行政法律解释精品(七篇)
行政法律解释篇(1)
单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。
（一）文义解释
文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。
在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。
1、“等”外而无“等”内
单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。
2、概括事项只能与例示事项相一致
在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。
（二）目的解释
目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。
在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。
（三）体系解释
体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。
需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。
（四）其他解释方法
比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。
（五）不同解释方法之间的关系
采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：
1、文义解释具有优先性。
行政法律解释篇(2)
一、行政执法、法律适用与法律解释
1、行政执法的含义与特点
2、法律适用的含义与特点
3、法律解释的含义与特点
4、行政执法与法律适用、法律解释的关系
二、法律适用中的“规范冲突”与“冲突规范”
1、“规范冲突”的含义与种类
2、“规范冲突”的成因
3、“规范冲突”的危害
4、“冲突规范”的含义与特点
5、“冲突规范”的种类
6、“冲突规范”的适用
三、行政法律解释体制、原则和方法
1、法律为什么需要解释
2、我国法律解释体制
3、行政法律解释原则
4、行政法律解释方法
5、完善法律解释的几点思考
行政执法是一项最经常性的公共事务治理活动，是维护社会秩序和自然人、法人和其他组织的权益的最主要形式。据有关统计，在我国，80％以上的法律，90％以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。 一方面，行政执法与自然人、法人和其他组织的权利和利益联系最经常、最广泛、最直接、最紧密，稍有不当，极易对自然人、法人和其他组织的合法权益造成损害，因此，必须对行政执法活动进行严格的规范。可以说，行政法中的大量规范都是羁束性规范，行政行为中的大量行为都是羁束性行为，这是保证行政执法不被异化的重要手段。同时，为了保证行政机关能够对繁重、复杂有时甚至非常紧急多变的各种事务、事态及时作出应对和有效处置，又必须赋予行政机关（包括获得授权或者委托的组织）以一定的自由裁量权，以提高行政执法效率。因此，如何做到羁束得当，裁量有度，是行政法治建设中的一个重要课题。羁束性过严或过宽，裁量性过小或过大，都有悖于行政目的的实现。
规范行政执法活动有多种途径和形式，包括可以通过制定周密的实体法、完善的程序法和健全的监督机制等来加以规范，其中通过建立健全法律适用和法律解释制度，也是规范行政执法活动的重要途径和形式。同时，在行政执法活动中，通过法律适用和法律解释又往往是行政机关获取自由裁量空间的重要途径和形式。因为法律对自由裁量权往往没有作出明示性的规定，而是隐含在法律规定之间，只有在具体法律适用和法律解释时才能显现出来。因此，健全完善的法律适用和法律解释制度，既可以强化行政执法的约束机制，克服和避免行政滥权，又可以增强行政执法的灵活性和应对能力，提高行政执法效率，达到实现行政执法的羁束性与裁量性的统一。
一、行政执法、法律适用和法律解释
行政执法、法律适用与法律解释，是既紧密联系又有所不同的三个概念。下面分别就这三个概念的含义和特点作一简要探讨，然后对三者之间的关系作一简要分析。
1、行政执法的含义和特点
“行政执法”这一概念在理论界有多种不同定义，大致可以分广义、较广义、狭义、较狭义四种。 本文所讲的“行政执法”是指行政机关贯彻执行法律的活动。这里的“执行”，主要是指将抽象的法律规定具体地适用于特定的自然人、法人或者其他组织的活动，即主要指具体行政行为，同时也包括行政机关为保证法律的贯彻落实而制定行政规范性文件的活动，即也指抽象行政行为。这里的“法律”，主要指法律、法规、规章，同时也包括上级和本级人大及其常委会和人民政府及其部门发布的其他规范性文件。
行政执法的主要特点是：
（1）经常性。行政执法不仅是行政机关最频繁、最主要的公务活动，也是整个国家机关最频繁、最主要的公务活动。可以说，国家机关的绝大部分公务活动，都属于行政执法活动，立法、司法和军事活动在整个国家机关公务活动中只占很少部分。
（2）广泛性。不仅行政执法的主体非常广泛，既包括行政机关及其工作人员，也包括根据授权或者委托进行行政执法的组织和个人；而且行政执法涉及的对象和内容也非常广泛，既涉及公民、法人和其他组织等各种主体，也涉及政治、经济、文化等社会生活的各个方面。
（3）多样性。行政机关执行法律的形式多种多样，既有不针对特定相对人的制定规范性文件的抽象行为，又有将法律具体运用于特定相对人的具体行为；既有单方命令实施的强制性行为，又有双方协商实施的合同行为；既有根据职权主动实施的行为，又有根据申请被动实施的行为；既有赋予相对人权利和利益的行为，又有对相对人施加不利影响的行为；既有无偿实施的行为，又有有偿实施的行为，等等。
（4）效率性。行政执法任务繁重，面对的情况复杂甚至紧急，迅速、简便、快捷是行政执法的生命力之所在。当今世界，行政已经渗透到社会生活的各个方面，因此，行政是否有效率，直接关系整个社会是否有效率。社会上流行有这样一个说法：“如果立法机关不讲民主，这个社会就没有民主；如果行政机关不讲效率，这个社会就没有效率；如果医院不讲道德，这个社会就没有道德。”虽然这个说法不一定十分确当，但在一定程度上反映了人们对立法、行政、医院的不同要求。试想，在社会发展变化越来越快的今天，如果行政机关没有效率，如何能够使整个社会具有效率和充满活力！因此，效率性是行政执法的重要属性和特点。
有的认为行政执法还具有“单方面性”和“主动性”特点。 笔者认为，随着新公共事务治理观和新行政观的兴起，行政合同、行政指导等新行政行为的出现和推广，行政执法已经不都是单方面性和主动性，在相当多时候已经表现为双方面性和被动性。因此，不宜再把“单方面性”和“主动性”作为行政执法的特点。
2、法律适用的含义和特点
“法律适用”，也称“法的适用”，有广义和狭义之分。《中国大百科全书。法学》认为，广义的法律适用是指“国家机关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上的法律适用一般被称为法的实施。”狭义上的法律适用是指“国家机关及其工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动，特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。” 孙国华、朱景文主编的《法理学》持广义观点，认为“法的适用也称法律规范的适用，是指一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体人或组织，用来解决具体问题的专门活动，它使具体的当事人之间发生一定的权利义务关系或对其适用法律制裁。” 李步云主编的《法理学》持狭义观点，认为“法的适用，一般指拥有司法权的国家机关及其司法人员，依据法定职权和法定程序，把法律规范应用于具体案件的专门活动。”并认为“在我国，司法权主要由检察机关和审判机关行使。公安机关、安全机关和监狱管理机关在一定范围内行使司法权。” 梁慧星认为“所谓法律的适用，指将法律规范适用于具体案件以获得判决的全过程。” 董皓认为“在我国，法律适用通常即指司法适用”。
本书是专门研究行政执法的，因此本文的“法律适用”既不是广义上的“法律适用”，也不是狭义上的“法律适用”，而是特指行政执法中的法律适用，即指行政执法机关将抽象的法律规定同具体的行为和事实联系起来并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定的活动。这里的“行政执法机关”，既包括有行政执法权的国家行政机关（不包括没有行政执法权的行政机关），也包括依法获得授权或者委托的组织。
法律适用的主要特点是：
（1）特定性。一方面，法律适用的主体是特定的，只有法律规定的机关或者获得授权或者委托的组织，才是法律适用的主体，其他任何机关或者组织都不享有法律适用权。另一方面，法律适用的对象是特定的，总是同特定的人（包括自然人、法人或者其他组织）、行为或者事实相联系的。离开了特定的人、行为或者事实，法律适用就无从谈起。法律的适用过程，实质是将法律规定从抽象到具体、从文本到现实的过程。
（2）平等性。“在法律面前一律平等”是我国宪法确立的一项重要法律原则。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律适用的平等。过去有人认为法律是统治阶级意志的反映，因此，立法不能讲平等，这是错误的。如果立法不平等，法律适用就不可能有真正的平等。但在现实中，更容易发生问题、更需要特别强调的是法律适用的平等。在行政执法中，平等原则要求行政执法机关对相同的行为和事实，不论行政相对人职位高低、名望大小、财富多寡，都必须同等地适用法律，不得歧视对待。
（3）确定性。一方面，抽象的法律规定一旦适用于具体的人和事，即对自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生确定性的影响，除非依法通过行政复议或者行政诉讼或者其他途径予以改变，不仅其他任何机关和组织不得随意改变，而且作出法律适用的机关自身也不得随意改变。另一方面，抽象的法律规定一经适用，具体含义即加以确定，今后遇到相同情况即必须作出相同的适用，不能随意改变。
（4）强制性。抽象的法律规定一旦被运用于具体的行为和事实，即对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生强制性的影响，一方面，任何个人和组织不得侵犯该自然人、法人和其他组织由此而获得的权利和利益，另一方面，如果该自然人、法人和其他组织不履行其应当履行的义务，行政执法机关可以依法采取措施强制其履行。
3、法律解释的含义和特点
法律解释不仅在行政执法中具有非常重要的地位和作用，而且在所有执法乃至整个法治建设中都具有非常重要的地位和作用。美国Talcott Parsons说：“解释功能可以说是法律制度的核心功能。” 可以说，没有法律解释，就没有法律的正确遵守和执行。
关于“法律解释”的含义，理论界众说纷纭，理解很不一致。据张志铭教授在《法律解释操作分析》（1999年1月）一书的归纳，我国理论界对法律解释的界定至少有九种之多 ，再加他本人的界定和该书出版后的一些新书和文章的界定，至少有十多种。但概括起来，主要可分为四类：
第一类，认为法律解释是所有对法律含义进行阐释的活动，既包括各个国家机关对法律含义所进行的阐释活动，也包括学者、社会团体、诉讼当事人或者辩护人等对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华主编的《法学基础理论》一书的界定：“法律的解释是科学地阐明法律规范的内容与涵义，确切地理解法律规范中所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。”并按法律解释的主体与效力的不同，将法律解释分为正式解释与非正式解释。“正式解释也称有权解释，这是基于宪法或法律所赋予的职权而作的解释。包括立法解释、司法解释与行政解释。它们分别具有不同的效力。”“非正式解释又称无权解释，它是没有约束力的解释，包括学理解释与任意解释。” 又如，孙国华、朱景文主编的《法理学》一书认为法律解释有广义和狭义两种，其中认为“广义的法律解释，是指有关国家机关、组织或公民个人，为遵守或适用法律规范，根据有关法律规定、法学理论或自己的理解，对现行法律规范或法律条文的内容、含义以及所使用的概念、术语等的理解和所作的各种说明。” 再如，张志铭认为“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明。”“简单地说，法律解释就是解释者将自己对法律文本的理解通过某种方式展示出来。” 还有，《中国大百科全书。法学》也持这一观点，认为法律解释是“对法律规范的含义以及所使用概念、术语、定义等所作的说明。”
第二类，认为法律解释是有权国家机关对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华、朱景文主编的《法理学》中对狭义的法律解释含义的界定即属此类。认为“狭义的法律解释特指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。” 张文显主编的《法理学》认为“法律解释是指对法律的内容和含义所做的说明。”“法律解释的主体在本书中特指享有法定法律解释权的人或组织。” 陈金钊认为“应从法律解释概念中剔除非正式解释部分，法律解释就是有权的机关对法律意义的阐明。”
第三类，认为法律解释是司法机关（主要是法院）对法律含义所进行的阐释活动。比如，梁慧星认为“为了解决具体案件，必须获得作为裁判大前提的法律规范。这种获得作为裁判大前提的法律规范的作业，法解释学上称为广义法律解释。” 又如，苏力认为“司法上所说的法律解释往往仅出现在疑难案件中，这时法官或学者往往将整个适用法律的过程或法律推理过程概括为‘法律解释’，其中包括类比推理、‘空隙立法’、剪裁事实、重新界定概念术语乃至‘造法’。” 再如，郑戈认为“我们认为发现有两种基本的法律解释模式：一种可以称为‘法律开示模式（discovery of law）’，即把法律视为既存的、不容违背的客观规则，解释者只能尽力去发现其真实含义，并将之揭示出来，适用于具体案件；另一种是‘法律阐释’（interpretation of law），在这种模式中，法律条文只提供了一种解释者在其中进行解释行动的结构，法律的含义最终取决于解释行动者与结构之间的互动以及解释者之间的交流与共识。” 近年来国内理论界兴起的法律解释学研究，大多是在这一类含义上使用“法律解释”一词的。
第四类，认为法律解释不仅仅指解释活动，还应包括解释技术、解释制度和解释理论。如郭华成认为“法律解释其实包括三个方面的内容，首先它是指确定法律规范的内容，探求立法意图，说明法律规范含义的行为和活动过程，这个过程又包括二个阶段，一是解释主体对解释对象的理解，二是解释主体将所理解的解释对象通过一定形式表现出来，加以阐明。同时，它又包括该过程中运用的一系列原则、技术、规则和方式，即法律解释技术。这是法律解释的动态方面。其次，指一个国家在法律解释主体、权限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解释制度。这是法律解释的静态方面；最后，它是指研究上述静态、动态两方面内容的学问或科学，即专门的法律解释理论。”
以上四类，是学者们根据自己的知识背景和研究需要对法律解释含义所作的界定，有各自的道理和意义。笔者认为，如何对法律解释一词的含义进行界定，必须考虑三个因素：一是国家的实际法律解释制度是如何的，二是多数群众的理解是如何的，三是研究对象和目的是什么。居于以上考虑，笔者认为，在我国，法律解释是指依法有权国家机关以积极行为对法律含义所作的阐释活动。这里的“依法有权”，是指依宪法、法律、法规、规章规定享有解释权的国家机关，包括有解释权的立法机关、行政机关、司法机关。没有解释权的国家机关、社会组织、研究机构、研究人员等所进行的解释活动，是一种法律宣传和研究活动，不是法定的解释，也不是多数群众所理解的法律解释。这里的“积极行为”，是指有解释权国家机关为了使法律含义更加明确而有意识、有目的地进行法律解释的活动，不是以积极行为，没有进行法律解释的意识和目的所进行的法律含义的说明活动，不属于法律解释活动。也就是说，有解释权的国家机关对法律含义所进行的说明活动，并不都属于法律解释活动，比如在进行法律宣传、研究讨论问题等场合时，对法律含义所作的阐释活动，都不属于法律解释活动。只有专门作出的法律解释或者在处理有关问题或者案件遇到对法律含义的理解存在争议或者认为存在不清楚时对法律含义所作的阐释活动，才是法律解释活动。
法律解释的主要特点是：
（1）明确性。任何法律解释都在一定程度上对现行法律规定的含义作出了进一步明确，没有对法律含义作出任何进一步明确的说明，都不是我们所说的法律解释。所有法律解释，不论是对法律规定作出进一步具体化，还是对法律规定进行补充、扩张、矫正等，其实质都是使法律规定的含义更加明了、清晰，更加易于将法律规定与当前遇到的实际问题联系起来，更加便于问题的解决。只是简单地重申法律规定，没有对法律规定的含义作任何进一步明确的活动，都不是法律解释活动。比如，依法有解释权的国家机关在一般日常工作中（如司法机关在平时案件审判中），也要对法律规定的含义进行说明，但只是重申众所周知的含义，不是法律解释，只有在遇到特殊问题，对如何适用法律发生疑难时，通过一系列寻找法律适用依据的活动确定了一种新的法律适用原则，才是法律解释。所以，有解释权的国家机关说明法律含义的活动并不都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律含义的活动，才具有法律解释的意义。比如，并不是法院判决的每一个案件都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律规定含义的案件才具有法律解释的意义。
（2）有效性。一方面，法律解释是依法有解释权的国家机关作出的，具有一定的约束力。没有约束力的法律含义的说明，不是法律解释。另一方面，依法有解释权的国家机关对法律含义所作的阐释，必须对今后的法律适用产生一定的约束力，才是法律解释，对今后的法律适用没有产生一定的约束力，不是法律解释。 说法律解释是“具有一定的约束力”，是因为我国法律解释主体具有多元性，不同国家机关由于职权不同，其所作的法律解释的效力也有所不同，不是所有的法律解释都与法律具有同等效力。比如，行政机关的解释，只能对自身和其下级机关具有约束力，对权力机关和司法机关没有约束力。司法机关的解释也一样。只有权力机关的解释才对自身和本级及其下级行政机关、司法机关都具有约束力，只有国家最高权力机关的解释才对全国具有普遍的约束力。
（3）稳定性。法律解释同法律一样，具有稳定性。不具有稳定性不是法律解释，或者没有成为法律解释。有些解释虽然是依法有解释权的国家机关作出的对法律含义的进一步明确，但不具有稳定性，随意变更，不具有对法律含义作出进一步明确的意义，不属于法律解释。当然，稳定性是相对的，不是绝对的。一方面，随着社会的发展，法律也要不断发展，法律解释当然也要相应发展，需要根据发展变化的形势对法律含义作出新的解释，这是可以的也是必要的；另一方面，在我国多元解释体制下，一个机关的解释很可能被另一个机关的解释所代替，也增加了解释的不稳定因素。但只要解释机关在一段时间内，对自己的解释保持相对稳定，连续不断地加以重申和适用，即属于法律解释。
4、行政执法与法律适用、法律解释的关系
（1）行政执法与法律适用
行政执法离不开法律适用。狭义上使用行政执法时，实际上等同于法律适用。本文是在广义上使用行政执法概念的，因此，法律适用只是行政执法的一项重要内容和环节，还有许多行政执法活动并不涉及法律适用问题。比如，行政机关依法制定抽象规范性文件的活动，并不涉及法律适用。还有，一般的行政执法检查、评估等活动，也不涉及法律适用问题。只有行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时，才属于法律适用。可见，行政执法包含着法律适用，法律适用是行政执法的一部分。
而法律适用也不仅只存在于行政执法中，在司法中也有法律适用，而且是最终、最权威的法律适用，以至于被有的学者认为只有司法活动才是法律适用活动。在这个意义上讲，法律适用又广于行政执法，行政执法中的法律适用只是法律适用的一部分内容。
（2）行政执法与法律解释
行政执法离不开法律解释，不仅行政执法中的法律适用需要法律解释，在其他行政执法中也需要法律解释。比如，行政机关制定抽象规范性文件，除国务院可以依法创制新规范外，其他行政机关都只能根据上位法进行具体化。这种具体化大多都具有法律解释的性质。但行政执法并不总是与法律解释联系在一起，大量的行政执法活动并不需要法律解释，没有法律解释的内容，具有法律解释内容的行政执法只占很少部分。在这个意义上讲，行政执法的范围和含义比法律解释更宽，法律解释只是行政执法中的一小部分内容。
但法律解释并只存在于行政执法中，而且主要不是在行政执法中，而是在立法、司法中。根据我国的法律解释体制，立法机关对自己制定的法律、法规、规章享有最终解释权，司法机关由于享有案件的最终裁决权，理所当然依法享有法律解释权，并且比行政机关的解释更具权威。可见，行政执法中的法律解释，只是法律解释中一部分，而且不是最主要的部分。
行政执法中的法律解释，相当一部分是行政执法机关自己解释或者提请上级行政机关解释，同时，也有相当部分法律解释不能由行政机关特别是不能由行政执法机关自己进行，必须提请立法机关解释或者必须遵循司法机关的已有解释。因此，研究行政执法中的法律解释问题，并只是研究行政机关的法律解释，而是包括立法机关和司法机关的解释。
（3）法律适用与法律解释
法律适用与法律解释紧密相联，可以说形影相随。以至于有学者从广义上认为，法律适用的过程即是法律解释的过程。认为法律只有经过解释才能被适用。没有解释就没有适用。如梁慧星认为“法律解释乃是法适用之不可欠缺的前提，要得到妥当的法适用，必须有妥当的法律解释。” “法律之解释乃成为法律适用之基本问题。法律必须经由解释，始能适用。” 本文是从狭义上使用法律解释这一概念的，并不认为所有的法律适用都涉及法律解释。明确性、可操作性是法律的重要属性。在一般情况下，法律的规定是很容易同具体的人、行为和事实建立起联系的，并不需要进行法律解释才能确定如何适用法律。只有在遇到某种特殊的疑难情况不能确定如何适用法律时，才需要进行法律解释。比如，符合法定结婚年龄、健康、没有婚姻法规定的禁止结婚的血缘关系的两个男女要求结婚，并不需要进行法律解释才能给予办理结婚手续。但如果是一对表兄妹但一方或双方作了绝育手续后要求结婚，是否应当予以办理，涉及到对婚姻法规定的原意如何理解，则需要进行法律解释。
行政法律解释篇(3)
一、行政审判中的法律解释方法
行政法律规范的解释，与其他领域的解释一并，其功能在于，法律适用者为将法律条文适用于所认定的案件事实，对于法律条文所欲规范的内容发生疑问时，通过法律解释，使法律适用者理解、确定法律条文的意义。法律解释的目标，在于发现、确定法律规范的真正意旨。法律解释不能完全拘泥于法条文字的字面含义，而应探求法律规范实际上的规范意旨，确定立法者利用法律文字所要达到的目的。
单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。
（一）文义解释
文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。
在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。
1、“等”外而无“等”内
单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。
2、概括事项只能与例示事项相一致
在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。
（二）目的解释
目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。
在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。
（三）体系解释
体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。
需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。
（四）其他解释方法
比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。
（五）不同解释方法之间的关系
采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：
1、文义解释具有优先性。
2、目的解释是解释活动的价值指引，具有独立的价值。
3、历史解释、体系解释等解释方法往往不具有独立性，均是确认法律目的的手段。
二、行政法律适用中的漏洞补充
（一）漏洞补充与法外究竟
在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。
当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。
（二）漏洞补充与依法行政
漏洞补充与法律解释的区别在于是否在法条可能的文义范围内，法律解释是在法条“可能的文义”之内使法律规定明确、具体，因此，其并未逾越法条涵盖的范围，而法律补充的内容则已经超现了法条“可能的文”因而在某种意义上具有“立法”的性质。当然，“可能的文义”的界限并不总是十分明确的。
法律漏洞的补充，例如类推适用、目的性限缩，乃是贯彻平等原则的要求，不仅可以防止恣意，而且可以促进公平正义的实现，故在行政法领域，除行政处罚受处罚法定主义的限制不允许漏洞补充外，一般均承认漏洞补充的合法性。只是行政法上的漏洞补充，与民法领域上被广泛的承认相比较，应受法律保留原则的限制。
法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能从事行为，如果法律没有明确规定，行政机关不能根据自己对立法目的的理解，自行创设法律规范包括进行法律补充。但法律保留原则并不适用于所有的行政领域。行政诉讼是对于行政行为的审查，如果行政机关在作出行政行为时不能进行法律补充，法院在行政诉讼中也就没有进行法律补充的可能。因此，在行政处罚领域，非国有财产的征收以及财政、税收等的基本制度这些领域的行政诉讼中，应该不得进行法律补充。
行政法律解释篇(4)
【关键词】：行政解释 行政公务人员 前见事实 司法审查
我国关于行政解释问题的研究较之其他法律解释而言是不足的，在倡导依法行政、建设有限政府的今天，加强对行政权力的控制，平衡行政权力与相对人的权利是大势所趋，罗豪才先生认为“平衡是现代行政法的基本精神”。{l}在平衡的过程中，行政解释扮演着至关重要的角色，因为行政行为的合法与合理、行政行为能否被接受以及相对人的民主参与都会在行政解释中得到验证。但是，非常遗憾的是目前我国行政解释存在的问题众多，行政解释制度还缺乏最基本的规范，无论在行政解释的主体、行政解释的对象还是行政解释的司法审查等方面我们都无法适应现代依法行政的现实需要。平衡是一种对话与妥协，如何实现行政机关与相对人、行政解释主体与对象、法律文本与行政事实的“视域融合”是笔者一直努力的方向。
一、问题的提出：繁杂与缺失
（一）行政解释主体的混乱
我国行政解释是一种有权解释，即官方解释，主要是机关作为主体的解释，它通过设立一些权威的解释主体，由其对法律作出统一的法律解释，并赋予其具有普遍的法律效力，从而使法律的确定性、权威性免受任意解释的侵害。即行政解释必须要有法律的授权，依据法律程序进行行政解释。依据这个要求，法律解释主体不宜设置太多，更不宜由众多不同层次的法律、法规自主设置解释主体。
反观我国行政解释主体的设置情况，主要表现为主体多，层次高低不同，甚至无权或者越权进行解释。各具体法律法规对行政解释主体似有滥设之嫌。我国在相关法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。从各法律、法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有如下主体{2}：国务院；国务院主管部门；国务院直属机构；国务院办事机构；省级人民政府；省级人民政府主管部门；省会所在市人民政府；省会市人民政府主管部门。
我国法律规定只有经过法律或立法机关授权，行政机关才具有行政解释的权力，现实中，每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，然后再由下级机关再制定实施细则的实施办法，这样依次循环下去，直到不能再授权解释为止，因此行政解释的主体就越来越多以至于混乱不堪，造成了许多不良的后果。
随着行政解释权的逐渐“下放”，行政解释的级别越来越低，效力越来越差，最终削弱了法律的权威；行政解释太多造成公民法律思维的混乱，在诸多法律规范和行政解释之间无法取舍，最终导致法律信仰的丧失；行政解释主体的繁多将导致规范的冲突甚至相互矛盾，严重破坏了法治的统一性和安定性；目前我国的行政解释都是抽象解释，即作为抽象的行政行为，我国法律尚未规定相应的司法规制，这样在行政解释违法或者侵犯公民权利的时候，作为相对人无法获得法律的救济。
总之，行政解释主体的混乱，容易造成行政权力的滥用，增加了行政成本，破坏了人们对法治的憧憬，严重侵蚀了我们尚未建立的薄弱法治。所以建立规范统一的行政解释主体势在必行，让行政解释在法治的轨道上发展。
（二）行政解释对象的片面
目前我国的行政解释是抽象行政解释，行政解释的对象是单一的法律文本，根本没有考虑行政解释发生的场域，即行政解释必然是在法律文本遭遇行政事实的过程中产生的。事实上，这个过程中行政解释的对象是不可能如此“形单影只”。
惠生武认为“行政解释的对象包括法律、地方性法规、行政机关自己制定的行政法规和规章、上级行政机关制定的行政法规和规章以及规章之间冲突的解释。”{3}朱新力认为“法律解释的对象是行政法律规范”。{4}曾刚、何璇认为“行政解释的对象是行政法律规范的条文以及它的附随情况。”{5}学术界与法律实务界都认为行政解释的对象是法律文本，现实果真如此吗？哲学解释学认为理解与解释是人的生存方式，人生活在理解与解释之中，在行政执法领域中，解释应该是不可避免的，这种解释应该是具体的行政解释。行政解释只关注抽象的法律、法规和规章，却忽视了对行政事实的解释，在行政解释的过程中，我们无法回避行政事实的问题，而且法律的模糊性正是由于行政事实的出现才暴露出来的。任何一部法律规范在制定之初都是一个完美的逻辑体系，不然这将是一部不合格的法律文件，法律文本所有的问题都是在其与行政事实的“邂逅”中产生的，行政解释就是解决法律文本与行政事实之间矛盾的“灵丹妙药”。可以说，不包括行政事实的行政解释是空洞的，不包括法律文本的行政解释是盲目的。
因此，行政解释主体的繁杂，令我们无法把握法律规范的确定性，更加使得行政解释主体的权力无法受到规制，权力的旁骛必然面临权力被滥用的危险；与此同时，在行政解释的对象方面我们又面临着解释对象的单一化[1]，都将行政解释的对象界定为法律文本，这可能是源于我国法律规定的行政解释都是抽象行政解释的缘故，更加说明学界对于行政解释的研究在做着现行法律规定的注脚。
二、行政解释的必由之路：单一与多元
鉴于我国行政解释存在的缺陷，本着逐步改革的思路，笔者将对行政解释主体再定位，逐步实现行政公务人员的解释，即实现解释主体的单一化；在解释对象方面笔者认为应该实现多元化。二者的“双剑合璧”必然使得我国的行政解释朝着规范与合理的方向发展。
（一）行政解释主体的逐步回归
行政解释主体是行政解释的重要因素，解释主体的问题关系到行政解释的性质和规制。目前我国行政解释主体的泛滥，造成了行政解释的任意，而解释的任意必然意味着其后权力的任意。鉴于目前我国法律解释体制和司法体制的问题，笔者本部分试图展开循序渐进的解释主体探索，提出了逐渐改革的目标，提出近期目标、中期目标和长远目标[2]，最终的目的是要实现笔者设想的长远目标，即行政解释主体回归到行政公务人员[3].
1．完善行政机关的抽象行政解释
目前我国行政解释主要是机关解释，即行政机关作为主体对法律、法规、规章的涵义、具体应用和执行等问题进行说明和诠释。行政机关的解释大致可以分为两种情形：第一，行政机关对上级国家机关制定的法律、法规和规章如何具体应用做出的解释，即执行解释；第二，行政机关对自己制定的行政法规和规章的涵义和应用做出的阐释，即制定解释。前者从表面上而言似乎是具体行政解释[4]，但笔者认为其同后者一样都是抽象的行政解释行为。所以笔者认为目前我国行政解释还不存在真正意义上的具体解释行为，一切行政解释都是抽象的行政解释，具体的行政解释依旧是我们的理想和长远目标。
首先，我国目前行政解释的效力都是普遍性的，而不是针对具体某一案件或法律事实，即使再所谓“具体”的解释，比如按照法律、法规、规章最低一级的行政解释主体省会市人民政府及其主管部门做出的行政解释，其所针对的对象在其所辖的范围内的效力仍是普遍的，效力对象是相当广泛的，而不是具体的某个公民、法人或其他社会组织等。其次，我国的行政解释都是一定时期内长期适用的，而不是“一次性”的，并不是针对某个案件的终结而失去效力，而是反复适用的。最后，最重要的是我国的的行政解释还没有纳入司法审查的范围，抽象的行政解释作为抽象的行政行为在进行司法规制方面依然面临瓶颈。
基于以上原因，笔者认为我国的行政解释都是抽象解释。那么，是否抽象的行政解释就是一无是处呢？就我国法学发展的现状而言，也不能全盘否定其存在的必要性，其也有存在的合理因素：一是法律本身及其语言的局限。立法者在立法时预见能力是有限的，每个人只能生活在现实的社会空间和自然环境中，并且依靠自己的“前见”去理解事物，但社会的发展总是很快将刚制定的法律规范变得滞后；另外语言永远是需要解释的，人永远无法用语言真正准确的表达自身的所思所想，立法者也面临着这样的困境。立法者就不得不将“第二次的立法”交给行政机关，行政机关可能在没有面对具体的某个案件的时候就不得不进一步“解析”上级的法律规范或者自己制定的行政法规或者规章，这一切似乎成为了行政机关无法规避的任务。二是行政法本身的特点。行政法是社会生活中包含内容最丰富的部门法，立法永远不可能包罗变化的各种事项，修改法律又是需要很多成本的，此时行政解释可以解决部分难题。总之，目前我们无法回避抽象行政解释的现实，在增强立法技术的同时，采取以下措施可以完善抽象行政解释行为：
（1）严格控制授权立法，加强行政解释的事前审查。授权立法就是行政机关根据立法机关的授权制定相应的行政法规规章。行政机关有天然的权力扩张性，为了达到权力的制约与平衡，立法机关必须要严格控制授权立法。首先立法机关应该明确授权的范围和授权的级别，被授权的机关级别应该比较高，不然其没有能力进行行政立法与行政解释；同时，行政机关必须严格在授权范围内进行解释，对于行政机关而言没有授权即禁止。
（2）制定行政程序法，规范行政解释行为，使得行政解释更加具有可操作性，比如要具体包括行政解释的调查、起草、听证、审查、批准等多项解释程序。
（3）具有行政解释权的行政机关成立专门的解释部门和专业的解释人员，相关人员具有相应的资质和经验，并明确分工与责任，对于行政解释造成的不良后果承担部门责任和个人责任。
（4）将抽象行政解释纳人司法审查的范围。学界呼吁对抽象行政行为进行司法审查已经多年，行政解释作为抽象的行政行为也同样是势在必行。
2．发展行政机关执法过程中的解释
目前我国的行政解释的机关主要是以下主体：国务院及其主管部门；国务院直属机构和办事机构；省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门；省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府及其主管部门。
这些行政解释主体主要进行的是抽象的行政解释，正因为其是抽象行政解释，就经常出现行政解释与行政立法的冲突，行政解释任意与混乱。必须承认法律、法规、规章等在制定之初，没有接触具体的法律事实之前，是很难发现其模糊性的，当法律、法规、规章等接触到法律事实时，模糊性就会凸显。行政机关在依法执行公务的过程中，在将法律与事实进行比对、涵摄之时就会发现二者的差距，法律的模糊性也就在执法过程中体现，此时行政解释就扮演了消除模糊性，加强法律确定性的任务。所以，最能够发现法律与事实距离的是行政执法机关而不是立法机关。笔者认为行政解释应当逐渐的向行政执法机关解释靠近，这个是笔者设想的中期目标[5].那么，具体从事行政执法的机关作为行政解释的主体具有如下优点：
（1）行政执法机关进行行政解释是其本身工作的一部分，在工作的过程中必然伴随着解释，这样行政机关可以更加充分地理解法律，依法行政。伽达默尔认为，理解、解释、应用结合为一体，理解同时是解释和应用，解释是理解的解释，也是理解的应用，应用是理解的行为。{6}
（2）行政执法机关从事具体的执法工作，其可以深入地了解案件事实情况，根据案件事实的差异进行有针对性的解释，及时阐明事实的法律意义，充分地在法律与事实之间进行往返论证，最终使得行政行为取得良好的效果。
（3）行政机关的行政解释是针对个案的具体解释，这样的解释是一次性的，有针对性的解释，所以行政机关的解释是可以作为具体行政行为加以司法审查的，这样就防止了行政解释的任意，规范了行政权力，体现了依法行政的原则。
总之，行政机关在具体执法过程中必然要进行行政解释，这既是法律本身特点的要求，也是依法行政的必然要求，解释伴随着执法的全部过程，只有解释才可以证明行政行为的合法性与合理性。执法的行政机关做出行政解释要比立法机关或者没有接触案件事实的行政机关做出的解释更加具有可操作性和针对性，也更加能够让相对人接受，执法的效果就会更好。
3．建立行政公务人员的行政解释
我国的行政解释目前都是机关解释，都是抽象的解释。但目前法律解释学正在影响着我们传统法学的发展路向，引导着法学从宏大叙事逐渐转向微观论证，从立法研究转向法律适用，从立法本位开始转向司法与行政本位。在解释主体上由机关解释向个人解释转变，解释的目标由限制解释向创造性解释转变。{7}从这个研究成果出发，目前我国的行政解释必须要进行相应的改革。行政机关抽象的行政解释很难与行政立法进行明确的区分，行政机关的抽象解释不具有可操作性等诸多弊端。那么，行政解释的真正主体是谁？这也是我们长期忽视的问题，其实解释的真正主体是人而不是任何的机关。我们必须承认只有人才具有思维能力，人才具有主观能动性，机关都不具有这些条件，机关只是名义上的代表人。那么此时我们是否会发现一个“阴谋”，行政机关是否成了行政解释者的“挡箭牌”呢？做出解释的人此时却躲在背后逃避了责任，这难道不是个阴谋吗？
陈金钊教授在谈论法学科学性时说：“法学本来属于实践学科，以规则为代表的法律属于人类经验的总结，人既是法律的创造者，也是法律的解释和适用者，离开了人法律就失去了存在的载体。”法学归根结底是“人学”，这是不能忽视的主体，所以笔者认为行政解释的主体也应该是人。此时，我们可以这样定义行政解释，即行政解释是行政执法人员在具体的行政执法过程中对法律文本和行政事实等诸多事项的诠释与说明的活动。{8}
法律文本有其独立性，法律制定者（作者）在完成法律文本（作品）后，其本身已经脱离了作品。法国哲学解释学教授利科尔如是说：“有时我想说，读一本书就是把它的作者看作已经死去了，是死后发表的书。因为当作者死了时，对于书的关系就变成了完全的，并且实际上就是完整的。作者不再回答了，只剩下阅读他的著作了。”{9}此时读者的任务就是去阅读文本，而不是在历史中去寻找作者的原意。我们可以这样理解作者已经不再是解释的主体了，在读者那里才会发生解释问题。依据这样的原理，行政解释真正的解释者只能是在适法过程中的具体的行政公务人员。
法律重在适用，适用必然进行解释，脱离法律事实的抽象解释无疑是空中楼阁，法律文本必须与法律事实具体结合做出解释时才能获得新生。“企图把解释法律与适用法律分开的人采取的是诡辩的区分法。一个法律术语只有在它适用于特定案件中的事实时才有意义。意义在适用中获得生命。抽象地确定法定术语的意义就是在学究活动中绕圈子。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到解释。”{10}
世界各国的法制发展过程中真正的法律适用主体只有两种人：一是法官，二是行政公务人员，法官行使的是司法权，行政公务人员行使的是行政权，二者的权力都是适用法律的权力。在行政解释过程中扮演重要角色的不应该是背后的行政机关，更不应该是行政立法机关，其应该是现实中运用国家权力的人，其解释行为才是最现实的最有效的行政解释。可能有人会反问，你说的行政解释行为是否就是具体的行政行为了呢？笔者可以肯定的说，具体的行政解释行为一定意义上就是具体行政行为，我们很难将具体行政行为和行政解释区分开，二者是相伴而生的。正如哲学解释学所言，理解、解释和应用是三位一体的，不可分割的。
笔者认为行政解释主体是行政公务人员，而不是个别学者提出的行政解释主体是公务员，因为其忽视了以下两种情况下行政解释的主体，即在法律法规授权和行政委托情况下，真正执法的人员可能是没有公务员资格的。
（1）被授权组织的范围包括基层群众性自治组织，行业组织，工青妇等社会组织，事业与企业组织，行政机关的内设机构和派出机构。
（2）我国现行法律法规中，《中华人民共和国行政处罚法》受委托组织的条件如下：受委托组织应该是依法成立的管理公共事务的事业组织；受委托组织具有熟悉有关法律法规和规章任务的工作人员；受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件进行相应的技术检查或技术鉴定。{11}
那么，在上述情况下，被授权人和受托人可能是事业单位或者是企业组织的人员、他们在行政执法过程中也必然面临着法律解释问题，所以笼统的将行政解释主体界定为公务员是不科学的。笔者认为应该以是否执行公务为标准，认为只要从事公务的人员都应该具有行政解释的权力，所以，笔者认为行政解释的主体是行政公务人员，这样的概念界定笔者认为就可以避免出现遗漏，将从事公务执法的所有人员都纳入了行政解释的行列，这样是必要的，也是可能的。
（二）行政解释对象的多元化
学界对行政解释对象的界定主要根据法律法规的规定，从抽象行政解释的性质出发，将行政解释的对象确定为法律文本。诚然，法律文本确实是行政解释的主要对象，但是作为具体的行政解释，在法律适用过程中我们无法回避法律事实的认定。陈金钊教授认为，对事实文本的解释应揭示其法律意义。{12}
当行政机关或者公务执法人员在具体的执法过程中，必然面对法律规定的权利义务与行政事实的结合适用，这种结合就需要更多的解释与说明。因为权利义务的内容是丰富的，文字自身的多义性和概括性，同时行政事实更是多样的；行政事实与法定权利义务之间是不可以直接划等号的两个系统，它们是属于不能立即同构的范畴，行政事实的法律意义，法定权利义务的现实需要都要进行解释；运用不同证据证明行政事实的过程也是一个诠释的过程，都需要行政执法者做出解释与说明，所以行政事实是行政解释的对象。
陈金钊教授在论述法律解释权的客体时认为法律解释权所指的对象是广泛的，包括三个方面的内容：一是能作为法官法源的各种法律形式；二是纳入法律调整的各种事实及其法律意义；三是司法过程中法律与事实的互动关系。{13}虽然陈教授主要从司法的视角分析法律解释的客体（对象），但是这个原理同样可以运用到行政解释中，司法与行政都是具体的适法过程，二者在法律解释上的很多原理是相通的。上文笔者已经论述了行政解释的三个对象，从陈教授的法律解释客体原理出发，笔者认为行政解释的对象也应该包括行政过程中法律文本与行政事实以及二者的互动关系，行政解释在法律文本与行政事实之间架起了一座沟通的桥梁，从而使得二者之间的关系更加和谐。
行政法是包罗万象的部门法，在行政执法过程中，行政机关和行政公务人员面对的行政事实是相当复杂的，行政公务人员不仅要解释行政过程中的合法性问题，也要解释合理性问题。笔者认为行政过程中的合理性问题就是如何使得行政行为被相对人接受的问题，那么这个问题就转化为行政解释的可接受性。可接受性就意味着行政行为双方的对话与沟通、相互妥协的结果，是一种视域融合。此时相对人参与到了行政过程中，每个人带着“前见”进人参与行政的对话。对话中行政公务人员不仅解释法律文本和相关的行政事实，其必然要扩充到该案件相关的许多的背景知识、人情世故、思维方式以及观念习惯等，这样才能够将“盲目的前见”去除或者减少。这些似乎与案件事实没有直接联系的内容在行政公务人员主动执法过程中是必然面对的，是论证行政行为合理性的必然选择。笔者将其界定为行政过程中的“前见事实”。尤其是将行政解释与司法解释进行比较的过程中，对“前见事实”的解释必要性就更大。司法行为是被动发生的，司法解释也具有被动性，司法解释关注的是合法性问题，很少顾虑司法过程中的合理性问题；司法解释的对象就较为稳定，即法律文本、纳入法律调整的事实和二者的互动关系。但是，行政解释由于其自身的主动性和解释的合理性要求导致其解释对象的多元性，而不仅仅停留在法律文本与法律事实的层面。只有全方位的解释行政才可以充分体现行政行为的参与性，并最终达到行政行为的可接受性，毕竟现代行政是依法行政，也是参与行政，结束“剧场政治”，相对人应该在行政中有更多的发挥空间。
总之，我国行政解释对象可以做如下界定：一是法律文本，主要包括宪法、法律，行政法规、规章、条约协议、其他规范性文件；同时也包括行政法的概念、规则与原则。二是行政事实，包括行政事件和行政行为。三是法律规范与行政事实的互动关系。四是前见事实，即行政过程中双方带入行政过程的背景事实与思考方式等。综上所述，在对行政解释主体与对象进行了回归与创造的论述后，笔者认为在行政解释主体逐渐单一和行政解释对象逐渐多元的情况下，进行行政解释的司法审查也将是逐渐递进的过程，在面对抽象的行政解释时应该将司法审查的机关界定为最高人民法院或者专门的宪法法院。在实现长远目标后，即实现行政公务人员的行政解释后，司法审查的机关就是所有可以进行行政诉讼的法院，因为此时的行政解释已经完全是具体行政行为的一部分了。
三、结论：拒绝浪漫主义的呼唤
我国行政解释存在的解释主体、对象和司法审查等多方面的问题，可以说我国的行政解释研究与实践还是相当滞后的，行政解释的理想与现实的差距太大。无论在学术界还是法律实务界，行政解释仍然是法治进程中“被忽略的大多数”，尤其是学术界从事行政解释研究者甚少，而且几乎在做着现行法律规定的“纯粹的解释”工作，对于真正认识行政解释本质并无大的建树，言语之间充斥着浪漫主义的气氛。拒绝浪漫主义的呼喊，行政解释必须要进行回归与创造，回归就是行政解释的权力真正回归到具体的人手中，创造就是行政解释的对象要广泛，因此笔者拟得出如下结论：
树立法律只有在应用中才能够体现其价值的信念，将我们关注的视角从法律的宏大叙事转向微观论证上来，加大对法律应用的研究，即对司法与行政行为的研究。这个过程中我们才可以发现法律的真谛，但很遗憾，纵观我国法学的研究历程，我们发现宏大叙事的研究风格成了束缚我国法学研究的通病，大声呼吁建设法治的声音不绝于耳，政策诠释的法律文章也让我们倍感乏味。分析这个“口号万岁”的时代原因，我们可以发现宏观的论证法律比微观的研究更加容易，微观的研究涉及诸多技术性问题，对法学的操作能力要求甚高，繁琐的法律规范设计过程也会让人望而却步；相比而言，宏大的叙述在传播法律理念的过程中总会让人心潮澎湃，听众也更愿意接受这些令人激动的言语，每当此时我们总会发现法治是如此地美好，是如此地容易建立。另外，重要的一点是政策诠释的法律论证更加容易得到当权者的认可与赞誉，难道这是学者的价值吗？真正的学者是一名医生，他要一直诊断政府的疾病，发现问题并努力地去纠正，学者在一定程度是政府的“批评者”，而不是“颂德者”，学者的定位应该是社会的良心，法学人更是如此。口号美好但终究会厌烦[6]，面对现实，法学人必须踏实的研究些具体问题，只有蓝图，缺乏具体的材料，法治的大厦永远是空洞的。那么，法律的真正价值必将体现在司法行为与行政行为上面，微观论证必将在此展开，行政解释可能是大厦的一砖一瓦，但其不可或缺。
实现行政解释主体的具体化，行政解释必须在与行政事实结合过程中产生，逐渐取消立法者的行政解释和行政机关的行政解释，让行政解释权真正回归到行政公务人员手中。行政解释主体究竟是没有生命力的机关还是个人至今仍然是模糊的，绝大多数学者认为行政解释的主体是行政机关因为目前相关法律规定的行政解释主体是行政机关，但是现行法律规定的行政解释主体就是科学的吗？学者的质疑精神哪里去了？其实这个问题也是法学研究中的一个共性的问题，即法学研究中主体的缺失。多年的法学研究，引进了众多的西方法治理念，但随着法学的研究我们发现适法主体的缺失，法学研究过多的关注了客体的研究，而忽略了法学究竟是谁的学问，本文所论述的行政解释也面临如此的尴尬。回答主体问题，应该首先明确法学的本质是人学，只要明确这个前提，法学研究中的主体问题就可以得到相应的解决。同样行政解释的主体应该是人，因为人才是有思维的并且能够承担责任的主体，行政解释主体不是诸多学者阐述的行政机关，行政机关作为主体必然遮蔽了行政解释真正的主体。而且将行政解释主体定位是行政机关的想法也是十分天真和浪漫的，因为解释永远属于人，绝不会属于抽象的行政机关。
拓宽行政解释的对象，对于法律文本、行政事实、二者的互动关系以及前见事实都应该事无巨细的进行理解与解释，将具体行政行为过程中涉及到的因素都纳入行政解释的范围，以便于实现行政行为的可接受性。目前学界主要观点仍然认为行政解释对象是抽象的法律文本，但这一想法是非常不切合实际的。脱离了行政事实的行政解释是盲目的，法律文本只有在与行政事实的结合过程中才可以体现出其价值，此时学界的观点依旧犯了纯粹注释法律规定的错误，这是没有深入思考的后果。行政解释应该是具体的解释，因为抽象的解释其合理性是需要质疑的，那么，行政解释的过程就不可能是“单纯”的，其必然伴随着文本与事实的互动，解释主体无法回避对进入行政过程中的诸多因素的说明与诠释。因此，学界关于行政解释对象是单纯的法律文本的观点是如此的天真，但笔者坚决反随这种浪漫的天真。
综上所述，对于行政解释问题的研究刚刚起步，笔者通过行政解释问题的研究希望能够引起相关部门的重视，重新审视我国的行政解释，希望尽快结束遇到疑难案件就呼吁立法的罗曼蒂克时代。法律解释可以为我们开启另一扇窗口，但这个窗口一直被忽视。现代行政是依法行政和参与行政，希望笔者关于行政解释问题的建议不是浪漫主义的呼唤，而是依法治国的现实追求。
注释：
[1]当然学界也有学者提出其他行政解释的对象，比如张弘先生就提出行政解释的对象是法律文本与行政事实，但这样的理论毕竟是占少数的。
[2]笔者规划的目标：近期目标是完善行政机关的抽象解释，中期目标是发展行政机关的行政解释，长期目标是建立行政公务人员的行政解释。应该说这些目标是逐渐取代的目标，最终目标是建立行政公务人员的行政解释。
[3]此处笔者界定的主体是行政公务人员，而没有界定为公务员，是因为前者比后者的范围要宽，在后文笔者将着重论证。
[4]此种界说在学界很多专家学者的论文中多认为是具体的解释，比如张弘先生在其《行政解释论》中就曾认为，其是具体解释。但是笔者认为其仍然是一种抽象的解释行为。
[5]上文中“完善抽象的行政解释”是笔者面对现实，不得已而为之的举措，此处“发展行政机关执法过程的解释”是笔者建构行政解释主体的中期目标；下文中“建立公务执法人员的行政解释”是长远的理想目标。
[6]“依法治国”的理念就是典型被滥用到极致的口号，比如“依法治省，治县一直到治村”这是对法治的极大误用。
参考文献：
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行政法律解释篇(5)
截止2014年5月，最高人民法院已先后公布六批指导性案例，其中包括5例行政案件。对于法律规定比较原则的、疑难复杂或者新类型的行政案件，法院主要采用文义解释、目的解释这两种法律解释方法，遵循文义解释———目的解释的运用位阶次序。具体到指导性案例6号“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”，该案的裁判争点是没收较大数额涉案财产的行政处罚是否属于《行政处罚法》第42条规定的当事人享有要求举行听证权利的行政处罚。该条在明确列举责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种行政处罚决定后出现了“等”字。文义解释一方面可以当作第一个方向指标，另一方面可以划定解释的界限［4］。从本案的裁判理由可知，司法者正是在此意义上利用文义解释方法，认为此处的“等”为不完全列举的示例性规定，其所概括的情形还包括与明确列举出的三种行政处罚程度相当或者具有相同属性的其他行政处罚。继而受案法院运用目的解释方法将没收较大数额财产的行政处罚纳入听证范围，以证成裁判结果的正当性。《行政处罚法》所追寻的目的之一便是保护被处罚人的合法权益，保障行政处罚决定的合理合法，防止行政机关滥用处罚权。第42条通过设定听证程序，赋予行政相对人陈述权和申辩权，贯彻上述目的。而本案被告在作出严重影响原告财产权益的行政处罚时，并未告知原告享有听证权利的事实，剥夺了其本应享有的程序权利，使行政相对人处于更加弱势的地位。若不予以撤销，必将影响行政法律目的的实现。又如指导性案例21号“内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案”，法院经由目的性解释方法的应用，将违法建设行为排除在免除缴纳防空地下室易地建设费相关规定的适用范围之外。指导性案例22号“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”亦是如此。
二、我国行政司法审查中法律解释方法缺陷探析
尽管法律解释在司法实践中的运用大都能为社会所接受，被奉为“精品案例”“模范案例”的指导性行政案例更是充分展现出司法者成功运用法律解释方法的因素，但是我们仍然必须正视其解释方法的所具有的缺陷，以求得更好的发展。
(一)忽视行政法解释的价值取向
法律解释具有一定的价值取向性，其并非一种简单的形式逻辑的操作，解释法律时必须进行价值判断。而法律绝不仅是徒具语言形式的东西。它有所志，有所意味(2)。人们透过法律规范以追求某种目的，以贯彻某些价值。释法又不同于造法，故法律解释者要查明所欲解释的法律包含的价值判断，并服从这种判断。在实务中主要表现为对立法目的和基本原则的利用。毫无疑问，行政法解释必须受制于行政法的内在价值，解释方法的选择与运用也必须基于对行政法解释价值取向的考量。不同的法律解释方法有不同的侧重点。如历史解释主要着眼于立法原意，目的解释则强调法律在适用当下的规范目的。根据前述的考察，目的解释在我国行政司法审查中使用频率最高，其他解释方法甚少。这在一定程度上反映出我国行政法解释偏重于对法的妥当性的维护。而笔者认为，行政法最重要的内在价值为维护，保障行政法治。这就意味着，行政法解释原则上应以法的确定性和稳定性为价值取向，再兼顾法的妥当性，维护实质正义。虽然有些情况下，不同解释方法的适用可以得到相同的裁判结果，也不影响裁判结果的妥当性。如指导性案例6号便如此。但从长远来看，势必阻碍我国体制的发展和法治原则的实现。
(二)解释方法元规则缺位
解释方法的元规则即解释方法的位阶。法律解释在长期的实践中积累了许多解释方法，但解释方法不具有保证法律规范准确适用的功能，经过解释只能获得可能答案而非唯一正确答案［5］。因此，我们需要解释方法元规则，以确保解释方法的适当性，以保证裁判结果的公正性。从反面来看，解释方法元规则的缺位，使得法律解释学难以具有方法论的意义［6］。特别是在疑难案件中，判决结果常常充满变数。在我国行政司法审查实践中，释法者严格遵循先文义解释再论理解释的方法位阶。但论理解释中并非只包括目的解释这一种方法，随着解释发展的深入，各种论理解释方法间的冲突也必将凸显，它们间的位阶如何，都需要我们做出解答。且与民法、刑法不同，行政法不存在统一的法典，规范数量庞大，效力层级复杂，不确定概念较为多见，更易因释法者观点的差异而引起解释的对立。特别是在行政法制较不健全的当下，行政法解释元规则的确立显得格外重要。此外，解释过程实质上也是释法者主观性展现并发挥作用的过程，元规则的确立能对释法者产生一定的客观约束，减少解释引起的不确定性问题。
(三)解释方法运用水平较低
指导性行政案例的解释活动均都严格遵循文义解释———目的解释的位序，但二者之间的衔接，裁判理由并未作出详细的说明。且运用二者进行解释时的说理也不够全面充分。如指导性案例21号、22号只对目的性解释方法的运用加以简单说明。又如指导性案例6号，法院适用文义解释对“等”字作出限定后便径直适用目的解释。虽一切法律解释活动，均必须从文义解释入手，如法之文义明确，无复数解释之可能性时，仅能为文义解释，自不待言［7］。为此，首先必须说明“等”字存在复数解释之可能，尔后才有进行目的解释的空间。作为助词的“等”字，既可以表示列举未尽，也可以用于列举煞尾，即作“等内等”或“等外等”的理解都符合文义。在此基础上，再结合《行政处罚法》之目的加以说理:第一，“等外等”理解更符合《行政处罚法》所追求的整体目的，即第1条的相关规定;第二，“等外等”理解与《行政处罚法》第4条公正、公开原则相契合;第三，“等外等”理解满足了正当程序的相关要求;第四，“等外等”理解并不会降低行政效率等等，至此形成的裁判理由才够确当。
三、完善行政司法审查中法律解释方法
(一)考量行政法特性，妥当选择解释方法
行政法解释是广义的法律解释的组成部分，也分享着法律解释理论长期积累起来的理论资源，但是行政法领域的特殊性质又决定了它不能完全地套用一般性的法律解释理论来解决其自身的理论问题，而应该是将一般法律解释理论放置于行政法领域中进行重新考量，并结合行政法的实际情况来确定自己的理论主张。在行政法解释方法选择这个问题上，也必须遵循同样的法则来进行。法律解释理论和实践中公认的解释方法众多，典型的如文义解释、体系解释、历史解释、目的解释、当然解释、合宪解释、比较解释、社会学解释、类推解释、扩充解释、限缩解释等等。而这些在私法基础上形成的法律解释方法并非都适合行政法领域，特别是我国的行政法实践。释法者适用时应该充分考虑行政法特性，如类推解释、当然解释等解释方法，是否符合行政法解释的价值取向不无疑问之处，切忌盲目嫁接。此外，在多种解释方法都能实现正义时，法院应该结合各解释方法的自身功用，选择与行政法解释特性相契合的解释方法，以维持行政法目的的一以贯之。而不是以释法者对解释方法运用的熟练程度及自身喜好为选择依据。
(二)确立行政法解释方法元规则
法律解释是受规则、程序规制的艺术［1］。因此，行政法解释方法之间不能杂乱无章，应当存在一定的位阶。而解释方法的位阶并不是凭空设立的，其取决于行政法解释的价值取向。体制和法治原则决定了我国行政法解释必须以维护法的确定性和稳定性为前提，再兼顾法的妥当性和实质正义性。故在行政法解释活动中，重视法的确定性和稳定性的解释方法应当占据优势地位。笔者认为，行政法解释方法应当遵循文义解释、体系解释、历史解释、目的解释、合宪解释的适用顺序。行政法律规范记载于文本，固定于语言，欲正确解释法律，须先理解其所用词句的意义，脱离法条文义的解释必将损害法的安定性。以法律体系及概念用语统一性为目标的体系解释，在一定程度上满足了安定性对行政法律规范外在形式的要求，应该成为紧随文义解释的第二顺位解释方法。历史解释强调行政法解释要忠实于立法原意及立法者立法时的意图，使释法者受制于立法者的价值判断，以保证法的一以贯之。而目的解释强调行政法律规范现时所具有的合理含义［8］，与历史解释不同，其侧重于实现法的妥当性和实质正义性，故其应位于历史解释之后适用。合宪解释为监督性的解释方法，将其置于最后适用乃是基于它的功能的考虑。行政法解释必须符合宪法，在应用其他解释方法获得结论后，都该利用合宪解释加以检验。当然，行政法解释方法的适用顺序只是给释法者提供一种可能的逻辑思维，并不意味着适用在先的解释方法获得的结论就要优先被采纳。如历史解释和目的解释得到不同的结论，甚至互相冲突，而依历史解释将导致裁判结果明显不公平、不合理时，我们就应当采纳目的解释的结论。又如，维护法安定性的解释方法获得的结论存在多种可能时，则需要目的解释进行补充、完善和校正。
(三)提高运用解释方法时的说理论证能力
行政司法审查中，某种解释方法的运用论证了哪些法律问题，发挥了怎样的法律效用，为什么需要先适用此种解释方法，为什么还需要运用其他解释方法，又为什么采纳该种解释方法得出的裁判结论等等诸多问题，都需要在裁判文书中予以完整的呈现。解释方法的说理论证越充分，随意适用的可能性就越小，获得正确解释结论的可能性就越大，裁判活动也就越公开透明。此外，依据严密的逻辑和论证说理得出的解释结论不仅能使原被告对法院的裁判结果予以信服，而且能使民众对裁判及法律的内在公正价值得以理解。尤其对于指导性行政案例而言，解释方法的说理论证显得尤为重要。首先，指导性案例乃是各级人民法院学习研究的重点对象，其具有的独特的启示、指引、示范和规范功能除了对类似案件的裁判结果起作用外，对裁判时运用的法律方法和法律思维也会产生极大的影响。其次，指导性案例还是宣传法治的实例，是树立法治和司法权威的典型，是体现司法智慧与审判经验的载体。那么，没有说理论证的支撑，指导性行政案例该怎么发挥以上作用，又怎么经得起历史和实践的检验呢?
四、结语
行政法律解释篇(6)
一、行政法上的工作解释的含义
就我国现行体制而言，法律的漏洞是通过法律解释来弥补的；固定的成文法在发展的现实生活中的适用，统一的法典到个案中的具体表现往往也是借助于法律解释来进行的。法律解释，包括立法解释、行政解释、司法解释和地方解释。其中，行政主体有解释权的包括行政解释和部分地方解释。例如，国家工商行政管理局在答复深圳市工商局就 《中华人民共和国企业法人登记管理案例》1 第 20条、第22 条如何适用时所作的《关于企业注销登记有关问题的答复》2，就是一个行政解释。同时，在地方解释中，有相当一部分解释也是有权行政机关的规范解释。例如《武汉市城镇暂住人口管理规定》3 第18条规定：“本规定由市公安局负责解释。”武汉市公安局根据这一规定，制定了 《关于执行 （武汉市城镇暂住人口管理规定）的具体办法》，这一行政规范性文件就是一种地方解释。另外，为了统一各个行政主体及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，行政主体往往也要以规范性文件的形式进行众多自行的工作解释。例如，湖北省人民政府法制办公室《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》4，该答复规定：“行政复议机关审理行政复议案件，不能以《乡规民约》为依据。”
行政机关是执法机关，执行法律包括解释法律。在我国，行政主体对法律规范的解释主要分为两大类：有权解释和工作解释或称为法定解释和自主解释，根据全国人大常委会1981年6月的 《关于加强法律解释工作的决议》的规定以及我国法律解释制度的实践，只有国务院及其主管部门对法律、行政法规和规章的具体应用问题所作的行政 解释以及有规章制定权的地方人民政府及其职能部门对地方性法规、规章的具体应用问题所作的地方解释，才属于行政主体的法定解释。拥有法定解释权的行政主体在行政系统内级别高但数量较少，而不具有法定解释权的行政主体不仅数量众多而且直接处于执法第一线，行政管理的任务繁重、范围广泛，管理的事项具体、复杂、多变，而我国许多行政法规范对某些方面的情况却只作了原则性的规定，或者有些问题虽然规定得较具体但也未必全面。这样， 行政主体就需要根据本地方本部门的实际情况和行政执法的经验总结，进行相应的工作解释。通过数量有限的法定解释和众多的工作解释便可以使这些行政法规范的制定原则和目的落到实处，对于弥补行政法规范的漏洞和行政法规范的具体化，有效地实现行政管理的目的和保障公民的合法权益都是十分必要的。
对行政主体的法定解释性规范，我国学术界是作为行政法的渊源来对待的，而自主解释性规范不能作为直接的行政法渊源，但可以把通过这些行政性规范所确立的行政惯例和体现的法律原则作为行政法的渊源来看待。5因此，行政主体的工作解释虽然不是有权解释，但它不同于学理解释。自主解释性行政规范并没有独立地设定、变更 或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主体的眼里法律是什么，规定了行政主体将如何适用相应的行政法规范，统一了各行政主体对行政法规范的实施标准或规则，因而对公民的权利义务具有重要的影响。另外，工作解释或自主解释性规范作为行政惯例和法律原则的载体，通过稳定的适用确立了同等对待的行政惯例，据此约束行政机关自身。除非具有正当理由，不得同等情况不同对待。行政机关在具体案件中无正当理由偏离据此确立的行政惯例，构成违反平等原则。
二、行政法上的工作解释的特点
工作解释或自主解释，是不具有法定解释权的行政主体为了统一所履行行政主体及其工作人员对法律、法规和规章及特定行政规定性文件的认识，对其进行的阐释和说明。它主要具有下列特点：
1、解释主体
自主解释性规范的制定主体，即对法律、法现和规章进行解释的行政主体是没有法定解释权的行政主体。例如，前文提到过的湖北省人民政府法制办公室 《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》，就是一个对《行政复议法》第 28条有关审理依据的工作解释，但是湖北省人民政府法制办公室及其所代表的湖北省人民政府对该法并没有法定解释权，因而该解释性规范属于自主解释性规范。既便根据全国人大常委会 《关于加强法律解释工作的决议》具有法定解释权的行政主体，也并不是对所有的法律、法规和规章都具有解释权。在特定的法律、法规和规章已经把解释权赋予某个行政主体后，其他行政主体对该法律、法规或规章进行解释而形成的解释性规范都是自主解释性规范。例如，《国有企业职工待业保险规定》6第25条规定：“本规定由国务院劳动行政主管部门负责解释。”在这种情况下，中国人民银行和国内贸易部等国务院有关行政主管部门并不是该规定的法定解释主体，如果进行解释则属于自主解释。
2、解释对象
与法定解释一样，法律、法规和规章也是工作解释的对象。但是，与法定解释不同，工作解释的对象不限于法律、法规和规章，还包括有关行政规范性文什。它所解释的行政规范一般是上级行政主体所制定的行政规范。例如湖北省卫生厅《转发卫生部“关于调整药品审批监督检验收费标准的通知”的通知》，7 则是针对卫生部通知而制定的自主解释性规范。但有时，行政主体也会对自己以往的行政规范性文件或没有隶属关系的行政主体的行政规范性文件进行解释，制定自主性解释规范。
3、解释内容
具有法定解释权的行政主体作出法律解释，应当以法律、法规和规章的规定在具体执行中的问题为限。同理，不具有法定解释权的行政主体作出工作解释时，亦应当以法律、法规、规章以及特定行政规范性文件的规定在具体执行中的问题为限，不得随意扩大解释，不得在被解释的法律规范外创设新的权利义务的规定，否则将破坏行政法制的统一性。《焦点访谈》2001 年8月份播出的一则案例就是一个违法的工作解释。为了方便公路收费站附近单位和个人的过往车辆缴费，浙江省交通厅一份文件规定，收费站附近车辆可自愿实行统缴，而可以不分次缴纳。浙江省慈溪市政府一份文件将“收费站附近”解释为整个慈溪市区，引起该市广大车主的不满。
三、行政法上的工作解释的作用
从总体上说，工作解释与法定解释的作用是相同的，即阐明法律、法规和规章的意义，从而进一步控制行政自由栽量权，实现行政公平。譬如在行政处罚领域，许多法律、法规规定处罚幅度较大，致使行政机关及其工作人员在裁量处罚时存有随意性的可能，或难于确定处罚额度。这样，就需要行政主体按照相对人不同行为性质、严重程度、危害后果划分不同档次的处罚标准，进行相应的解释，从而确定公平裁量的行政惯例。例如，有的地方公安机关根据不同情况将拘留划分为：5日、7 日、10日、13 日、15 日五个档次，克服了“十五贯（惯）”作法（即一行使行政拘留权，便习惯于确定为 15日的作法。）但具体地说来，工作解释又有其特殊的作用。
1、对内作用。工作解释或自主解释性规范往往并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，因而对外并不具有法律效力。日本行政法学家盐野宏认为，这种解释性行政规范只能拘束下级行政主体，而不能拘束外部相对人，不具有外 部法律效果，也不能作为法院审理行政案件的依据。8尽管在当前自主解释性规范已越来越外部化，可能直接或间接地影响到公民的权利义务，但它的作用重点仍然在内部而不在外部。
2、统一行动。由于行政主体各种各样，公务员的素质参差不齐，各行政主体及公务员所处的执法环境条件差异极大，因而往往导致对法律规范的理解上的不一致，执行上的不统一。这就有必要进一步阐明和确定法律规范的涵义，统一认识、协调行动，对法律规范和行政规范进行工作解释，从而避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是，确保行政的统一性。
3、明确效力。行政系统是一个长官意志浓厚的系统。当一个法律、法规或规章生效时，下级行政主体及其公务员往往并不会积极主动地去实施它，而总是等待上级的指示或安排。只有在上级行政主体作出一个贯彻实施某某法律、法 规或规章的通知后，下级行政主体及其公务员才会行动起来。因此，从法律上讲，自主解释性规范起到了说明和强调特定法律、法规或规章在本地方本部门具有约束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受约束的作用。
参考文献：
1.国务院1988年6月3日颁布。
2.工商企字（1995）第107号。
3.1990 年7月28日武汉市人民政府令第23 号。
4.1991年8月7 ，日鄂府法办][1991]10 号。
5.参见罗豪才主编《行政法学》，[M]北京大学出版社1996年版，第8 页。
6.1993年4月12日中华人民共和国国务院令第110号发布。
行政法律解释篇(7)
[论文摘要]行政法的适用解释存在着行政机关的解释和司法机关的解释两种形态，但是由于行政官与法官在法律思维上所存在的差异和工作环境的差别，使他们对法律的解释会形成不同的特点，而这些特点也同时决定了两种解释形态的不同的法律效力。
行政法解释可能存在于行政机关适用法律和司法机关适用法律的过程之中，但是法官进行规则适用的方式却可能与行政者不同，由此也形成了对行政法的两种不同解释类型，两者的区别在于:“司法解释具有权威性品格，而其他官员的解释，尽管通常被接受为有效解释，原则上要服从司法审查。”而且，“在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性，因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律的含义的话，那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽视了这个事实，我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会，而不论这些官僚有多仁慈。”[1]那么，行政机关的解释与司法机关的解释究竟存在哪些区别?这些区别又是如何形成的呢?本文试图对这些问题进行初步的探究。
一、行政法解释两种形态的差别
首先，行政机关的解释是建立在行政过程上，而行政过程“是行政主体在行政权力的配置、实施和受监督的过程中，与行政相对人所发生的相互关系在时空上的各种表现形式和形态。从法律关系的角度看，是行政法律关系的形成、变更和消灭过程中彼此之间的相互影响和相互作用的各种表现形式和形态。”[2]在该过程中，行政机关是主动式的、命令式和强制性的，虽然也存在法定的形式和程序规则来规范行政机关，但是它的结构基本上是线性结构，与司法程序、过程相比，带有明显的执行性，这种执行性的特点决定了行政过程中对法律的理解的非独立性和非自主性。所谓非独立性是指它的解释活动是依附性，是为执法行为服务的;所谓的非自主性，是指解释法律并不是他们的最本质的工作，而是基于他们的法律赋予的行政权所伴随的权力。司法解释建立在特殊的司法适用过程中，而这个司法过程是以专门的程序来确定事实、以一种权威性的方式来宣布法律。[1](313)更为重要的是，司法过程中的程序是典型的三角结构，法官处于中立的超然地位，与诉讼两造没有利益上的纠葛和牵连，这对于法官的法律解释能够保持客观的态度十分关键。
其次，行政机关适用法律追求的是行政目标，法律依据是其达到目标的手段，他寻求法律依据所希望达到的是证明其行政行为的合法性和正当性，目的是为了建构行政行为的正当理由，从而使行政相对人接受他作出的行为，因此行政机关对法律的理解更多的是考虑行政的功利目的，更容易趋向于主观解释，从而形成解释的偏向性;司法机关在司法中的裁判角色和审判的被动性，使他没有自己既定的目标和功利上的考虑，因此他在法律的解释上是被动的，他在解释中更多的是考虑公平性、客观性，因而更多地趋向于对法律的客观解释。
第三，行政官是在行政系统的工作环境中、在等级森严的官僚体制下进行行政法的适用活动的，严格的人身依附关系和惟命是从的行政活动方式，使行政官难以获得独立地位来进行对法律的理解和应用活动，因此在适用中不太可能进行纯粹的法律上的思考而更多的是综合性的政策性权衡过程。特别是在中国这个复杂的政治体制下必须要处理上下左右关系，使行政官的法律思考不能不夹杂在大量的非规范性思考中。难怪著名的行政法学家韦德也认为:“行政决定是依行政政策作出的……行政官是尽力依据公共利益找出最有利最理想的答案。”[3]法院对法律的解释环境和体制条件显然是行政机关所不能比拟的。在现代社会里，司法系统从本质上是独立于以命令和服从为基本特征的行政系统，作为法治的监护人和法律的宣示者，法院并不存在严格的上下级关系，各级法院在形式上是独立的，不存在权力支配关系。法官以裁判案件和维护法治为基本立场，由此决定了法官的独立、自主、平等和公正品性，因此法官可以在一个相对比较法律化的环境中来进行法律上的判断和思考，法律理性和法律自身的逻辑规则可能比较容易获得他们的接受和遵循，这决定了他们在司法活动中所采用的方法是客观的并遵守着他们的法律观念。[3](51)所以，“多数法律家往往不能容忍非公开的政治交易和无原则的妥协，对行政机关的因事制宜的变通裁量也保持高度的警惕。”[4]
第四，司法机关对法律的解释是规范化的解释，受内在的解释规则的约束，解释者的主观随意性和自由度相对比较小，而且作为法律家的法官，“由于他们掌握了法律专业的知识技术，尤其重要的是他们通过法学教育和实践体验所形成的独特的思考方式适应了时代的需要。”[4](199)因此，法官“习惯于听取不同意见，从对立之中找出最佳解决方案并通过解释和论证使之成为具有规范效力的共识或者决定。在专业分工日趋细密、利害关系错综复杂的现代社会，职业法学家……以其独特的平衡感觉在多元格局中折冲樽俎、操纵裕如。这种平衡感觉并非任何人都可以领会的中庸之道，而是指只有法律家才具备的技术理性。”[4](199)行政机关对法律的解释更多的带有政策性解释的特征，这一方面表现为上级行政机关对下级行政机关的指导性解释成为解释的经常性方式，下级行政机关每每在遇到疑难问题时也多半通过请示、汇报来寻求解决的办法;另一方面，则表现为解释者对事情处理结果的注重程度远甚于解释过程，是围绕着预定的结果来寻求支持结论的最佳理解。这样在解释的对象上就可能会越出正式的法律渊源的范围，而将非法律的因素，如政策、社会习惯、形势需要等因素都综合地考虑进去，这样就使得解释的过程充满着不确定性的因素，也使得社会对解释结果的预期往往不会准确。当然，行政机关的解释往往在比较开放的语境中、在与相对人的公开性的交涉中来完成，这就使得对立方的意见和观点在解释时能够获得应有的尊重和掂量。
最后，行政机关的解释与司法机关的解释的不同之处还在于前者带有比较多的经验成份，理性化相对欠缺。行政官在长期的政府部门工作经历，习惯于按部就班的工作方式，对所属系统的工作轻车熟路，行政经验和专业技能相对高超，但是也容易形成依赖经验的惰性，容易形成凭借经验来进行法律上的判断和思考的习惯。诚如韦德先生所言:“行政官的方法是经验式的，是权宜之计。”[3](51)经验判断显然是欠缺严格和审慎的思维，更不容易接受法律职业所要求的法律推理程式。法官在解释过程中虽然也可能会受到经验因素的影响，但是法官职业的法律职业性、终身制和高度的程序性，使他习惯于严格的法律思维和推理，受感情和案外因素的影响相对比较小，也容易自我控制和约束。
二、行政官与法官在法律思维上的差异
行政官与法官在法律解释上所存在的差异，一方面是与行政行为方式、司法行为方式的特点有关，因为解释活动毕竟是依附于这两种行为之上，解释的特点不能不受它们的影响。但是，另一方面，也是十分重要的方面，就是行政官与法官在思维方式上所存在的差异也对解释类型化产生直接的影响。两者在思维方式上的差异从内在方面决定了他们对法律的解释会形成不同的风格和特征。一般说来，法官的思维是典型的法律人思维，它的思维特征，按照季卫东先生的观点，具有“一切依法办事的卫道精神;兼听则明的长处;以三段论推理为基础”三个方面的特点。[4](199)按照孙笑侠教授的观点，是具有五个方面的规律，即“(1)运用术语进行观察、思考和判断;(2)只在程序中思考，遵循向过去看的习惯;(3)注重缜密的逻辑，谨慎地对待情感、情理等因素;(4)只追求程序中的相对的真;(5)判断结论总是非此即彼的进行一刀切。”[5]而郑成良教授则认为，作为法律职业的思考方式，法官的思维不同于经济思维、道德思维和政治思维，法律思维至少具有如下几个特点:“(1)以权利义务分析为线索;(2)强调普遍性优于特殊性;(3)合法性优于客观性;(4)程序公正优于实体公正;(5)形式合理性优于实质合理性;(6)理由优于结论。”[6]以上引述表明，虽然对法官的思维方式，学者所概括的侧重点有所不同，但是都基本上肯定了法官的法律思维的规范性、程序性、裁判性、形式性、逻辑推理性和客观性，而正是这些思维上的个性和特点，形成法官对法律的解释不同于其他职业者对法律的解释。
与法官的思维有所不同，行政官的思维不是严格意义上的法律职业思维，①理由是，行政机关的工作方式不具有法律职业的共同特征，而是一种另类职业。按照一般的见解，现代行政可以概括为“国家行政机关依法对国家和社会公共事务的政治与管理”。[7]行政权则相应的是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志、维护秩序、增进福利、管理社会事务的权力。行政权的运用具有不同于其他权力的特性:一是强制性;二是支配性;三是执行性;四是公共性;五是服务性。行政权的这些特性决定了行政官的思维具有不同于法官的法律思维的特点:
第一，被动性思维。行政权的执行性表明，“政府只不过是主权者的执行人。它负责执行法律并维护社会以及政治的自由。”[8]行政主体行政权力的获得以及行使都是依据法律、法规即权力机关的意志，并且以执行权力机关的意志为目的。没有法律，行政职权就无所依归。近代以来的无法律即无行政的说法也表明了这个特征。行政机关的执行性使得行政官对法律的理解和解释不能带有创造性，他只能在从属的地位上被动地接受法律的规制。行政机关虽然也带有执法的专业性，但是从整体上考虑，行政官在专业上和行政上的技能要求都不是特别高，行政系统内严格的等级关系使行政官容易养成服从和被动性的思维习惯，缺少独立思考和判断的环境和制度空间。
第二，政策性思维、道德性思维、政治性思维与规范性思维相互交织在一起，但以政策性思维和政治性思维为主体。也就是说，行政官在处理行政事务上的考虑是综合性的，既考虑政策性的因素、政治利益上的平衡，也要考虑法律上的规定和社会道德评价标准，是多重标准的相互平衡决定着他的最终判断和选择，因此他思维的空间相对比较大，对各种利益的权衡相对比较全面。而法律职业者则相对地局限于法律范围内的思考，对法律以外的因素，法律与政治、道德、政策、形势等因素的考量则较少。法律内的思维与法律外的思维以及所形成的差异大体上可以看作是行政官与法官在思维上的两种类型。
第三，常识性、经验性思维优于理性思维。行政官生存于与被管理者的密切联系中，对管理对象的生活体会深刻，大量的社会接触和人际交往关系使他们对社会的交往习惯和人情事故具有更多的同情式的理解和认同，由此也形成了他们看待、分析社会问题、认识社会问题的经验方式。这些经验方式并不是完全的非理性的产物，而是说它并不是严格地遵守刻板的形式化的推论方式来进行判断，能够与社会从善如流、入乡随俗，保持与社会生活的近距离接触，能够按照大多数社会成员的倾向、价值观念和行为尺度来选择行政行为的方向，即使在某些时候可能与国家法发生冲突，也会寻求妥协或者折中的办法解决。由于比较注意从社会的角度来考虑问题和解决问题，因此行政官往往从社会或者当事人的接受这个角度来判断和解决问题，以保证行动结果的可接受性。
第四，与法院的法官思维中注重理由甚于注重结论[6]的特点相反，行政官可能相对注意行政决定的结果的可实现性，更关心法律上的处理结果和法律目标的落实、实现。他是对上级权力和法律负责而不是对当事人和过程负责，他在整个法律适用过程中所刻意寻找的是如何有效地达到法律所追求的目标，而理由和论辩手段都围绕着目标来运转，法律适用的结果很大程度上不是自然推理的结果而是相反。
第五，行政官的思维和价值倾向中，往往带有极大的平衡性，不以当事人的个体利益为考量的基本元点，而是以社会利益与个体利益的平衡为基点，其宏观的视域大大地超过微观的分析，社会目标的考虑重于个案的考虑。
第六，行政官的思维空间不以程序过程为限，对形式理性的要求也存在本能上的反感和排斥，虽然也有行政程序的规范和约束，但是对于强调效率优先的行政权则有内在的隔阂和对立。因此，当形式合理性与实质合理性发生冲突时，他们对法律的实效性、实质合理性更为推崇，当公平与效率发生冲突时，理智的天平可能向效率倾斜。
以上对行政官的思维方式的初略分析说明，他们的行政化思维方式具有不同于法律职业的典型法律思维的诸多特点，这些差异对于他们的法律适用活动不可能不产生影响，这也决定了他们在适用中对法律的理解和解释必然会与法官的解释发生差异和矛盾。
三、行政法解释的效力:行政机关解释的先定力与司法机关解释的最终性
行政机关对法律的解释与司法机关对法律的解释，作为两种不同的解释类型和方式，必然会产生矛盾和冲突，由此也引出关于两者的效力关系问题，这是任何法律制度所必须回答的问题。从法律的执行角度来分析，无论是行政机关还是法院都是适用法律和执行法律的机关，他们的法律适用虽然出发点有所不同，但是性质和结构基本相同，[9]它们都有权力将一般规则适用于特定的案件事实，因此拥有着相似的法律适用职能。这样就必须在制度上确定两者的效力范围，以解决当发生冲突时的解决机制。在这个问题上，大陆法系通常通过行政行为效力制度和行政司法审查强度的确定来划分两者的界限，而英美法系往往通过相关的行政法判例来确定相应的规则。[10]
按照行政行为效力理论，行政行为的效力是指有效成立的行政行为依其外形和内容所具有的产生一定法律效果的特殊作用力。[11]在大陆法系，行政行为的效力形态一般包括形式存续力、实质存续力、要件效力和确认效力。[9](124)我国台湾地区的学者倾向于划分为公定力、确定力、拘束力和执行力。[12]我国青年学者叶必丰教授则将行政行为的效力界分为先定力、公定力、确定力、执行力、存续力。[13]如果从行政过程着眼，在这些效力形态中，公定力是所有其他效力的基础和前提，对本文的论题而言具有特别之意义。所谓的公定力，是指“行政行为一经作出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经过有权机关依法撤消之前，要求任何国家机关、社会组织和公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。”[11](54)法律设定公定力是为了维护行政行为的安定性和对行政意志的保护，它旨在形成一种相对稳定的行政秩序，排除其他机关和个人的干预所可能造成的混乱。但是，公定力的存在是以承认行政纠纷和行政瑕疵的不可避免性为条件的，这同时预示着行政机关对法律的理解和所作出的判断也存在被撤消或者否定的可能性，因此公定力意味着行政机关的法律适用不具有绝对的效力，而是相对效力，即有条件地承认其对当事人的约束力。基于行政行为公定力的考虑，可以认为行政机关对法律所作出的解释也仅仅具有先定力，即相对于当事人和法院而言，行政机关所作出的解释具有形成行政机关意志、对抗当事人意志和其他机关意志的效力。在行政行为未被其它机关撤消之前，法律上假定它是合法有效的。因此从整个法律适用过程来看，它的效力具有相对性。法律上之所以确定行政机关解释效力的相对性，其原因在于:首先，是实施行政法和维护法律的安定性的需要。因为行政行为是实施法律的行为，但是行政行为不能都寄托给法院来实施，否则行政权将全面瘫痪，达到增加法律的实施成本。而且，行政纠纷和行政瑕疵在现代社会的存在具有不可避免性，如果不确认行政机关行为的效力，将不仅危及行政权的合法性，而且不可能维持正常的社会秩序。[11](58)法律的安定性也难以维系。其次，相对法院来说，行政机关在对法律的解释能力上也存在着与法院的比较优势，[14]这些优势在于行政机关对特定领域的法律的了解和掌握要多于或者强于法院，许多的立法性资料和有关的内部情况有助于他们对法律的解释;现代社会的不少法律技术含量和专业含量比较高，被解释的法律文本通常包含着许多技术性、专业性和管理性的内容，需要具备比较高的理解力和领悟力，而已经形成某种专业技能和专门知识的行政机关必然要强于法院。因此有理由要求法官尊重行政机关的解释。第三，虽然行政机关在解释法律上具有比较优势，但是却不能赋予它绝对的解释权，这除了会侵害到法院的司法权威、影响司法的最终效力性、破坏基本的宪政秩序、混淆行政权与司法权的界限以外，还由于行政机关的性质以及它的行为方式和思维方式在解释法律上不可避免的局限性，会比较容易形成对法律的偏见，会因为缺乏法律技术而曲解法律的含义，或者出于不正当的考虑而歪曲法律的本意等，这些解释上的局限，使他们不可能充当法律的最终裁判者和监护人，而且行政机关扩张的本性使任何国家在制度上都不可不对之加以防范，承认它的解释的绝对效力无异于放虎归山。
因此，在奉行行政法治原则的现代国家中，几乎无例外地实行着司法最终效力原则，行政机关的解释不具有最终性，它必须要接受法院的审查和监督，只有法院对法律的解释才能作为最后的屏障，各个国家的实践上的差别仅仅在于对行政机关的解释是强尊重还是弱尊重而已。之所以赋予法院的司法解释以最终效力，其理由归结起来，主要有如下几个方面:第一，符合现代民主宪政理论。按照现代分权理论，行政与司法的界分是实现宪政的基本保障，而从传统上看，解释法律向来是法院的职权范围，如果不确认其最终效力，势必破坏这种权力格局。第二，从法律解释的本质来看，它属于认识和思维的范畴，是一种“认识作用，非意志作用，因而它并非行政机关任意左右，而是要着力追求客观的答案，其判断是否合法原则上须由法院审查。”[15]第三，已如前述，法官的良好的法律职业素养和职业技能，使他们对法律的理解和判断更加理性化和客观化，他们的超脱地位和中立性，他们的工作程序和工作方式，使他们对法律的解释具有权威性和可接受性。最后，法院对法律的解释的最终效力性，可以使法院能够有效地发现行政机关对法律的应用上的、解释上的问题，防止行政机关对法律的误解和错误判断，从适用的内部机制上抑制和控制行政机关的行政专横和越权。
[注释&参考文献]
①对警察以及其他行政执法机构是否应该属于法律职业共同体的成员，学界存在不同的认识。有的学者认为属于，有的学者则表示反对，争议的焦点在于他们的工作方式和思维方式是否具有法律职业的特征。参考张文显:《法律职业共同体研究》。
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[13]叶必丰.行政行为效力研究[M].北京:中国人民大学出版社，2002.25.
