出版管理条例篇(1)

一、认真组织从业人员学习《条例》。《条例》是建国以来第一部比较系统、全面的有关出版管理的行政法规，对于图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的出版、印制、发行活动的管理，确定了基本原则和基本制度，构成了有中国特色社会主义出版管理体制的基本法制框架。要把《条例》的学习作为全国新闻出版系统“三五”普法的重要内容。全国出版系统以及各出版单位的从业人员要做到《条例》人手一册，对条例的基本条款要作到应知应会）人民出版社已出版单行本）。新闻出版署将举办贯彻实施《条例》研讨班，培训业务骨干。各级管理机关和领导同志要率先垂范，尤其是结合实际，认真研究、学习《条例》，熟悉和掌握条例。要进一步明确《条例》的施行对贯彻落实党的十四届六中全会的决议，对逐步建立有中国特色社会主义的出版管理体制，对深入持久地开展“扫黄”、“打非”斗争和贯彻中央提出的新闻出版业“治散治滥”要求等都具有重要意义和推动作用。各级管理机关要通过学习《条例》更新观念，转变职能，更新管理手段和管理方式，进一步明确和理顺管理体制，促进依法行政，提高管理水平，努力完成新闻出版工作的历史性任务。

二、抓紧做好有关法规、规章的配套制定和修订工作。依据《条例》，新闻出版署将要制定若干办法、细则等配套规章，对现行的许多规章都要依照《条例》的规定予以修改或者废止。这项工作政策性强、任务重，要同实施行政处罚法结合起来进行，对现行规章和规范性文件要边清理、边修订。截止今年12月31日，现行规章已规定的行政处罚，凡与《条例》不相抵触的，在新的规定颁布施行之前依然有效。各省、自治区、直辖市新闻出版局也要结合本地的情况，根据条例的规定，对本地的有关地方性法规或政府规章提出意见，报省、自治区、直辖市人民政府。

三、建立健全工作制度。《条例》的颁布和施行对加强和改进出版管理工作提出了更高要求。各级管理机关首先要根据《条例》的要求进一步明确机关内部职责分工，制定科学、合理的工作程序和工作办法，改进和完善现行工作制度，提高工作效率和工作质量，改进和加强对出版事业的宏观管理和微观监督。为做好出版管理行政处罚工作，各地要按国家规定认真执行听证制度，调查取证与处罚决定分开制度、罚款决定与罚款收缴制度，保证执法质量。

四、加强出版法制工作和队伍建设。新闻出版署今年要召开全国新闻出版法制工作会议，着重研究通过贯彻实施《条例》，加强出版法制建设等问题。各地要切实加强对新闻出版法制工作的领导，认真研究并具体指导。通过实施《条例》，使出版系统的立法工作、执法工作、执法监督工作和普法工作再上一个新台阶。要采取措施加强本部门法制工作机构建设，没有专设法制工作机构的也要指定部门承担法制工作任务。请于3月10日前将法制工作部门及负责人姓名报署办公室。

出版管理条例篇(2)

[关键词]出版监管 制度 问题 建设

[中图分类号]G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2013） 02-0057-07

自1997年以来，我国陆续出台了《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章，基本形成了我国出版监管制度的体系框架，对规范出版行为、发展和繁荣具有中国特色社会主义出版产业和出版事业、保障公民依法行使出版自由的权利、促进社会主义精神文明和物质文明建设都起到了非常重要的作用。但面对文化大发展和建设的新形势，我国出版监管制度仍存在诸多缺漏，无法全面遏制出版违法行为、保护出版当事人的合法权益以及对出版市场发展进行有效规范。因此，可以肯定地认为，对我国出版监管制度作进一步的完善是非常必要的。

1 对我国出版监管制度之反思

从我国出版监管制度的现状来看，主要存在以下缺陷。

1.1 出版监管制度的预防性监管机制薄弱

第一，对设立出版单位的资格标准规定不够完善，导致出版行政主管机关的初始监管功能难以发挥。通常说来，出版行政主管机关的监管是从出版单位市场准入开始的，这是因为，出版单位是出版市场中最活跃和最基础的主体，所以，设立出版单位的资格标准对出版行政主管机关的初始监管有着重大影响。而《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章并没有赋予出版行政主管机关对设立出版单位的资格标准解释的权力，因此，在设立出版单位资格标准不完备的情况下，势必会使出版行政主管机关的监管无法保持中立而具有一定的倾向性甚至片面性。众所周知，对设立出版单位资格标准的确立，只能是唯一的，因此，出版行政主管机关在监管时应按照唯一标准进行，没有可选择的空间和比较的方案，只有这样，出版行政主管机关的初始监管才是有效的。目前，《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章虽然对设立出版单位的资格标准作出了规定，但过于原则，操作性不强，不利于出版行政主管机关进行正常监管和作出理性判断。

第二，对出版单位资格瑕疵缺乏规定，导致出版行政主管机关对出版单位的监管难以到位。在出版市场中，出版单位有着举足轻重的地位，它不仅推动着出版市场的发展，而且对出版市场秩序有着决定性影响。在这种情况下，出版单位的资格是非常重要的，无论是进入出版市场之前还是进入出版市场之后，均应是合法有效的，资格上不能有半点瑕疵，否则，会造成出版市场的混乱。然而，《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章对出版单位资格瑕疵并没有规定，由此使出版行政主管机关很难对出版单位进入出版市场之前进行“静态”监管，同时，也很难对出版单位进入出版市场之后动态监管，以及相应监管权力和义务的配置。

1.2 出版监管制度的充分合理监管程度低下

第一，对监管标准没有进行规定，导致出版行政主管机关的监管质量降低。作为出版监管的准绳和尺度的监管标准，对于保证出版行政主管机关的监管质量具有重要意义，它不仅为出版行政主管机关的监管提供了客观的依据和指南，使其监管符合标准，而且促进了出版行政主管机关监管行为的统一与规范，从而降低了出版行政主管机关的监管成本，还为出版行政主管机关在监管上提供了一种责任要求，有助于出版行政主管机关提高监管质量。但目前未在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中对出版监管标准进行规定，因此，出版行政主管机关的监管质量难以得到保证。

第二，对监管程序缺乏规定，导致操作上存在障碍，使出版行政主管机关的监管作用无法有效发挥，不利于我国出版产业和出版事业发展与繁荣的促进，以及对公民出版自由权利的保障。监管程序的功能在于通过程序参与者的角色定位而明确其权利（权力）义务（职责），使其各司其职又互相牵制，从而减少恣意的发生[1]。但目前《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章没有规定出版监管程序，因此，出版监管成为一个只是出版行政主管机关对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体权利漠视而恣意的过程，不仅难以达到对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体绝对权利的限制，而且难以达到对出版行政主管机关绝对权利的限制，甚至难以保证出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体机会的公平。由于出版监管程序是出版行政主管机关与出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体之间联系的纽带，在出版监管程序缺乏的情况下，这就意味着出版行政主管机关的监管没有载体，而导致寸步难行，也无法实现监管的目标。

第三，对监管范围规定过于狭窄，导致出版行政主管机关的监管无法达到合理的边界。目前《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章规定的监管范围仅限于对出版物的内容、编校、印刷或者复制、装帧设计，出版物的发行、进易，出版单位是否具备行政许可的法定条件，出版人员的职业素质和专业技能等方面的监管，而对选题、出版之前计划的编制、出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面没有实施监管，因此，没有达到对出版行为的合理监管，留有死角。

1.3 出版监管制度的积极监管功能弱化

由于《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章忽视了出版行政主管机关对秩序与公平实现的需求，因此，将其置于势微的地位，使出版行政主管机关对出版市场消极监管，而不是积极监管。众所周知，出版市场在一定程度上是文化市场，具有特殊性，它需要出版行政主管机关积极地进行监管，但积极监管功能的发挥有赖于出版行政主管机关职能的全面和多方位实现。目前，我国出版行政主管机关存在如下问题：一是对出版行政主管机关的监管权限规定得太窄。通常情况下，出版不仅关涉出版产业和出版事业的发展与繁荣，而且关涉公民出版自由权利的实现，还关涉社会主义精神文明和物质文明的建设，客观上要求出版行政主管机关有更大的监管权限去对违法事务进行处理，这既是对出版监管制度有效实施的前提，也是对出版监管制度有效实施的保证。虽然《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章规定了出版行政主管机关享有一定的监管权，但所规定这些监管权限难以全面履行其职能，使出版监管无法实现秩序与公平的目的。二是在出版行政主管机关中没有设置专门的监管机构。出版是一种文化传播，它不仅需要丰富的专业知识，而且需要严谨的程序作保障，更需要一批专业人士参与，因此，出版活动离不开由既通晓现代出版知识又掌握出版市场运行规律的专门机构的监管。我国目前正缺乏这样的监管机构，使出版专门的监管职责无法真正落实与履行，导致专门监管工作变为对书面材料进行橡皮图章式的“审核”。

1.4 出版监管制度的立体性监管体系缺乏

第一，过分注重事后监管，对事前监管缺乏。目前我国还没有形成对出版的有效监控，在许多方面的约束性不够突出，因此，导致选题、出版计划的编制、执行、委托印刷或复制、发行、进易等方面存在一定的随意性。尤其是《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章对出版单位的选题、出版计划的编制和审批程序没有作出规定，这使出版单位的选题、出版计划的编制和审批程序不可能产生制约性，所以，出版单位对选题、出版计划的人为的、不合理的变更较为普遍。可见，我国的出版行政主管机关的监管并非从出版单位的选题、出版计划的编制这一环节开始，而是将监管的重心后移，放在事后的监管上。

第二，所构建的“内部监管”不健全。根据《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章的规定，目前的出版监管主要是由出版行政主管机关、出版单位的主办单位及其主管机关的监管贯穿于出版活动的整个过程，以及印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体之间的互相监督。这种“内部监管”的优点在于不仅具有灵活性，而且具有及时性，还在监管与效率之间容易达到平衡。由于这种“内部监管”是以纵向监管为主，横向监管为辅的模式，因此，从宏观上实施监管较为困难。同时，各个监管系统相互独立并有着自己的功能，导致互相之间缺乏制约，无法形成有机的整体。

第三，没有对公民和社会组织的监督予以规定，导致“外部监管”乏力。在出版监管体系中，虽然出版行政主管机关的“内部监管”十分重要，但也有“失灵”、效率低下以及出现腐败的时候，因此，需要发挥“外部监管”的作用，如审计、监察等部门的监管。它们不仅具有严格的法律形式，而且产生直接的法律效力，起到明显的威慑和预防作用。不过，它们的监管主要侧重于事中和事后监管[2]，也无法做到全面、随时随地的监管，所以，离不开公民和社会组织的监督。它们应是出版监管体制中最为重要的主体。然而，《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章未对公民和社会组织监督作出规定，使“外部监管”乏力。

上述问题的存在虽然原因是多方面的，但最不可忽视的原因是我们对出版监管制度建构的法理基础缺乏应有的认识。因此，对出版监管制度的完善，首先应厘清出版监管制度建构的法理基础。

2 出版监管制度建构之法理基础

2.1 出版监管制度对秩序价值的追求

“秩序总是意味着社会进程中某种程度的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性、人身财产的安全性”[3]。而“作为规则的外在形态之一的法律与秩序有着千丝万缕的联系，自从国家产生以来，不存在离开法律的秩序的社会，秩序作为法律的至爱追求，甚至可以等同于法律”[4]。作为具体法律制度的出版监管制度，其自身无疑是以秩序为价值。换言之，它是通过法律规范对出版市场秩序及出版监管秩序的建立和维护，以促进出版产业和出版事业健康、稳定的发展。就出版市场秩序而言，通过出版监管制度对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体市场准入条件和资格进行规范，并建立有效的出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体参与出版活动的监控体系。例如：对设立出版单位资格标准的确立，能够保证进入出版市场的出版单位是符合法律要求的主体，使整个出版市场的运行既稳健又安全；对出版单位资格瑕疵的规定，能够保证出版单位始终是适格的主体，使出版市场变得有序。就出版监管秩序而言，“由于法律对权力的无限制的行使设定了障碍，并试图维持一定的社会平衡，所以在许多方面都必须将它视为社会生活中的限制力量”[5]。因此，“掌握权力的人必须受到法律的制约，并服从于法律的强制力”[6]。通过出版监管制度，一方面从实体上严格界定出版行政主管机关的权力范围，防止权力的过度膨胀而对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体不当干预，甚至否认它们作为市场主体的独立性、自主性，实现出版监管的秩序化；另一方面从程序上明确出版行政主管机关实施监管行为的步骤和程序，使其权力运行规则化、制度化，维护出版监管秩序。

2.2 出版监管制度对效率原则的贯彻

众所周知，效率或效益，“即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。除此之外，效率还意味着根据预期目的对社会资源的配置和利用的最终结果的社会评价，即社会资源的配置和利用使越来越多的人改善境况而同时又没有人因此而境况变坏，则意味效率提高了。如果说前一种意义的效率是属于经济效益，后一种意义的效率则是社会效益”[7]。效率原则在出版监管制度中的贯彻，既是出版监管适应出版市场发展的必然要求，也是出版监管制度作为法律制度内在的要求。第一，从实践涵义的角度来看，出版监管制度所追求的效率不仅包括出版监管的经济效率，即通过监管的作用，使出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等各类主体之间的正当竞争，以提高出版的整体效率，而不是导致出版效率的丧失，而且包括出版监管的行政效率，即出版行政主管机关应以最少的监管费用的支出实现最多的监管目标。这就要求出版行政主管机关依精简原则合理设置内部机构，明确职责，提高监管的运行效率。第二，从制度对资源配置和利用效率的角度来看，出版监管制度所追求的效率应包括出版监管制度的规范效率和制度效率。一方面要求出版监管制度的内容不仅具有科学性、概括性，而且具有公正性、权威性和现实性，同时，既要对出版运行实践进行深刻而透彻的反映，也要将出版产业和出版事业未来发展目标的实现作为重点，促进出版产业和出版事业的繁荣与进步，并提供更为广阔的制度空间；另一方面要求出版监管制度不仅在体系上是完整的、结构上是合理的，而且在内容上有利于执行和遵守。此外，还应包括经济效益与社会效益的统一。虽然出版监管制度的规定都是以获取经济效益为出发点，但是，出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体所追求的经济效益又必须符合社会整体利益的要求，毕竟出版具有突出的社会公共利益性。因此，出版监管制度必须做到经济效益与社会效益的统一。

2.3 出版监管制度对公民出版自由权利的保障

“没有出版自由，其他一切自由都是泡影”[8]。在一个民主与法治的国家里，应当允许各种不同的思想发表出来，出版自由就是一种个人表达思想的自由权利。对出版自由的保障，就是对表达自由思想的个人权利的保障。它作为宪法权利与人权，国家有义务不断完善和健全出版制度，减少其实现的困难和障碍。但是，要真正实现这项权利，还须出版监管制度的有效保障。具体表现为：第一，通过出版监管制度对出版行政主管机关的监管格局进行合理设计，促进公民在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果，严禁出版行政主管机关以不合法的理由限制、剥夺公民出版自由权利。第二，通过出版监管制度为实现出版监管的目的对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体设计诸多限制性规范，这些主体必须遵守，即“不论具体情况如何，对于具有相同的特点，根据这些特点，法律将他们划分为同一类型的人，法律在适用时不能有所例外”[9]。对于那些阻碍公民出版物的出版，利用其优势地位侵犯公民出版自由权利的出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体，出版行政主管机关必须采取强有力的措施予以严厉禁止，以保障公民出版自由权利。第三，为了保障公民出版自由权利，应以必要的程序作保证。程序的实体意义主要表现为“正当过程”，它能够起到限制政府滥用权力的作用[10]。因此，通过出版监管制度明确规定出版行政主管机关的监管程序，即实施监管的具体程式、步骤、方法。对这个程序的执行过程，就是对公民出版自由权利保障的过程。

3 完善我国出版监管制度之构想

基于上述的思考，以及针对我国出版监管制度存在的不足，笔者认为，应当采取以下措施对出版监管制度进行完善。

3.1 增强出版监管制度的预防性监管机制

出版秩序的形成是建立在出版监管制度中预防性监管机制基础之上的，是预防性监管机制运行的结果，没有预防性监管机制的存在，出版秩序难以形成。同时，它的有效性是由预防性监管机制所展现的对出版监管参与的广泛程度和深度所决定的。因此，对预防性监管机制的增强，不仅能够促进出版秩序的形成，而且提升了出版秩序形成的有效性。

有鉴于此，第一，完善设立出版单位的资格标准。也就是将《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章中关于设立出版单位的资格标准的规定作进一步的具体化。例如：把设立出版单位的资格标准分为“基本资格标准”和“特定资格标准”两类，“基本资格标准”是针对设立出版单位的一般资格条件加以规定的，只要满足这个基本条件，出版单位就可以设立。至于“特定资格标准”，则主要涉及有关类别、经验、技术手段等方面的特殊要求。根据我国现阶段出版业发展和社会性规制的实际情况，在设立出版单位的资格标准上，可采取多种方式。一是建立按专业划分出版单位类别的资格认证制度。其中，对于综合类、社科类、文艺类、民族类出版单位的设立，采取较为严格的资格标准，即不仅要满足“基本资格标准”，而且要满足“特定资格标准”；对于科技、教育、少儿、美术、古籍等出版单位的设立，则采取较为普通的资格标准，即满足“基本资格标准”就可以。二是在打破出版单位经营范围规制的基础上，可根据设立出版单位的不同所有制形式，区别对待设立的资格标准，适当扩大非国有出版单位的设立[11]。第二，对出版单位资格瑕疵的规定。对出版单位资格瑕疵作出规定是构建我国出版单位资格认证制度的重点，在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章中可以作出如下规定：出版行政主管机关在任何时候发现出版单位提交的关于资格方面的资料为虚假资料或在实质性方面失真，即应取消出版单位的资格；对出版单位资格瑕疵如果出版行政主管机关提出要求，出版单位未能迅速矫正弊端，可取消出版单位的资格[12]。

3.2 提高出版监管制度的监管机能

第一，对出版监管标准进行规定。从本质上看，出版监管标准是一种认识，也是一种具有可接受性的客观依据，它不仅为出版行政主管机关的监管提供了标准和尺度，而且反映了出版行政主管机关与监管对象和内容之间的现实联系。由此看来，出版行政主管机关要正确履行监管职责，就离不开出版监管标准。因此，应在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中规定出版监管标准，但必须遵循主观性与客观性相统一的原则，同时，既对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体意愿和利益予以体现，也对出版发展规律和要求予以体现，还要对出版政策因素进行考虑。

第二，对出版监管程序予以规定。出版监管程序是一种新型程序规范，是为了满足出版监管的需要而产生的。因此，应在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中对出版监管程序作出如下规定：其一，受理程序。它是出版监管程序的初始程序，因以下几种情况而启动：一是出版单位的主办单位及其主管机关的交付；二是出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体的提起；三是因争议而提起。其二，听证程序。它是现代民主政治的产物，其目的在于出版行政主管机关能够听取当事人的意见，不仅有助于落实当事人的一些权利，而且给当事人提供了质证和辩解的最好机会和方式，因此，应确立听证程序。它的内容包括：首先，出版行政主管机关须在举行听证会之前告知当事人关于听证会的日期、地点以及听证的内容。当事人被告知后必须按时到会听证，否则，将受到处罚[13]。其次，除涉及商业秘密和国家秘密之外，听证会应公开举行，在出版行政主管机关的主持下，允许听证双方以事实为根据和以法律为准绳进行辩论。最后，听证过程必须以记录的形式保存下来，作为出版行政主管机关处理的依据。

第三，对出版监管范围的扩大。从科学和理性的角度来看，在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中对出版监管范围的扩大应根据一定的条件，否则，将是一种盲目的行为。通常要满足以下条件：一是特定性。必须是由出版监管对象实施的行为，其他的行为不能纳入出版监管的范围。二是公共管理性。成为出版监管范围中的对象必须是一种职责行为，是从事具有社会公共利益性的出版活动所作出的行为。三是法律性。纳入出版监管范围的行为应该是一种法律行为，是履行法定义务或约定义务的行为。这就是扩大出版监管范围的标准。有鉴于此，应将选题、出版之前计划的编制、出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况以及出版市场运行情况等方面的内容纳入监管的范围，这是一种合理选择，使出版行政主管机关的监管有恰当的边界。

3.3 强化出版监管制度的监管功能

在出版领域中，出版行政主管机关是重要的监管主体，对出版监管制度的积极监管功能进行强化，意味着不仅要提高出版行政主管机关的整体地位，而且要提高出版行政主管机关对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体的实质性作用。这需要真正赋予出版行政主管机关足够的职权，尤其是独立的监管权，并建立专门的监管机构，只有这样，才能使出版监管制度的积极监管功能发挥出来，并提高监管效率，实现出版有序与公平的要求。因此，第一，对出版行政主管机关的监管权限扩大。虽然在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中规定了出版行政主管机关享有对出版物的内容、编校、印刷或者复制、装帧设计等质量方面实施监督检查权，对涉嫌违法从事出版物出版、印刷或者复制、进口、发行等活动的行为进行查处的权力，对出版单位综合评估权等，但这些权力对保障监管工作有序进行不太足够。在这种情况下，为了保证出版行政主管机关有效履行职能，还必须具备以下权力：一是事前审查权。它是指出版行政主管机关对出版事务的前期审核与检查的权力，例如：出版单位在选题和出版计划通过之前或之后的法定时间内将选题和出版计划送交出版行政主管机关，由其进行合法性审查。二是特别调查权。它是指出版行政主管机关在审查争议时，有权调阅相关文件和材料，并作出决定的权力。目前各级出版行政主管机关对情况的了解主要是通过看材料、听下级汇报以及检查等方式，但这些方式不易发现与弄清问题，即使发现与弄清了问题，要公正、准确、及时地解决也很困难。因此，赋予出版行政主管机关特别调查权是非常必要的。第二，在出版行政主管机关中设置专门的监管机构。由于出版监管的专业性极强，其作业也精细，因此，需要专门的监管机构去开展这方面的工作，这不仅可以改变目前对专门监管职责无法履行或不当履行的尴尬局面，而且可以增强出版监管的客观性与独立性。

3.4 建立出版监管制度的立体性监管体系

第一，建立以事前和事中监管为主，事后监管为辅的机制。出版是一个有序过程，每一环节都离不开监管。如选题、出版计划的编制出版合同的签订、履行、委托印刷或复制、发行、进出易等，都需要监管的保证。事前监管是出版行政主管机关对出版监管对象进行的出版活动之前的监管，它不仅可以减少事中和事后监管的盲目性，而且可以防患于未然。其主要内容是对选题和出版计划的监管。因为选题和出版计划是出版活动的第一道关口，也是整个出版过程中一个非常关键的环节。从源头上控制盲目出版、重复出版和非法出版等问题，所实施的监管才是有效的监管[14]。事实上，对出版的监管是为了防止不当的出版行为，绝非是对不当出版行为的事后调查。因此，出版监管体系的重心不在事后监管，而在事前和事中监管。事中监管主要是对出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面进行监管，它是出版监管体系中的重要一环，如果失去事中监管，那么整个监管体系就变成一种责任追究机制。因事中监管实效不仅是由出版行政主管机关得到出版活动的全面与真实信息的程度决定，也是由记录出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体行为结果的系统和出版单位及出版物进口经营单位报告系统的完善程度和面向出版行政主管机关的开放程度决定。事后监管主要是对出版行为结果的监管，看是否存在不合法或不符合出版政策的问题，并对相关负责人予以责任追究。但往往发现问题比追究责任更困难，这是因为出版的效果不仅受国家出版政策、出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体竞争程度的影响，而且受出版行政主管机关监管水平等因素的影响，同时，很难将这些因素的影响程度加以准确区分。因此，出版行政主管机关对出版行为的结果进行评价的方式主要是对出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面的检查权和对特定事项的调查权。通过对出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面的检查和对特定事项的调查，在形成可靠结论的基础上，对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体采取相应的法律措施。

第二，对公民和社会组织的监督予以规定，健全以社会力量为核心的出版监管制度。为了消除“内部监管”的失灵、效率低下以及出现腐败的现象，在强化审计、监察等部门监管的同时，必须借助社会的监督力量，巩固和提升“内部监管”。在整个出版监管体系中，公民和社会组织的监督是不容忽视的。因为出版行为承载着知识、信息的传播，思想、文化的交流和意见的表达，它需要公民和社会组织的监督，况且，这种监督是国家监管的社会基础。在一个民主和法治的国家里，不可能没有公民和社会组织的监督[15]。因此，在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中规定公民和社会组织的监督，健全以社会力量为核心的监管制度，有利于做到“内部监管”与“外部监管”的有机结合。

注 释

[1][2][12][13][14]程亚萍，胡伟.政府采购法监督制度的反思与重构[J].海南大学学报（人文社会科学版），2007（1）：49-53

[3][7]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001：196-256

[4]刘大洪，廖建求.论市场规制法的价值[J].中国法学，2004（2）：93

[5][美]博登海默著；邓正来译.法理学：法哲学及其方法.北京：中国政法大学出版社，1999：348

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[10]季卫东.法治秩序的建构[M].北京：中国政法大学出版社，2000：13

[11]夏大慰，史东辉.政府规制：理论、经验与中国的改革[M].北京：经济科学出版社，2003：314-315

出版管理条例篇(3)

本文梳理的主要是对新闻业的行政管理直接作出了规定的法律法规规章等。“规范政府共同行政执法行为的依据”，如《行政处罚法》、《著作权行政处罚实施办法》等等，不在讨论范围之中。

一、法律

我国尚没有颁布一部全国性的《新闻法》。学界讨论关于新闻业行政管理的“新闻法”，就多是着眼于直接讨论法规规章等，却常常忽略了其实在某些法律中也有多个条款，是对新闻业的行政管理直接做出了明确的规定（鉴于这种忽略成为普遍情况，本文重点对这部分条款进行整理和举例）。笔者认为，就具体情况而言，这样的规定一般有以下三种类型：

1、对于新闻报道和新闻舆论监督的要求性规定和鼓励性规定，例如：

《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条第三款：“新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。”《中华人民共和国气象法》第二十四条第一款：“各级广播、电视台站和省级人民政府指定的报纸，应当安排专门的时间或者版面，每天播发或者刊登公众气象预报或者灾害性天气警报。”第二十五条：“广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并标明时间和气象台站的名称。通过传播气象信息获得的收益，应当提取一部分支持气象事业的发展。”《中华人民共和国未成年人保护法》第二十四条“国家鼓励新闻、出版、广播、电影、电视、文艺等单位和作家、科学家、艺术家及其他公民，创作或者提供有益于未成年人健康成长的作品。出版专门以未成年人为对象的图书、报刊、音像制品等出版物，国家给予扶持。”《中华人民共和国妇女权益保护法》第五十四条第二款：“妇女联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利益的行为，可以通过大众传播媒介揭露、批评，并有权要求有关部门依法查处。”《中华人民共和国价格法》第三十七条第二款：“新闻单位有权进行价格舆论监督。”

2、对于新闻报道的限制性规定和禁止性规定，例如：

《中华人民共和国证券法》第七十二条第一款：“禁止国家工作人员、新闻传播媒介从业人员和有关人员编造并传播虚假信息，严重影响证券交易。”《中华人民共和国未成年人保护法》第四十二条第二款（《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》亦有类似条款）“对未成年人犯罪案件，在判决前，新闻报道、影视节目、公开出版物不得披露该未成年人的姓名、住所、照片及可能推断出该未成年人的资料。”《中华人民共和国妇女权益保护法》第四十二条第二款：“禁止用侮辱、诽谤等方式损害妇女的人格尊严。禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格。未经本人同意，不得以营利为目的，通过广告、商标、展览橱窗、报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物、网络等形式使用妇女肖像。”第五十九条：“违反本法规定，通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格的，由文化、广播电影电视、新闻出版或者其他有关部门依据各自的职权责令改正，并依法给予行政处罚。”《中华人民共和国保守国家秘密法》第二十条：“报刊、书籍、地图、图文资料、声像制品的出版和发行以及广播节目、电视节目、电影的制作和播放，应当遵守有关保密规定，不得泄露国家秘密。”《中华人民共和国法》第一款第三项：“实行新闻管制。”

3、对于新闻媒体从事广告业务的管理规定，例如：

《广告法》第十三条第二款：“大众传播媒介不得以新闻报道形式广告。通过大众传播媒介的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。”第二十六条第二款：“广播电台、电视台、报刊出版单位的广告业务，应当由其专门从事广告业务的机构办理，并依法办理兼营广告的登记。”第三十四条：“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门（以下简称广告审查机关）对广告内容进行审查；未经审查，不得。”

而《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等法律关于广告的一般规定，也无疑适用于从事广告业务的新闻媒体。

二、行政法规

国内新闻业的行政管理缺乏专门的行政法规。对涉外新闻事务方面，有一部进行单独专门管理的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》。

现行的直接管理各种大众传播媒介等的行政法规《出版管理条例》《广播电视管理条例》《互联网信息服务管理办法》《音像制品管理条例》《信息网络传播权保护条例》等有部分内容涉及新闻业的行政管理。这些行政法规也都与新闻业的行政管理密切相关。

三、地方性法规

与新闻业的行政管理有关的地方性法规，绝大部分是为了执行前述的那些法律和行政法规而根据地方的实际情况制定的地方性法规，如《安徽省图书报刊出版管理条例》《重庆市新闻媒体广告管理条例》等。

值得注意的是，在现行地方性法规中，有一部（也是目前唯一的一部）专门名称上带有“新闻、管理”字样的地方性法规法规，这就是《河北省新闻工作管理条例》（1996年9月11日河北省八届人大常委会第二十二次会议通过，2002年11月25日河北省九届人大常委会第三十次会议修改）。

某些其他领域专门的地方性法规中，也有若干涉及新闻业行政管理的条款，如《自治区实施办法》第八条有这样的规定：“与地震预报有关的新闻报道，应当经自治区地震行政主管部门审核。”

四、部门规章

目前，我国的“新闻立法”最主要是在部门规章这一层级进行的。新闻业的行政管理的大部分具体事项都是通过规章来规定的。如：《新闻记者证管理办法》《报社记者站管理办法》《期刊出版管理规定》和《报纸出版管理规定》《新闻出版保密规定》《内部资料性出版物管理办法》《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》等等。其中，多半是对法律、行政法规未具体涉及的新闻业的行政管理事项做出了明确的规定，也有部分是对法律、国家行政规定有关新闻业的行政管理规定，根据实际情况再制定了有操作性的细则。另外，我国为举办北京奥运会而专门制定的新闻管理方面的规章《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》2007年1月1日起施行，已于2008年10月17日自行废止。

五、我国特别行政区法律法规

出版管理条例篇(4)

本文将主要依据美国的《数字化时代版权法》，并结合世界知识产权组织的两个新条约和欧盟、日本的有关立法，探讨网络环境中版权保护的一些问题；这包括，版权所有人控制作品在网上传播的权利，保障网上传播权得以实现的技术措施和版权管理信息，对规避技术措施和改变或除去版权管理信息的法律救济，以及网络环境中的权利限制等。

一作品在网上的传播及其权利

当作品通过网络向社会公众传播时，版权所有人应当有权控制这种传播，并由此而获得一定的经济利益。具体说来，就是版权所有人将数字化作品上载，然后由访问者通过网络的传输而浏览、阅读、观看、聆听，甚至下载和复制作品。同时，版权人通过控制作品的传输而获得经济利益。这类似于传统的印刷出版中，版权人通过控制作品的复制和发行而获得经济利益。然而，版权所有人控制作品在网上传播的权利的性质是什么，或者说用什么样的权利来涵盖作品在网络上的传播，却并不是一个容易解决的问题。

就法律制度的发展来说，当出现了一种新的现象时，人们总是先用既有的法律规定末予以解释。只有在旧有的法律规定不能涵盖新现象时，才考虑创设新的规定。面对网络传播对版权保护所带来的挑战，人们首先也是用版权制度中的既有概念来解释作品在网上的传播。

首先是复制权的新解释。一部作品在网上传括的过程中，会有一系列的复制发生。这包括版权所有人将数字化作品上载到网络系统中的复制，也包括该作品在传输过程中由一系列网络服务器或计算机系统所做出的自动的和暂时的复制，还包括访问者在阅读该作品时在自己所使用的计算机中发生的自动的和暂时的复制。显然，传统的复制概念不具有网络传输中的这种种复制的含义，尤其不包括各种形式的自动的和暂时的复制。在世界知识产权组织制订《版权条约》、《表演和录音制品条约》的条约的过程中，各国代表就网络传输中的自动复制和暂时复制是否属于“复制”，是否受“复制权”控制产生了激烈的争论。其中的一种观点认为，暂时复制不应也不可能被排除在“复制”的定义之外，但应当在合理的情况下，对于数字化和网络环境下的“复制权”做出适当的限制。两个条约中有关复制权的议定声明即反映了这一观点。《版权条约》第1条第4款的议定声明说：“《伯尔尼公约》第9条所规定的复制权及其所允许的例外，完全适用于数字环境，尤其是以数字形式使用作品的情况。不言而喻，在电子媒体中以数字形式存储受保护的作品，构成《伯尔尼公约》第9条意义下的复制。”《表演和录音制品条约》第7条、11条和16条，也有内容相似的针对表演和录音制品的议定声明。这样，传统的“复制”概念就被解释到或延伸到了数字化和网络的环境中。人人然而，作品在网上的传输是一种动态的和交互的过程，“复制”则似乎是指：八次又一次的制作复制品的活动，难以反映动态的和交互的网上传输。这表明，仅仅对“复制权”做出新的解释，还不能反映版权所有人对作品在网上传输的控制美国1995年9月公布的白皮书，论述了以“发行权”来反映版权人对作品在网上传输的控制。白皮书在论述“发行权”时说：“在高速的通讯体系中，有可能将作品的复制品从一个地点传送到另一个地点。例如，将计算机程序从一个计算机传送给十个计算机，就是这种情况。当这种传输完成时，原始复制件一般存留在发送计算机中；而其他的每一部计算机中部会有一份复制件存在于内存或有关的储存设置中。传输的结果是该作品的十件复制品的发行。当然，现行法律中的发行权可能是不太明确的，会受到挑战。”正是在这里，白皮书提出了修订版权法，以发行权涵盖向公众传播作品的复制品和录音制品的建议。“所以，工作小组建议修订版权法，明确承认作品的复制品或录音制品可以通过传输的方式向公众发行，并且此种传输是在版权人的专有发行权的范围之内。”白皮书还论证说，由于传输或发行的是作品的复制品，网上的传输是发行和复制的结合，是同时行使了发行权和复制权。

世界知识产权组织的《版权条约》、《表演和录音制品条约》，反映大多数国家对发行权的理解，排除了以发行权涵盖作品在网上传输的可能性。《版权条约》第6条规定了版权人发行作品原件和复制品的权利，《表演和录音制品条约》第8条和第12条规定了表演者发行表演的原件或复制品的权利、录音制品制作者发行录音制品的原件或复制品的权利。同时，有关条款的议定声明又明确指出：“这些条款中的用语‘复制品’和‘原件和复制品’，受各该条中发行权和出租权的约束，专指可作为有形物品投放流通的固定的复制品。”在这里，发行所针对的“原件和复制品”，专指固定于有形物上的复制品，显然不包括网络传输中以数字化形式出现的没有固定在有形物上的复制品。当然，《版权条约》和《表演和录音制品条约》反映大多数国家的理解，不以发行权涵盖作品在网上的传输，并不妨碍有些国家以“发行权”解释作品在网上的传输，去“发行”没有固定在有形物上的复制品。事实上，美国的白皮书就是要以“发行权”反映作品在网上的传输，而发行的也是没有固定在有形物上的复制品。

在世界知识产权组织制订两个条约的过程中，欧盟提出了“向公众传播权”的概念，以之反映版权人对作品在网上传输的控制。本来，随着无线和有线传播技术的发展，《保护文学艺术作品伯尔尼公约》已经规定了一些传播权。例如，戏剧作品和音乐作品的作者可以授权向公众传播其作品的表演；文学艺术作品的作者可以授权广播和再广播其作品：文学作品的作者可以授权向公众传播其作品的朗诵；文学艺术作品的作者可以授权公开表演和以有线方式向公众传播经过改编或复制的作品。“然而，作品在网上的传播，既不同于表演作品和朗诵作品，也不同于以广播和有线方式向公众传播作品。就传统的广播和有线传播来说，其方式是广播组织在特定的时间和特定的频率（道）上单向式地向公众传送作品，公众只能被动地接受。而在网络环境下，作品的传播是交互式的，公众可以在自己选定的时间和地点获得有关的作品。欧盟所提出的”向公众传播权“，就是试图克服现有各种传播权的不足之处，为网络环境下作品的传播设定一种新的权利。这与解释既有的版权概念的做法不同。

在制订两个新条约的过程中，面对各种不同的观点，各国代表团采取了一种折衷的解决方法：数字化的网上传输行为应当以不带任何色彩的方式来描述，而不必带有具体的法律特征；这种描述既不应当是具体技术的，又应当在某种意义上反映出数字化传输的交互性，即当公众成员在不同地点和不同时间访问作品时，也应观为向公众提供了作品；这种专有权利的法律特征，也就是真正去选择 哪一项或那儿项权利，则完全留给各国的立法机关去决定，由于愿意使用“向公众传播权”的国家较多，也由于“向公众传播权”是一项涵盖面广泛的权利，《版权条约》9第8条的题目使用了“向公众传播权”。根据规定，在不损害《伯尔尼公约》有关传播权的前提下，“文学和艺术作品的作者应享有专有权，以授权将其作品以有线和无线方式向公众传播，包括将其作品向公众提供，使公众中的成员在其个人选定的地点和时间可获得这些作品。”这实际上是先以“向公众传播权”涵盖作品在网上的传播，然后再以非法律特征的方式描述交互式的数字化网络传输。至于《表演和录音制品条约》第10条和14条，则是真正的非法律特征的描述，这甚至反映在条文的标题“提供己录制表演的权利”和“提供录音制品的权利”上。

根据1997年以后的有关立法来看，欧盟和日本基本作了与世界知识产权组织《版权条约》、《表演和录音制品条约》一致的规定。欧盟委员会于2000年6月9日通过的《版权指令草案》，对作品和表演、录音制品、电影和广播节目在网络上的传播分别做了规定。关于作品的传播，《版权指令草案》用了“向公众传播权”的概念。这主要是版权的内容。关于表演、录音制品、电影和广播组织的节目，《版权指令草案》用了“向公众提供权”的概念。这主要是邻接权的内容。“日本也在1997年6月10日修订其著作权法，在著作权的种类中规定了”向公众传播权“（日文为公众送信权），在邻接权的种类中规定了”向公众提供权“（日文为送信可能化权）此外，日本著作权法第2条还对”向公众传播“、”向公众提供“和”交互式传输“（日文为自动公众送信）作了明确的界定。

与欧盟和日本不同，美国则是用既有的权利来涵盖作品在网上传播的国家。1998年10月28日，美国通过了《数字化时代版权法》，其主要目的就是为加入世界知识产权组织的《版权条约》、《表演和录音制品条约》扫清国内法律中的障碍。然而人控部法律却没有规定版权人控制作品在网上传输的权利。这表明，在美国现行的版权法中，已经有了反映这一权利的概念。事实上，美国在制定1976年版权法时，充分考虑了已经产生的大众传播技术和有可能在近期产生的传播技术，制订了一些具有很强的弹性和前瞻性的条款，为包容新的传播技术留下了一定的余地。

根据美国1976年版权法第106条的规定，版权人享有复制权、演绎权、发行权、表演权和展览权等五项权利。1995年9月公布的白皮书曾逐一讨论了这些权利在网络环境中需要澄清和解释的地方。根据白皮书的讨论，除了复制权和发行权，表演权和展览权也与作品在网上的传输密切相关。关于“表演权”，美国版权法第101条的定义说：“表演一部作品是指，以朗诵、表演、演奏、舞蹈或动作的方式，直接地或者以设备或程序来表现该作品，或者在涉及电影或音像作品时，以连续的方式表现其形象或让人听到有关的伴音。”值得注意的是，这里的表演不仅有我们一般理解的“活”表演，如演员的演唱、舞蹈等，还有我们不太熟悉的“机械”表演，如以录音机、录像机、广播、电视和卫星传播等设备来“表演”作品。关于“展览权”，美国版权法第101条的定义说：“展览一部作品是指，直接地或者以胶片、幻灯、电视形象或其他的设备或程序来展示作品的复制品，或者在涉及电影或其他音像制品时，以非连续的方式展示单个的形象。”显然，这里的展览也有“机械”展览的意味。而且，根据众议院关于1976年版权法的说明，表演和展览的设备或程序，“包括所有种类的放大声音、形象的设备，所有种类的传输器械，所有类型的电子传送系统，以及其他所有的现在尚未使用甚至尚未发明的技术和系统。”这显然为网络传输的技术和设备留下了余地。此外，就表演权和展览权来说，有关的表演和展览都必须是“公开”的。根据美国版权法第101条，“公开地表演或展览一部作品是指，（1）在任何向公众开放的地点，或者在多于一般家庭成员或社交朋友的相当数量人群出现的地点，表演或展览作品；（2）将作品的表演或展览，以任何设施或技术传输或传达给第（1）款规定的地点或公众，而不论能够接收表演或展览的公众是在同一地点还是在不同的地点，是在同一时间还是在不同的时间接收作品。”令人惊讶的是，定义的第（2）款似乎就是为作品在交互式的两上传播而规定的。正是由于这种前瞻性的规定，有许多美国人主张以表演权和展览权，或者仅仅以表演权来反映版权人控制作品在网上传输的权利。“

尽管白皮书建议将作品在网上的传播纳入发行权的范围，尽管另有许多人主张将其纳入表演权的范围，但实际的情况是，美国在制订《数字化时代版权法》时并没有泊此问题做出明确规定。不仅如此，其他的法律修正案也没有做出明确规定。这一方面是因为任何对于现有权利的修订或增加，都会动摇已经形成的利益平衡物态，另一方面则是现有的复制权、发行权、表演权和展览权，以及相关的定义和立法解释，已经可以包容作品在网上传输的情形，为相关案件的司法解释留有了充分的余地。这样，作者控制作品在网上传播的权利究竞是哪一种权利，或者是哪几种权利的结合，就留给了法院在具体的判决中做出解释。

二技术措施

享有版权的作品在网上传播，一方面使得作品可以迅速、方便地为更大范围的公众所接受，另一方面也增加了版权保护的难度。因为，数字化的作品很容易被他人简便快速地非法复制，然后再通过网络在全球范围内非法传播，造成权利人的极大损失。所以，权利人仅仅享有控制作品在网上传输的权利还不够。还必须的技术措施实现自己的权利。这可以是限制他人访问自己作品的措施可以按海防止他人行使自己权利的措施，如要求登记、设置密码、加设电子水印、限制或禁止他人访问等。然而，随着技术的发展，又出现了破解他人技术措人措施的技术。一些人或出于好奇的目的，或出于赢利的目的，设计、甚至提供破解他人技术措施的设施或服务。因此，法律又必须对版权人设置的技术措施予以保护，禁止他人非法破解有关的技术措施。这样，法律不仅要对版权人控制作品在网上传播的权利加以保护，还必须对版权人控制作品传播的技术措施加以保护。

在很长的时间里，技术措施与版权保护无关。然而，随着计算机软件、卫星传播技术和网络的发展，技术措施与版权保护联系起来，逐步纳入了版权保护体系。例如，1991年的“欧共体计算机软件保护指令”第7条即规定，成员国应当禁止任何人为商业性目的破解或除去计算机软件的技术装置。美国“通讯法”第605条和1993年的《北美自由贸易协定》第1707条，禁止对加密的卫星传输节目和信号解密。而美国1992年的“家用录音法”则规定，为保护数字化录音制品和音乐作品，禁止对管理批量复制的系统和程序进行规避。当然，这些对于技术措施的保护都是零星的，针对某些特定情形制订的。只是随着国际互联网的发展和作品在网上的广泛传播，对技术措施的保护才最终纳入了版权保护体系。

美国1995年的白皮书详细论述了保护技术措施与版权保护的关系。它首先指出，由于侵权的容易和保护的困难，版权人不得不借助于技术措施来保护作品。然而，版权人所使用的技术措施又可以被其他的技术所破解，所以又必须对技术措施给予保护。白皮书建议，在美国版权法中增设一章，将有关技术措施的保护规定于其中。根据建议，禁止进口、制造和发行任何设置、产品、零件或服务，只要其主要目的成效果是用于避开、绕开、消除、静化或规避版权人防止或禁止他人侵犯其专有权的任何程序、设置、机制或系统。由此看来，白皮书对于技术措施的保护是从设备（设置、产品、零件）和行为（避开、绕开、消除、静化或规避）两个方面来保护技术措施的。白皮书还指出，有关的规定虽然不能消除保护措施被破坏的风险，但可以减少这种风险，而这又有助于版权人保护自己的作品。

白皮书有关技术措施保护的论述产生了很大的影响。在世界知识产权组织制订《版权条约》和《表演和录音制品条约》中，美国对技术措施予以保护的建议，都是从设备和行为两个方面提出的。但由于参加外交会议的各国代表团意见不一，最终通过的条约仅从行为的方面规定了对技术措施的保护。《版权条约》第11条规定：“缔约各方应规定适当的法律保护和有效的法律救济，制止对作者为行使本条约或伯尔尼公约所规定各项权利而使用的，就其作品限制未经作者授权或法律许可的行为的技术措施加以规避。”在这里，条约要求缔约方制止的，是对技术措施加以规避的行为，而没有提到使该种行为得以实施的设备。《表演和录音制品条约》第18条也有类似规定。

欧盟的有关指令和日本对于著作权法的修订，都没有仅仅停留在禁止“行为”的要求上。欧盟委员会2000年6月9日通过的《版权指令草案》第6条规定了成员国关于技术措施的义务。其第1款规定，成员因应规定适当的法律保护，制止对任何有效的技术措施予以规避的行为。第2款则从设备的方面做出了规定：“成员国应提供适当的法律保护，制止制造、进口、发行、销售、出租、做广告以销售或出租、或以商业性目的拥有设备、产品或零件，或提供服务”，只要它们可以用于规避任何有效的技术措施。日本在1999年6月对著作权法的修订中，也从设备和规避行为两个方面规定了对技术措施的保护。

美国《数字化时代版权法》对技术措施的保护又不同于欧盟和日本的规定。从结构上来看，首先是从访问作品和行使权利两个方面对技术措施的保护做了规定。所谓访问作品的角度，是指有效控制他人访问自己作品的技术措施。在参众两院对法案的说明中，又称为防止他人访问受保护内容的技术措施。这是美国版权法第1201条（a）款的规定。所谓行使权利的角度，是指有效防止他人行使版权人权利（即复制、发行、演绎、表演和展览等权利）的技术措施。这是美国版权法第1201条（b）款的规定。事实上，这两个角度并无本质的区别，它只是便于版权人或从访问作品的角度，或从行使权利的角度保护已经设置的技术措施。同时，从两个角度进行规定，也可以防止对技术措施保护中某些内容的遗漏。

从访问作品或行使权利的角度出发，《数字化时代版权法》又进而从行为和设备个方面规定了对技术措施的保护。美国版权法第1201条（a）款规定：（1）“任何人不得规避有效控制受本卷保护作品之访问的技术措施。”（2）“任何人不得制造、进口、向公众推销、提供或者运送任何技术、产品、服务、设备、零件或部件，其（A）设计、生产的主要目的是规避有效控制受本卷保护作品之访问的技术措施；（B）除了规避有效控制受本卷保护作品之访问的技术措施，只有有限的商业意义或用途；（c）由某人或在某人之授意下上市，并且知道可用于规避有效控制受本卷保护作品之访问的技术措施。”其中的第（1）项是关于规避行为的规定，第（2）项是关于设备的规定。

美国版权法第1201条（b）款规定：“任何人不得制造、进口、向公众推销、提供或者运送任何技术、产品、服务、设备、零件或部件，其（A）设计、生产的主要目的是规避技术措施所提供的保护，而且该技术措施是为了有效保护版权人依据本卷就作品或其一部分所享有之权利；（B）除了规避技术措施所提供的保护，只有有限的商业意义或用途，而且该技术措施是为了有效保护版权人脓据本卷就作品或其一部分所享有之权利：（c）由某人或在某人之授意下上市，并且知道可用于规避技术措施所提供的保护，而且该技术措施是为了有效保护版权入依据本卷就作品或其一部分所享有之权利。”这虽然是从设备的角度规定了对技术措施的保护，但所列举的三种情形又都是针对规避的行为而言的。

除此之外，《数字化时代版权法》还详细规定了保护技术措施的例外‘主要有以下几种。

1.政府的执法、情报等活动。对技术措施的保护，并不禁止政府机构及其雇员所从事的经合法授权的调查、保护、信息安全或情报活动。其中的“信息安全”是指发现和纠正政府计算机、计算机系统和计算机网络的脆弱之处，从而保护美国的国家安全和经济安全。

2.反向工程。对于合法获得的计算机软件，可以破解其控制访问的技术措施，但其目的必须是发现或分析该软件与其他软件的兼容性。

3.加密研究。为了提高加密技术水平或促进加密产品的开发，在法律规定的某些特定条件下，可以研究和分析加密技术中的弱点和薄弱之处。

4.安全测试。如果说加密研究是为了保障信息的安全，对有关的技术措施加以测试也是为了信息安全。所谓安全测试，是指为了检测、查清和纠正计算机系统或网络的缺点、薄弱之处，可以用有关的技术措施访问某计算机系统或网络。

自《数字化时代版权按》颁布以来，已经产生了一些有关技术措施保护的案例。了解这些判例，将有助于我们理解上述的法律规定和美国对技术措施的保护。这里仅据两个典型判例略作说明。

在2000年1月由华盛顿州西区联邦法院判决的“瑞尔网络公司诉流盒公司”一案中，原告拥有一种声乐播放软件“端尔演奏者”（RealPlayr），其中采用了一种被称为“秘密握手”（seoet hand shake）的控制访问机制。根据该机制，当访问者试图访问某一作品时，服务器要求提供版权人授权的信息和程序：如果服务器认可了有关的信息，就会以信息流的方式（streaming format）向访问者传送所要求的作品，包括音乐作品。“秘密握手”传输“信息流”的方式有两种，即可以下载复制的和不能下载复制的，由一个“复制开关”（Copy Switch）加以控制。版权人在通过“瑞尔网络公司”的服务器提供作品时，大多选择了不能下载复制的方式。被告则通过反向工程获得了“瑞尔演奏者”软件中“秘密握手”机制的密码，并将密码纳入了自己生产的收录机中。因而，当被告的收录机与原告的服务器相连接时，服务器就以为是在与“瑞尔演奏者”相连接，从而使得收录机访问了服务器中的作品。而且，被告的收录机还会忽视“复制开关”，不论版权人的选择是什么都可以下载复制作品。法院经过审理判决，被告的收录机通过“秘密握手”的密码规避了原告控制访问作品的技术措施，违反了版权法第1201条（a）款的规定；通过绕开“复制开关”，规避了防止他人行使复制权的技术措施，违反了版权法第1201别（b）款的规定。最后，法院下令禁止被告发行其收录机。

在2000年2月由纽约州南区联邦法院判决的“环球影视城诉雷莫迪斯等”一

案中，原告为环球影视城等8家电影公司，他们通常是先以影剧院上映的方式发行电影，然后再以录像带和DVD等家庭录像片的方式发行电影。由于DVD中的电影是数字化的，很容易被他人非法复制发行，原告采用了一种“内容扰额系统”（content scramble system css）的控制访问系统。根据CSS只有在含有解密钥匙的DVD机或计算机驱动器中，DVD盘才可以被观看。DvD盘的销售量每星期约100万张以上。1999年10月，挪威的一名少年开发了一种软件，可以解开CSS系统的密码，从而访问、下载、复制和发行DVD盘中的内容。一时之间，包括被告在内的许多网络服务商和网站都在发行或提供DeCSS软件。法院认定，DeCSS被解了版权人控制访问其作品的CSS系统，而且除了破解cSS没有其他的商业意义；被告提供或发行DeCSS软件违反了版权法第120l条（a）（2）（B）的规定（制造、进口、销售、提供任何技术、产品、服务、设备、零件，除了规避有效控制作品访问之技术措施外没有其他商业价值或意义）。

非常有意义的是，法院在判决中还逐一否定了被告提出的“反向工程”、“加密研究”和“安全测试”的辩解。关于反向工程，被告提出DeCSS是为了使“林克斯操作系统”（linux system）与DVD盘兼容，因而符合反向工程的例外。法院从三个方面进行了反驳。首先，被告没有提供他们进行过反向工程的证据。事实上，该软件是由一名挪威少年开发的。其次，DeCSS不仅可以在“林克斯操作系统”下运行，还可以在几乎所有的操作系统下运行，因而不能说让“林克斯操作系统”与DvD盘兼容是其“唯一目的”。最后，也是最重要的，反向工程的例外只允许对计算机软件进行反向工程，但不允许规避控制作品访问之技术措施。所以，反向工程的例外不适用于本案。关于“加密研究”，法院认为，在确定某人是否从事真诚的加密研究时，应当考虑一系列的因素。如加密研究的成果是以增进加密技术知识的方式扩散，而不是促进侵权；某人是否在从事合法的研究或就合法获得的作品进行研究；研究的成果是否及时通报给了版权人等。法院认为，被告没有提供证明这些因素的证据，甚至投有证据表明是被告们从事了加密研究，更不要说是真诚的加密研究。显然，被告只是以促进侵权的方式发行了DeCSS软件。有关证据表明，被告也没有获得版权人的从事加密研究的许可，更没有将decss的结果提供给版权人。所以，加密研究的例外不适用于本案。关于“安全测试”，法院指出，根据第1201条j款，只有在计算机系统或两络系统之所有人或操作者的授权下，才可以测试某计算机、计算机系统或网络。而有关的证据表明，decss的结果与检测计算机、计算机系统或网络毫无关系。原告没有授权被告从事有关活动，被告也没有寻求原告的授权。所以，安全测试的例外也不适用于本案。

三版权管理信息

版权管理信息，又称权利管理信息，是有关作品名称、版权保护期、版权人、作品使用条件和要求的信息可以随着作品在网上的传输而显示出来，向他人表明作品目前的法律状态和使用的条件或要求。显然，这些信息对于权利人实现其经济利益来说是非常重要的。

严格说来，版权管理信息不是直到有了网络以后才产生的东西。印刷物版权页上有关作者、出版日期的信息，就可以视为一种版权管理信息。然而，网络环境中的版权管理信息又有其独特的意义。这是因为，网络环境中的版权管理信息专指以数字化形式出现的信息。这种信息虽然对于权利人经济利益的实现非常重要，但又很容易被他人伪造、篡改和消除，从而造成对权利人的极大损害。例如，在印刷出版物的情况下，要想改变作者的名称或出版的日期，不仅要一本一本去改，还会留下明显的痕迹。而在网络环境下，只要使用计算机上的键盘就可以轻易而不留痕迹地改变行关版权人、出版日期；使用条件等信息，甚至删除某些信息。

正是基于以上的原因，在世界知识产权组织制订两个新条约的过程中，各国代表都同意制订有关的规定，对权利管理信息予以保护。《版权条约》第12条规定：“缔约各方应规定适当和有效的法律救济办法，制止任何人明知、或就民事救济而言有合理根据知道其行为会诱使、促成、便利或包庇对本条约或《伯尔尼公约》所涵盖的任何权利的侵犯而故意从事以下行为：（1）未经许可除去或改变任何权利管理的电子信息；（2）未经许可传播、为传播而进口、广播、或向公众传播明知己被未经许可除去或改变权利管理电子信息的作品或作品的复制品。”《表演和录音制品条约》第19条就表演和录音制品也做出了相同的规定。两个条约还对权利管理信息的内容作了具体的界定。《版权条约》第12条说，权利管理信息是指“识别作品、作品的作者、对作品拥有任何权利的所有人的信息，或有关作品使用的条款和条件的信息，和代表此种信息的任何数字或代码，各种信息均附于作品的每件复制品上或在作品向公众进行传播时出现。”《表演和录音制品条约》第19条就表演和录音制品也有相同的界定。

美国在1995年9月的白皮书中就提出了对版权管理信息的保护，1998年10月通过的《数字化时代版权法》又详细规定了对版权管理信息的保护。概括起来，国对版权管理信息的保护有两个突出特点。

第一，版权管理信息是为了促进作品的使用，与作者的精神权利无关。在重视作者精神权利的某些大陆法系国家中，往往认为权利管理信息，尤其是其中有关作者名称、作品名称的信息，与作者的精神权利密切相关。例如，1999年6月修订的日本著作权法就是将权利管理信息与著作者人格权、著作权和邻接权放在一起来予以保护的。据日本著作权法第113条第3款：“与权利信息有关的下述行为，视为侵犯了著作人格权、著作权和著作邻接权。”其中所列的三种情形是：（1）故意附加虚假权利管理信息；（2）故意除去或改变权利管理信息；（3）传播、为传播而进口、为传播而拥有明知带有虚假权利管理信息的作品或唱片，明知权利管理信息己被除去或改变的作品或唱片。而在不重视作者精神权利的英美法系国家，尤其是在美国，则认为权利管理信息只与作者的经济权利或作品的使用有关。例如，美国1996年9月的白皮书指出：“在信息高速公路上版权管理；信息将成为就某一作品的某种形式的授权，使用者通过它可以获得有关作品的重要信息。在国家信息基础设施上，对于消费餐能够发现并获得授权从而征用享有版权作品来说，这类信息的准确性就是至关重要的。可靠的信息将促成有效的授权，并降低享有版权作品的授权使用的办理费。”由此看来，白皮书所提出的对版权管理信息的保护，完全是从作品使用的角度来说的，与作者的精神权利无关。事实上，这也正是美国版权法中的基本指导思想之一。

第二，美国对版权管理信息的保护，不仅禁止世界知识产权组织两个条约所提到的两个方面，即故意除去或改变权利管理信息，故意传播己被除去或改变了权利管理信息的作品、表演和录音制品，而且禁止提供和传播虚假版权管理信息这样，美国对于版权管理信息的保护就多出了一个方面。事实上，1995年9月的白皮书就是从防止虚假信息的角度来论证权利管理信息的保护，并由此而提出了保护权利管理信息的三个方面。“公众应当受到保护，避免虚假的有关作品创作者、权利享有者、版权人如何授权使用作品的信息。因而，工作小组建议应当修改版权法，禁止提供、传播或为传播而进口己知虚假的版权管理信息和未经许可除去或改变的版权管理信息。”1998年10月的《数字化时代版权法》正是依据上述思路规定了对版权管理信息的保护。

美国版权法第1201条（a）款的小标题为“虚假版权管理信息”。其规定是：“任何人不得在故意并在有意引诱、致使、便利或隐匿侵权的情况下，（1）提供虚假的版权管理信息；（2）传播或为传格而进口虚假的版权管理信息。”

美国版权法第1201条（b）款的小标题为“除去或改变版权管理信息”。其规定是：“未经版权人或法律的许可，任何入不得在故意、或就第1203条规定的民事救济来说有理由知道会引诱、致使、便利或隐匿对本卷所规定任何权利侵犯的情况下，（1）故意除去或改变任何版权管理信息；（2）传播或为传播而进口己知未经版权人或法律许可而被除去或改变的版权管理信息；（3）传播、为了传播而进口或公开表演己知版权管理信息未经版权人或法律许可而被除去或改变的作品、作品之复制品或唱片。”

与技术措施保护中的例外一样，版权管理信息的保护也有一些例外。不过，根据美国版权法第1202条，这种例外仅仅是针对（b）款（即除去或改变版权管理信息、传播除去了或改变了版权管理信息的作品）而规定的。这就意味着，在任何情况下，（a）款所规定的提供和传播虚假版权管理信息都是被禁止的，没有保护上的例外。

美国版权法第1201条在对版权管理信息提供保护的同时，还对版权管理信息进行了详细界定。根据规定，版权管理信息是指与作品的复制品、唱片或作品的表演、展览一齐传送的有关信息，包括数字化形式的有关信息。其中的“有关信息”是指以下几种信息；有关作品名称的信息；有关作者名称的信息；有关版权所有人名称的信息；有关表演者名称的信息；有关视听作品之作者、表演者和导演名称的信息；有关作品使用之条件和要求的信息；表明这类信息的数码、符号或与这类信息有关的链点：以及美国版权局规定的其他信息。法律还明确规定，有关作品使用者的信息不属于版权管理信息。由此可见，《数字化时代版权法》对版权管理信息的规定，要比世界知识产权组织的两个条约更为具体和详细。

此外，版权管理信息的附加不是必需的。伯尔尼公统的基本原则之一就是自动保护，即版权的获得不必履行任何手续，包括不必注册和加注版权标记。世界知识产权组织《版权条约》第10条和《表演和录音制品条约》第19条的议定声明也调调，缔约各方在保护权利管理信息时，不能违反伯尔尼公约而使权利管理信息成为强制性的形式要件。美国虽然承认伯尔尼公约的这一基本原则，但又从有到于作品充分利用的基点出发，强调了附加版权管理信息的必要性。1995年的白皮书说：“尽管建议中的修订不要求版权人提供版权管理信息；但却要求此种信息被附加时应当是准确的。而且，工作小组鼓励版权人附加此种信息，以使消费者找到并获得许可使用享有版权的作品。”从有利于消费者使用作品来说，或者从实现版权人的经济利益来说，附加版权管理信息似乎又是必需的。

《数字化时代版权法》通过后，已经产生了一些有关版权管理信息的判例。这里仅举1999年由加州联邦地区法院判决的“凯利诉阿里巴软件公司”一案为例。根据案情，被告在网上开设了一个“图像搜索引擎”（visual search engine），让使用者可以获得网上有关内容的索引。一般的搜索引擎是提供描述性的文字，而被告的搜索引擎则是提供缩小到拇指大小的图像。使用者如果对某一图像感兴趣，点击后可以看到放大的全景图像、图像尺寸和图像来源网址的描述。如果再点击来源网址，则可以连接到图像来源的网页上。被告索引中共有200多万个拇指大小的图像，都是从世界各地搜寻而来的。原告是加州的一名摄影师，并在网上开设了一个“图像旅游”的网页。1999年1月，原告的30余幅摄影经过缩小进入了被告的索引。原告发现后通知被告表示反对，被告即从索引中删除了有关—图形。但由于技术性的原因，这些图形又反复出现了数次。1999年4月，原告提一起侵权诉讼。法院在判决中讨论了“合理使用”和版权管理信息保护等两个问题。 这里仅论述有关版权管理信息的判决。

法院的判决先从美国版权法第1202条的两个条款谈起。其中，（a）款是禁止伪造版权管理信息。在本案中，被告并没有伪造或提供虚假版权管理信息，因而与问款无关。第1202条（b）就是关于除去或改变版权管理信息的规定。根据进一步的案情，原告虽然在网页上没有版权标记，但并没有直接加注在摄影作品上（这显然会损害作品）。这样，被告搜寻到的并被列入了索引的原告图形上也没有版权标记。原告正是基于此种情况诉被告违反了肋款的规定。如前所述，（b）款又列举了三种情况。第一种情况是除去或改变版权管理信息。法院认为，这不适用于本案。因为，就法条的语言和结构来看，这—规定仅适用于从原告的作品或原作上除去版权管理信息（版权管理信息是在作品或原作上）。而且，即使这一规定适用，原告也没有提供证据证明，被告行为是故意的，不是搜索引擎操作中没有预料的副产品。第二种情况是传播已知被除去或改变了的版权管理信息。由于这种情况是第一种情况的继续，法院没有讨论。第三种情况是传播版权管理信息被除去或改变的作品、作品之复制品或唱片。法院认为，由于原告作品的复制品上没有版权管理信息，因而可以适用这种情况。

法院指出，要想说明违反了（b）款的第三种情况，原告必须说明被告向使用者提供了与版权管理信息分离的原告作品的复制品，还必须说明被告知道或有理由知道这会导致侵犯版权。就前者来说，被告的搜索引擎从原告的网页上取下了图形，但没有取下原告网页上的版权管理信息；被告将没有版权管理信息的图形缩小后放入索引，并允许他人点击后获得没有版权管理信息的全景图片。毫无疑问，被告向使用者提供了与版权管理信息分离的作品复制品，即索引中的图形和全景图形。就后者来说。被告在全员图形被点击出来时，又给出了图形来源的网页名称和链接来源网页的机会，让使用者可以在那里看到相关的版权管理信息同时，被告还在自己的网页上警告使用者，搜索引擎取来的图形可能会有使用的限制和版权问题，使用者在复制或使用这些图形（甚至是索引中拇指大小的图形）之前，应当先查看来源网页。正是基于这样的情形，法院认定被告没有理由知道使用者会由此而侵犯版权。法院还指出，原告没有说明被告的使用者比其他的使用者更有可能侵犯自己的版权，甚至没有说明被告的使用者确实侵犯了自己的版权，或者被告有理由知道会有侵权发生。法院最后得出结论说，被告没有违反第1202条的规定。

“凯利”一案判决后，在美国版权界引起很大的反响。一些人认为，如果说法院忠实地理解了版权法第1202条关于版权管理信息的保护，并由此而做出了正确的判决的话，那么法律的规定就是有问题的，或者说法律对版权管理信息只给予了一种“弱保护”。因为，行为人既除去或改变了版权管理信息，又知道或有理由知道这会导致侵权的情况并不多见。看来，有关这一问题的探讨，包括司法判决中的探讨还会继续进行。

四权利的限制与例外

权利的限制与例外是指，在法律规定的某些特定情形下，权利人不得行使其版权，或者虽然由其他人行使了应当由版权人行使的权利也不属于侵权。权利的限制与例外是从行使版权的角度来说的。如果从他人可以在法律规定的某些特定情形下利用享有版权的作品来说，又可以称为“合理使用”。

在国际版权公约中，判定“合理使用”有一个三步法，即合理使用是就特定的情形而言，不得与作品的正常使用相冲突，也不得不合理地损害作者的合法利益。三步法最早见于《伯尔尼公约》。但据《伯尔尼公约》第9条，判定合理使用的三步法仅适用于复制权。到了世界贸易组织的“与贸易有关的知识产权协议”，则将合理使用的三步法扩大到了整个版权和邻接权之中，而不再局限于复制权。“协议”第13条规定：“成员应将专有权的限制或例外局限于某些特定的情形，并且不得与作品的正常使用相冲突，也不得不合理地损害权利持有人的合治利益。”其中的“专有权”具体是指版权和邻接权。

世界知识产权组织于1996年12月缔结的《版权条约》和《表演和录音制品条约》，不仅将《伯尔尼公约》关于合理使用的三步法扩大到了版权和邻接权之中，而且将之引进了数字化和网络的环境之中。《版权条约》第10条和《表演和录音制品条约》第16条的议定声明说：“允许缔约各方将其国内法申依《460角：公约》被认为可接受的限制与例外继续适用并适当地延伸到数字环境中。同样，这些规定应被理解为允许缔约方制订对数字网络环境适宜的新的例外与限制。”议定声明还说，有关规定“既不缩小也不扩大由《伯尔尼公约》各允许的限制与例外的可适用性范围”。依据两个条约，各缔约方可以在网络环境中继续沿用合理使用以及判定合理使用的三步法，井可以依据网络环境的特点制定新的例外与限制。

欧盟委员会于20肋年6月通过的《版权指令草案》在第5条中也针对复制权、向公众传播权和向公众提供权规定了权利的限制和例外，并且重复了《伯尔尼公约》所确定的三步法。这主要是针对网络环境中的合理使用所做出的规定。《版权指令草案》的一个突出特点是，特技术过程中不可避免的、没有独立经济价值的临时复制规定为复制权的例外。这就使网络服务商不至于为作品传播过程中的暂时复制承担侵权责任，从而有利于这一产业的发展。

美国直到1989年才加入《伯尔尼公约》，因而没有上述确定合理使用的三步法的规定。然而，在美国有关版权的判例法中，对作品的合理使用及其判定标准却自版权法制定起就一直存在。1976年版权法又对判例法中有关合理使用的准则作了概括性的规定。据美国版权法第107条，“为了批评、评论、新闻报道、教学（包括为了课堂使用的多份复制）、学术和研究等目的，合理使用享有版权的作品，包括诸如以复制作品或唱片的方式，或者以第106条规定的其他方式的使用，都不属于侵权。”其中所说的第106条是对复制权、演绎权、发行权、表演权和展览权等内容的列举。除此之外，第106条还列举了四条用以判定合理使用的标准，即使用的目的和特点；享有版权作品的特性：使用的数量与质量；使用对作品潜在市场或价值的影响。

1998年10月的《数字化时代版权法》首先在有关技术措施的第1201条强调：“本条不影响依据本卷产生的权利、救济、限制或未侵犯版权的辩解，包括合理使用。”这表明，有关合理使用的所有法律规定，包括判定合理使用的标准，都将适用于作品在网络环境中传播。然而，网络环境中的合理使用毕竟有其自身的特点，需要做出某些特殊的规定。所以，《数字化时代版权法》又就网络环境中的某些独特的合理使用做出了规定。例如，计算机的所有人或承租者可以为了维护或修理计算机而制作软件的复制件，但其前提条件是不能以其他方式使用该复制件，并且在维护或修理结束后立即销毁该复制件。又如，图书馆和档案馆为了馆藏的目的可以制作3份作品的复制件，而不是原来规定的1份。此外，《数字化时代版权法》还指示版权局长就数字化远程教育中的权利限制向国会提出报告，并提出了应当考虑的一些因素，如网络远程教育中权利限制的必要性，远程教学中权利限制所涉及的作品种类等。

在美国，合理使用是随着判例而发展起来的。同样，网络环境中的合理使用及其特点，也应当由具体的判例加以探索和明确。自1998年10月《数字化时代版权法》各颁布以来，在大多数有关网络环境中版权授权的判例中，被告都提出了合理使用的问题，而法院也运用合理使用的一段原则规定，探讨了网络环境中的合理使用问题。这里仅举两个有代表性的判例。

第一个是2000年4月由加州中区联邦地方法院判决的“洛杉矶时报诉自由共和国”。根据案情，原告洛杉矶时报和华盛顿邮报在出版印刷的报纸的同时，还出版网络版的报纸，通过向访问者收费和刊登广告而获得收益。被告“自由共和国”是一家网络经营公司，拥有一个公告板网页和两万多注册成员。他们选择大量感兴趣的文章张贴在公告板上，供自己或访问者加以评论。通常，成员们是将整篇文章，包括来自原台洛杉矶时报网页和华盛顿邮报网页的整篇文章，张贴在自己的公告版上。当原告诉被告侵权时，被告提出了合理使用的辩解，即他们将：原台的文章张贴在自己的公告版上，是为了批评或评论的使用。法院运用合理使用的四个判定标准，就有关的案情进行了详细分析。

关于使用的目的和特点，法院认定，被告几乎逐日地、原封不动地复制了大量原告的文章，已经远远超出了让他人评论和批评的目的。而且，被告成员的评论和批评也没有为原告的作品增加什么内容，没有创作出新的作品来。关于享有版权作品的特性，法院认定，尽管原告的作品含有某些表述的因素，但主要是事实性的，从而有利于被告所主张的合理使用。关于使用的数量和质量，被告原封不动地复制了大量原告的文章并张贴在自己的网页上，已经表明这不是合理使用。关于使用对作品潜在市场或价值的影响，有关证据表明，被告有2万多个注册使用者，每天的点击率为10万次，每个月吸引的阅读者为2500万到5000万人次。有关证据还表明，被告网页的访问者可以读到完整的来自原告的文章，包括过期报刊的文章，从而不必去买原告的报纸，也不必访问原告收费的网页。法院认定，基于以上的事实，被告的行为已经极大地影响了享有版权作品的市场价值。法院最后得出结论说；合理使用的四个因素中古兰个有利于原告，只有一个有利于被告。而且，即便是就有利于被告的要素来说，被告也是既复制了不受版权保护的事实，又复制了受版权保护的表述。因此，被告所主张的合理使用的辩解不成立，被告侵犯了原告的版权。

非常有意味的是，法院在判决中还强调，在网络环境中，复制的必要性已经大大减少。就本案来说，被告完全可以将自己的网页与原告的网页链接起来，让评论者直接访问原告网页上的文章，然后发表自己的评论。被告曾提出辩解，一旦过期文章入档，链接就会过于繁琐，并且不是免费。法院则反驳说，收费并不导致被告不能链接，它只要求被告的成员像其他访问者一样支付一定的费用。“对于自由共和国的使用者来说，虽然链接不份把整篇文章张贴在网页上那样容易或方便，但这并不表明被告的行为就是合理使用。”法院还指出，被告的复制取代了原告的作品，影响了网络环境下原告控制作品访问的能力。

第二个判例是2000年8月由纽约州南区联邦法院判决的“环球影视城诉雷其迪斯等”（基本案情见本文第三部分）。根据案情，原告在自己的电影DVD盎中采用了一种“内容扰频系统”（Content ScrMble System，CSS）的控制访问系统，以防他人非法复制。被告则通过网站提供一种DedSS的解密软件。在诉讼中，被告提出了合理使用的辩解。法院首先承认，由于运用了控制访问作品的技术手段，可能会影响到对享有版权作品的合理使用，甚至影响到对不享有版权作品的使用。例如在本实中，由于加密技术的使用，只能用原告的DvD机才能观看或聆听整部电影或其中的片断。这实际上意味着，除非规避有关的技术措施，某些可能的合理使用，如拿出其中的一两个片断与其他的电影作品进行比较研究，也成为不可能。这样，原告采取“内容扰频系统”的技术措施，不仅防止了非法的使用，也防止了合法的使用。法院对这个问题的回答是，合使爬用是指对作品的某些使用不构成侵犯版权，而被告是提供规避他人技术措施的技术，违反了保护技术措施的第1201条。合理使用是有关授权的辩解，而不是规避技术措施的辩解。

只有访问获得授权后，传统的不侵犯版权的辩解，包括合理使用才可以完全适用。“法院还指出，国会是有意不将合理使用的辩解适用于技术措施的保护。”国会在考虑《数字化时代版权法》时完全知道传统的合理使用的作用，即调和版权所有人的专有权利和对作品某些部分予以非侵权使用者的利益。它承认立法过程中由一系列选民表达的论点，即控制访问享有版权作品的技术措施，将以防止某些使用的方式而侵蚀合理使用，尽管这些使用在能够访问的条件下会被认为是合理的。“法院指出，国会已经在立法中采取了一系列措施，以平衡各种利益关系。例如，规避的行为仅限于该行为本身，不及于随后的访问作品的行为。又如，规定了一些”合理“的例外，如反向工程、安全测试、加密研究等。

在本案中，被告还提出，自己的行为符合美国最高法院1984年判决的“索尼公司诉环球影视城”。法院则认为，在“索尼”一案中，法院所要解决的问题是，当录像机的购买者为了在其他时间观看电视节目而录下有关节目时，录像机的制造商是否构成帮助侵权。由于版权所有人或者授权、或者不反对这样的录像，由于录相机还有许多非侵权的用途，因而制造商没有构成帮助侵权。而本案所面临的问题是，被告提供规避他人技术措施的技术，并使接收看得以访问了享有版权的作品后，是否不承担依据第1201条的责任。事实上，第1201条没有显示被告可以不承担责任的意味。某一设备或技术，如果具有实质性的非侵权用途，可以依据“索尼”而免则，但不能依据第120I条免责。“通过禁止提供规避的技术，《数字化时代版权法》已经根本性地改变了有关的画面。”或者说，《数字化时代版权法》已经在某种程度上了“索尼”的判决。事实上，国会已经明确表示，第1201条没有将“索尼”一案的判决考虑进去。

法院在有关合理使用的部分得出结论说：“国会已经考虑了被告所提出的政策性问题。国会在考虑了这些问题后，精工编制了一部就合理使用的辩解可否适用于第1201条（a）款来说是非常清楚的法律。在这种情形下，法院不能以解释法律字句的方式来破坏国会明白无误制订的法律，达成某种国会反对的结果。”

概括“洛杉矶时报诉自由共和国”和“环球影视城诉雷莫迪斯等”，我们完全可以得出结论说，在网络环境中，传统的“合理使用”的范围已经大大地缩小了。

就前者来说，即使评论者要批评或评论某一部作品，他也必须先访问某一网页，支付一定的费用。就后者来说，当版权入设置了技术措施时，社会公众对作品的合理使用就无从谈起，他们只有在获得访问的授权之后才谈得上对作品的合理使用，而不能为了合理使用而规避技术措施。

五法律救济

版权所有人应当控制作品在网上的传播，这是版权所有人的权利。在网络环境下，为了保障这一权利的实现，又必须保护相关的技术措施和权利管理信息。然而，就版权制度的完整性来说，当版权人的权利遭到侵犯，相关的技术措施被破解、权利管理信息被除去或改变时，还必须提供一定的法律救济。也就是说，人以期权利人可以诉诸一洲法律救济途径，实施自己的权得、保护自已的技术措施和对于技术管理情息。如果缺乏适当的法律救济，地于权利的保护和对于技术措施、权利管理信息的保护，将在很大的程度上落空。

世界知识产权组织的两个条约都有“关于权利行使的条款”。《版权条约》第14条规定：“（1）缔约各方承诺根据其法律制度采取必要的措施，以确保本条约的适用。（2）缔约各方应确保依照其法律可以提供执法程序，以便能采取制止对本条约所涵盖权利的任何侵犯行为的有效行动，包括防止侵权的快速救济和为遏制进一步侵权的救济。”《表演和录音制品条约》第23条也有同样的规定。此外，两个条约在谈到保护技术措施和权利管理信息的义务时，也都提到缔约方应当规定有效的法律救济方法。这已经见于本文前面所引述的两个条约的条文中。

欧盟委员会于2000年6月通过的《版权指令草案》，第8条为“制裁与救济”。其第1款规定：“就侵犯本指令所确立的权利和义务来说，成员国应提供适当的制裁和救济，并且应当采取一切必要的措施保障这些制裁和救济得以实施。有关的制裁应当是有效的、适当的和有劝阻力的，并且构成对进一步侵权的威慑。”该条还规定，成员国应当保障权利人可以提起要求损害赔偿和荣令的诉讼，并在适当时扣押侵权材料和设备；针对某些提供服务让第三方实施侵权的中间人，成员国应当保障权利人对其提出禁令的要求。

欧盟委员会的《版权指令草案》是对成员国的一般性指令，因而只规定了制裁和救济方面的一般原则，具体规定则由成员国的法律做出。而日本在1999年6月15日修订的版权法中，则具体规定了对于规避技术措施和侵犯他人权利管理信息的民事和刑事救济措施。根据规定，对于故意增设虚假权利管理信息和故意除去、改变权利管理信息等行为，可以追究民事责任；对于由此而严重侵犯了著作者人格权、著作权等权利者，可以追究其刑事责任，处3年以下徒刑或3百万日元以下罚金。对于以获得商业优势或盈利为目而规避技术措施者，可处以1年以下徒刑或1百万日元以下的罚金。“

美国1998年10月的《数字化时代版权法》，既没有规定版权人控制作品在网上传输的权利，也没有规定侵犯有关权利的救济。这是因为，既然版权人控制作品在网上传输的权利可以从既有的权利中解释出来，那么，有关既有权利的救济措施也可以适用到网络环境的侵权中。所以，《数字化时代版权法》只针对侵犯技术措施和版权管理信息。从民事和刑事两方面作了具体规定。

在民事方面，对于侵犯技术措施和版权管理信息的行为，法庭可以下达临时性和永久性禁令；可以在诉讼中扣押任何设备或产品；可以判决损害赔偿，包括实际损害赔偿和法定损害够偿；可以允许追回诉讼费；可以判给胜诉方以律师费？可以下令改装或销毁任何设备或产品。

在损害赔偿方面，法庭既可以判处实际损害赔偿，也可以判处法定赔偿。实际损管赔偿是指原告因被告的侵犯行为而遭受的实际损失，以及没有计算在实际损害赔偿中的侵犯者所获得的利益。法定损害赔偿以每一次的侵犯行为为计算单位。照相规定，每一次侵犯技术措施的行为，法院可判处200美元以上2500美元以下的赔偿金；每一次侵犯版权管理信息的行为，法院可判处2500美元以上25000美元以下的赔偿金。

此外，对于法庭判决下达后的3年以内的再次侵犯者，可将损害赔偿的额度提高至3倍。

在刑事方面，对于故意侵犯技术措施和版权管理信息，其目的是为了获得商业优势或个人金钱所得，如果是初犯，处以50万美元以下的罚金或5年以下的监禁，或二者并处：如果是再犯，则处以100万美元以下的罚金或10年以下的监禁，或二者并处。关于两种犯罪的诉讼时效，均为5年。

值得注意的是，《数字化时代版权法》在说到侵犯技术措施或版权管理信息时，使用的是违反法律的violation，而不是侵犯版权的infringement.这样，美国版权法在禁止有关行为时就使用了两个词，一是侵犯版权的infringement，一是侵犯技术措施和版权管理信息的violation.在美国法律中violation一般是与tort相联系。与此相应，《数字化时代版权法》就在美国版权法中创设了两种与infringement不同的tort.例如，美国版权学家尼莫在谈到规避技术措施的规定时曾说：“实施世界知识产权组织条约的法案，增加了一种全然不同的未经授权而规避的侵权（tort）。”

Tort和infringement虽然都可以翻译为汉语的“侵权”，但二者在英文中是有区别的。据《布莱克挖律辞典》，tort是一种私法或民法意义上的，造成他人人身和财产损害的违法行为但不包括违反合同。违反了法律对一段人所设定的义务就会构成toIt，例如侵犯了他人的某些合法权利，违背了某些法律要求的社会义务并使他人道受了损害等。Tort由三个要素构成，既被告对原告负有某种法律义务，被告违反了义务，并且因此而对原告造成了损害。infringement是指违反法律、法规、合同和权利等。《布莱克法律辞典》在解释infringement一词时还特别指出，该词主要是用于侵犯了专利权、版权和商标权。“由此看来，infringement一词有其特定的含义，主要是指对于专利权、版权和商标权等知识产权的侵犯，与一般意义上的侵权tort不同。

就美国版权法来说，infringement和tort的区别，或者说侵犯版权与侵犯技术措施或版权管理信息的区别，是非常清楚的。先来看版权与技术措施的关系。版权是基于作品而产生的。当作者创作了具有原创性的作品，就依法而享有了复制、演绎、发行、表演和展览等权利。侵犯了版权人就作品所享有的权利，就是infringement.技术措施则不是基于作品而产生的，而是保障版权人可以控制作品在网上传播的措施，并且在很多情况下是由他人，包括网络服务商帮助设立的。技术措施是由于作品在网络环境中传输的特殊需要才被纳入了版权法律中。当版权人自己或通过他人设定了保护作品的技术措施时，就借助于有关的法律向世人宣告，任何人未经合法授权不得规避其技术措施。如果菜人非法规避了该种技术措施，就属于法律禁止的tort而不是法律禁止的infringement从这个意义上我们也可以理解，合理使用为什么不适用于对技术措施的保护。因为，合理使用是就作品的使用而言的，是对侵犯复制、“演绎、发行、表演和展览等版权的辩解。合理使用与技术措施的保护无关，它不是基于保护技术措施的判从事例而产生的，而是基于作品使用的判例而产生的。或者说，合理使用是对infringement的辩解，而不是对tort的辩解。

版权与版权管理信息的关系也大体相同。版权是基于作品而产生的。版权管理信息则是在网络环境下，有利于作品授权，有利于作品披他人使用的一系列信息。版权管理信息不是基于作品而产生的，它只是网络环境下有利于作品被他入利用的某些信息。当版权人标示出与作品有关的信息后，如作品的名称、保护期限、作者、版权人、使用的条件和要求答，任何人都不得删除或更改。同时，任何人也不得就作品提供虚假的版权管理信息。如果某人删除或更改了版权管理信息，如果某人提供了虚假的版权管理信息，他并没有侵犯基于作品而产生的版权， 没有构成infringement，而是违反了法律所设定的不得侵犯版权管理信息的义务， 构成tort.当然，在重视作者精神权利的个别大陆法系国家，如日本，把权利管理信息的保护与作者精神权利的保护联系起来，则是从另外一个角度处理权利管理信息的。

出版管理条例篇(5)

第一条 为贯彻落实国务院印发的《文化产业振兴规划》提出的建设一批印刷复制产业示范基地的要求，对印刷复制企业分类实施综合评估，规范国家印刷复制示范企业的建立和管理，充分发挥国家印刷复制示范企业在转变发展方式、调整产业结构、提升行业素质等方面的引导和辐射作用，将我国建设成为世界印刷强国，特制定本办法。

第二条 国家印刷复制示范企业，是指资质合格、遵纪守法、管理规范、技术先进、产品优质、业绩突出、创新节能、人才聚集、诚信经营，在全国具有示范作用的骨干印刷复制企业或者企业集团。

第三条 建立国家印刷复制示范企业的宗旨，是通过对具有示范作用的骨干印刷复制企业或者企业集团的认定、挂牌、扶持和宣传，进一步优化产业结构、培育优势企业，加快自主创新和技术进步，鼓励节能减排，倡导绿色印刷，引导整个产业实现转型和升级。

第四条 新闻出版总署负责制定国家印刷复制示范企业总量、结构、布局的全国规划，对国家印刷复制示范企业进行审核、认定和管理。各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门负责对国家印刷复制示范企业进行初审、申报和日常管理。

第五条 国家印刷复制示范企业的规划目标，是从2012年开始，到“十二五”期末，在全国范围内建立100家左右“国家印刷示范企业”和10家左右“国家光盘复制示范企业”，国家印刷复制示范企业的引导作用和辐射效应明显显现，骨干印刷复制企业国际竞争力明显增强，产业分工合理，区域协调发展，形成相对完善的现代化印刷复制产业体系。

第六条 国家印刷复制示范企业必须具备的条件：

（一）合法经营方面

印刷复制企业模范遵守《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》以及《复制管理办法》等法规和规章，没有盗版盗印等不良记录，近三年内未被新闻出版行政主管部门给予过行政处罚。

（二）规模效益方面

印刷复制企业主要经济效益指标及全员劳动生产率居国内同行业前列，在最近三个财务审计年度实现盈利。其中，印刷企业资产总额3亿元以上（主营出版物印刷企业或者数字印刷企业1亿元以上），年度销售收入5亿元以上（主营出版物印刷企业或者数字印刷企业2亿元以上），或者近三年销售总收入10亿元以上（主营出版物印刷企业或者数字印刷企业5亿元以上）且其间年度增长率均值超过20%，年度上缴税收1000万元以上；只读类光盘复制企业年度产量1亿片以上，销售收入1.2亿元以上，年度上缴税收500万元以上；可录类光盘生产企业年度产量2.5亿片以上，销售收入2.8亿元以上，年度上缴税收1000万元以上。

（三）技术装备方面

印刷复制企业关键生产设备居行业先进水平。其中，印刷企业拥有多色高速、自动、联动等先进技术设备，或者在数字印刷、柔印、印刷设备数字化自动控制、数字资产管理、数字直接制版、数字化工作流程等方面具备较强实力；光盘复制企业拥有DVD、DVDR或者高清光盘生产线以及配套的检测设备。

（四）创新研发方面

印刷复制企业研发投入达到销售收入的一定比重。其中，印刷企业研发投入占销售收入比重不低于1%，光盘复制企业研发投入占销售收入比重不低于 4%。印刷复制企业建有部级或省级企业技术中心或者研发机构，企业持有授权专利，且持有数量居国内同行业前列。印刷复制企业在新产品拓展、产业链延伸、商业模式探索等方面有实质性创新和相对成熟的创新成果。

（五）管理体系方面

印刷复制企业建立了规范的现代产权制度和科学的管理机制；通过了质量管理体系认证，按照国际与国内先进标准组织生产，产品质量经检测符合有关标准；建立了基于网络的企业管理信息化系统；企业安全生产管理体系完善，责任制健全，近三年内未发生重大安全生产事故。

（六）绿色环保方面

印刷复制企业积极开展绿色生产，通过环境管理体系及相关国际绿色认证；推行清洁生产审核；使用的各种原辅材料符合国际标准，应用节能减排、清洁生产的设备、材料与工艺；排放、节能等指标符合国家环保标准。其中，印刷企业能够达到国家绿色环保印刷标准的要求。

（七）人才队伍方面

印刷复制企业具有较强的经营管理和技术研发队伍。其中，印刷企业大专以上学历或者中级以上（含中级技工以上）职称人员人数比例不低于70%，高级技术人员（含技师以上）比例不低于20%；光盘复制企业大专以上学历或者中级以上职称人员人数比例不低于90%，技术人员比例不低于20%。

（八）地方扶持方面

印刷复制企业所在地省、自治区、直辖市对建立国家印刷复制示范企业给予了切实可行的扶持政策和措施。

第七条 为鼓励印刷企业“走出去”，对具备以下条件的印刷企业可以认定为国家印刷示范企业：印刷企业年度承接境外印刷加工业务占企业全面主营业务量的30%以上，且年度对外加工业务营业额达到2000万美元；企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率；企业应不欠税、不欠工资，不欠社会保险金，企业资产负债率一般应低于60%，企业银行信用等级在AA级以上（含AA级）。在同行业中企业的产品质量、产品科技含量、新产品开发能力居领先水平，原料综合利用率高，主营业务符合国家产业政策、环保政策和质量管理标准体系。

第八条 国家印刷复制示范企业实行自愿申请、初审、终审和认定的程序。凡符合本办法第六条或者第七条要求的印刷复制企业，均可申请建立成为国家印刷复制示范企业。

第九条 印刷复制企业应当向所在地县、市新闻出版行政主管部门提交《国家印刷复制示范企业申请表》，经所在地县、市新闻出版行政主管部门核实确认后，报送所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门初审。审核同意后，由各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门向新闻出版总署报送书面报告以及有关申请 材料。报告要同时载明地方给予的扶持政策和措施。

第十条 新闻出版总署组织评审专家组，对各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门申报的国家印刷复制示范企业进行考核和终审。

通过考核和终审的印刷复制企业在新闻出版总署门户网站（gapp.省略）上进行公示，公示期为7天。

通过公示的印刷复制企业，由新闻出版总署认定为国家印刷复制示范企业，授予“国家印刷示范企业”或者“国家光盘复制示范企业”的称号，颁发牌匾和证书，并通过媒体向社会公告。

第十一条 经过认定的国家印刷复制示范企业，新闻出版总署建议其所在地人民政府给予扶持和奖励。国家印刷复制示范企业享有以下方面的优惠扶持：

（一）项目资金方面

新闻出版总署对认定成为国家印刷复制示范企业的印刷复制企业优先给予产业发展项目和发展资金的支持。

（二）产业政策方面

认定成为国家印刷复制示范企业的中外合资、中外合作出版物印刷企业、其他印刷品印刷企业或者只读类光盘复制企业，外方可以控股或者占主导地位，但中方比例或者权益不得低于30%。

（三）管理措施方面

认定成为国家印刷复制示范企业的印刷复制企业，在接受委托印刷复制境外的印刷复制产品时，各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门在保证文化安全的基础上，可以根据管理实际，适当简化审批程序，提高审批效率。

（四）评选奖励方面

中国出版政府奖（印刷复制奖）、全国文化重点出口企业、全国文化高新技术企业等的评定，在同等条件下，优先考虑被认定成为国家印刷复制示范企业的印刷复制企业。

（五）进口设备方面

认定成为国家印刷复制示范企业的光盘复制企业，可以进口境外性价比高且使用年限不足3年的光盘复制生产设备，但进口各种类型设备的总数量不得超过企业原有设备总数量的30%，而且进口设备只限于企业自身使用。

第十二条 新闻出版总署和各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门对国家印刷复制示范企业进行跟踪管理。根据“目标考核、动态管理、能进能退”的原则，建立并完善国家印刷复制示范企业的年度考核机制。年度考核采取书面考核和现场考评相结合的方式。具体程序为：

（一）国家印刷复制示范企业应当于每年1月底前向所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门提交上年度总结。

（二）各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门对年度总结材料进行审核后，每年2月底前将本地区国家印刷复制示范企业发展情况、审核意见和有关审核材料报送新闻出版总署。

（三）新闻出版总署组织评审专家组对国家印刷复制示范企业进行考核，确定年度考核结果。对考核结果不合格的，撤销国家印刷复制示范企业称号。

第十三条 新闻出版总署对国家印刷复制示范企业年度考核情况予以通报，通过媒体向社会公告，并国家印刷复制示范企业年度发展报告。

第十四条 有下列情形之一的，由新闻出版总署直接撤销国家印刷复制示范企业称号并通过媒体向社会公告：

（一）严重违反《出版管理条例》、《印刷业管理条例》和《音像制品管理条例》有关规定且情节严重的；

（二）发生重大生产安全和质量事故，造成严重后果的；

（三）有其他严重违法违规行为的。

出版管理条例篇(6)

第一条为了加强音像制品的管理，促进音像事业的健康发展和繁荣，丰富人民群众的文化生活，促进社会主义物质文明和精神文明建设，制定本条例。

第二条本条例适用于录有内容的录音带、录像带、唱片、激光唱盘和激光视盘等音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租等活动。

音像制品用于广播电视播放的，适用广播电视法律、行政法规。

第三条出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租音像制品，应当遵守宪法和有关法律、法规，坚持为人民服务和为社会主义服务的方向，传播有益于经济发展和社会进步的思想、道德、科学技术和文化知识。

音像制品禁止载有下列内容：

(一)反对宪法确定的基本原则的；

(二)危害国家统一、和领土完整的；

(三)泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；

(四)煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；

(五)宣扬、迷信的；

(六)扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；

(七)宣扬、、暴力或者教唆犯罪的；

(八)侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；

(九)危害社会公德或者民族优秀文化传统的；

(十)有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。

第四条国务院出版行政部门负责全国音像制品的出版、制作和复制的监督管理工作；国务院文化行政部门负责全国音像制品的进口、批发、零售和出租的监督管理工作；国务院其他有关行政部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的音像制品经营活动的监督管理工作。

县级以上地方人民政府负责出版管理的行政部门(以下简称出版行政部门)负责本行政区域内音像制品的出版、制作和复制的监督管理工作；县级以上地方人民政府文化行政部门负责本行政区域内音像制品的进口、批发、零售和出租的监督管理工作；县级以上地方人民政府其他有关行政部门在各自的职责范围内负责有关的音像制品经营活动的监督管理工作。

第五条国家对出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租音像制品，实行许可制度；未经许可，任何单位和个人不得从事音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租等活动。

依照本条例发放的许可证和批准文件，不得出租、出借、出售或者以其他任何形式转让。

第六条国务院出版行政部门、文化行政部门负责制定音像事业的发展规划，按照国务院规定的职责分工分别确定全国音像出版单位、音像复制单位和音像制品成品进口经营单位的总量、布局和结构。

第七条音像制品经营活动的监督管理部门及其工作人员不得从事或者变相从事音像制品经营活动，并不得参与或者变相参与音像制品经营单位的经营活动。

第二章出版

第八条设立音像出版单位，应当具备下列条件：

(一)有音像出版单位的名称、章程；

(二)有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其主管机关；

(三)有确定的业务范围；

(四)有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的音像出版专业人员；

(五)有适应业务范围需要的资金、设备和工作场所；

(六)法律、行政法规规定的其他条件。

审批设立音像出版单位，除依照前款所列条件外，还应当符合音像出版单位总量、布局和结构的规划。

第九条申请设立音像出版单位，由所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。国务院出版行政部门应当自收到申请书之日起60日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，发给《音像制品出版许可证》，由申请人持《音像制品出版许可证》到工商行政管理部门登记，依法领取营业执照；不批准的，应当说明理由。

申请书应当载明下列内容：

(一)音像出版单位的名称、地址；

(二)音像出版单位的主办单位及其主管机关的名称、地址；

(三)音像出版单位的法定代表人或者主要负责人的姓名、住址、资格证明文件；

(四)音像出版单位的资金来源和数额。

第十条音像出版单位变更名称、主办单位或者其主管机关、业务范围，或者兼并其他音像出版单位，或者因合并、分立而设立新的音像出版单位的，应当依照本条例第九条的规定办理审批手续，并到原登记的工商行政管理部门办理相应的登记手续。

音像出版单位变更地址、法定代表人或者主要负责人，或者终止出版经营活动的，应当到原登记的工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记，并向国务院出版行政部门备案。

第十一条音像出版单位的年度出版计划和涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核后报国务院出版行政部门备案；重大选题音像制品未在出版前报备案的，不得出版。

第十二条音像出版单位应当在其出版的音像制品及其包装的明显位置，标明出版单位的名称、地址和音像制品的版号、出版时间、著作权人等事项；出版进口的音像制品，还应当标明进口批准文号。

音像出版单位应当自音像制品出版之日起30日内向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。

第十三条音像出版单位不得向任何单位或者个人出租、出借、出售或者以其他任何形式转让本单位的名称，不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的版号。

第十四条任何单位和个人不得以购买、租用、借用、擅自使用音像出版单位的名称或者购买、伪造版号等形式从事音像制品出版活动。

图书出版社、报社、期刊社、电子出版物出版社，不得出版非配合本版出版物的音像制品；但是，可以按照国务院出版行政部门的规定，出版配合本版出版物的音像制品，并参照音像出版单位享有权利、承担义务。

第十五条音像出版单位可以与香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区或者外国的组织、个人合作制作音像制品。具体办法由国务院出版行政部门制定。

第十六条音像出版单位实行编辑责任制度，保证音像制品的内容符合本条例的规定。

第十七条音像出版单位以外的单位申请设立独立从事音像制品的制作业务的单位(以下简称音像制作单位)，由所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审批。省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门应当自收到申请书之日起60日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，发给《音像制品制作许可证》，由申请人持《音像制品制作许可证》到工商行政管理部门登记，依法领取营业执照；不批准的，应当说明理由。广播、电视节目制作经营单位的设立，依照有关法律、行政法规的规定办理。

申请书应当载明下列内容：

(一)音像制作单位的名称、地址；

(二)音像制作单位的法定代表人或者主要负责人的姓名、住址、资格证明文件；

(三)音像制作单位的资金来源和数额。

审批设立音像制作单位，除依照前款所列条件外，还应当兼顾音像制作单位总量、布局和结构。

第十八条音像制作单位变更名称、业务范围，或者兼并其他音像制作单位，或者因合并、分立而设立新的音像制作单位的，应当依照本条例第十七条的规定办理审批手续，并到原登记的工商行政管理部门办理相应的登记手续。

音像制作单位变更地址、法定代表人或者主要负责人，或者终止制作经营活动的，应当到原登记的工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记，并向省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门备案。

第十九条音像出版单位不得委托未取得《音像制品制作许可证》的单位制作音像制品。

音像制作单位接受委托制作音像制品的，应当按照国家有关规定，与委托的出版单位订立制作委托合同；验证委托的出版单位的《音像制品出版许可证》或者本版出版物的证明及由委托的出版单位盖章的音像制品制作委托书。

音像制作单位不得出版、复制、批发、零售、出租音像制品。

第三章复制

第二十条设立音像复制单位应当具备下列条件：

(一)有音像复制单位的名称、章程；

(二)有确定的业务范围；

(三)有适应业务范围需要的组织机构和人员；

(四)有适应业务范围需要的资金、设备和复制场所；

(五)法律、行政法规规定的其他条件。

审批设立音像复制单位，除依照前款所列条件外，还应当符合音像复制单位总量、布局和结构的规划。

第二十一条申请设立音像复制单位，由所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。国务院出版行政部门应当自收到申请书之日起60日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，发给《音像制品复制许可证》，由申请人持《音像制品复制许可证》到工商行政管理部门登记，依法领取营业执照；不批准的，应当说明理由。

申请书应当载明下列内容：

(一)音像复制单位的名称、地址；

(二)音像复制单位的法定代表人或者主要负责人的姓名、住址；

(三)音像复制单位的资金来源和数额。

第二十二条音像复制单位变更业务范围，或者兼并其他音像复制单位，或者因合并、分立而设立新的音像复制单位的，应当依照本条例第二十一条的规定办理审批手续，并到工商行政管理部门办理相应的登记手续。

音像复制单位变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人，或者终止复制经营活动的，应当到原登记的工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记，并向国务院出版行政部门备案。

第二十三条音像复制单位接受委托复制音像制品的，应当按照国家有关规定，与委托的出版单位订立复制委托合同；验证委托的出版单位的《音像制品出版许可证》和营业执照副本及其盖章的音像制品复制委托书及著作权人的授权书；接受委托复制的音像制品属于非卖品的，应当验证经省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门核发并由委托单位盖章的音像制品复制委托书。

音像复制单位应当自完成音像制品复制之日起2年内，保存委托合同和所复制的音像制品的样本以及验证的有关证明文件的副本，以备查验。

第二十四条音像复制单位不得接受非音像出版单位或者个人的委托复制经营性的音像制品；不得自行复制音像制品；不得批发、零售、出租音像制品。

第二十五条从事光盘复制的音像复制单位复制光盘，必须使用蚀刻有国务院出版行政部门核发的激光数码储存片来源识别码的注塑模具。

第二十六条音像复制单位接受委托复制境外音像制品，应当事先将该音像制品的样品报经省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意，并持著作权人的授权书依法到著作权行政管理部门登记；复制的音像制品应当全部运输出境。

第四章进口

第二十七条音像制品成品进口业务由国务院文化行政部门指定音像制品成品进口经营单位经营；未经指定，任何单位或者个人不得经营音像制品成品进口业务。

第二十八条进口用于出版的音像制品，以及进口用于批发、零售、出租等的音像制品成品，应当报国务院文化行政部门进行内容审查。

国务院文化行政部门应当自收到音像制品内容审查申请书之日起30日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，发给批准文件；不批准的，应当说明理由。

进口用于出版的音像制品的单位、音像制品成品进口经营单位应当持国务院文化行政部门的批准文件到海关办理进口手续。

第二十九条进口用于出版的音像制品，其著作权事项应当向国务院著作权行政管理部门登记。

第三十条进口供研究、教学参考的音像制品，应当委托音像制品成品进口经营单位依照本条例第二十八条的规定办理。

进口用于展览、展示的音像制品，经国务院文化行政部门批准后，到海关办理临时进口手续。

依照本条规定进口的音像制品，不得进行经营性复制、批发、零售、出租和放映。

第五章批发、零售和出租

第三十一条设立音像制品批发、零售、出租单位，应当具备下列条件：

(一)有音像制品批发、零售、出租单位的名称、章程；

(二)有确定的业务范围；

(三)有适应业务范围需要的组织机构和人员；

(四)有适应业务范围需要的资金和场所；

(五)法律、行政法规规定的其他条件。

第三十二条申请设立全国性音像制品连锁经营单位，应当由其总部所在地省、自治区、直辖市人民政府文化行政部门审核同意后，报国务院文化行政部门审批。申请设立音像制品批发单位，应当报所在地省、自治区、直辖市人民政府文化行政部门审批。申请从事音像制品零售、出租业务，应当报县级地方人民政府文化行政部门审批。文化行政部门应当自收到申请书之日起30日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，应当发给《音像制品经营许可证》，由申请人持《音像制品经营许可证》到工商行政管理部门登记，依法领取营业执照；不批准的，应当说明理由。

《音像制品经营许可证》应当注明音像制品经营活动的种类。

第三十三条音像制品批发、零售、出租单位变更名称、业务范围，或者兼并其他音像制品批发、零售、出租单位，或者因合并、分立而设立新的音像制品批发、零售、出租单位的，应当依照本条例第三十二条的规定办理审批手续，并到原登记的工商行政管理部门办理相应的登记手续。

音像制品批发、零售、出租单位变更地址、法定代表人或者主要负责人或者终止经营活动，从事音像制品零售、出租经营活动的个人变更业务范围、地址或者终止经营活动的，应当到原登记的工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记，并向原批准的文化行政部门备案。

第三十四条音像出版单位可以按照国家有关规定，批发、零售本单位出版的音像制品。从事非本单位出版的音像制品的批发、零售业务的，应当依照本条例第三十二条的规定办理审批手续，并到原登记的工商行政管理部门办理登记手续。

第三十五条国家允许设立从事音像制品分销业务的中外合作经营企业。具体实施办法和步骤，由国务院文化行政部门会同国务院对外经济贸易主管部门按照有关规定规定。

第三十六条音像制品批发单位和从事音像制品零售、出租等业务的单位或者个人，不得经营非音像出版单位出版的音像制品或者非音像复制单位复制的音像制品，不得经营未经国务院文化行政部门批准进口的音像制品，不得经营侵犯他人著作权的音像制品。

第六章罚则

第三十七条出版行政部门、文化行政部门、工商行政管理部门或者其他有关行政部门及其工作人员，利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处，批准不符合法定设立条件的音像制品出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租单位，或者不履行监督职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于、罪、罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予降级或者撤职的行政处分。

第三十八条音像制品经营活动的监督管理部门的工作人员从事或者变相从事音像制品经营活动的，参与或者变相参与音像制品经营单位的经营活动的，依法给予撤职或者开除的行政处分。

音像制品经营活动的监督管理部门有前款所列行为的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照前款规定处罚。

第三十九条未经批准，擅自设立音像制品出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租、放映单位，擅自从事音像制品出版、制作、复制业务或者进口、批发、零售、出租、放映经营活动的，由出版行政部门、工商行政管理部门依照法定职权予以取缔；依照刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，没收违法经营的音像制品和违法所得以及进行违法活动的专用工具、设备；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处5万元以下的罚款。

第四十条出版含有本条例第三条第二款禁止内容的音像制品，或者制作、复制、批发、零售、出租、放映明知或者应知含有本条例第三条第二款禁止内容的音像制品的，依照刑法有关规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由出版行政部门、文化行政部门、公安部门依据各自职权责令停业整顿，没收违法经营的音像制品和违法所得；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，并由原发证机关吊销许可证。

第四十一条走私音像制品的，依照刑法关于走私罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由海关依法给予行政处罚。

第四十二条有下列行为之一的，由出版行政部门责令停止违法行为，给予警告，没收违法经营的音像制品和违法所得；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证：

(一)音像出版单位向其他单位、个人出租、出借、出售或者以其他任何形式转让本单位的名称，出售或者以其他形式转让本单位的版号的；

(二)音像出版单位委托未取得《音像制品制作许可证》的单位制作音像制品，或者委托未取得《音像制品复制许可证》的单位复制音像制品的；

(三)音像出版单位出版未经国务院文化行政部门批准擅自进口的音像制品的；

(四)音像制作单位、音像复制单位未依照本条例的规定验证音像出版单位的委托书、有关证明的；

(五)音像复制单位擅自复制他人的音像制品，或者接受非音像出版单位、个人的委托复制经营性的音像制品，或者自行复制音像制品的。

第四十三条音像出版单位违反国家有关规定与香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区或者外国的组织、个人合作制作音像制品，音像复制单位违反国家有关规定接受委托复制境外音像制品，未经省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意，或者未将复制的境外音像制品全部运输出境的，由省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门责令改正，没收违法经营的音像制品和违法所得；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并由原发证机关吊销许可证。

第四十四条有下列行为之一的，由出版行政部门、文化行政部门责令改正，给予警告；情节严重的，并责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证：

(一)音像出版单位未将其年度出版计划和涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题报国务院出版行政部门备案的；

(二)音像制品出版、制作、复制、批发、零售、出租单位变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人、业务范围等，未依照本条例规定办理审批、备案手续的；

(三)音像出版单位未在其出版的音像制品及其包装的明显位置标明本条例规定的内容的；

(四)音像出版单位未依照本条例的规定送交样本的；

(五)音像复制单位未依照本条例的规定留存备查的材料的；

(六)从事光盘复制的音像复制单位复制光盘，使用未蚀刻国务院出版行政部门核发的激光数码储存片来源识别码的注塑模具的。

第四十五条有下列行为之一的，由文化行政部门责令停止违法行为，给予警告，没收违法经营的音像制品和违法所得；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证：

(一)批发、零售、出租、放映非音像出版单位出版的音像制品或者非音像复制单位复制的音像制品的；

(二)批发、零售、出租或者放映未经国务院文化行政部门批准进口的音像制品的；

(三)批发、零售、出租、放映供研究、教学参考或者用于展览、展示的进口音像制品的；

(四)音像出版单位出版未经国务院文化行政部门批准进口的音像制品的。

第四十六条单位违反本条例的规定，被处以吊销许可证行政处罚的，应当到工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记；逾期未办理的，由工商行政管理部门吊销营业执照。

第四十七条单位违反本条例的规定，被处以吊销许可证行政处罚的，其法定代表人或者主要负责人自许可证被吊销之日起10年内不得担任音像制品出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租单位的法定代表人或者主要负责人。

出版管理条例篇(7)

报纸,是指有固定名称、刊期、开版,以新闻与时事评论为主要内容,每周至少出版一期的散页连续出版物。在现代社会,报纸是传播新闻的主要载体。期刊又称杂志,是指有固定名称,用卷、期或者年、季、月顺序编号,按照一定周期出版的成册连续出版物。在我国,以新闻报道为主要内容的新闻性期刊过去只有《半月谈》、《嘹望》、《民主与法制》等为数很少的几种,近年各地创办了一批新的新闻性期刊;还有一部分非新闻性的、社会科学类的期刊,也发表新闻作品。

报纸、期刊创办以后,就置于国家行政部门的监督管理之下。根据《出版管理条例》第六条的规定,新闻出版总署对全国出版活动实施监督管理,其他行政管理部门按照职责分工监督有关出版活动。此处主要介绍新闻出版管理部门的管理活动。根据报纸、期刊两个“管理规定”,出版部门对报刊出版的监督管理实行属地原则。

“条例”第三条规定,出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有中国特色的社会主义理论为指导,传播和积累一切有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会全面进步的科学技术和文化知识,弘扬民族优秀文化,促进国际文化交流,丰富和提高人民的精神生活。报纸、期刊两个“管理规定’’也有同样的规定。这是一切出版物包括报刊都必须遵循的指导方针和基本任务,也是报刊管理的基本出发点。

一、依法出版制度

报刊属于连续出版物,在履行法定登记注册手续取得合法出版权利之后,在出版过程中自始至终必须遵守所有登记事项,不得任意变更。

按照“条例”和报刊的“管理规定”,有关登记事项必须在出版的每期报刊上标明。报纸在出版时须在每期固定位置标出:报纸名称,报纸出版单位、主办单位、主管单位名称,国内统一连续出版刊号,总编辑(社长)姓名,出版日期、总期号、版数、版序,报纸出版单位地址、电话、邮政编码,报纸定价(号外须注明“免费赠阅”字样),印本文由收集整理刷单位名称、地址,广告经营许可证号,国家规定的涉及公共利益或者行业标准的其他标识。期刊的名称和年、月、期、卷等顺序编号应当在封面的明显位置刊载,并且不得以总期号代替年、月、期号,其他记录应印在封底或版权页上。

无论是报纸还是期刊,一个刊号只能对应出版一种报纸或期刊,不能用同一个刊号出版不同的报纸或期刊。同一种报纸不得以不同开版出版。报纸的所有版页应作为一个整体出版发行,部分版页不得单独发行,报纸出版地方版、少数民族文字版、外文版等,须按创办新的报纸办理审批手续。期刊出版不同的版本,也须按创办新期刊办理审批手续。报纸可以出版增期,应按变更刊期办理审批手续。增期应随主报发行,开版、文种、发行范围和印数应与主报一致。报纸因重大事件可以出版号外,号外必须注明,连续出版不得超过3天,并在出版后15日内向所在地省级新闻出版局备案。期刊出版增刊,每年每种期刊可以出版两期,期刊增刊应当经主管单位审核后,报所在地省级新闻出版局审批,取得一次性增刊许可证。增刊的业务范围等必须同正刊一致。

报纸休刊10天以上和期刊休刊,须向当地省级新闻出版局备案。报纸休刊不得超过180日,期刊休刊不得超过一年,超过时限许可证将被撤销,由主办单位向所在地省级新闻出版局注销登记,并向新闻出版总署备案。

报纸和期刊的出版许可证都不许转借、转让、出租和出卖,报刊出版单位的名称、报刊的名称、刊号和版面也不许转让、出租和出卖。

如需改变报刊的登记事项,有两种情况:

一类是重大事项的改变,按《条例》第十七条和两个“管理规定”,包括:报刊出版单位变更名称、合并或者分立、改变资本结构[1]、出版新的报刊,报刊改变名称、主办单位、主管单位、刊期、业务范围(包括宗旨、文种),都应当按照创办报刊的报批程序办理审批手续。即由主办单位向所在地省级新闻出版局提出申请,经审核同意后,转报新闻出版总署审批。其中报刊刊期的变更,新闻出版总署可以委托省级新闻出版局审批。另一类是除以上诸项之外的其他事项的变更,如报纸变更开版,报刊社应当经主办单位和主管单位同意后,报所在地省级新闻出版局批准。期刊变更开本,报纸和期刊变更法定代表人或者主要负责人、在登记地区变更地址,报纸变更承印单位,向所在地省级新闻出版部门备案。

二、审读制度

审读制度是新闻出版管理部门了解报刊内容,掌握动态,对报刊进行经常性监督管理的重要手段。新闻出版总署曾就此下达多个通知。在报纸、期刊两个“管理规定”中,分别规定了报刊出版管理实行报纸、期刊出版事后审读制。

新闻出版总署负责全国的报纸、期刊的审读工作,设立报纸和期刊的审读小组,审读员可以专职和兼职相结合。报刊司负责指导全国新闻出版系统的报刊审读。

地方各级新闻出版部门负责对本行政区域内出版的报纸、期刊进行审读,也要设立审读小组。报刊处具体负责指导本地报刊的审读工作,并指定专人负责。

各报刊的主管单位对其主管的报刊进行审读,定期向所在地新闻出版行政部门报送审读报告。

报纸、期刊出版单位建立阅评制度,定期写出阅评报告。新闻出版部门可以根据工作需要,随时调阅、检查报刊出版单位的阅评报告。

要求审读特别注意的问题是:否定马列主义、毛泽东思想、邓小平理论指导地位的;违背党的路线、方针、政策的;泄露国家机密,危害国家安全,损害国家利益的;违反民族、宗教政策,危害民族团结,影响社会稳定的;宣扬凶杀、暴力、色情、迷信和伪科学的;传播谣言,编发假新闻的;违反报刊出版管理法规和规定的。

审读结果要出“审读简报’’。各省新闻出版局每月要向新闻出版总署报送一次本地区报刊审读的综合情况。对审读中发现的重大政治错误、重大版面事故以及易产生重大社会影响的问题等,各报刊社要立即向省委宣传部、省新闻出版局、主管部门和主办单位报告;各省新闻出版局要立即向新闻出版总署报告。不报或者迟报造成后果的,要追究责任。

三、质量评估制度

“条例”明确规定必须保证出版物的质量。报纸、期刊两个“管理规定"也规定了实行报纸、期刊出版质量评估制度。近年来,新闻出版工作由以规模数量增长为主向质量效益提高为主转移,质量问题得到管理部门的高度重视。报刊质量包括政治质量、信息质量、文化质量和编校印装质量等。1995年新闻出版署制定了《报纸质量管理标准(试行)》及“细则’’和《社会科学期刊质量管理标准(试行)》及“评估办法”。报纸出版质量标准,被分为六个方面,并以百分制进行评定,即办报方针、宗旨、舆论导向(30分),是否依法出版(20分),版面综合质量(包括真实性、稿件质量、版面容量、标题、栏目设置、文字校对、印刷质量,共30分),广告质量(10分),社会信誉质量(10分)。此外,还规定了发行质量。出版质量标准达不到60分的,即视为不合格报纸,应予停办。发行质量是指报纸出版两年后必须达到的最低发行量,如省、地、县三级党委机关报分别为10万份、3万份、1万份,中央、国务院各部委报纸3万份,省及省以下专业报2万份,晚报5万份等。对未达到最低发行量的报纸,均判定为质量不合格报纸,应限期观察,或劝其停办。这项管理标准是新闻出版管理部门实现管理目标的转移,即从以“遵规守法’’为目标的行政规范管理转向以“达标上等’’为目标的质量规范管理的积极尝试,曾经在各地作过一定实施,对促进报刊的质量起到一定作用。但对精神产品量化管理的办法还不够成熟完善,各项评分标准是否恰当也还有待于总结改进。

四、违纪违规报刊警告制度

违纪违规报刊警告制度,是根据《出版管理条例》的规定,为强化对报刊出版特别是小报小刊出版的宏观管理而采取的一项重要措施。中共中央宣传部和新闻出版署于2000年联合《关于建立违纪报刊警告制度的意见》和实施细则。

“意见”规定:党委宣传部和新闻出版行政部门提出警告的报刊违纪违规问题有:1.否定马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的指导地位,造成恶劣的社会影响;2.违背党的路线、方针、政策,出现严重的政治错误;3.泄露国家秘密,危害国家安全,损害国家利益;4.违反民族、宗教政策,危害民族团结,影响社会安定;5.宣扬凶杀、暴力、色情、迷信和伪科学,思想导向错误;6.传播谣言,编发假新闻,干扰工作大局;7.党委宣传部门和新闻传播管理部门认定的其他严重错误。

按照分级管理的原则,负责对中央级报刊新闻宣传工作的管理,对出现违纪违规问题的中央级报刊提出警告意见,由新闻出版署发出“警告通知书”,抄送该报刊的主管、主办单位,并向备案。各省、自治区、直辖市党委宣传部负责对本地报刊,包括中央国家机关和中央级媒体在本地所办报刊的新闻宣传的管理工作,对出现的违纪违规问题提出警告意见,由当地新闻出版管理部门发出“警告通知书”,抄送该报刊的主管、主办单位,并向、新闻出版署和当地单位宣传部备案。

“警告通知书”发出后,受到警告的报刊的主管、主办单位要作出书面检讨,并对造成错误的报刊负责人和责任人给以相应的处分。检讨和处理意见要在收到通知书10天内报送党委宣传部和新闻出版管理部门。

对一年内受到三次警告的报刊,由新闻出版署给予停业整顿的行政处罚。该报刊的主管部门要撤换报刊的总编辑或社长,给予责任人必要的行政处分。违纪违规报刊停业整顿结束后,如再发生违纪违规问题,出现严重导向错误,由新闻出版署撤销该报刊的刊号。

五、年度核验制度

年度核验,又称年检,是新闻出版管理部门对报刊进行阶段性监督管理的方法。根据“条例”第三十一条“出版单位应当按照国务院出版行政部门的规定,将从事出版活动的情况向出版行政部门提出书面报告’’的规定,一方面,新闻出版管理部门要加强对报刊的经常性检查和年度检查,另一方面,报刊社应按规定向管理部门提交自己业务活动的书面报告,包括年度的书面报告。在报纸、期刊两个“管理规定’’中,对年度核验作出了具体规定。

年度核验的程序是:首先,报纸、期刊出版单位提出年度自检报告,填写由新闻出版总署统一印制的《年度核验表》,经报纸主办单位、主管单位审核盖章后,连同样报或样刊,在规定时间内报所在地省级新闻出版行政部门。其次,省级新闻出版行政部门对报刊出版单位自检报告、《年度核验表》等送检材料审核查验。再次,经核验符合规定标准的,省级新闻出版行政部门在《出版许可证》上加盖年度核验章,即为通过年度核验,可以继续从事报纸或期刊出版活动。最后,省级新闻出版行政部门自完成报纸出版年度核验工作后的30日内,向新闻出版总署提交报纸年度核验工作报告。