征地拆迁相关法律法规篇(1)

【关键词】房屋拆迁；行政强拆；公共利益

一、拆迁问题的现状

20世纪90年代以来，随着经济社会的发展和城市化进程的深入，城市房屋拆迁活动日益频繁，但与此同时，因拆迁产生的大量矛盾问题也对正常的社会秩序产生了强烈的冲击。城市拆迁牵涉众多行政行为，应当严格依照相关行政法律法规执行以充分保障行政相对人的合法权益，但与房屋拆迁相关的法律法规过于陈旧，已经无法适应社会高速发展的需要，客观上阻碍了房屋拆迁的依法进行和行政相对人合法利益的保护。

二、拆迁矛盾原因分析

从法律思想传统来看，在我国法律传统文化中，公权力拥有至高无上的地位，私权利在公权力面前无法得到有效的重视与保护；从法律制度来看，2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定比较混乱，在实际操作中出现了许多问题；从行政执法水平来看，在房屋拆迁过程中出现了违反法律程序，执法手段粗暴等情况。这些情况都损害了被拆迁人合法权益，激化了社会矛盾。

三、拆迁过程中的若干行政法问题

（一）拆迁规则可诉性。这一问题主要反映在拆迁规则的可诉性上，一些地方政府在实践中以行政立法的方式侵害被拆迁人的合法权益，但我国行政诉讼法的受案范围只是具体行政行为，不包括行政立法等抽象行政行为，被拆迁人在被行政立法侵害了合法权益后难以得到行政法律救济。

（二）旧条例中对拆迁问题的行政法原则规定。

一是行政法定原则的缺失。行政法定是指一切行政权力都必须由法律作出明确规定，法无规定即禁止。行政法规在与比其位阶较高的宪法法律相比时其效力不及于宪法和法律。但是，旧条例中的许多规定存在于上位法冲突的情况，甚至在实际执法活动中用行政命令代替法律规定，行政权被滥用，行政法定原则被践踏。例如：旧条例的第17条规定：被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内没有搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。这一规定明显与宪法规定的公民住宅不受侵犯的法律规定相违背。

二是比例原则的缺失。在房屋拆迁过程中比例原则体现为行政主体在房屋拆迁过程中应当对所保护的公共利益和损害的被拆迁人的个人利益进行衡量，寻求对被拆迁人利益损害最小的方法。但在司法实践中比例原则却没有得到很好地执行，野蛮拆迁，暴力执法严重损害了被拆迁人的合法权益。

三是行政正当性的缺失。行政正当性可以最大限度的保证行政程序公平正义基本价值的实现。但是，我国在这一制度的立法和司法实践中却没有很好地体现出行政正当性。例如，旧条例的第16条规定：　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，　经当事人申请，　由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，　可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。诉讼期间不停止拆迁的执行。由于房屋拆迁管理部门等相关行政机关本身是房屋拆迁这一行政行为的当事方，由其做出裁决难免有自己作自己法官的嫌疑，很难保证其裁决的公正性。

四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》法律规定的特点

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋拆迁问题做出了许多有建设性的新规定。

（一）行政机关将不能强制拆迁。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，强制搬迁将由政府申请法院强制执行，取消了行政强制拆迁。这一规定取消了行政机关的行政强制执行权，改由行政机关申请法院强制拆迁，是否强制拆迁由人民法院作出裁定。人民法院在作出裁定之前，需要对行政机关的拆迁决定以及征收补偿决定进行合法性审查。引入司法权对行政权进行监督和制约，有利于对行政法律法规的严格遵守，限制行政权的恣意妄为，有利于保护被拆迁人的合法权益。

（二）对“公共利益”界定更清晰。“公共利益”这一概念的界定无论是在行政法理论上还是在司法实践中都是一个困难的问题，正因为法律对公共利益界定的模糊，加之我国传统文化中公共利益优先于个人利益的的思想根深蒂固，在现实生活中，行政主体时常会打着公共利益的“旗号”作出一系列行政行为，目的可能为赢得地方政府利益、部门利益、小团体利益甚至个人私益，这种行为极大地侵害了行政相对人的合法权益，还不利于行政相对人获取行政法律救济，不利于行政相对人合法权益的保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的范围作出了界定。这一规定对公共利益的清晰界定有利于防止行政机关打着维护公共利益的“旗号”侵害被拆迁人合法权益，更好的保护被拆迁人合法权益。

（三）明确取消建设单位拆迁资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，政府是房屋征收和补偿的主体，禁止建设单位参与搬迁活动。政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构应当在委托范围内承担具体工作，不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。任何单位和个人都不得采取暴力、胁迫以及中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

（四）补偿切实维持被征收人生活水平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，补偿金额不应低于征收当时市场价格，符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，还可优先安排享受住房保障。这些规定的目的都是为了维持被征收人的生活水平，在维护公共利益的同时充分保护被征收人的合法权益，保证其不因被征收而生活水平下降，体现出立法以人为本的观念和法律的人文关怀。

总之，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台及其对于城市房屋拆迁的新规定，是对于城市房屋拆迁行为在立法上的一大进步。有助于进一步规范城市房屋拆迁行为，保护被征收人的合法权益，化解由房屋拆迁引发的社会矛盾，对社会主义和谐社会建设具有重大意义。

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征地拆迁相关法律法规篇(2)

论文关键词 征地拆迁 职务犯罪 预防

征地拆迁是一个地方建设发展的关键环节，是一项事关民生的重要工程。近年来，随着城市化建设进程的加快，城市征地拆迁规模的不断扩大，征地拆迁领域已经成为职务犯罪案件的高发领域。笔者参与厦门市翔安区征地拆迁工作已近一年，将结合工作体验，在本文中谈谈对征拆领域职务犯罪预防的几点认识。

一、征地拆迁领域职务犯罪的主要特点

（一）犯罪主体多为基层工作人员，涉案主体身份多元化

目前征地拆迁工作任务主要下派到各个镇街，镇街工作人员以及村干部等基层工作人员成为了征地拆迁的主力军，承担着大部分的征地拆迁工作，也成了征地拆迁领域职务犯罪的主要犯罪主体。同时，征地拆迁的工作人员身份复杂，既有临时聘用人员，村干部小组长，也有借调自各个部门的工作人员，还涉及到拆迁公司、评估公司等多个单位，因此征地拆迁职务犯罪领域的涉案主体具有多元化特点。

（二）共同犯罪较为突出，窝案串案多

征地拆迁补偿的关口较多，程序复杂，单独作案的可能性较低，往往都是测绘人员、验收人员、审批领导之间互相勾结，甚至是征地拆迁工作人员之间或者征地拆迁工作人员与被拆迁户之间的蓄意串通，利用工作上的便利条件，采取虚报面积、违章建房等方法共同犯罪，形成腐败群体。他们除了在一件事情上相互关联发生串案外，还由于相互勾结而产生窝案。

（三）涉案金额大，作案手段多样

征地拆迁领域犯罪的涉案金额往往较大，我院查处的欧厝村村干部伙同村民骗取国家海域退养补偿款一案的涉案金额就高达184万元。从作案手段上来看，既有工作人员利用经手管理补偿款的职务之便，贪污、挪用补偿款；拆迁工作人员与被动迁人员相勾结，突击搭建建筑物，虚增面积，骗取补偿款后共同瓜分，甚至是征地拆迁工作人员利用职务之便直接套取补偿款后侵吞；征地拆迁工作人员在征拆工作中，利用职务之便，收受被拆迁对象贿赂，为他人谋取非法利益，涉嫌滥用职权、受贿犯罪；还有不履行或不正确履行职责，玩忽职守、滥用职权，致使国家拆迁补偿款被骗等等。

（四）社会危害大

征地拆迁领域职务犯罪的危害后果是多元的，一旦有人通过非法手段从征地拆迁工作中获取了非法利益，便容易在群众中形成不良导向，引发更多犯罪。同时征地拆迁工作直接涉及到群众的切身利益，一旦发生职务犯罪，不仅造成了国有资产的严重流失，侵害国家工作人员职务行为的廉洁性，而且容易导致群众的强烈不满，激发社会矛盾，引发上访等群众事件，造成极其恶劣的社会影响，严重损害党和政府在群众心中的形象，破坏社会和谐稳定。

二、征地拆迁领域职务犯罪的原因分析

（一）主观原因

征地拆迁工作人员组成复杂，管理弱化，素质参差不齐，很多工作人员文化水平不高，法律意识淡薄，缺乏专业知识、党性修养和依法行政观念，宗旨意识淡化。由于征地拆迁工作特殊，流动性大，惩处具有一定的难度，因此工作人员在受到外界诱惑时难免会抱有侥幸心理，而征地拆迁小组几乎都是临时组成的工作组织，难以形成完善的工作机制对工作人员进行监管，加上部分负责征地拆迁监督的干部责任心不强，不善监督、不愿监督、不敢监督，对大部分情况只限于纸上监督而缺乏实地考核，也形成了一定程度上的监管空白，给犯罪分子留下了钻漏洞的空间。

（二）客观原因

1.法律法规不完善，政策制定落后

从法律层面上来看，我国并未制定单行法来规范集体土地的征地拆迁工作，虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《物权法》上有少许的规定，但是仍留有大部分的法律空白，法律法规的不完善直接导致了征地拆迁工作没有规范性文件可以做依据，更多的只能是依靠地区经验和习惯做法。

从政策角度看，虽然各地政府都出台了征地拆迁标准，但现行政策标准滞后，随意性大，且存在着同一地区标准不统一的问题，无法满足征地拆迁工作的实际需求。一方面同一地区征地拆迁标准的不统一，使得被征拆人为了获取更多的补偿，想方设法找上工作人员，甚至是送礼行贿，使得一些经不起诱惑工作人员走上职务犯罪的道路；另一方面，法律法规和政策的不完善使得工作人员在政策把握、权属认定、测算方法、补偿款标准上有较大的可操作空间，造成工作人员利用手中的权力和模糊的弹性空间，随意提高补偿标准，虚报面积数量，为被征拆人谋取利益，甚至与被拆迁人相互勾结，抬高标准，从中获取利益。

2.征地拆迁操作程序不严谨，管理缺位

一是临时设立的征地拆迁办事机构缺乏长效的工作机制，对征地拆迁中的土地房屋勘查丈量、套用补偿标准、补偿款的发放等关键环节缺乏规范的操作流程；拆迁补偿资料固定、归档工作不规范，管理混乱，造成有关人员轻易伪造纂改拆迁补偿资料。

二是工作随意性大。在具体征地拆迁工作中，有些工作人员没有严格按照工作方案的要求和征地拆迁操作程序去开展工作，工作程序不规范，工作透明度不高，随意性大，甚至出现其个别领导说了算。

3.操作过程透明度不够，监督流于形式

一是公开性不强。虽然现在要求对征地拆迁补偿必须进行公示，但是由于存在制度规定上的漏洞，许多征地拆迁项目并没有做到完全公之于众，公示流于形式，没有真正起到使征地拆迁过程透明化的作用。由于很多地方的拆迁工作过程不公开、不透明，群众无法参与到监督工作中，为不法分子搞暗箱操作进行权钱交易提供了很大的空间。

二是缺乏透明的制度。由于缺乏规范的征地拆迁工作流程，特别是在一些关键环节，缺乏公开、公正、透明的制度，暗箱操作屡禁不止。透明度不足，客观上为少数工作人员的职务犯罪留下了空隙和漏洞。

三是监督的不到位。根据国务院颁发的《城市房屋管理拆迁条例》规定，国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理，县级以上人民政府拆迁管理办公室是拆迁工作的具体监督管理机构，土地管理部门负责与拆迁有关的土地管理工作。而在实际执行中，由于缺乏完善的监督工作机制和有效措施，城建、国土等部门几乎都没有对拆迁工作的进行实际的监督。征地拆迁补偿评估、测算等具体操作具有一定技术性，客观上给监督带来了难度。操作过程中多是听汇报，看资料，缺乏实质性的监督，加之拆迁完成后就无法查验核实的特点，导致无法实现事后监督。在整个征地拆迁过程中，事前缺乏对机构和人员的监督，事中缺乏对工作程序的监督，事后无法对工作内容进行监督，征地拆迁几乎在真空中运行，最终导致监管缺位。

4.行政命令式的征拆任务

征地拆迁工作时间紧、压力大、任务繁重。上级部门往往通过行政命令的方式，对下达的征地拆迁任务规定了完成时间，这种命令式层层分解指标的工作要求，使拆迁工作人员背负着很大的压力，为了尽快完成拆迁任务，部分工作人员往往抱着“赶进度、完任务”的心态，揣着明白装糊涂，不认真审核拆迁资料，甚至滥用职权，采用虚增拆迁面积土地面积，虚增补偿款等违规方法，来满足被征拆户的无理要求，达到被征拆户自愿拆迁的目的。

三、征地拆迁领域职务犯罪预防对策

（一）加强征拆工作人员的主观世界改造

思想是行为的先导，加强主观世界的改造能为征地拆迁工作的顺利开展创造有利条件。一方面要加强对马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表和科学发展观等重要理论的学习，从思想上提升征拆工作人员的认识，增强党性修养和宗旨意识，牢固树立以民为本的理念，端正人民公仆的定位，提高责任感和使命感，教育和引导党员干部树立正确的价值观、权力观、利益观，筑牢拒腐防变的“灵魂”工程；另一方面要加强专业培训和法律知识普及，可以采取知识讲座等形式对工作人员进行专业知识的培训，增强工作人员的专业性，优化工作人员的知识结构，同时可以联合检察院、纪委等部门，通过举办巡回检察、图片展览、案例教育、旁听庭审等形式，对工作人员的法律知识和依法行政理念进行普及，警钟长鸣，提高依法征拆的自觉性，预防征地拆迁领域职务犯罪的发生。

（二）完善相关的法律法规和政策

完善的法律法规和政策是依法征拆的重要前提，法律法规的缺位使得征拆工作进入盲区。完善的法律法规和政策必须建立在对征地拆迁的具体问题进行分析和研究的基础之上，且涵盖到征地拆迁的各个方面，既要有对政府在征地拆迁过程中的准确定位，正确区分公益性用地和商业性用地，明确土地征用权和征用范围，还应该有完善的程序、统一的征地拆迁补偿方法，补偿标准、实施细则和补偿机制，规范征地拆迁的工作流程，避免征地拆迁工作的随意性和操作空间，使征地拆迁工作真正回到有法可依有法必依和规范化运作的轨道上来。

（三）提高征地拆迁工作的透明度

阳光是最好的防腐剂，将征地拆迁工作透明化是保证征地拆迁工作健康发展的前提。在征地、拆迁、补偿、安置等一系列程序中应遵循“公开、公平、公正”的原则，实行透明化工作。一是建立健全征地拆迁领域信息公开制度，规范信息公开流程，真正做到征地拆迁工作的透明化。既要对征地拆迁政策、面积、补偿安置标准进行公开，也要对被拆迁的产权人、附属物、补偿金额等具体事项向群众公开。二是要多渠道进行信息公开。可采用在被拆地段设立公示栏进行公开，同时也应将相关信息发布到互联网和当地报刊进行公示，公布拆迁单位及工作人员身份，公开举报电话、接待信访时间等投诉和复议渠道，接受广大群众的监督，真正做到阳光拆迁。三是要将信息公开制度贯穿于征地拆迁的全过程。在征地拆迁前举行听证，向群众宣传讲解征地拆迁补偿文件和操作程序，让群众了解正当的程序和标准；在征地拆迁过程中及时将征拆的进展情况进行公示；征地拆迁完成后，对完成征地拆迁的全过程进行公开，细化到各个流程，真正实现以公开促监督。

征地拆迁相关法律法规篇(3)

关键词： 工程建设　公益性　拆迁　立法

一、公益性建设项目拆迁具有特殊性

1.公益性建设项目与经营性建设项目的区分

工程建设项目根据工程建设目的的不同，可区分为公益性建设项目和经营性建设项目。二者的区分标准在于：公益性建设项目的建设目的是追求社会公益，建设主体对其建设开发不追求利润的获取，而经营性建设项目的建设目的是实现特定主体的经营目标，建设主体实施项目开发建设会产生相应的投资利润回报。正如美国判例法所阐明的：只要行为后果涉及权利人之外的不特定多数人，就视为符合公益目的要求。美国就此曾有著名判例：景德路公司为建筑一条通向一个私人工厂的铁路而请求征收私人土地。由于这条铁路又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力，法院认为，这条铁路不仅使景德公司受益，一定范围的第三人也受益，从而铁路所占用土地从私人占地变为公用占地，其土地征收合法。

我国《土地管理法》第五十四条、《城市房地产管理法》第二十三条均根据建设目的的不同对建设项目的性质作出了区分，并依此区分对土地使用权的取得方式作了不同的规定。笔者认为其中公益性建设项目根据开发主体的不同，还可以再区分为国家机关设施建设项目、市政工程建设项目和公益设施建设项目，但三者的区别仅是开发主体的不同，该差异对三者基于公益性建设目的而建造的基本属性并不影响。

公益性建设项目的开发建设成果是可以满足社会大众公共需求的公共产品，该产品不具有流转性，因而不是民法意义上的“财产”。相比较而言，经营性建设项目的开发建设成果不仅具有使用价值，而且具有完全的交换价值，因而经营性建设项目的成果不仅是“产品”，而且是民法意义上的“财产”。上述不同决定了公益性建设项目与经营性建设项目法律调整方式上的差异。财产是民商法的调整对象，因而经营性建设项目土地使用权的创设，必须由建设用地申请人与建设用地借给人在平等自愿的基础上以合意完成，经营性开发建设中的土地出让行为应为民事法律行为，应受民商法调整；公共产品不属于民商法的调整对象，公益性建设项目所需建设用地需要政府以行政划拨的方式批转，公益性开发建设中的土地划拨行为属于行政行为，应由行政法规范。

需要指出的是：公益性建设项目与经营性建设项目不仅在国有土地使用权的取得方面存在差异，两者在地上物的拆迁、土地的整理和供应等方面也存在着较大的差别。

2.公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了其法律规范具有特殊性

公益性建设项目拆迁行为与经营性建设项目拆迁行为相比，具有以下几项特点：

一是公益性建设项目的拆迁成本控制应与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目是为不特定的社会公众提供公共产品，其工程建设的公益性目的决定了其项目建设投入的收益率极低甚至没有投入收益。市场经营的一般规律是：投资风险应该与投资收益相适应。基于公益性建设项目的非盈利特征，国家应控制其经营风险，保障其建设开发进程。与此相应地，立法机关应该制定相应的法律制度控制公益性建设项目的建设成本，促进开发建设目标的实现。正如有学者所说：市政、公益项目的建设拆迁中，如用统一的拆迁立法，提供和房地产经营项目相同的补偿安置标准，则既为国家财力力所不及，又有悖于公平原则，妨碍市政、公益拆迁项目的正常进行。

二是公益性建设项目拆迁的进度控制也应该与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目的工程进度直接关系到社会公共，因而利益对此应予以严格控制。在工程建设项目的拆迁工作中，工程拆迁的进度与项目的审批环节与审批程序直接相关。我国现行拆迁法规为工程建设项目拆迁设置了较严密的法律程序，根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，拆迁人只有向拆迁主管部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案及办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明后，被拆迁人才能申请取得拆迁许可证。笔者认为：现行立法设置如此严格的拆迁补偿安置程序的原因是：房屋拆迁安置补偿工作与城市居民的根本利益紧密相关，与城区的规划发展密切相联，严格的审批程序可以控制工程建设单位的工程拆迁，使其不能擅自实施工程拆除行为，侵害他人合法权益，也可以防止工程建设单位实施违反城市发展规划、危及社会公共福利的违法行为。相比较而言，公益性建设项目出于其公益性的建设目的，一般均需要长时期的设计论证，一般不会与城市发展规划和居民的合法权益发生根本性的对立和冲突。在对公益性建设项目的可行性研究和立项作严格论证和审批的情况下，对公益性建设项目设置过于严密的拆迁安置法律程序，不但毫无必要，反而会无谓减缓公益性建设项目的建设进度，增加建设成本。

全面、普遍、彻底地解决这些特殊问题需要立法的支持，公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了立法应赋予其独特的地位，在一般拆迁法规之外形成相对独立的特别法规范。

值得注意的是：上海市2001年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称111号文）第十条和第二十六条就重大市政工程建设的拆迁管理和拆迁纠纷处理作出了与其他建设项目不同的规定。显然这迈出了对公益性建设项目和经营性建设项目拆迁行为分别调整的第一步，但迈出这一步并不意味着现行拆迁立法已经解决了公益性建设项目拆迁立法中存在的主要问题。按照111号文第十条的规定，虽然相比较经营性建设项目，重大市政工程可以就项目建设范围内暂停办理建设施工等事项向拆迁主管部门提前提请审批，但是该提前申请并不能起到提前拆迁实施进度，并进而降低工程拆迁成本的结果。此外，111号文也未对重大市政工程拆迁补偿的标准问题作出另行规定，显然，111号文第十条和第二十六条并不能满足公益性建设项目拆迁立法的需要。

二、完善公益性建设项目拆迁立法需要解决的几个问题

笔者认为，完善公益性建设项目拆迁立法，需要从拆迁主体、拆迁审批程序和拆迁补偿标准等方面着手进行，具体而言：

1.公益性建设项目拆迁应纳入土地储备制度的调整范围，由政府作为拆迁人依法实施拆迁

以上海市的情况为例，二四年六月九日，《上海市土地储备办法》（下称《储备办法》）正式公布施行，这是上海市关于土地储备制度的基础规范。根据《储备办法》第三条的规定：土地储备是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。政府有关部门实施土地储备，实质上是政府将土地使用权征收或收购，然后经拆迁和前期开发配套把“生地”变为“熟地”，然后予以供应的过程。

需要注意的是：《上海市储备办法实施细则》（下称《实施细则》）第四条规定：本市新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择，并优先列入土地利用年度计划。即新增经营性建设用地一般均须通过土地储备取得。而公益性建设项目用地是否需要通过土地储备方式取得，该《实施细则》未作规定。

笔者认为，从降低公益性建设项目建设成本，推进公益性建设项目建设的角度，应将公益性建设项目建设用地取得纳入土地储备的制度的调整范围。其原因有三：

一是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以较为严格地控制公益性建设项目的用地和建设规模。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地储备机构实施土地储备一般要由土地储备机构在每年的10月份向政府房地资源局和发改委报送下一年度土地储备计划建议，该土地储备计划建议报经政府土地管理领导小组审核批准后形成年度土地储备计划，该年度计划应与政府国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。以上较为严格的土地储备年度计划报批实施程序可以确保政府公益性建设项目经过层层论证，逐级把关，防止公益性建设项目用地的滥批滥用。此外，在土地储备中，由于委托土地储备机构是受政府房地资源局委托实施储备地块上的房屋拆迁，拆迁中的拆迁范围和拆迁补偿等焦点、难点问题都可以由政府按照城市发展规划和城市土地供应计划的要求统一部署，保证落实。政府部门主导实施拆迁有利于保障开发进度，控制供地范围，防止用地申请人擅自扩大用地范围。由于土地的前期市政配套开发也同时由政府委托相关专业机构实施，因而政府还可以通过土地前期配套开发控制储备地块的用途。

二是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以降低公益性建设项目土地前期开发的成本。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地供应部门就供应经营性新增建设用地所得收益，除用于支出付经营性建设用地的开发成本和管理费用外，应全部划入土地储备专项基金，该基金的设立目的是支付土地开发与整理的费用。显然，该基金也可用以支持重大市政公益性建设项目的前期开发成本。在重大市政工程建设的开发建设中，如果政府直接把经配套开发的熟地供应给公益性建设项目的建设单位，公益性建设项目的建设成本将会大大降低，城市公共福利水平能够得到较快提高。

三是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以大大加快公益性建设项目的开发建设进度。将公益性建设项目的用地取得和前期开发纳入土地储备的统一制度体系，可以使建设单位从土地前期开发的复杂工作中解脱出来，专注于项目的可行性研究，可以较早地介入工程设计施工阶段。这样工程的可行性研究与工程用地的前期开发整理同时并行，就可以大大加快工程开发建设进度。降低公益性建设项目的开发建设成本。

基于以上分析，笔者认为，应将公益性建设项目的建设用地供应和土地前期开发纳入土地储备的法律规定中来，由有关土地储备的法规直接规定新增公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发和供应，明确公益性建设项目用地储备和开发在现行土地储备制度体系中的地位。

2.公益性建设项目拆迁应形成相对独立、统一的拆迁补偿原则和补偿标准

拆迁安置补偿标准是城市房屋拆迁的核心问题。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》和上海市111号文的规定，拆迁人应按照被拆迁房屋的市场评估价给予被拆迁人拆迁安置补偿，此外，拆迁人还应对因拆迁所引起的设备拆迁费、不可移动设备的重置费以及由拆迁造成的被拆迁人的营业损失等相关费用向拆迁人予以补偿。

以上是我国城市房屋拆迁补偿的一般标准。笔者认为。我国现行拆迁法规关于拆迁安置补偿的不足有三：

一是未能在区分公益性建设项目拆迁补偿和经营性建设项目拆迁补偿的基础上，对拆迁补偿标准分别加以规定。

如上文所述，公益性建设项目与经营性建设项目在建设目的和法律适用上存在较大差异，因而基于不同性质的建设项目所发生的拆迁补偿费用也应有所区分。根据我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家在征收取得国有土地后，再根据《土地管理法》第五十四条的规定将土地划拨给公益性建设项目的建设主体。因而公益性建设项目拆迁补偿的法律依据是国家征收行为；相比较而言，经营性建设项目取得建设用地的法律基础则有所不同。国家不能以征收的方式为经营性建设项目取得建设用地，而只能以其他方式收回国有土地使用权，然后再以出让方式为经营性建设项目设立国有土地使用权。显然，两种建设项目国有土地使用权取得方式不同，其拆迁地上物的拆迁补偿标准也应有所区别。 笔者认为，公益性建设项目适用房屋拆迁补偿的标准应同土地使用权征收补偿标准相统一。学界虽然对征收补偿的理论基础和补偿标准存在不同学说，但是这些学说的主要观点还是趋于一致的，即：土地征收人应向被征收人足额补偿因土地征收给被征收人造成的直接损失（主要指由于征收所引进被征收人的房地价值损失）和因土地征收所引起的土地征收时已经造成的间接损失。相比较而言，基于经营性建设项目土地使用权取得行为而发生的补偿问题，则由于其投资具有营利性，其补偿不应只及于被拆迁人的直接损失，而应给予被拆迁人所受一切损失包括全部间接损失的充分补偿。

二是征收城市国有土地使用权和集体土地使用权过程中所发生房屋拆迁补偿的补偿原则未能统一。如上文所述，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该补偿在国有土地使用权的征收上，体现为城市房屋拆迁补偿，而集体土地使用权的征收方面，则体现为集体土地使用权的征收补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四条的规定，拆迁人应按照合理补偿的原则，向被拆迁人补偿被拆迁房屋的市场评估价值，对被拆迁人造成其他损失的，拆迁人要支付搬迁补偿、停业损失补偿等费用。存在设备搬迁的，被拆迁人还可以请求设备搬迁补偿。在城市房屋拆迁补偿中，国有公房的承租人同样具有独立的请求拆迁补偿地位，承租人可以按照有关规定，请求拆迁人支付拆迁补偿费用总额的80%.根据上述论述可总结出我国城市房屋拆迁补偿的两项原则：一是给予城市国有土地使用权人以独立的拆迁补偿请求权，二是拆迁补偿额的计算方式是市场评估。

相比较而言，集体土地使用权的征收补偿则较为复杂。不仅包括集体土地上房屋的拆迁补偿，而且包括集体耕地的征收补偿。因为后者是集体土地征收的主要类型。故笔者以其为例加以分析。根据我国《土地管理法》第四十七条规定，征收集体耕地发生的费用补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿等，计算该征收补偿费用的方法是按照过去三年被征收耕地年产值的倍数确定。此外，《土地管理法》并未赋予集体土地使用权人以独立的补偿费用请求权，而仅在《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”至于土地补偿费如何在集体经济组织与包括集体土地承包经营权人在内的集体土地使用权人间分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明确规定。相比较城市房屋拆迁补偿的原则，集体土地征收补偿的补偿费用计算方法和土地使用权人的补偿地位均有较大差异，这些差异导致集体土地征收补偿中，农村集体土地使用权人的权益被严重忽略。农民的合法权益不能得到法律的周延保护。因而如何将国有土地征收补偿和集体土地征收补偿统一在共同的征收补偿原则之下，是未来完善公益性建设项目拆迁立法的重要内容。

三是政府需要就公益性建设项目拆迁标准定期公布市场评估参照价格。如上文所述，公益性建设项目建设用地取得的法律基础是政府的土地征收行为。由于土地征收补偿的标准与土地与地上附着物的市场评估价值紧密相关。因而政府实施土地征收补偿，既要坚持其征收行为的行政强制性效力，同时还要使其补偿与被征收土地及其地上附着物的市场价值相适应，以保护被征收人的合法权益。

为了保证土地征收行为行政效力性与补偿充分性的协调，政府需要建立起较为合理的土地征收补偿价格指导机制。即政府应定期公布公益性发建设项目土地征收或者房屋拆迁的补偿参照价格。并在该政府指导补偿价格的基础上，确定一定的补偿价格调整幅度，在该补偿价格调整幅度内，综合考虑被征收土地及其地上附着物的区位、用途、重置价值、收益等因素，确定土地征收补偿（在国有土地征收，即体现为城市房屋拆迁补偿价格）的最终价格。

笔者认为：在上述土地征收补偿政府指导价的价格构成中，房屋价值的补偿，可参照同等区域同种类型房屋的重置价确定，而土地征收的地价补偿则可在被征收土地的土地基准地价上浮一定幅度确定。为了保持与土地交易价格的同步性，该土地征收补偿政府指导价应与土地基准价格、标定价格同步制定、同步公布，同步实施。

3. 公益性建设项目的拆迁申请与审批程序应予以简化

我国《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条规定，拆迁人实施拆迁，必须依法取得拆迁许可证，而取得拆迁许可证，则必须取得前文所述的各审批文件。因此根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在公益性建设项目拆迁中，拆迁人只有办理完毕包括项目投资立项、用地规划许可、土地使用权取得审批和拆迁资金到位证明等相关申请前置程序，才具备办理拆迁许可证的法定资格。

如上文所述，简化公益性建设项目的申请与实施程序，即是将公益性建设项目建设用地的征收和前期配套开发纳入土地储备体系，即由政府有关储备机构代表政府完成上述土地储备和整理开发工作。政府储备机构对公益性建设项目拆迁工作的介入，为简化拆迁申请与实施程序奠定了重要的基础。

《储备办法》第十条就土地储备中的拆迁补偿作出了如下规定：土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。另据上海市111号文第十条规定：因重大市政建设项目拆迁房屋的，建设单位可以凭市发展计划委员会或者市建设和管理委员会的批准文件，向规划管理部门申请办理停止房屋及其附属物的新建、改建和扩建的通知手续，并向拆迁房屋所在地的区、县房地局申请暂停办理改变房屋和土地用途的审批手续，以及房屋租赁合同的登记备案手续。根据上述规定，重大市政工程项目只需持项目批文，而无须持办理完毕工程建设规划许可证即可申请规划范围内房屋和土地使用的审批，停止规划范围的工程建设和建筑设施的处分行为。

但是上述规定只是提前了冻结工程规划范围内工程建设行为和建筑设施处分行为的时间，并未完全实现简化拆迁申请和审批程序的目的。在土地储备制度中，土地储备计划的审核程序十分严格，一旦一宗土地纳入年度的土地储备计划，即表明该宗土地的储备已经与城市国民经济发展计划、城市发展规划相符合，因而在此情况下，再为该宗土地地上物的拆迁许可设置较繁复的前置程序，既不能实现该前置程序设立的基本目的，又有审批制度重复设置之嫌。笔者认为，在土地储备制度中，公益性建设项目的拆迁审批程序应作如下简化：

一是由投资、规划、土地管理等行政主管部门在土地储备机构设置审批分支机构，由各部门在公益性建设项目储备用地的拆迁作集中审批，作“一站式管理”，从机构设置上为简化公益性建设项目的拆迁审批奠定基础。

二是将拆迁的审批标准由实体审查转变为形式审查。这样既可以减轻审批工作的压力，同时又可以加快相关审批工作的进度。同时，立法还可以就审批工作设定审批时限，以加速公益性建设项目拆迁的审批进程。

三、公益性建设项目拆迁的立法模式

如上文所述，上海市111号文已经作出了区分市政工程建设项目拆迁与经营性建设项目拆迁的若干规定，但是该规定是零星的，不系统的，而且市政工程建设只是公益性建设项目的一个重要组成部分，上海市111号文的相关规定也并不能反映公益性建设项目拆迁立法的全貌。笔者认为：在与现行拆迁立法衔接的基础上，公益性建设项目拆迁立法应从以下几个方面逐渐加以完善。

1.应将公益性建设项目的拆迁作为特别规范对象，单列于现行的《城市房屋拆迁管理条例》之外。

《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。根据该规定，包括公益性建设项目拆迁和经营性建设项目拆迁在内的所有城区国有土地上的房屋拆迁，只能适用该条例。而根据前文所作分析，公益性建设项目的拆迁工作相比较经营性建设项目，在建设目的、建设成本、进度要求和补偿标准等方面均在在较大差异，不同种类的拆迁工作适用同一法规予以调整，不利于促进公益性建设项目的建设和发展。

另需注意的是：国务院办公厅于二四年六月下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》就城镇房屋拆迁中政府的地位和作用作出了如下规定：政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。如果将公益性建设项目纳入《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，那么公益性建设项目的拆迁工作就不能由政府来实施，也不能得到有关政府部门的支持，城市公益性建设项目如何推动就成为一个矛盾。

为了避免发生上述矛盾，笔者认为，应修改《城市房屋拆迁管理条例》第二条，将公益性建设项目拆迁单列于其调整范围之外，在《城市房屋拆迁管理条例》之外，形成较为完整的公益性建设项目拆迁行政管理、审批和补偿标准规范体系。

当然，在无法及时修改《城市房屋拆迁管理条例》的情况下，可在上海市第111号文现有规定的基础上对公益性建设项目拆迁作例外性规定，甚至还可以通过政府规范性文件的形式对上海市第111号文所作规定作进一步细化，逐渐形成以政府规章为主体的公益性建设项目拆迁规范体系。而就上海市而言，由于已经形成了单行的土地储备规范体系，则应尽快将其纳入土地储备的法律规范体系。

2.将公益性建设项目拆迁立法纳入土地储备的调整范围，并进而成为政府征收制度的重要组成部分……

如前文所述，《储备办法》第十条就土地储备中的房屋拆迁作出明确规定。该规定为公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围奠定了法律规范的基础。以后的工作则是要在行政管理、审批和补偿标准等方面作出更加详细的规定。

值得提出的是：《储备办法》是上海市人民政府颁布的政府规章，土地储备作为一项创设性的法律制度，仅由政府规章的形式规范尚显依据不足，应在经验积累到一定程度，时机成熟时，由上海市人大及其常委会制定相应的地方性法规。

在对《储备办法》第十条制定实施细则的基础上，上海市可以形成较为完善、系统的公益性建设项目拆迁规范体系，而相比较而言，上海市111号文主要规范经营性建设项目拆迁，这样就可以形成公益性建设项目拆迁法规与经营性建设项目拆迁法规相互并立、彼此协调的拆迁法律规范体系。

但是需要注意的是：将公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围，必须解决土地储备制度的上位法律依据问题。土地储备制度属于调整土地权属变更的重要经济制度，而且涉及对非国有财产的征收，因此该事项应属于我国《立法法》第八条所规定的只能制定法律的事项，地方立法机关及地方人民政府只能根据该法律规定制定实施性的规范。但是由于在国家立法层面，我国对土地储备的立法规范尚是一片空白，所以尽管我国除贵州、以外的大部分省市都已经就土地储备制度作出了不同形式的制度规范，但是这些规范背后的合法根据并不充分。

寻找土地储备制度的合法性依据，必须界定好土地储备制度的法律性质。目前，我国的《物权法》和相关的国家征收法律规范都在起草之中，根据我国《物权法（草案）》的规定，非为公共利益目的，非经法律规定审批和充分补偿，不得以征收拆迁的形式侵害公民的私有财产。在不远的未来，《物权法》即将公布实施，如果不将土地储备制度定位于公益性目的的征收，其实施将面临与《物权法》直接冲突的尴尬局面。因此，笔者认为，将土地储备定位于公益性建设项目的土地征收、整理和供应制度是我国现有法律体系制度选择的必然。在我国征收法律法规出台的基础上，将土地储备制度纳入政府征收法律体系，再将公益性建设项目拆迁纳入土地储备的调整范围，将是公益性建设项目拆迁立法的选择和出路。公益性建设项目与经营性建设项目在建造目的上的区分，促成了两者在用地、拆迁、供应等各个方面彼此区分，相对独立的制度规范结果。

参考文献：

1. 沈晖：《我国城市房屋拆迁制度的法律透视》「J，上海市政法干部管理学院学报2000年第3期；

2. 陈泉生：《论土地征用补偿》「J，法律科学1994 年第 5 期；

3. 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；

征地拆迁相关法律法规篇(4)

关键词：房屋拆迁；行政案件；难点；解决办法

中图分类号：D922.181

文献标识码：A

文章编号：1009-8631（2012）05-0053-01

为了更好的保护人民群众的合法权益不受侵犯，监督和支持行政机关依法行政，服务于地方政府经济发展的大局和维护社会稳定，拟对房屋拆迁安置补偿和土地征用安置补偿行政案件中的难点问题及其解决方法作如下阐述：

一、房屋拆迁安置补偿和土地征用安置补偿行政案件审理中难点问题之分析

（一）地方政府制定的规范性文件与法规和规章相抵触。近年来，房屋拆迁和土地征用的难度不断加大，拆迁人与被拆迁人的情绪抵触，甚至是矛盾激化，导致在拆迁过程中执行拆迁严重受阻，拆迁工作人员和法院干警被打骂现象经常发生，更严重的是个别被拆迁人实施过激行为，造成被拆迁人伤亡。因而从出现上述问题的原因分析，其原因之一就是有些地方政府及其工作部门制定的有关拆迁的规范性文件与相关的法规、规章相抵触。其抵触的根本点就是侵犯被拆迁人的合法权益，即财产权利。

对于地方政府所制定的规范性文件与高层级的法律规范相抵触的原因和具体表现，结合相关法律规范与审判实际作些分析。规范性文件的制定一般来源于两个方面：一是来源于法规和行政规章的授权。二是来源于宪法和政府组织法中所规定的，县级以上地方人民政府由于本区域的政务需要，制定的行政措施，即规范性文件。如有的地方人民政府的工作部门自主制定了房屋拆迁评估技术规范，该技术规范的核心最终表现为被拆迁房屋的评估价值。

（二）拆迁人以发展地方经济，超常规的开展拆迁工作为由，在未取得完备拆迁手续的情况下实施拆迁，或者房屋拆迁后的用途与相关批文不符。因而直接影响到被拆迁人的安置补偿标准。

（三）拆迁人严重违反拆迁程序，违法实施拆迁。这主要表现为对被拆迁人的房屋进行价格评估，不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，或者对共有财产只与共有人之一签订拆迁补偿协议，这些行为均不被被拆迁人认可。

（四）拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议严重缺少公开、公平。这主要表现为，拆迁人在与被拆迁人签订安置补偿协议中，暗箱操作，同样的被拆迁人的房屋，在同等的条件下，得到的安置补偿结果不一样，有的相差较大，这样造成已经达成协议的又反悔、拒绝拆迁。有的与房屋拆迁主管部门作出的行政裁决的补偿相差就更大。从而加大了人民法院在审理和执行此类案件的难度。

（五）有些房屋拆迁主管部门在受理拆迁人中请裁决时，明知拆迁人是有违法拆迁之处。但仍以维护政府确定的城市建设重点工程为由，作出强制拆迁的裁决。

（六）个别被拆迁人不实事求是，在安置补偿问题上漫天要价，想借拆迁之机，达到致富之目的。在房屋拆迁主管部门作出裁决后，被拆迁人提起行政诉讼，在行政诉讼中，被告或者具体行政行为确定的权利人按照法律规定，申请人民法院先予执行，这时被拆迁人无理取闹，以暴力对抗执行，甚至有的被拆迁人以自杀、自残的方式要挟，以达到其与实际不符的漫天要价之目的。

二、解决房屋拆迁行政案件审理中难点问题之方法

全国城市房屋拆迁和征用农村集体土地安置补偿工作中出现的有些地方政府不依法行政，有关部门违法拆迁，导致被拆迁人集体上访，暴力阻挠拆迁，甚至造成人员伤亡等严重不稳定因素，已引起了国家最高层的重视。为此，国务院还专门召开了常务会议，研究控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的有关问题。会议总的要求是：端正拆迁工作的指导思想，坚决纠正城镇建设和房屋拆迁中急功近利，大拆大建的行为，拆迁中严格执行拆迁程序，规范拆迁行为。拆迁补偿符合市场化要求，拆迁安置补偿资金应及时足额到位。对此，建设部、国土资源部等相关部门也立即行动起来，有效地开展工作，如有的地方政府违法拆迁，征地，其相关地方政府官员已被严肃查处。

就全国而言，对地方政府依法行政，依法拆迁起到了一个积极的推动作用，这无疑是给房屋拆迁、征地案件创造了一个从未有的良好外部环境。但同时也要看到目前虽然有了一个前所未有的良好外部环境，要从根本上解决难点问题还不能一步到位。为此，笔者认为还应采取以下方法解决房屋拆迁、征地行政案件审理中出现的问题。

第一，以目前已有的良好外部执法环境为基础，主动与地方政府保持联系和沟通，针对性的提出司法建议，使他们制定的规范性文件中要确保政府依法行政，保护被拆迁人的合法权益不受侵犯。

第二，不参加地方政府组织的拆迁工作领导小组。如遇有些类情况，要有理有节的向他们解释清楚，国家的审判机关，独立行使审判权，审判人员不能“既当运动员，又当裁判员”，否则人民法院会在人民群众中丧失公信力，有损于人民法院的公正形象。只有这样人民法院才能担当起保护人民群众合法权益的最后一道防线。

第三，对房屋拆迁裁决的审理，应严格审查其合法性。如有违法裁决，特别是侵犯被拆迁人合法权益的裁决，应当及时裁判，决不久拖不决，让裁决机关及时纠正其行政违法之处。

征地拆迁相关法律法规篇(5)

【关键词】拆迁补偿；司法对策

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-056-01

在经济全球一体化的当今，国家要富强，社会要发展，这就使得建设成为必须。然而，建设要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬迁。也正是这看似简单的道理，也使得这些年的拆迁问题引发了很多令人咋舌的悲剧。尤其是在最近几年的城市化进程实践中，涉及农村集体土地拆迁工作所带来的问题愈发值得关注，特别是在一些区县的城区扩建和经济开发区建设等项目中，向农村索取集体土地已是必然和常态。这其中的问题如果处理不好，就容易引起矛盾的激化，从而给社会带来许多不安定因素。

一、农村征地过程中存在的问题

农村房屋的拆迁工作是与征地工作同时进行的，主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定、国土资源部的一系列规章以及相应的地方法规和政府规章。虽然这些都为农村集体土地的征地拆迁工作和保护被拆迁人的合法权益提供了法律依据，但在拆迁工程中依然存在很多问题。

（一）相关法律法规的空白

如上所述，当前开展农村房屋的拆迁工作主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定。值得强调的是，这些都不是直接针对农村拆迁问题而存在的法律法规。鉴于此，各省、市人民政府通过参照以上所提及的法律法规，并依职权或多或少的出台了一些地方性法规和政府规章，以便农村拆迁工作的实施。然而，由于各地方政府在解决农村拆迁问题至今没有一个统一的规范标准，也就使得这些法律规章在实际问题的面前没有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》没有对“公共利益”做出明确的规定，加之由于当前农业对于个人来讲是两低一高（低产出、低回报、高风险）的弱质产业而不被重视，越来越多的农民进城务工，因此一些地方政府和官员为了拉动当地GDP和个人政绩，采取征用农民土地后又将土地以出让或出租的方式招商引资用来增加财政收入。以公共利益为借口肆无忌惮地征地用于非公益项目的开发，这种对“公共利益”滥用的结果使得一部分人达到了位高权重或者一夜暴富的目的，同时也使得农民的利益受到了极大的损害。

（三）对农民权利的漠视

现实中，绝大多数征地工作都是由开发商或者是上级政府通过与农村的负责人直接谈判进而签订征地协议，然后由相关部门发文进行公示，拆迁公司进行评估。在征地谈判过程中，罕有村负责人将征地工作和谈判进程向村民汇报或者是与村民共同协商，如此，村民连最基本的知情权都享受不到，更谈何发言权、诉权。在拆迁进行中，一些村民的基本权利更是惨遭践踏，轻则生活上被断水断电，重则人身受到残害、房屋隔三差五遭遇毁损。最终，弱势的村民不得不妥协而签订拆迁协议。

（四）执法有欠公允

在具体拆迁工作中，评估与补偿标准随意性大。对少数强势的拆迁户，征地方情愿以增加补偿的妥协方式来息事宁人，甚至对个别的违建也予以较高的补偿，但对于更多的势力单薄的拆迁户，征地方则通过一定程度的强制力和非法暴力解决。

（五）补偿对象的混乱无根据

在个别地方对农村土地征用后，乡镇或者村委会对能获得补偿的成员范围没有一个法律上或者合理的依据。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落户的情况就得不到补偿或者很少的补偿。

二、农村征地过程中问题的解决途径

（一）制定专门性法律法规

农村拆迁引发的问题之所以频发，就是由于目前我国缺乏专门针对农村拆迁方面的法律规范。因此，制定有关农村拆迁的专门性法律是当务之急。对专门性法律法规的制定和完善，能针对性解决实践中的纠纷、填补拆迁程序的缺失、压制公权力的膨胀、保障私权利的合法权益。

（二）对“公共利益”予以清晰界定

对“公共利益”界定的重视在此是为了更好的保障农村被拆迁人的合法权益。当前，我国农村拆迁所依据的《土地管理法》、《物权法》等都没有对公共利益有一个清晰而具体的界定。参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确规定的公共利益的六种情形，对于鉴定对农村集体土地的征收，其用途是否是为公共利益有一定的借鉴意义。

（三）对政府予以合理、明确的角色定位和法律责任

对政府角色和责任的明确，表面看为改变其角色错乱的现状，其旨在保障被征收人合法权益的实现。第一，明确政府的主体地位。从做出房屋拆迁、土地征收决定前的组织论证、公告，征求各方意见，到最后做出决定并实施拆迁，并且要对拆迁过程中出现的各种问题负有首要责任。第二，收回政府强制拆迁的权力，改变政府既是“运动员”又是“裁判”的不合理现状。第三，予以政府法律责任约束，保证其权力的正确行使。征地过程中直接负责人和工作人员对其违反任何规定的行为要负相应的行政责任、民事责任，甚至刑事责任。只有这样才能维护被征收人的切身利益，实现征地拆迁利益冲突的平衡，体现公正执法和公正司法。

参考文献：

[1]赖淑春.农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨[J].山东大学学报,2008.

征地拆迁相关法律法规篇(6)

出于对土地的依赖，对变化带来的内在恐惧、对农业耕作的积习和安然，农民对农村城市化带来的积极后果确实难以形成共同的心理预期，特别是城郊农民，一方面有占有土地的安稳，一方面也在享受城市文明的现实成果。一旦面对征地拆迁，他们看到失去的是具体的，而得到的却是看不到、摸不着的。因此，当大量的土地被征收、大量的房屋被拆迁时，被征地拆迁群众就很难形成共同的发展意愿，从而导致了他们与征地拆迁机关的矛盾冲突，引发了一些不稳定因素。对此项工作笔者作了专题调研，分析了存在的问题，并提出了相关的建议。

一、当前征地拆迁存在的问题

（一）政策本身制定不周全，征地拆迁的难度加大

1、补偿方式单一，被征地群众的长远生计难以保障

当前，征地补偿安置的主要途径是一次性货币安置，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。这种方法操作简单，只要按法定标准计算安置费用，再登记造册发放到人就可以了。但实际上，货币安置虽能解决被征地群众暂时的生活问题，在一定程度上能保证征地工作的顺利进行，却难以解决他们的长远生计。虽然说，引进企业后，能带动周边第三产业的发展，为被征地群众提供很好的就业机会，但由于他们大多数属于低文化、没技能的弱势群体，很难适应现代企业的管理和技术要求。尽管有的人可以到企业中做一些非技术性的重体力劳动，但随着年高体弱，也会逐渐丧失劳动能力而轮为无业人员，加上他们自身的理财能力和投资能力偏弱，就会坐吃山空，长远生计没有着落，终将成为社会不稳定因素。

2、补偿标准偏低，被征地拆迁人的利益难以保障

被征地拆迁群众一般都能意识到城市发展是大势所趋，愿意配合和支持政府的征地拆迁工作，也愿意安居在城市新环境。但是由于征地拆迁补偿标准如鱼刺在梗，难以下咽，致使征地拆迁工作难度加大。

一是征地补偿安置标准过低。目前，征地工作特别是城郊结合部的征地越来越难。一方面，农民对现行的综合价补偿标准不满意，另一方面，地段较好的土地，农民提出了一些不合理的赔偿要求，使本来就已经激化的征地价格矛盾越来越成为制约征地工作的瓶颈，使征地协议难以顺利达成。

《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）中规定征地土地补偿费和安置补助费总计为该被征地征用前3年平均年产值的10倍至16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，每亩通常都在1.5万-3.5万元之间。我县征地转非安置的农业人口安置补助费为每人一次性补偿21600元。而据统计部门公布的数据，XX年全国和重庆市城镇单位在岗职工年平均工资分别为32736元、30965元。因此，这笔安置费还不足一般单位职工一年的工资收入，其补偿标准过低，难以保证农民原有生活水平的保持和改善，不利于城乡协调发展。现行的征地补偿费的计算方法未能体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承载的生产资料和社会保障的双重功能，没有反映土地市场供求关系等因素的变化引起土地价值变化的动态过程的因果关系，不符合市场经济规律，直接导致征地补偿标准偏低。

二是农村房屋拆迁补偿费过低。我县执行的《铜梁县人民政府关于调整征地补偿安置政策的通知》（铜府发[XX]12号）中规定，街道范围内砖墙（条石）预制盖房屋最高补偿标准为319元／平方米。随着市场物价的上涨，目前砖墙预制盖楼房市场造价大约需850元／平方米。而规划区的楼房比较多，房屋补偿价格与建房的成本相差较大，群众对此意见很大，反响强烈，再加上农村房屋与城镇房屋补偿标准相差较大，在很大程度上增加了拆迁工作难度，挫伤了拆迁群众的积极性。

三是有城市国有土地使用权的生产经营性企业拆迁补偿费过低。按照《重庆市城市房屋拆迁评估技术规范（试行）》的规定，被拆除房屋评估价格以被拆除房屋同地段同用途新建商品房交易平均价格为参考，因此实际评估的价格几乎是被拆迁房屋的价值，但部分经营性企业还隐藏着潜在的价值，有巨大的发展空间，而拆迁时忽略了这方面的补偿，致使这些房屋拆迁难。

3、法律法规缺失，农村房屋拆迁无法可依

长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，我县农村房屋拆迁按《铜梁县人民政府关于调整征地补偿安置政策的通知》（铜府发[XX]12号）执行。在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。由于没有具体的法律法规，农民公平受偿权利在法律上受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。由于在办理农村房屋拆迁补偿事宜时只有根据市、县文件执行，而县与县之间的政策规定差异性较大，不利于拆迁工作的开展。

（二）执行政策时的弹性因素，影响征地拆迁工作环境

1、对违章建筑的补偿，造成私搭乱建现象严重

近几年来，由于办事处无执法权，县里职能部门监察的缺位，对农村宅基地管理弱化，规划区的违章建筑未进行执法。同时在实施拆迁工作中，为了推动工作的开展，也对农户的违章建筑给予了一定数额的补偿，因此农户私搭乱建、抢搭抢建现象非常突出。尤其是现在鬼神头储备地、城市功能核心区乱搭乱建、抢搭抢建率达60%。

2、执行政策的伸缩性，造成群众“胃口”越来越大

在拆迁工作中，少数被拆迁户以各种理由拒绝拆迁，向拆迁单位漫天要价，提出一些超越政策规定的要求，而拆迁单位只能执行政策，无权制定补偿标准，没有办法，只好依法走程序，然后申请法院强制拆迁。但依法强拆会带来很多不稳定因素，因此，作拆迁工作的单位及工作人员为了达到拆迁目的，往往会尽最大努力去满足被拆迁户的要求，达到和谐拆迁。这样久而久之，就不断滋生了那些被拆迁户的私欲，对拆迁补偿提出更高的要求，形成恶性膨胀，给拆迁工作带来潜在的困难。

二、推进征地拆迁工作的建议

(一)完善相关政策，确保被征地拆迁群众的利益

1、制定法律法规，确保农房拆迁有法可依。农房拆迁相关法律缺失，县与县政策的差异性是造成农房拆迁矛盾突出的重要根源。目前，城市房屋拆迁适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，而对集体土地房屋拆迁，没有严格的法律界定，使得在实际工作中缺乏法律依据，给集体土地房屋拆迁工作带来诸多不便。因此，为保护当事人合法权益，建议根据宪法的原则精神，加强对涉及农房拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究，为促使尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法律，规范农房拆迁行为，提供成熟的经验和做法。

2、坚持市场导向，提高征地拆迁补偿标准。在征地拆迁中，政府要以市场为导向，以法律法规为依托，在充分搞好市场调查的情况下，出台相关政策，适当调高征地拆迁补偿标准，制定公正合理优惠的征地拆迁补偿安置政策，千方百计落实好党中央强调的“多予少取放活”的政策要求，确保被征地拆迁群众的利益，保证他们生活水平都有所提高。

（二）采取多项措施，解决被征地拆迁群众的后顾之忧

从被征地拆迁群众的长远生计考虑，必须切实解决好他们的社会保障和就业问题，使他们“失地不失业，失地不失利”。

1、增加“留地安置”方式，引导被征地农民创办经济实体。目前执行的以货币方式进行征地安置方式，容易产生“分光吃光”的状况，对于失地农民生活的长期保障和农村稳定是十分不利的。解决被征地农民的生活安置问题，最根本的要着眼于农民的“造血功能”，在征地过程上，为农民提供自我发展的空间，只有让农民通过自我发展，才能从根本上解决长远生计。建议实行国有土地留地安置的方式，将批准土地面积的一定比例作为安置人员的“村留地”，由村集体经营、村民入股分红等方式兴办集体企业或经济实体，一方面解决部分农民就业问题，另一方面解决被征地农民的后顾之忧。

2、完善社会保障体系，促进征地拆迁工作顺利开展。积极完善社会保障体系，提高被征地群众对社会保障的参与度，切实解决他们的后顾之忧。一是抓好社会保险征缴工作。按照“政府引导，本人自愿”的参保原则，组织符合参保条件的征地农转非人员办理养老保险，最大限度地消除它们的后顾之忧，达到“老有所养”。二是做好特殊人群的保障工作。对被征地拆迁群众中的如“五保户”、丧失劳动能力的等特殊群体，建立相应的社保基金，优先列入特困救济对象；对收入过低、经济困难的户，实行干部联系制度，帮助他们脱贫致富；对符合城镇“低保”和农村“低保”的被征地拆迁群众做到应保尽保，达到“困有所济”。三是建立征地农转非人员医疗保险制度，切实解决他们因病致贫等无法承担的风险，达到“病有所医”。

3、拓宽就业渠道，增加被征地拆迁群众的就业机会。

一是强化教育培训，提供就业信息。组织被征地拆迁群众参加就业培训，帮助他们建立全新的就业观念，提高他们的文化素质和职业技能，增加他们的就业机会。首先抓培训不留“死角”。与县职业技术培训学校、烹任学校等建立长期培训机制，根据不同年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，以灵活而短平快的形式，积极组织被征地农民参加就业培训。其次抓就业不留“空白”。通过与各企业建立用工动态管理台帐，详细掌握企业的人员配置状况和用人需求情况，及时为被征地农民提供就业信息。

二是推进园区建设，增加就业机会。加大招商引资力度，努力引进一些真正有实力的企业，尤其是劳动密集型产业，为被征地拆迁群众提供更多的就业机会。同时，做好已引进项目的后续服务工作，确保在建企业早日竣工投产，为他们提供更多的就业岗位。

三是实施扶助工程，鼓励农民创业。对被征地拆迁群众自谋职业和自主创业的，比照城镇下岗职工再就业的优惠政策，核发《失地农民再就业优惠证》，并可享受一定年限内的免征营业税、所得税、城市维护建设税、教育附加等优惠，免交管理类、登记类和证照类所涉及的行政事业性收费。

4、加强社区建设，提高社区的服务质量。随着征地面积的扩大，征地农转非人员进入社区的愈来愈多，他们对社区服务、居住环境、文化娱乐，医疗卫生等方面，要求会越来越高，大力推进社区建设势在必行。一是加强社区服务设施建设。结合各社区实际，完善社区服务的设施设备，不断改善社区服务条件。二是实现服务队伍的专业化。吸引优秀专业技术人员从事社区服务工作，定期加强专业知识和专业技能的培训。三是提高管理水平和服务质量。为社区成员提供优质、快捷的服务，促使社区服务上档次。

（三）注重工作方法，营造良好的征地拆迁环境

征地拆迁利国富民，对加速经济发展和加快城市化进程意义重大。同时，征地、拆迁、安置、补偿涉及到被征地拆迁群众的直接利益，是一项政策性、群众性很强的工作，也是最容易引发各种问题的矛盾焦点。因此，必须始终把维护最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和归宿，用发展的办法解决问题，将征地拆迁工作推向法制化、规范化的轨道。

1、强化宣传，营造氛围，使征地拆迁政策家喻户晓。实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，顺利推进征地拆迁工作。一是利用广播、电视、报纸等新闻媒体和发放宣传资料等方式广泛宣传相关法律法规及政策，宣传依法征地拆迁促进城市发展的意义，引导群众服从国家建设需要，争取群众的广泛支持。二是组织被征地拆迁范围内的村组党员和干部对有关安置补偿法律政策进行学习和宣传，利用他们的辐射作用，提高被征地拆迁群众的政策法律素质。

征地拆迁相关法律法规篇(7)

一、 行政补偿的性质及其理论

（一） 行政补偿及其性质

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。

行政补偿制度的要件是：第一，补偿的主体是国家（通过政府行为实施）。第二，补偿的前提是“公共利益”需要。第三，补偿的原则是公平补偿。第四，补偿的方式多种多样，除了财产补偿外，还可以在生产、生活、就业等方面给予妥善的安置。第五，补偿的程序是正当法律程序。

行政补偿的实质在于，对于因公益需要，在经济上蒙受特别损失的人给予补偿，以调和私有财产权与公共利益的关系，实现公平正义的理想，保障法律秩序的安定。

对于如何界定行政补偿的性质的问题，目前学界大多从行政责任的角度来论及，将其与行政赔偿一起归入到行政责任的范畴，认为行政补偿是一种特殊的行政法责任。然而，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿，他并不以行政违法或过错为条件。对于相对人因社会公益而受到的损失给予行政赔偿的，并不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿的要件。由此可见，行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件尊在明显的不同。因此，笔者认为，行政补偿是一种具体行政行为，将其归入到行政行为的范畴更为合理。行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人损失、损害给予的救济，但二者的性质明显不同：（1）前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，其前提具有合法性、正当性；而行政赔偿是因行政违法或不当，使相对人受到损害所给予的赔偿，其前提具有违法性。（2）目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿；而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。（3）性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的，通过合法行政行为来实现，属于行政义务的范畴；而行政赔偿则是惩罚性的，基于违法行政行为这一前提，属于违法责任的范畴。

（二）行政补偿的理论基础

行政补偿制度的建立有其深刻的思想根源和理论基础：

1.合法财产不受侵犯的原则。自近代以来，启蒙思想家对财产权的重要性给予很高的评价：认为财产权是人类社会发展的动力，财产得到了保护，自由、社会秩序以及其他一切基本价值才能得到保障。英国著名法学家布莱克斯顿在《英国法释义》中写道：最重要的事，法律不允许对私有财产进行哪怕是最微不足道的侵犯，即使为了整个社会的普遍利益，也决不允许。在一个将公共利益或国家利益视为绝对价值而无视个人财产价值的国家是不可能建立行政补偿制度的。

2.保护个人自由和财产权利是国家的基本职能。国家不是神的造物，国家是一种社会契约。国家的产生是个人利益让渡的结果，国家存在的基本理由就是要保障个人自由和财产权利不受侵害，不论这种侵害是非法的还是合法的。如果公共权力机关在实施其职能的过程中侵害了个人或者组织的合法财产以及合法权益，就违背了国家的宗旨，国家当然应承担补偿和赔偿的责任。

3.社会公共负担平等的原则。公民既然是公共权力的实际享有者，也应当是社会公共负担的承担者。根据平等观念，这种公共负担也应当是平等的。就行政补偿而言，当政府机关及其工作人员在公务活动中损害了公民的合法合法财产和权益，给公民造成了特定的损失的时候，如果国家与政府不予补偿而由受侵害的公民个人负担，这种结果同法律面前人人平等原则和公平正义的信念是格格不入的。国家既然是公共权力的执行者，是为公共利益服务的，公民共同享有国家活动所带来的优惠和利益，那么，由于公共权力的行使致使某些公民私人财产和权益发生损害时，也应当由国家代表全体公民共同负担补偿和赔偿责任。这就是公共负担平等原则在行政补偿问题上的体现。

（三）行政补偿的宪法依据

世界上绝大多数国家（尤其是西方国家）的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。征用权作为公权力所具有的内涵为世界各国宪法所认可。虽然现代国家宪法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力，但政府形式这项权力必须满足一定的条件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要。“公共利益”是个抽象概念，应当确立一定的判断标准（本文拟专题加以讨论）。第二，征用的主体是“国家”。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”由此清楚地表明：征用的主体是“国家”，行政主体的征用权来源于法律的授权，代表国家履行行政职能。第三，征用要给予被征用人公平补偿。行政征用是以宪法保障公民私有财产权这种基本权利的存在为前提对公民私有财产权的一种限制。因此，从法治的要求出发，当国家要求某公民出让某项私有财产和合法权益而使国家和社会受益时，国家（即政府）应当以保障出让人合法权益为前提，对财产的征用给予公平补偿。

法国1789年《人权宣言》宣布：“财产权是神圣不可侵犯的权力，除非法律认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得手剥夺。”自法国《人权宣言》以来，世界各国大都在宪法中规定了政府的征用补偿责任。

联邦德国基本法第14条第3项规定：“征收惟有因‘公共福祉’所需方得为之。征收之补偿，以‘公平’的衡量公共及参与人利益后，决定之。关于征收额度制争论，由普通法院审理之”。 德国基本法的这项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定。学者将之称之为“一揽子条款”或者形象地称之为“唇齿条款”。首先，这一条款具有保护公民权利的功能，使公民财产权在被征收时，根据此规定而获得补偿。从而使财产权的存续性之保障转化为财产权价值之保障。其二，这一条款具有警示立法者之功能，使其在指定由征收属性的侵犯公民财产权的法律时，明白认知有由国库补偿义务的存在。其三，这一条款还具有权限划分的功能，用以确定立法机关的立法权和预算权，使立法者得以排除执法机关的独立补偿决定权。

1946年公布并于1947年5月3日起施行的〉《日本国宪法》第29条第3款规定：“因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共团体不予补偿而收取私人的财产或者对私人的财产实行限制。” 美国联邦宪法第五修正案规定：“任何人不得非经由法律正当程序即被剥夺生命、自由和财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。”

行政主体（政府）的行政征收或者行政征用的权力来源于宪法对公民私有财产权的保护和范围勘定。新近修订的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对私有财产权的保护和范围勘定，开辟了公民私人自治领域，勘定了政府公权力的范围。

二、“公共利益”及其判断标准

概括地讲，公共利益是指超越个人范围，为社会全体成员或多数人所享有的利益。公共利益与私人利益是相对应的概念，但与私人利益并不截然对立。公共利益与私人利益既具有共同性又具有独立性。公共利益是由私人利益所组成的全社会利益，代表着共同的、长远的私人利益，公共利益是私人利益的最终价值指向，“公益”本身可能全部或部分与“私益”重叠，这是两者的共同性。但具体的场合下，“公益”与“私益”的区分是显而易见的，“私益”具有相对独立性。

“公共利益”是个抽象概念，是主体对客体所作的价值判断，具有主观性，其概念抽象，内容不明确，表现为利益内容的不确定性和“受损对象”的不确定性 .既然“公共利益”具有如此的主观性和不确定性，所以确立一套判断“公共利益”的标准就显得特别重要。我们不妨运用以下几个标准来判断：

第一，以国家的发展目标为标准。国家在每一个特定的发展时期，都有其相应的经济建设和社会发展目标和政策，围绕着这一发展目标的各项建设事业可以认为其具有公共利益的性质，国家为了促进这些目标的实现而进行的行政征用应该被认为是符合公共利益的。

第二，以是否属于公益事业为标准。因兴办公益事业而征用私人土地用于提供公共服务的属于公共利益的范畴，如为国防建设、公共道路建设、兴修水利、抢险救灾、兴办教育、公共卫生、环境保护等目的而征用土地。

第三，以受益对象的数量为标准。一般来说，公共利益应当是代表多数人的共同利益。这里的“多数人的共同利益”并不表明少数人的权益就一定不能成为公共利益，相反的，有些少数人的权益保障却体现了根本的公共利益和社会利益。例如：国家为了保护老年人的利益而进行房屋拆迁，建造社会福利院。虽然从具体人数上看，老年人的数量属于社会的少数，但从整体上看，老年人的利益几乎关系到全社会所有的人。因此此举构成公共利益。

第四，以效益大于损害为标准。以行政征用为例，行政征用的结果是公众所受到的利益必须大于个人因行政征用而受到的损失和原本所能期望的可得利益。因此，实施行政征用时应当权衡利益得失。只有能够产生较大的公共利益且能够合理的补偿个人利益所受到的损害的行政征用才是真正符合公共利益的目的。

第五，以是否合乎公共目的性为标准。一般来说，公共利益的意义是社会价值观的现存体系而定，提供公共交通、公共教育、社会保障、法律援助、环境保护、公共卫生和安全等公共产品的都被视为符合公共利益需要目的，但是，值得注意的是：公共目的性不能单从公共建设项目的一般意义上获得，而应该从规划和许可建设的目的和项目实施的过程中去考察。例如，同是以建设城市高架桥为目的的房屋拆迁，一种是确实为了缓解交通拥挤状况，改善居民生产、生活条件，是促进城市发展所必需的；另一种情况则是某领导参杂由个人意愿制造的“政绩工程”，在实际中并不是必需的或者并不是当时的财力所能承受的，且建设中劳命伤财，民众怨声载道，显然地，后一种被某些领导或者利益集团描绘成是为了“公共利益”的“形象工程”、“政绩工程”，甚至是“腐败工程”，就不合乎公共目的性。

第六，以是否经过正当程序为标准。 “公共利益”具有抽象性、不确定性和复杂性，虽然可以就判断什么是“公共利益”形成一些一般意义的标准，但在人们观念中认为具有公共目的性的公共建设项目，在现实中却并不必然都具备公共目的性。因此，判断某个公共工程是否符合公共利益，除了以上判断标准以外，还应当根据其运作程序来判断。首先，应当审查是否符合经济和社会的发展规划。其二，应当进行事前调查和专家论证。其三，应当举行听证会，广泛听取公众的意见。其四，需要经过招标程序的应当举行招标会。其五，应当符合民主决策程序，摒弃个别人的武断专行和盲目决策。其六，依法定标准进行公平补偿。政府应当对财产的征用给予公平的补偿，才能真正使宪法所保障的基本人权得到尊重和维护，才能真正调整好社会整体的利益关系。其七，应当公开公共信息资料，接受审计监督和社会广泛监督。其八，应当保障法律救济途径畅通。一是通过行政裁决方式解决拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷；二是通过行政复议审查行政行为的合法性和合理性；三是通过行政诉讼程序保障公民和法人的合法权益的切实实现。等等。经过正当程序，“公共利益”的判断获得了具有操作性的标准，也是“公共利益”真实性才能得到切实的保证。

关于“公共利益”有谁来判断的问题，笔者不一定赞成“必须由人大决定” ，而应当明确政府责任，规范政府行为，加强程序控制。行政机关作为公权力机关是公共利益的判断者，是否实行公用征收应由行政机关决定。法国采用的有关专门的行政征用目的的调查及审批程序的做法值得借鉴。我国目前是由政府相关部门决定是否实行公用征收，也就是说，对于是否是“公共利益”的考察也是由政府部门完成的，但主要是由于没有一套行之有效的程序性规则和相应的救济手段来控制政府权力的任意和滥用所造成的。

三、行政补偿法律关系分析-以城市房屋拆迁补偿法律关系为例

任何法律关系都是具体的权利与义务关系，为了便于分析，本文以城市房屋拆迁补偿法律关系为例展开分析。

（一）城市房屋拆迁补偿是行政补偿还是民事赔偿？

根据我国《城市房屋拆迁管理条例》 的有关规定以及若干城市的实际做法，城市房屋拆迁的过程如下：拆迁申请人意图在城区一块建有房屋的土地上进行项目开发建设，先要得到计划主管部门、城市规划部门、土地管理部门的相关许可（项目立项许可、城市规划许可、建设用地许可）后，持有关许可证书籍文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁安置资金证明向城市房屋拆迁管理部门申请拆迁。经过审查，房屋拆迁管理部门向拆迁人颁发拆迁许可，同时发布拆迁公告。然后由拆迁认识是拆迁行为，并与被拆迁人就补偿的方式、补偿的数额等具体事项进行协商，并按协议给予补偿。

法学界有人认为，“城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人与以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。” 很显然，这里将城市房屋拆迁理解为使拆迁人与被拆迁人之间的行为，从而得出城市房屋拆迁是一种民事行为，拆迁人与被拆迁人之间是民事法律关系的结论。

实务界甚至有人提出：让行政权力尽快退出拆迁领域，让拆迁纠纷在民事范围里自己解决，立即废除和禁止行政拆迁的规定和行为，并认为“这才是治本之举”。

笔者认为，城市房屋拆迁区分为行政拆迁（或称之为政府拆迁）和商业拆迁两类，两者适用的法律规则是不同的，产生两类不同性质的法律关系。其中，行政拆迁实质上是政府对城市土地的征收或者征用，其基本含义就是国家为了公共利益的需要，强制取得私有土地所有权或使用权等等私有财产权，并给予补偿的政府行为。行政拆迁具有公益性、强制性和补偿性的行政法关系属性。商业拆迁实质上拆迁人是通过自由买卖而收购土地的行为。商业拆迁具有平等性、意思自治性和等价有偿性的民事法律关系属性。现行的某些规范性文件以及现实生活中常常将两者混为一谈，造成了许多“化公为私”的混乱局面。据笔者观察，现行的城市房屋拆迁实际上主要是通过政府拆迁来实现的，但无论在立法上还是实践中，政府都不作为拆迁法律关系的任何一方当事人出现，政府部门作出征用房屋和土地的决定，但却不承担因征用而产生的补偿责任。两者之间的法律关系失衡，造成了拆迁法律关系的混乱，这种拆迁模式之下弊病丛生、漏洞百出。笔者不赞成“让行政权力推出拆迁领域”的提法，呼吁严格区分行政拆迁和商业拆迁，限制政府权力，规范政府行为，明确政府责任。

（二） 行政拆迁法律关系的当事人究竟是谁？

如前所析，行政拆迁的实质是对土地的行政征用，而征用的主体是“国家”。土地征用是国家基于公益需要行使公权力强制取得私有土地的政府行为，土地征用权只能由国家（一般由政府代表）所享有。因此，行政拆迁法律关系的当事人应当是行政拆迁主体-政府的有关部门和被拆迁人，而不应当是所谓的“拆迁人”（开发商）与“被拆迁人”，2001年11月1日起实施的《城市房屋拆迁条例》将政府拆迁管理部门排除在拆迁法律关系之外的规定，将行政拆迁行为与商业开发行为混为一谈，导致了现实生活中的权责不清。

在商业拆迁中，开发商如果勘选好了一块土地，通过平等协商的、自由买卖的方式取得土地及土地之上的房屋所有权，然后再进行下一步的规划、土地、建设审批。通过收购取得土地所有权属于民事法律关系，其主体是土地收购人（通常是开发商）和房屋出让人（通常是被拆迁人），其土地及房屋的价款（而不是补偿费）由双方协商、自由处分，协商不成时任何一方都不得强买强卖。而规划、土地、建设审批分别形成三个行政许可法律关系，其主体是有关行政许可主体与许可申请人之间的行政法关系。

政府基于公共利益的需要（包括城市旧城改造）征用土地，进行房屋拆迁属于行政征用行为，其主体是政府有关部门（通常是房屋拆迁管理部门）与房屋所有人（即被拆迁人），政府有责任安置被拆迁人并进行房屋及土地的合理补偿，而房屋所有人没有选择地应当将房屋出让给政府。政府取得了被征用的土地所有权后，基于公益的目的进行公共设施的建设和开发利用，在开发建设中，通常由开发商通过招标程序，支付土地价款，取得土地开发建设许可权。这里发生的是行政契约（行政合同）关系和行政许可关系，其主体是政府和开发商。