅相成、辩证互动。但在其现实重要性上，社会善应优先于个体善，在此基础上的二者统一是实现社会和谐的前提和关键所在。社会公正的核心内容是制度公正，制度是人设计的产物，制度是否公平、正义，不仅取决于设计者和推行者的智慧，更受其个体德性的影响；制度一旦形成并发挥作用，又构成了社会伦理环境的重要部分，这对于生活于其中的社会公众而言无疑具有了先在性，它是个体德性生长的现实土壤。我们很难想象，在恶的制度下能够造就普遍的个体之善，除非宗教在这个社会有足够强大的影响力。因此，从个体德性培育和成长方面而言，社会制度公正应优先于个体的善。关于这点，马克思曾明确表达过：“必须使环境成为合乎人性的环境。”①只有在一个合乎人性的环境中，人性才能得以健康发展，毕竟人总是他所生活于其中的社会的产物。社会制度公正优先于个体善的思想在罗尔斯的《正义论》中亦得到有力论证，罗尔斯通过“无知之幕”的契约论方法得出了相同的结论。罗尔斯认为，社会的基本结构、基本制度决定着分配社会成员基本权利与义务的方式，决定着由社会合作产生的利益的分配方式，制度的正义状况直接制约乃至决定了社会成员个人的职责。不仅于此，罗尔斯还深入探究了个体道德感形成的心理机制，指出，一个人的友爱、同情、信任、正义感等道德心理的形成，都离不开“公正的制度背景”。②
由此，我们不难得出这样的认识：当我们在拷问社会成员是否普遍具备美德、相互交往是否合乎道德之前，首先应当问这个社会的基本制度是否公平、合理。因此，伦理道德在社会生活中作用的发挥有赖于制度上的有效供给，没有制度上的公正，不管这种伦理体系是如何的精致、动听，也多陷于空洞、甚至虚伪的说教，难以触动人的心灵并为人所服膺与持守。管子曰：“仓廪实而知礼节，衣食足则知荣辱。”孔子说：“不患贫而患不均，……盖均无贫。”都是有其深刻合理性的，它们均涉及到了制度公正与个体善的关系问题。孔子这句话中的“不均”，是指社会财富、利益分配制度上的不合理、不公正，其结果就是贫富差距过大，引起社会的不安定，恶化社会伦理环境。
当然，我们强调社会制度公正优先于个体善并非为个体的不道德提供合理性，毕竟所谓社会善仅仅是指社会基本制度的公正，况且制度的建构和执行还需人来进行，离开个体的善，就算再好的制度在现实操作中也有可能走向它的反面，背离了其真正的价值。社会善优先于个体善的意义在于，社会基本的公正可以为个体的生存、个体的德行健康成长创造良好的环境，毕竟环境对个体而言具有先在性，人的成长离不开环境的影响。
我国制度公正建设力度不够，我们在重视物质文明和精神文明的同时，并未对“制度文明”给以足够的关注，导致现实社会生活中制度公正的缺失。而离开制度公正建设的精神文明建设也很难有所成效，所以我们看到那些在会议和书面理论上的种种构想和愿景看上去都很美，而现实却常常具有反讽意味：精神文明建设并没有提升官德，官员腐败仍很严重；也没有提高公民道德水平，至今我们在社区看到的公民道德宣传还停留在不随地吐痰、文明排队、不讲脏话等这些最基本的道德要求上；也没有普遍提高公众的审美情趣并导之以正面积极的价值取向，庸俗、低俗、媚俗的事物受到热捧，许多大众传媒，尤其是电视传媒更是丧失了自己的社会责任，在利益驱动下，对追“俗”乐此不疲，诸如此类不胜枚举。因此，现实种种告诉我们，离开以公平正义为价值目标的制度文明建设，社会的道德建设很难取得成功。
因此，制度文明建设、制度的公平正义是实现社会道德风气纯良和社会和谐的重要条件，因此，王炼利女士所说的“全民的道德重建是中国政改的前提”③是值得商榷的。政改属于制度文明建设，确实与公民道德（精神文明）建设关系密切，但如前述，没有制度的善很难有普遍个体的善，制度善优先于个体善，因此我们甚至可以这样认为：中国政改是全民道德重建的前提。美国基督教哲学家莱茵霍尔德・尼布尔说的好：“社会不公正不可能单靠道德和理性的劝告就能够得到解决。社会冲突的真正根源在于社会权力分配不公正和由此而产生的经济分配的不公正，不消除这些不公正，就不可能消除社会不道德，仅靠教育启迪理性、行为矫正或调和冲突等是不行的。”④
三、结语
综上所述，一定社会中的伦理道德要为广大社会公众所持守，并发挥其规范调解作用，离不开该社会的文化和制度的双重供给。文化供给是内在的，为伦理道德提供道德形上学，即合理性依据，这种文化供给有助于人们对道德规范的认可，并进一步转化为内心的道德信念，形成道德自觉；制度供给是外在的保障，为人们形成良好道德品质、持守道德规范创造社会伦理环境。
文化供给与制度供给两者之间也是相辅相成的关系。一方面，一定社会制度公正建设都离不开其文化环境，均带有相应的文化特色，没有先进合理的文化很难造就公正的制度，即便确立了先进的制度也难以持守下去；另方面，文化诸多方面的发展及其社会功能的发挥也受制于制度对其的规定。而两者的互为补充、相互配合有助于社会伦理道德规范调节作用的发挥，这其中的基本原理就是要基本实现“德”与“福”的一致，即“善有善报、恶有恶报”。对于制度的不公正或不完善所引起的善恶因果链条的断裂和“德”“福”背反，足够的文化供给却能在一定程度上起到救偏的功效。如百姓常讲“头上三尺有神灵”，道教宣讲人人身上均有“三尸神”来记录善恶，以作为将来奖惩之依据，佛教讲“六道轮回”、“三世因果”来警戒世人要行善止恶。尽管在中国古代，宗教始终处于王权的统治管理之下，远不及基督教在西方社会的强势，但在辅助社会伦理教化方面发挥了重要的作用。
总之，笔者以为，造成中国当前道德困境的原因主要就是文化和制度对道德的双重供给不足，因此道德解困之道应主要在这两个方面着力，但对转型时期的中国社会而言，这两个方面建设，都是任重而道远的。
注 释：
①[德]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第2）[M].人民出版社，1965.166-167.
②高兆明.制度公正论[M].上海文艺出版社，2001.
