行政管理的职位篇(1)

（一）工商行政管理的内涵及管理范畴

工商行政管理的内涵，概况地来讲，指的就是政府管理者为了更好地维护市场经济秩序，专门设立相应的规章制度，并且由专门的管理部门及执法机关按照法律相应的规定，采取措施，监督并维护市场经济秩序。工商行政的管理范畴，主要涉及以下几个方面：一是，确认和管理现阶段市场经营主体的资格；二是，对于市场经营主体的所作所为实施相应的监督与管理，以便更好的规范市场经济秩序；三是，管理整个市场秩序；四是，遵循相应的法律法规，合理保障消费者的合法权益；五是，及时有效的对各种违法经营行为进行查处，维护良好的市场经济秩序。

（二）工商行政管理的地位及作用

简单的说，工商行政管理在我国经济市场中担任的主要角色是：我国市场经济秩序的监督者及执法者。其主要目标是营造并维护我国良好的市场经济秩序。工商行政管理的地位，主要与我国现阶段存在的经济管理体制之间有着密不可分的关系，在我国国民经济管理中，占据着重要地位。工商行政管理的整个管理领域极为广泛，涉及到的管理内容涵盖广泛的知识领域，这为工商行政管理在我国管理工作中的地位奠定了重要基石。

一般来讲，宏观经济管理是国民经济管理的组成部分之一，但是，在这两者之间，既存在着相互联系，又有着极为明显的区别。例如：地方政府对于经济的管理调控属于国民经济管理，却不属于宏观经济管理。工商行政管理具备极为广泛的管理范畴，主要维护整个市场的经济秩序，它的存在，为宏观经济管理与国民经济管理搭建了相互联系的桥梁。

工商行政管理的存在在维护我国市场经济秩序的行列中，发挥着巨大作用。同时，工商行政管理的管理对象主要是我国市场经营主体及其经营行为，对市场经营主体的监督与管理工作的开展，有利于维护市场经济秩序，对于保护消费者权益有着重要作用。工商行政管理对我国经济发展有着重要的促进作用，尤其是促进完善了以下几方面的管理工作：一是，工商行政管理的存在，规范了市场主体及其市场行为，同时，对其实施了相应的监管；二是，工商行政管理的存在，促使我国建立了相应的较为完备的市场体系；三是，工商行政管理的存在，提高了市场准入的门槛，拉高了其层次；四是，工商行政管理的存在，对于稳定我国社会市场经济秩序有着重要作用。

二、我国工商行政管理地位及作用的相关认知

社会市场经济秩序的稳定，对于我国经济发展有着重要作用，因此，工商行政管理在我国经济管理过程中，占据着举足轻重的地位。现阶段，我国工商行政管理的整个过程中，依旧存在一些问题，阻碍了工商行政管理工作的开展。而这些问题存在的原因，既有内因影响，又有外因影响。就内因而言，目前我国工商行政管理的整个过程中，缺乏具备高知识能力水平的专业人才，造成管理工作执行不到位，未能充分发挥其职能。就外因来看，我国工商行政管理工作在具体实施的过程中，监督管理机制存在着部分缺陷，让不法分子有空可钻进，乘机躲避了市场经济下的相关规则。

总体来讲，在内外因双重因素的共同影响下，我国工商行政管理的整个过程中，出现了以下几个方面的问题：一方面，是工商行政管理的作用无法得到充分的发挥，对于消费者合法权益的保障没有落实到位，也未能对市场经营主体及其市场行为实施有效的监督管理；另一方面，工商行政管理职能也面临着职能泛化和模糊化、职能越位等问题，造成我国现阶段工商行政管理职能弱化、部分管理部門行使了本不属于自己的权利。这一现象的发生，对于我国工商行政管理发挥其职能及作用，有着极其不利影响。

工商行政管理的存在，是我国经济发展趋势下的一种必然，它不仅具备相应的行政职能，而且对于维护我国市场经济秩序有着极其重要的作用。内外因的双重因素，造成目前其职能弱化的结果，为了更好的促进提高社会公众对工商行政管理地位与职能的认知，应该从内外因双重影响因素下手，对症下药，具体问题具体分析。

三、结语

综上所述，工商行政管理的存在，对于维护我国市场经济秩序有着极其重要的作用，在我国经济管理的舞台上发挥着重要角色。同时，随着我国经济不断发展，关于我国工商行政管理地位职能的相关思考也越来越受到社会的关注。文章主要对工商行政管理涉及到的相关内容及其地位与作用展开了相应阐述，以期让读者更深入层次的了解工商行政管理的内涵。

行政管理的职位篇(2)

关键词：气象事业单位；行政管理人员；职业生涯管理

1职业生涯管理的概念和意义

职业生涯管理是一种专门化的管理，即从组织角度，对职工从事的职业所进行的一系列计划、组织、领导和控制等管理活动，以实现组织目标和个人发展的有机结合［2］。它谋求的是单位、个人的共同发展，实现“双赢”。开展职工职业生涯管理能够为职工提供展示才能的舞台，实现单位人力资源合理配置和职工自我价值融合体现，为单位留住人才、凝聚人才，形成为单位发展而工作的动力。也能使职工了解自身优劣，明确自己工作的努力方向，激发工作热情，提升责任意识和服务意识、职业技能等。还可以帮助职工从更高的角度看待工作中的各种问题和选择，将各个分离事件与服务职业目标相结合，使工作充实成效，寻求单位工作与个人生活等目标的平衡。职业生涯管理是单位合理使用人才，确保事业稳定发展的关键，同时也能帮助职工提升竞争意识，进而得到个人工作成就感和幸福感的双重提升。职业生涯管理体现了平衡单位壮大和员工发展的双重需要。

2职业发展现状

行政管理人员承担着单位的公文收发和写作、人事劳资、财务管理、政策解读等多项行政管理工作，为气象部门事业单位的业务发展提供坚强保障。行政管理工作专业性强、头绪多，既涉及到单位每位职工个人利益和发展，也涉及单位整体的稳固和发展；并且工作量大、服务性强，为了保障业务和行政工作的顺利开展，行政管理人员经常需要加班加点。但由于在事业单位各项工作中，行政管理工作处于基础性、辅助性的地位，往往造成行政管理人员职称、收入等普遍不高，从而导致其工作积极性不高、职业认同感缺失、自身心理落差大，缺乏有效的职业生涯管理理念。存在的问题主要有以下四个方面。

2．1晋升渠道受到限制

随着气象部门人事制度改革的不断深化和专业技术职务评审制度的不断完善，行政管理人员逐步由“身份管理”转化为“岗位管理”，由“论资排辈”转向“竞聘上岗”［3］，由于事业单位的行政管理岗位有限，且大多集中在处级非领导岗位，因此，多数行政管理人员往往需要通过专业技术职称评审才能获取岗位晋升机会。但由于管理工作事务性多、琐碎繁杂，需要行政管理人员投入大量的精力和时间，因此往往很难再有精力或机会从事业务工作方面的研究和积累，在部门专业技术职称评审上处于劣势，较难通过评审获取岗位晋升的机会；并且由于身处行政岗位，即使通过专业技术职称评审往往也难以获得聘任。而申报与自身工作相关的非气象专业技术职称又因与部门业务工作相关性不足，也很难获得聘任。很多行政管理人员由于缺乏晋升渠道，退休时还是中级职称。

2．2专业技能培训学习机会较少

行政管理工作涉及多个专业，专业性强、头绪多，行政管理人员不仅需要具备较强的写作能力、一定的财务知识等，还需要较为全面地了解和掌握国家、部门和单位的方针政策、法律法规、规章制度等，从而推动单位各项工作的顺利开展。由于工作需要等原因，有相当一部分从事行政管理工作的人员都是从气象业务工作岗位转岗过来，缺乏专业的管理理论知识和技能等，制约了气象事业单位综合管理水平的提高。因此，对行政管理人员的专业技能培训显得尤为重要。虽然每年中国气象局和省级培训学院也组织了较多的培训，但是主要围绕提升业务人员的气象业务知识和技能开展，针对行政管理人员综合素养与能力培养提升的专业技能培训较少，不利于行政管理人员专业技能的提升。

2．3绩效考核指标结构不够合理

工资收入是一个劳动者的价值体现，也是获取自我认同感的重要因素［3］。尽管行政管理人员承担了大量的日常管理工作，但是由于在业务单位，绩效考核指标等的设置偏重于专业技术岗位，导致目前行政管理人员绩效收入普遍偏低，对行政管理人员的工作积极性和主动性有一定影响。

2．4职业认同感较低

随着事业单位新进人员学历层次等的逐步提高，其对个人能力、工作价值的体现及在单位发展进步的空间有一定的期许和要求，而长期从事“办文、办事、办会”的程式化、琐碎性、服务性的工作，使行政管理人员逐渐成为“无专业、低技能”的代名词，这种倾向导致行政管理人员对个人的职业定位出现一定偏差，缺少职业认同感，加之长期反复的工作容易产生职业倦怠，衍生工作惰性。

3职业生涯管理建议

3．1建立顺畅的职务职称晋升渠道

职务职称的晋升渠道受限在一定程度上影响着行政管理人员的工作积极性和热情。气象部门事业单位行政管理人员主要从事行政管理工作，因此，可参照公务员职务与职级并行制度以及国家有关规定等，制定相应的管理办法，建立事业单位管理岗位的职务职级等次和标准，并依据个人工作表现和考核情况进行职务职级晋升。也可通过一定的岗位交流制度，使那些具备一定气象专业技能的人员有机会从事或参与业务工作，在业务上有所发展和积累。另外通过岗位交流，也可促使专业技术人员的行政管理、综合协调能力得到提升，真正做到管理、业务相互促进，有利于单位的持续发展和综合性人才储备。

3．2提供形式多样的培训

为行政管理人员提供多层次、多样化的学习培训机会。通过加大对财经知识、公文写作及人事政策等职业技能的培训力度［4］，使行政管理人员保持持续“充电”的良好状态，通过培训和学习，有利于行政管理人员树立正确的管理理念、提高管理能力和综合素质，以便更好地适应岗位需求，促进单位日常行政管理工作的顺利开展。

3．3完善绩效考核指标

以职业发展为导向，切实结合个人岗位任务建立健全岗位职责，充分考虑不同岗位的特点，制定更全面、系统、科学合理的绩效考核指标体系，比如将服务质量、工作效率纳入行政管理人员的绩效考核指标，通过实际的工作绩效考核来准确评价行政管理人员的工作水平和能力。加强对考核结果的应用，将考核结果切实同个人薪酬、奖励以及干部选拔等关联挂钩，提高行政管理人员的工作积极性，从而促使工作业绩提升，并以此作为人事管理的一项重要依据。

行政管理的职位篇(3)

关键词：事业单位；管理职能；思想政治教育工作；探究

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-01

一、前言

随着我国入世10年，经济全球化对我国经济发展起了非常重要的作用，我国的经济发展与全球经济紧密连接在一起。经济全球化不仅对我国经济生活产生很大影响，而且对国家的政治文化方面也会产生影响。因而不能忽视我国思想政治教育工作。这些变化对于事业单位也是如此，本文试图研究事业单位思想政治教育工作的管理职能。以提高事业单位思想政治教育工作的管理水平。事业单位思想政治教育工作的管理职能不能够脱离现实，脱离现实的事业单位思想政治教育工作不能称之为真正的思想政治教育。必须面对经济全球化的现实，做到与时俱进，不断的改进和创新事业单位思想政治教育工作的管理职能以适合经济全球化的大背景。唯有这样，才能够提高我国事业单位思想政治教育工作的水平。本文试图从马克思主义基本理论出发，阐述我国事业单位思想政治教育工作的管理职能的变化方向和应对措施。进而吸收其他方面的积极因素，并且消除消极因素。它不仅关系具体理论研究，而且更是涉及到我国事业单位思想政治教育工作的未来方向，所以本文研究具有很重要的意义。

二、事业单位思想政治教育工作的管理职能相关概念介绍

事业单位的思想政治工作的具体社会职能是指思想政治工作的一般任务分为:灌输、转变、调节、激励、落实等阶段。事业单位的思想政治工作的社会价值是完成它的社会职能而产生的社会作用和意义。传统事业单位思想政治教育工作的管理职能方式在事业单位中仍然居主导地位，由于长期在计划经济的模式中运行， 事业单位思想政治教育工作的作用十分有限。直至今天，事业单位对其思想政治教育工作的管理职能仍旧没有具体的界定。思想政治教育工作的管理职能对于事业单位的发展有很多重要意义。究其本质目标是为了事业单位更好的运行，所进行的培育思想政治教育工作人才开设课程等各种规划制定的综合，其目标是为了更好地提高事业单位发展。通过制定思想政治教育工作规划，可以更好地提高事业单位运行的效率。思想政治教育工作的管理对于事业单位的正常运行具有重要的作用，它可以有利于事业单位内部学习，加强事业单位员工之间的交流。

事业单位的思想政治教育是做人的工作，又是一种非强制性的说服教育和启发引导工作。人们对道理接受和奉行的自觉程度，是检验事业单位的思想政治工作成效的基本标准。随着新形势下事业单位改革的继续深化，事业单位的职工文化知识、民主思维以及参与意识的转变，事业单位的职工理想信念、价值取向、道德观念等都发生了深刻的变化。

三、事业单位思想政治教育工作的管理职能的建议和措施

由于履行事业单位思想政治教育工作的管理职能的失误，会对事业单位产生致命的危害，因此近年来很多事业单位所出现的种种作风问题，暴露了事业单位在履行思想政治教育工作的管理职能的过程中还存在很多问题，揭示了事业单位在履行思想政治教育工作的管理职能的严重问题。

1.事业单位应加强思想政治教育工作的监督管理力度，以切实履行思想政治教育工作的管理职能

事业单位在履行思想政治教育工作的管理职能的时候，既是对事业单位的自身的思想政治教育工作的监督管理，因此这个过程存在很多的阻力。即使采取了某种事业单位的思想政治教育工作的措施监督和管理，很多时候这些行为也只是停留在表面上，很少将这些措施落到实处。一方面，事业单位的高层管理者不愿意制定一系列的思想政治教育工作的制度，来约束自身和员工的行为。另一方面，事业单位也淡漠思想政治教育工作管理职能的因素，认为事业单位的思想政治教育工作没有什么实际价值，但是为了事业单位的长期持续的健康发展，健全的思想政治教育工作的制度不可或缺。战略管理大师波特指出，只有更好地适应时代和市场的激烈快速变化，及时调整事业单位的长期和短期目标，才能保持事业单位健康的发展。

2.加大对事业单位员工的思想政治教育工作的培训和投资力度，以履行事业单位的思想政治教育工作的管理职能

过时的思想政治教育工作管理模式已经不能满足市场快速变化的需求，只有更好地适应市场才能保证事业单位处于优势地位，履行思想政治教育工作管理职能可以增强思想政治教育工作管理的力度和效果，履行思想政治教育工作管理职能包括很多方面，对于事业单位来讲，可以有财务人员的思想政治教育工作管理。因此思想政治教育工作在加强事业单位运营效果时，必须时刻加大力度，切实履行思想政治教育工作的管理职能，只有这样才能收到更好的结果。优秀的人才对事业单位未来发展具有至关重要的作用。不仅能够提高事业单位的竞争优势，还能够建立良好的事业单位学习氛围，好的人才不可或缺。

四、总结

通过对事业单位思想政治教育工作的管理职能相关概念介绍，发现事业单位的思想政治教育工作的管理职能存在一些问题。思想政治教育工作的管理职能对事业单位运营的重要性无需多言，只有切实制定健全的思想政治教育工作的管理职能履行制度，才能使事业单位在激烈的市场竞争中立于不败之地。

参考文献：

[1]魏玉娟.关于事业单位思想政治教育工作的运行有效的探讨[J].现代经济信息,2010(08).

行政管理的职位篇(4)

一、影响高职院校行政管理效率的因素

（一）时间观念的问题

传统的教学体制之下，从领导到一般的职员都或多或少地缺乏时间观念，尤其是在中国人的习惯中，比较倾向于“拖”字诀，遇到一些事情的时候，比如要批一份文件，可能需要几个不同的部门盖章才能生效，而这几个部门要找到能够负责盖章的人也是一件困难的事情，尤其是在高职院校中，高职院校的领导将教师与学生看做是自己管理体制下的一员，认为教师与学生办事都是对领导的一种请求，而并不是把自己当做是高职院校团体中的一员，不是把教师和学生看做是自己的服务对象，于是在有些事情上面就难免会拖三拉四，效率不高。

（二）分工不明确的问题

现在高职院校的体制设置其实并不符合高职院校的运作规律，高职院校中的职位繁多，各种职能不明确，教师与学生要办事的时候难以找到“有关部门”。高职院校中的人员众多，各种职位也是繁多，这样就会造成分工不明确，就算是在职人员可能也弄不清楚自己的职能范围，这样就会造成各个部门之间的相互推诿，使的学生和教师只能在一个个部门之间徘徊而找不到能够真正做事的部门，这样的高职院校必然行政效率低下，也就不可能为教师和学生的科研学习工作提供便利，帮助成长。

（三）行政管理制度不明确的问题

高职院校的行政管理体制没有一套可行的模板借用，各个学校都是依据以往的经验在办事，这就不可避免地造成在处理事情的过程中会产生重复或者错漏某个步骤的现象。在行政效率高的高职院校中，必然有一套适合这所高职院校的行政办事规律，有一定的系统和规范，要做什么事情遵照一定的流程就能很轻松地找到负责人从而快速得到办事的结果。而行政效率不高的高职院校所采用的行政管理规章必然不清晰，不明确，学生办事找不到负责人，或者难以了解清楚的流程，于是造成办事难，时间拖延，效率不高，影响事情的结果。

（四）管理人员素质参差不齐的问题

不论什么管理体制，最终实行的还是管理人员，如果管理人员的素质不高，那多么高效的管理流程也不会产生高效的高职院校行政管理。目前我国的高职院校中，依然存在着管理人员的素质低下，行政责任感单薄，遇事互相推诿等不良的因素。高职院校管理人员学历不高，对于教育管理的知识了解不深，对于行政管理的经验不丰富，在这样的行政管理人员的管理下的高职院校的行政效率不可能能够得到提高。

二、提高高职院校行政管理效率的对策

首先最重要的是观念的转变，要有时间观念，要有效率概念，遇事不拖延，高效快速地完成自己这个程序上的事情，就能行之有效的提高高职院校行政管理效率。要改变观念，就要让高职院校中的管理人员意识到为什么要改变，改变之后会有什么不一样的变化，知道改变前后的差距，对提高效率的观念进行宣传，争取让高职院校中形成一种高效的办事情，有效率的做事情的氛围，这样才能从根本上解决高职院校行政管理效率不高的问题。

当然，只是改变观念还不够。观念的改变只是一个开始，如果分工不能明确，行政人员想要高效的办理事情可能都是不行的。所以这第二步，就是要改变学校的职位的设置，要合理的设置职位，相同的职能的职位只需要设置一个就行，明确各个职位之间的关系与每个职位的职能是什么，这样高职院校中的行政管理人员才能依据自己的岗位需要去做一些实事，还是快速有效地去做一些实事，这样高职院校的行政管理效率才能提高。

之前说了要规范化高职院校中的职位设置，合理的设置高职院校中的职位，同时，还应该对高职院校的各种管理事项的流程做出一个系统的规定，科学的健全高职院校中的管理规章制度，让任何事情都有章可循，有章必循，依照规矩来办事情，才能更加地简洁快速。

高职院校行政管理的效率提高过程中最重要的一环还是要提高行政管理人员的素质，只有高职院校中的行政管理人员的素质提高，各个岗位之间的配合才能提高，更好地协调合作，更好地交流进步，才能使得高职院校中的行政效率进一步提高。

三、结束语

高职院校的行政管理工作对高职院校的发展至关重要，直接地影响着这所高职院校是一所层次如何的高职院校。高效的高职院校行政管理效率可以给来往的机构一个良好的印象，也能给高职院校中的教师和学生的科研工作和学习提供最大的便利，教师和学生的成功，就能最大限度地提高一个学校的档次。所以，一所高职院校的行政效率高低，对高职院校的前途发展都是至关重要的。

参考文献：

[1] 姚雪.高职院校行政管理效率现状和提升措施刍议[J].贵州工业大学学报：社会科学版，2008.2

行政管理的职位篇(5)

（一）总体制度特点：“专业精神”与“分类原则”相统一

大多数西方国家建立的现代公务员制度，具有一个突出的特点，即“专业精神”与“分类原则”相统一。一方面，西方国家认为公务员是政府中专职从事社会公共事务管理的、为政府管理提供事务性、技术的人员，与在其政府中代表阶级和政党利益、执行政治统治的人相区别，采取公开竞争、择优录用、职务常任、功绩晋升等特殊管理措施，来选拔和保持政府的精英人才，使他们成为特殊的职业集团和专业人士，并进行专门的培训、统一的管理。因为，现代政府公务已日趋专业化，非具有职位所需的专门知识和技能是不能胜任的，而这种专门知识和技能的获得又须经过相当时期的正式教育和培训。另一方面，现代公务员制度都贯彻“分类原则”，实行职位分类。在“专业精神”的指导下，根据政府工作的不同专业和不同级别的各类工作人员的特点，诸如工作性质、责任大小、繁简难易、劳动强度、工作环境以及任职人员所需的资格条件等，进行分门别类，确定名称和等级，制定一套分类合理、层次清晰、职责明确的规范，进行有区别的管理。职位分类确定了“因事求才”的用人标准。“分类原则”本质上是从属于“专业精神”的，是“专业精神”的具体化。

（二）各个国家特色：专业技术类划分与公务员范围大小密切相关

由于对公务员的范围划分和内涵界定的不同，各国在专业技术类公务员分类和管理方面存在着一定的差异。在国外，公务员的范围大体上来说有三种类型：第一种是小范围的，公务员仅指中央政府系统中的非选举产生和非政治任命的事务官。英国及许多英联邦国家基本属于此种类型。第二种是中等范围的，中央政府中的所有公职人员，包括政务官和事务官都称为公务员，但适用公务员法规的只是事务官。美国基本属于此种类型。第三种是大范围的，从中央到地方政府机关的公职人员、国会议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，但适用公务员法规的也只是事务官。如日本和法国也基本属于此种类型。

（三）具体内涵规定：专业技术类公务员明确有别于其他类公务员

美国公务员《职位分类标准简介》①中第三部分“职位分类的原则和政策”的C款“GS覆盖的工作”将可分类的工作总结为5大类：专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作和其他工作②。对“专业性工作”的作了具体、清楚的说明，用以与其他工作（尤其是管理性工作和技术性工作）进行明确区分。“专业性工作”意味着“需要某一科学领域内的相关知识或通过教育、培训获得与本科及以上学历相当的专门领域内的系统性知识，区别于普通教育。同时，只有工作需要将不断学习获得的系统知识应用于制定新的文件或释义，或是完善数据、资料和方法，这样的工作才可以称为“专业性工作”。

需要注意的是，《职位分类标准简介》中同时也指出“有这样的情形，即公务员接受过专门领域的正式教育但却并没有从事专业性工作。可能是没有专业性工作需要完成，也可能是因为组织和职位结构中不需要具有专门知识的公务员。这种情形下，应该根据完成工作需要的职责和资格条件将该职位归类到适当的非专业性职系中。”相比之下，管理性工作“不需要接受过某一领域内的专门教育，虽然这些职位需要的分析、研究、写作等能力，只需要通过一般大学教育或逐步实践即可获得”。技术性工作“通常与专业性或管理性领域有关或为这两大类工作提供支持，需要大量的操作知识，通过经验积累和具体培训即可获得。”

总的来说，“具体一个职位应分类为专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作还是其他，取决于该职位的职责、所需资格、职业生涯类型、管理目的、工作目的和招募渠道。”

二、国外专业技术类公务员的分类实践

（一）以职位分类为基础建立专业组群

公务员的职位分类是建立在较细的专业分工基础上的。依据工作性质、工作责任、工作难易程度和任职资格条件的异同，把众多的职位在横向结构上划分为不同的职门（职类）、职组、职系，纵向结构上划分为不同层次的职等及职级，由此构成结构化的有序的职位类别系统。美国的公务员制度是较早实行精密细致的职位分类体制的，并且以此著称，其基本目的就是为了使政府公务人员能做到“适才适用”和“同工同酬”。

美国将适用于功绩制的一般行政职位（简称GS）按照专业分工划分为22个职组。在一般行政职位分类表中有些职位专业性较强，《职位分类标准简介》专门对这类职位进行了列举和说明。这些职位的公务员专门从事物理、生物、数学、社会、计算机、卫生和工程科学领域内的工作。

英国非工业类③除开放结构外，分为一般职类、科学类、专业与技术类、培训类、法制类、秘书类、社会保障类、资料处理类（电子计算机处理）、公安职类、调查职类等10大职类，26个职组，84个职系。

（二）以工资分类为基础建立类别组群

日本公务员是大范围的，从中央到地方政府机关的公职人员、国会议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，但适用公务员法规的也只是事务官。1950年，日本颁布《职阶法》，人事院专门设立了职阶部，组织了三百多名专家对职阶制的实施进行准备工作，但是这一法律并没有得到实施④。在日本，与职位分类法同年制定的给与法（工资法）（正式名称是《关于一般职职员给与的法律》）作为职位分类制工资准则制定前的临时措施实施至今。2006年修订的工资法将适用于50万一般职务的职员俸给表（工资表）分为行政职、专门行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医疗职、指定职等10类18个工资表。根据各职务类别，工资法在其工资表中具体地设定了职务的级别和号俸（工资等级），相应的工资额。给与法（工资法）的规定替代了未能实现的职位分类制，起到人事管理的作用。

（三）以行业分类为基础建立系统组群

有些国家的公务员范围广泛，不仅包括政府部门的工作人员还包括了公共服务机构的工作人员。这些国家一般不采用职位分类的方式区分出专业技术类公务员，而是以行业分类为基础建立系统组群。以法国为例，法国公务员依据职类和职务划分为A、B 、C、D四个职等。A类包括高级行政官、行政法院法官、大学教授等；B类包括中央行政机关、驻外机关的秘书、财务机关、邮政机关的监督员、小学教师、公用事业技术员等；C类公务员包括办事员、打字员、速记员、工人等；D类包括勤务人员、办公室值班人员等。在此基础上，法国统计了公职系统的所有行业，制定了国家行业索引。在这个索引中包括23个领域。在这些领域中既有跨部门领域，如人力资源、法律等；也有非常专业的领域，如外交、司法、教育等。这23个领域又被分为238个行业，每个行业按照统一的格式制定有专门的说明。公职系统中的不同行业按照各自的行业说明和章程进行分类。

三、国外专业技术类公务员的管理

（一）基于动态评价的管理系统

随着政府职能变化，职位的变动性和复杂性日益增加，各国政府普遍开始向专业人力资源管理公司寻求帮助，增强职位分类的适用性，更好地实现政府职能。英国政府使用JEGS（Job Evaluation and Grading Support）系统进行职位分类。JEGS是一个基于计算机的、分析和评价工作的技术方法，为评估职位提供系统性和持续性的解释，并且可以进行调整以适用于各组织的需要。JEGS包括的核心要素：知识和技能、接触和交流、问题解决、决策、自、资源管理、影响。内阁办公室总体负责JEGS的实施以及各部门使用中的一致性。这其中，由Beamans Management Consultants Ltd向政府部门提供JEGS的相关培训，Towers Perrin作为JEGS软件的持有人提供技术方法咨询。

（二）基于职位体系的管理系统

美国对公务员的管理是通过基于职位体系的管理系统实现的。分类职位人员按照不同的性质分为若干职类，在每类内部运用工作分析和工作评价的方法，将职责大小、工作繁简难易程度和所需资格条件大体相当的职位进行规等列级。美国2005 年对公务员的统计数字表明，1994 年到2004 年的十年中，专业性人员和技术性人员大致持平，而行政人员的数量逐渐增多，文员数量显著减少。

（三）基于行业体系和章程的管理系统

法国公务员的管理系统是基于行业的，公务员制度上被分成有着各自章程（包括薪酬）、不同级别的大约1000“职群”。职群和行政服务的具体任务领域相联系，隶属于各自的政府部门——某种“和任务相关的公务员家庭”，他们“制度上的永久家园”。在管理上，每个政府机构可以根据238个行业说明制定职位说明，特别是对地方的行政部门。公共机构可以对职位设置进行思考，还可以对职位进行前瞻性管理，考虑人员发展和职位发展。比如，行业将会随着时间变化而消失，可以进行管理。如果行业就要消失，不能等到公务员退休才取消职位。所以通过职位定义和说明，可以更好管理公职系统，加强公务员流动性。

四、启示与借鉴

（一）专业技术类公务员分类标准与方法的启示

1.分类思路：尊重职位本身的任务要求，体现“专业”价值。职位分类需要客观、系统地考虑到每个职位的四个要素：工作种类、工作繁简难易、工作责任轻重和所需资格条件，由此制定出合格的工作标准，满足政府管理专业化需求。

2.分类标准：以专业水准、职业生涯类型、招募渠道作为分类的重要依据。美国公务员分类中，“具体一个职位应分类为专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作还是其他，取决于该职位的职责、所需资格、职业生涯类型、管理目的、工作目的和招募渠道。”我国专业技术类公务员在所需资格条件、职业生涯的类型、招募渠道等几个方面也有别于综合管理类和行政执法类公务员。因此，可以从专业水准、职业生涯类型和招募渠道等几个方面综合考虑确定专业技术类公务员的划分标准。

3.难点判定：出现界定困难时可以选用的手段。有些职位具有复合性特征，到底将其划分哪个类别下，归属于哪个职系需要认真地分析。美国在《职位分类简介》的第三部分G条款和L条款中专门对这种情况作了说明：某些具有复合性特征的职位在划分时需要综合考虑多方面的因素。大多数职位可以通过职位本身的主要职责来决定其属于哪个职系，但有时还要考虑职位所需的最高资格条件、招募的来源、晋升路径、设立该职位的目的以及所需的背景知识等，来最终确定职位的类别归属。我们在专业技术类分类管理中，碰到难以确定的职位，可以借鉴上面这种方法，除了依据专业水平、职业生涯、招募渠道，还可以根据职位所需人员的资格条件来判定。

4.切入点：可以从行业和部门入手。在分类公务员内部，美国在改进公务员分类过程中，发展了有针对性的六种工作分析和评价制度：高级行政职品评制度、主管与管理职品评制度、行政、专业及技术职品评制度、书记、机器操作与技术职品评制度、统合联邦工资职品评制度以及特殊职业品评制度（对特种职业如医药卫生人员、律师、教师、外交官等适用）。根据以上计划，各群职位可用不同的因素及品评标准来实施评价，增强了工作分析和职位评价的针对性和科学性。这种分类进行分析和评价的原则和方法值得我们借鉴。在我国公务员管理中，各地以行政执法类、专业技术类公务员为主的一些部门展开了有益的探索，如公安系统等。公务员的分类管理确实可以从专业技术类公务员比较集中的行业和部门入手，建立相应的“行业组群”，实现管理的科学化。

（二）专业技术类公务员管理方面的启示

1.成立专门咨询委员会，对划分标准进行适时动态管理。随着管理专业化进程的加速，许多国家在公务员管理方面都引入了咨询机构辅助决策。英国为了地方政府人事管理制度能与中央保持一致，设有国家联合理事会（National Joint Council），协调伦敦地区以外各地方政府的行政的、专业的、技术的及文书的公务员的管理。理事会设计了工作评价方案，统一采用因素分析法，建立职位工作说明书（Job Description）。相应地，德国公务员管理中也通过一些外部咨询来辅助决策。这种方式对我国的公务员管理也很有启发。一方面我国公务员分布的地域范围广泛。公务员不仅分布在中央各部委中，大部分公务员都服务于地方各级政府，如何进行协调管理是个重要的问题。另一方面，社会发展进步加速了专业技术类职位的更新，需要不断根据形势变化进行调整。我国的公务员体系中，公务员所处的机构、编制都在变化中，职位也会相应发生变化。从这两方面讲，成立专门咨询委员会，对划分标准进行适时动态管理就显得尤为必要。

2.制定专业技术类公务员分类手册，指导各地开展分类实践。从国外的经验看，不管分类的方式方法如何，一系列指导性文件和手册是必不可少的，可以为部门和机构的具体操作和实践提供依据。美国的职位分类制度规范、细致，除了整体的规划设计，主要依靠的是详细手册和说明。在分类方面，联邦人事管理办公室制定了《职位分类标准简介》、《分类管理者手册》、《职业组和职业类别手册》、《重大分类决策和意见摘要》、《资格标准》等可供公务员管理部门使用和参考。我国的国家公务员管理部门应该制定相关的应用手册，指导各部委、各地方根据实际情况对专业技术类公务员进行分类和管理。

3.根据职业生涯类型建立发展通道，对职业发展进行前瞻性管理。我国香港地区公务员的部门职系就是各专业性部门的职系，也称专业职系，如工程师、海事主任等，这类职系人员不能在职系间流动，大多终其一生在专业岗位发挥作用。专业技术类公务员的职业发展有独立的通道和阶梯，这意味着我们在专业技术类公务员管理中尤其应该重视职务序列和职数比例的规划和设计。

注释：

①在 1991年8月版基础上2009年8月进行了修订，本文相关内容均引自2009年8月修订后的版本。

②根据2009 年最新的分类标准，美国联邦政府的所有职位首先分为两大类，白领职位和蓝领职位。白领职位包含了以上五类职位，其余的为蓝领职位，主要有技艺、工艺、手工等职位。

③英国公务员分为工业人员和非工业人员，工业人员包括在国防部所属军工厂和海军码头工作的人员、邮政系统工作的人员以及研究单位的技术人员等；非工业人员是指行政机关办公的文书、行政和各类专业管理人员，以及外交领事人员。

行政管理的职位篇(6)

【关键词】事业单位改革 政事关系 政事分开 管办分离

政事关系改革概述

2005年以来，一些地方陆续开展政事分开、管办分离的试点工作，其中北京、上海、无锡等地的探索较具代表意义。

北京海淀区医疗、文化事业单位管办分离改革。2005年7月，海淀区公共服务委员会挂牌成立，正式启动了政事分开、管办分离改革的试点工作。作为政府的特设机构，今后公共委将区卫生局所属的公立医院、卫生学校、区医学救援中心、医院管理服务中心及区文化委所属的博物馆、文化馆、图书馆等承担着医疗卫生服务及文化服务的事业单位的人事、财政、物资等均纳入其管理范围。改革的目的在于剥离政府部门所不应承担的具体公共服务提供职能，使其回归到对公共服务的宏观指导、政策制定、战略规划和市场监管的职能上来，以终结现有的政府部门既当“裁判员”又当“运动员”的政事不分、管办一家的管理体制。

上海市公立医院管办分离改革。2005年9月，上海申康医院发展中心成立。该中心是上海市市级医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体。中心在上海市卫生局的行业管理和业务指导下，承担所属市级公立医疗机构发展战略、重大决策、国有资产营运与管理以及推进市级公立医疗机构改革和完善管理体制、机制等职能。作为全市卫生工作主管部门的市卫生局，其工作重点将放在对全市卫生事业的宏观规划指导、政策制定、行业准入及服务监管等方面。

无锡市事业单位管办分离改革。2005年，无锡市相继成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心。2008年底，又正式成立市公园景区管理中心。这些管理中心作为政府办医疗、办教育、办文化、办体育、办园林等职能的责任主体和所属事业单位国有资产管理的责任主体，主要履行国有资产出资人职责。从2008年底开始，各中心下属的事业单位开始试行陆续建立理事会，尝试构建新的法人治理结构。2009年，无锡市还分行业建立起事业单位公共服务绩效考评体系，运用这套考评体系对各单位的服务进行综合考评，单位的财政预算及年度工资总额等均与考评结果密切联系。

上述案例体现出政事改革的总体思路。其一，清晰梳理各类事业单位的职能，分类确定它们的去向。改革之前，各地均对所属各事业单位实际承担的职能进行梳理，在此基础上将事业单位分为三种类型并分别确定去向：一是执法监督类事业单位，此类事业单位留在政府部门继续从事行政执法和监督工作；二是经营服务类事业单位，此类事业单位或予以撤销，或转制为企业并划归国有资产管理委员会管理；三是公共服务类事业单位，此类事业单位是政事分开改革的主体，对于此类事业单位，其所承担的公共服务职能不变，但需与原主管部门脱钩，整建制归入新成立的执行机构，使行政管理和公共服务二者之间实现专业化分工。

其二，成立专门的执行机构（如海淀区公共委、上海申康医院发展中心及无锡市各管理中心等），并重新定位原主管部门、执行机构及事业单位等各方职能。改革之后，原主管部门对事业单位的管理职能不再保留，而是转移给新成立的执行机构。这些执行机构主要履行出资人职责，对所属事业单位承担资产管理、领导班子管理和绩效考核管理等职责，事业单位自身的经营与内部管理则由事业单位自主负责。执行机构还作为政府的代表与事业单位及其他社会机构建立一种契约式管理，通过各种方式向事业单位和社会机构购买公共服务，逐步构建多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供模式。

上述改革也值得思考的问题。第一，设立新机构的改革方式值得进一步商榷。各地改革的一个共同措施是：新成立一家执行机构，各事业单位原主管部门保留对所属事业单位的决策和监管职能，而其对事业单位的管理职能则统一移交给执行机构。也就是说，政府对事业单位的管理职能并没有真正下放给事业单位自身，只是由原主管部门平移至新成立的执行机构。改革并未真正建立起双方的契约关系，也并未改变双方隶属关系的本质。简而言之，政事之间的“管”与“办”并没有真正分开，而仅是试图将部分“管”的职能进行转移而已。不仅如此，设立新机构的方式还与政府精简机构、提高效率的目标相悖而行，人为造成了政府对事业单位管理链条的加长，影响了组织效率。因此，是否应采用设立新机构的方式来推进政事分开，需要科学论证，权衡利弊，慎重而行。

第二，设立新机构的改革措施在实践中造成了“政出多门”等问题。理论上说，新成立的执行机构和原主管部门应该各司其职，双方之间是一种平行关系。但是，在此后的实践中，行业主管部门仍然从各个不同的微观方面对分离后的事业单位经营和管理进行干预。事业单位由原先的主管部门单一管理变成事实上的双头管理。改革不仅没有实现政事分开、管办分离的目标，反而引发了新的问题，由原来的一“政”变为两“政”，由原来的单“管”变为双“管”，致使政事关系、管办关系变得更为复杂。此外，部门利益的流失造成某些职能部门态度消极、不作为或乱作为。这些问题的存在，不仅使得事业单位为社会提供公共服务的效率未能得到预期的提升，同时也使得政事关系改革应有的示范效应难以得到有效的推广。

第三，对监管的过度强调导致事业单位经营管理自与积极性并未得到预期的提高。在政事关系改革中，加强对事业单位的监管与提高其经营管理自存在着矛盾。在地方的改革实践中，往往过于强调监管，影响了事业单位经营管理自与积极性的提高。以北京市海淀区的改革为例，与区属公立医院划归区公共委管理，同时，区政府还在区属医院及社区医疗服务机构推行财政制度改革，要求这些医疗卫生机构的所有业务收入都要上缴给区政府，而它们的财政支出则由区政府的财政预算提供，这就是所谓的财政上的“收支两条线”。这一政策削弱了区属医院及其他卫生服务机构的经营管理自，影响了其服务提供的积极性。这种把政事关系改革所要求的购买医疗服务的机制转化为行政上下级之间的拨款模式，背离了改革的初衷。

政事关系改革问题分析

政事关系改革未达到预期目标，政事关系模式未发生实质性改变。由于没有厘清政府与事业单位之间的职责界限和制度衔接，政事不分的许多深层次问题仍未解决，政事之间的基本关系模式未发生实质性的变化，主要表现在以下三个方面：

其一，政事之间的组织关系仍未明确，事业单位法人制度并未真正建立，与政府部门的隶属关系仍未改变，“管”与“办”并未真正分离。

其二，政事之间产权关系不明，政府是事业单位的出资人，事业单位对政府财政有着很高的依赖性，此外，政府机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，这些因素导致了政事之间产权关系模糊。①

其三，政事之间职能划分彼此交错，一方面，政府仍承担着大量技术性的公共服务职能，甚至对事业单位的经营管理进行直接的干预，制约了事业单位的积极性、主动性和创造性；另一方面，很多事业单位仍承担或部分承担一些行政职能。

事业单位监管体系的建设尚明显滞后于政事关系改革。随着政事分开、管办分离改革的推进，公共服务管理部门的管理方式也应逐步改变，由“命令与控制”模式向准市场模式转变，由基于行政权力的直接管理模式向基于规则的监管模式转变。但由于多种因素，这种监管体系的建设严重滞后于公共服务领域改革的进程。相对于事业单位改革进程而言，事业单位监管的规则体系亟待完善，具体表现在两个方面：一是相关法律法规缺失，公务员管理有《公务员法》，企业人力资源管理有《劳动法》和《劳动合同法》，而事业单位人事管理迄今仍缺乏与整体性和最高层面的国家法律规则，现行人事管理的规定大多存在于法规、部门规章以及其他一些政策文件中；②二是现有规则体系缺乏统一性，不同位阶的法律法规之间存在不少矛盾之处，地方法规与国家法规之间、不同部门的规章之间不一致处甚多，甚至有些存在明显的冲突。

政事关系改革引发出一些新的问题。就当前政事关系改革状况而言，不仅政事分开的目标没有实现。在改革过程中还产生了一些新的问题，其中最主要有两大方面的问题。一是政府公共服务职能弱化问题。公共服务是现代政府首要的、根本的职能，在公共服务生产和提供的全部过程中，政府都是责无旁贷的主导者和调节者。然而，一些地方的政府部门借口政事分开、管办分离，堂而皇之地将本应由其担负的公共服务的基本职能完全推卸给事业单位，政府的公共服务职能被严重弱化。二是市场化过度问题。政事分开、管办分离过程中，出现了一定程度上的政府监管缺失的问题。为提升公共服务供给效能，改革强调给予事业单位充分的自，一些地方政府允许部分事业单位结合业务内容开展创收，而政府对这些单位的经营又缺乏必要的监管。这种情况导致部分地区、部分行业公共服务质量的大幅度下滑，严重影响了社会事业的公益性与公平性。

政事关系改革的对策

政事分开、管办分离是我国政事关系改革必然的路径选择。政事关系改革必须要坚持政事分开、管办分离的原则，合理划分政府和事业单位的职责，建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的事业单位法人制度。首先，政事分开、管办分离是深化行政管理体制改革的一项重要内容。传统的政事不分现象严重弱化了政府的服务功能，影响了政府的服务质量和行政效率。只有真正实现政事分开、管办分离，政府才能回归掌舵者和导航员的角色，更有效地发挥其在经济社会发展中的作用。

其次，政事分开、管办分离有利于切断政府部门与事业单位的利益关联。“政事同盟”是造成当前公共利益部门化、泛政治化现象普遍存在的原因。③不管是政府部门履行社会管理职能还是公共服务职能，都存在投入产出问题、效率问题、服务品质问题和服务竞争力问题，受到所谓“诺斯悖论”的困扰。通过政事分开、管办分离，将有利于切断政府部门与事业单位的这种关联。

最后，政事分开、管办分离是增强事业单位公共服务效率的大势所趋。实行政事分开、管办分离，将有利于建立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的自主决策、自我约束、自主经营和自主管理的运行机制，提升管理能力和运营活力，进而提升其公共服务能力与效率。

政事关系改革要坚持公共利益取向与服务效率并重。政事分开的过程中要处理好公平与效率的关系，在维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求的同时，要通过改革创新提高公共服务的效率。

首先，建立合理政事关系的出发点在于增加公益性。作为公共管理主体之一，事业单位在解决公共问题的过程中必须坚持公共利益导向。政事职能分开将有利于强化事业单位公共服务职能，使其更好地生产和提供公共产品。政府通过政策引导、规则制定和宏观监督管理，确保事业单位行为的公益属性。

其次，建立合理政事关系的落脚点是提供高效、优质的服务。在增加公益性的同时，政事关系改革必须为社会公众提供高效、优质的公共服务，确保公共服务的效率。要做到这一点，在改革过程中就应当坚持以下几点：

一是机构要精简。管理机构和管理层次都要精简，不能为了政事分开而滥设管理机构，人为增加管理层次，而是应该充分利用和改造现有机构，实现决策与执行、管与办、行政与事业之间真正意义上的分开。

二是职能要回归。通过政事分开，切实转变政府职能，减少政府不该管也管不好的事务，使政府的职能得以回归，专注于行使其对公共服务的宏观指导、政策制定及监管等方面。

三是竞争要充分。事业单位负责生产公共产品，政府在公共产品市场上择优购买这些产品，事业单位之间展开充分的竞争，通过竞争的压力促使各事业单位主动提升自身的公共服务能力，提高其公务服务质量。

政事分开、管办分离的核心在于合理授权。出于自身利益的维护及传统管理理念的惯性，一些政府部门及其成员不愿放弃对事业单位直接的纵向控制而转为间接的横向协调，不愿轻易把原有职能剥离出来，不愿将公共服务的具体经营管理权力下放给事业单位。因此，要保证政事分开、管理办分离的顺利实施，就必须直面这些问题，必须敢于触及有关部门的利益，打破事业单位的行政隶属关系，赋予其一定的自，激发其自身活力，使其成为运转高效的法人组织。④要建立完善产权归属清晰、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构及符合事业单位特点，有利于事业单位更优质高效地履行公共服务职能的各类管理制度。

政事关系改革后对事业单位控制的合理途径在于有效监管。政事分开存在的潜在风险是监管体系不健全，监管的不足将导致事业单位业务运行偏离公益性目标。因此，在放权、授权的同时，必须建立相应的监督约束体系，确保政府对于事业单位的有效管控，确保事业单位的行为不偏离公共服务的本原和目标。政府对事业单位的监管体系建设应包括以下几个方面：一是要建立覆盖事业单位的法律法规体系，尽早制定出台一部事业单位管理法律，同时要加强审查清理现有法规体系；二是通过行政体制改革，理清政府各部门在公共服务领域的职责权限；三是建立健全由行业协会、消费者保护组织及社会公众等各方充分参与的多元化监督治理机制；四是实施“准市场化”契约管理机制，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，严格约束事业单位的行为；五是将主管部门对事业单位的直接的行政管理转变为对准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面的行政监管，并以出资人的身份对事业单位国有资产保值增值情况进行监管。

（作者单位：中国人事科学研究院）

【注释】

①赵立波：“政事关系的理论阐释和现实治理”，《中国行政管理》，2007年第1期。

②刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，上海交通大学出版社，2011年，第111页。

③孙立：“‘政治正确’与部门利益—一种泛政治化现象的分析”，《中国改革》，2008年第1期。

行政管理的职位篇(7)

关键词:行政副职;政府;机构改革

一、行政副职制存在的合理性

行政副职并非中国所特有,但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗?行政副职存在的意义是什么呢?

(一)从管理幅度看副职

国内外管理研究成果和管理实践经验表明,各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理,确定管理幅度应了解如下变量:(1)管理层次;(2)管理事务难易程度;(3)管理者的水平和管理手段先进程度;(4)被管理的机构或人员的素质。参照以上几点,我们可以看到:1)中国政府的现有管理体制,加上世界第一的人口数,我们的一级政府或一个管理者,其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的;2)在这个世界经济一体化,全球竞争白热化的形势下,中国政府所面临的任务是艰巨的;3)从管理者的水平和管理手段来看,中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养,很多都是在实践中摸索成才,可见还远未达到先进的程度;4)从被管理者的素质来看,中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始,经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小,其整体素质还有待提高。

在这样的现实状况下,中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构(或下级行政单位),行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下,一级政府多设几名行政副职,有可能缩小管理幅度,解决管理者对被管理机构和人员的失控问题;另一方面,对于管辖数量过多的政府部门与机构,在不改变管理幅度的条件下,通过设置行政副职来协助管理,也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。

(二)从同西方国家的比较中看副职

在西方发达国家,行政副职现象也有存在,但数量不多、范围不广,比如,德国、法国不设副总统、副总理,英国不设副首相,美国副总统也只有一个,且只起助手作用没多少实权,法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看,与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡,其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个,而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见,在经济转型期间,在这样宽的管理幅度下,不设副职是不可想象的。

再看省一级的政府,中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家,中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级,从国家结构形式来看,美国实行联邦制,州政府自很大,同联邦政府没有行政上的隶属关系,中国是单一制国家,中央与地方间存在行政隶属关系,因而,中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多,在不能增加新的管理层次的情况下,设置行政副职就成为了一种必要的选择,有利于缩小管理幅度。

二、政府减副的必然性

既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的,那么政府为何又要实行减副呢?

谈及副职,我们不得不面对这样一个尴尬的现实:为了适应现实及发展的需要,我们设置了大量的行政副职,但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明:

(一)削弱了正职应有的权责

按照行政组织的一般规则,行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制,在一个行政组织中,必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下,副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任,这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是,副职一多,分工必细,事权分散,行动迟钝,对统一指挥必有妨碍。

(二)削弱了职能部门的权责

在本来的意义上,职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后,各个副职实际上分管了某些方面的工作,并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下,原来的职能部门的功能就相对削弱了。

(三)使下级对上级的程序复杂化

一个职能部门的负责人,既要服从分管的副职领导,更要听从正职的指挥和命令,于是,为了使其能够在正副职间寻求平衡,通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多,无论是正职还是副职抑或下属,都需要花更多的时间和精力来调整关系,协调矛盾。

(四)增加了管理的成本

管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多,使得官职趋于庞大,机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标,其原因当然是多方面的,但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费,使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加,从而增加了政府管理的成本。

以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。

三、行政副职制的系统规划

正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾,所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划,以使其能发挥出应有的效用。

(一)行政副职的设置

行政副职的设置涉及两方面的内容,其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职;其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上,一般行政管理者可设行政副职,但是对于层级较低的行政管理者,当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时,则无须再设副职。

由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的,对于它的设置程序,应首先由正职管理者提出方案,包括其设置的理由,设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准,必要时报同级人大常委会备案,最后再由行政正职管理者负责实施,上级行政机关进行监督,从而使整个行政副职的设置合法化。

(二)行政副职人员的产生

在完成行政副职的设置之后,我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题:一是副职人员的主体资格,二是副职选拔的程序。

1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职,他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析,认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容,才能据此对担任这一职务的人员提出要求,确定担任这一职务的主体资格条件。

2.副职选拔的程序。包括两个内容:首先是职务分析,系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试,通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位,这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想,将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准,再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次,各个层次应针对不同级别的行政副职设定。

(三)行政副职人员的任免

在确定行政副职主体资格和选拔程序之后,对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言,首先应由正职提出行政副职的候选人员,然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定,最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果,报上级人事部门备案。而对于罢免程序,可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定,然后报上级人事部门备案即可。

(四)行政副职的管理

按照行政副职职业化的要求,行政副职的管理主要涉及以下几个方面:

1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职,这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致,这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。

2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制,利用现代的高科技手段,建立起详细、真实的“副职”人员资料库,以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。

3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要,提高行政效率,这是收益;而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用,这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢?由于副职的设置来自于正职的实际需要,在编制上有其特殊性,故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时,首先要从最基本的职位分析入手,通过对正职工作的总体考评,估算出具体的工作量,然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下,以及现阶段副职后备人员的素质能力水平,并结合管理幅度的相关原理,从而确定出某一职位所需的具体副职数。

只有通过这种全新的行政副职制度的建立,才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径,也才能保证政府机构改革的真正深入。

参考文献:

[1][美]加里·贝克尔.人力资本[M].北京:北京大学出版社,1987.

[2]周三多.管理学[M].北京:高等教育出版社,2005.

[3]张金鉴.各国人事制度概要[M].台北:台湾三民书局,1982.