对金融监管的建议篇(1)

关键词：金融创新；银行监管；监管成本；监管收益；有效性

中图分类号：F832.1

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2008)01-0053-04

一、监管有效性问题的提出

Mathias Dewatripont和Jean Tirole在《银行监管》中认为，“银行监管就是力争在鼓励银行提高服务质量，激发竞争活力和维持该行业的清偿力与稳定性之间寻求一种最优的权衡。”[1]金融自由化、全球化以及金融创新(制度及技术)使金融体系显得更加脆弱，特别是20世纪90年代以来的金融危机，其巨大现实破坏力和多发性使人们进一步认识到银行监管的重要性。国内外学者（Stigler，1971；Wolf，1994；江曙霞，2001；李文泓，2001）研究认为，政府实施金融监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应，是纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排。

然而，当进一步考察监管的有效性问题时，笔者发现，银行监管有成本，也会发生监管失灵。一方面，有效的银行监管可以降低整个金融体系的风险，维护经济金融的稳定；另一方面，如果监管缺位、错位或越位，可能导致如下几种情况的发生：（1）由于金融风险的高传染性及扩散的乘数效应，发生“多米诺骨牌效应”，局部金融风险演变为全局金融动荡（J.Stiglitz，1993）。（2）增加银行运营成本，即被监管者由于对监管者的行为不甚了解，不得不为了应付监管而作出许多不关乎“效益性”的工作，增加额外成本。（3）抑制金融创新。金融监管政策是为防范风险而制定的，具有稳定性，也因此具有被动性，这就使得监管可能成为创新的障碍。（4）监管部门作为监管制度的供给者，缺乏市场约束和竞争，可能导致监管的低效或过度。在金融创新条件下，监管边界被模糊(注：文章后面将进一步论述在金融创新条件下，监管边界如何被模糊。在此需要指出的是，负面影响也被进一步强化，市场风险（Market Risk）、信用风险（CreditRisk）、流动性风险（Liquidity Risk）、操作风险（Operation Risk）、法律风险（Legal Risk）以更加隐蔽的形式出现，识别风险的难度越来越大。)，监管是否有效、是否实现了帕累托优化、是否促进(而不是抑制)了金融创新，变成了解决监管必要性之后一个迫切的现实问题。而我国银行监管有效性受多方面因素的制约，与《有效银行监管核心原则》要求相比存在较大差异。[2]也就是说，监管当局需要走出监管悖论的两难困境，在维护公平、安全和提高监管成效之间找到一个均衡点，从而达到银行监管的帕累托最优。

二、现代监管理论(注: 监管理论的发展有较长的历史，是伴随着经济发展理论发展的，而且划分方式也不一样，本文主要评述近30年来对现代银行监管实践有较大影响的几个理论。)的概括性评述及对我国实践的启示

（一）现代监管理论的概述

1．金融脆弱说和公共利益说。金融脆弱说是基于“金融不稳定假说”（Minsky，1982）提出的，认为银行由于短借长贷和部分准备金制度导致了内在的非流动性，在资产负债中，资产主要表现为金融资产而不是实物资产，负债主要表现为金融负债而不是负债净值，使银行间依赖性强，导致银行业比其他行业更加脆弱，更易被传染。一旦金融恐慌（哪怕是由假信息引发的恐慌）引发挤兑，很容易引发连锁的“技术性破产”（Diamond and Dybvigr，1983）。公共利益说则认为，金融市场由于自然垄断、外部效应和信息不对称等存在失灵，从而导致金融资源的配置不能达到“帕累托最优”（Stiglitz，1993；Spiering，1990）。因此，需要政府为了金融市场的稳定和安全这一公共利益而实施监管。这两大理论具有较大影响力，都是构建在新古典经济学基础上的，从实践上看，其缺陷在于，由于监管过程存在直接及间接的监管成本，以监管代替市场其效率并不见得高，监管常会扰乱金融机构正常的效率函数，扭曲正常的市场信号，从而增加金融机构的系统性风险。

2．监管经济理论和监管辩证论。监管经济理论认为(注：该理论起源于Stigler（1971）在《贝尔经济学与管理科学杂志》上发表的著名文章《监管的经济理论》，后来，通过Posnon（1974）和Peltzman（1976）的完善，该理论趋于成熟。)，行业的监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在被监管集团的利益和损害消费者利益上。监管产生了被监管行业的租金，这些租金由消费者支付，政治家可以从中获利。由于给监管成本给予了充分的补偿，政府乐于提供监管。监管辩证论则以动态的角度解释了监管过程中政府力量与经济力量相互作用的机制，认为监管是由利益集团自己要求的，需求的存在产生了政府对监管的供给（Kane，1983）。上述两个现论中，前者的主要缺陷表现为缺乏对一个行业的监管方式及其预测能力的评判标准，而后者则没能全面解释和预测监管效应，且“被监管者要求监管”的假设也值得怀疑。

3．巴塞尔新资本协议。20世纪80年代，由于严重的监管失灵（Schwartz，1988；Thosmson，1990），西方发达国家开始意识到资本监管的有效性及加强市场纪律对提高监管效率的重要作用。也正是在此背景下，《巴塞尔新资本协议》于2005年在十国集团开始实施。新协议的创新之一就是确认了三大支柱(Three Pillars)――最低资本充足率（Mininum Capital Requirement）、监管部门的监督检查（Supervisory Review Process）和市场纪律（Market Discipline）。这一理念正在被各国实践。该理论最明显的不足是：当一个银行的经营风险反应到资本的时候，整个监管的信息传导和监管行为(校正过程)已经滞后了，在一定程度上有秋后算账之感。

（二）对我国实践的启示

纵观银行监管理论的演变及其优缺点，为我国银行监管提供了有益的启示。

第一，无论是哪一种学说，由于受自身假设前提的限制，都只是部分地解释了银行监管的必要性及方法，金融创新不断地对银行监管的理论和实践提出了新冲击、新挑战。就我国实际而言，金融业的改革正在向纵深方向发展，各种旧体制下的问题进一步显现，金融创新的影响日益明显，监管政策的最优导向应是借鉴最新监管理论及统一规则（如巴塞尔新协议）的基础上，结合经济金融发展的实际来制定。

第二，银行监管理论的演变，经历了从为什么监管（传统监管理论）向如何监管、监管什么（新资本协议）的方向发展，为现代监管实践提供了指导。我国银行业应采用明确的监管指标，如流动性、资本充足率、资产质量等，来更准确地度量目前银行业整体风险。

第三，监管政策的制定应兼顾稳定、效率与公平三者的平衡，在不同时期，应有不同侧重，但对三者轻重权衡的标准应该是如何更有利于发挥银行体系的作用，有利于促进创新，有利于推动经济的长期发展。

第四，在“严格的金融管制放松管制再管制再放松管制”的监管发展历程中，试图通过政府监管完全替代市场纪律来纠正市场失灵的努力，并不能保证金融的稳定；同样，完全依靠市场放任自由的约束力来实现这一目标也不现实。我国监管应该是两者的有效配合，实现政府监管与市场行为的“双赢”：通过市场力量，建立激励机制，通过政府力量，引导经营行为，提高监管成效。

第五，要达到有效监管的目的，政府力量与市场力量并不会自然融合，只有通过建立和完善法律体系，以合理的制度安排，规范市场参与主体、市场秩序以及完善信息披露制度，才能逐步培育起市场约束力，从而为两者的融合提供必要的前提。

第六，监管确实是必要的，但是要以监管的有效性为基础前提，其中，监管理念、政策、方式、手段、工具是主要的决定因素。

第七，要不断提高对我国转型时期银行监管理论的研究水平，加大专家在政策制定中的作用，尽可能减少不必要的效率损失。

三、金融创新对我国监管实践提出的新挑战

监管的有效性是一个动态平衡，相对于金融深化、金融创新，监管具有被动性。金融创新在推动金融发展、提高金融运行效率的同时，持续不断地对现存的金融秩序尤其是监管制度造成冲击，为金融体系带来了不确定因素，甚至破坏金融安全。就我国实际情况而言，目前银行监管与金融创新还不和谐，两者之间还未形成正和博弈的良性互动，创新活动给我国监管工作带来了现实挑战。

（一）金融创新进一步扩大了外部性效应，强化了风险的传染性

金融创新大多是以表外业务的形式出现并迅速扩展的。各种衍生工具，如可转让存款单（CPS）、自动转账系统（ATS）、可转让支付命令（NOW）、货币市场存款账户（MMDA）以及外汇保单贷款、承诺、银证通等，具有自由度大、透明度差、技术性强、渗透性强的特点，它极大地改变了传统金融市场结构，能打破行业界限，增强金融市场的流动性，转移信用风险(注：比如，大量的金融衍生品的出现，势必会增加M1的利率需求弹性，造成货币政策的指标游移，使利率对刺激因素更加敏感，从而改变了货币供给过程，原有的一些模型、计算方法不再适用，风险发生的转移。)，规避政府监管，在促进金融市场快速发展的同时，如一把“双刃剑”，一旦某一银行的衍生交易发生巨额亏损，导致支付困难或破产，就会可能影响整个市场的波动，迅速传到世界其它市场，形成“多米诺骨牌效应”，这种负外部性以强烈的传染性破坏区域甚至全球金融体系的安全。

（二）金融创新强化了信息不对称，使监管部门处于信息的劣势

主要表现在，一是监管部门的信息获取渠道并未随金融创新而扩大，信息量来源单一，明显不足，纵向信息沟通不畅，横向与商业银行协调不力，商业银行为规避监管，有时会有意强化“单向信息”，监管者占有的信息不能满足金融监管的需求。二是由于现代金融创新衍生品技术性强、杠杆效应大(注：金融衍生工具大都是一种保证金交易，往往只需交纳少量的保证金就可以操作10-20倍的金融资产或形成同等金额的金融负债，因此具有以小博大的高杠杆效应。)、风险（或赢利）变化频率快，使监管者对信息的掌握不完全、不充分，增加了识别、度量及化解风险的难度，一旦某一交易主体资金链条断裂，将可能导致银行亏损乃至引发支付风险，使监管当局措手不及。

（三）金融创新使一国金融体系暴露在全球金融风险之下，增加了监管难度

金融创新使银行的经营超越国界的限制，经营全球化趋势明显，使国内不成熟的金融市场与发达国家成熟的金融市场被强行置于同一时空，国内外的金融市场相互融合、相互影响，改变了金融机构的经营机制和经营方式，国际资本流动更加难以监控，一个环节的问题很容易传导到其他环节上，一国的金融风险很容易波及他国。1998年东南亚金融危机在破坏亚洲后又蔓延到俄罗斯，并波及拉美、美欧，造成全球金融市场动荡，就是明显一例。

（四）金融创新使金融风险表现得更加隐蔽，增加了监管部门准确监测风险的难度

金融创新的一个特点就是通过不同衍生工具的使用（或组合使用），将全部风险（或部分风险）转移给愿意承担的一方，在追求盈利性的驱使下，金融机构会愿意在更大的范围内承担风险，可怕的是这种风险是隐蔽的、潜在的风险，是通过资产价格、利率、汇率及其他衍生工具反复变化而来的，而且一些新产品的场外交易趋势在加强，风险更易被隐蔽，风险的技术性、复杂性不断增加，风险更不易被监测。

（五）金融创新会导致监管主体缺位，造成监管的“真空带”

金融创新打破了银行、证券、保险相互分离的状况，银行与非银行金融机构之间的职能分工界限越来越不明显，每个机构都在以不同方式使用类同的金融工具，金融业务在向多样化、综合化、趋近化的方向发展。目前，在我国分业经营已破土、分业监管依旧的情况下，一些处于不同金融机构边界的业务带有明显的边缘性、交叉性，很可能造成监管的盲区，形成“真空带”，为风险的形成、扩大及扩散提供了滋生地。

（六）金融创新使衍生工具的复杂性在不断增加，对监管人员的技能提出了现实挑战

金融创新是将诸多产品（工具）以不同的方式组合（或再组合）的产物，这种再组合包装后的产物本身的复杂性在不断增加。由于大多数监管人员并没有商业银行的实践工作经验，对掌握一些较为简单的金融衍生工具尚可，但对一些复杂性、交叉性较高的衍生工具不能透彻掌握或掌握的人并不多，加之受技术条件限制，电子化、自动化程度不高，使监管人员本身的技能不能满足于金融创新工具快速发展的需要。

四、有效监管路径选择：基于金融创新条件下的分析(注：本文是从外部监管的角度来分析金融创新条件下的监管有效性问题。实际上，从防范风险的角度看，外部监管只是第二道“安全网”，银行的内部监管（内控）才是第一道“防火墙”。)

根据以上有效性理论分析，在金融创新条件下，实施有效银行监管的路径，就是要实施有弹性的监管政策，尤其是在“监管敏感区”，既要克服“市场失效”又要防止“监管失灵”，在金融创新的动态平衡中相机决策，恰当地以某种方式共同发挥“政府”与“市场”力量，达到协同效果，使监管发挥对创新的推动作用。

（一）以风险评估与度量为切入点，实施积极的银行监管政策

金融创新使银行的信用风险、流动风险、市场风险、流动风险表现得更加隐蔽、更难测算，而且这些风险还常常交织在一起。监管当局应借助于现代金融计量分析方法及工具，对每一个、每一类金融创新产品进行评估与度量，正确评估和度量风险，建立对风险的测评、预警机制，并以此为切入点，实施积极的银行监管政策,体现前瞻性、动态性，在“监管敏感区”内有较大弹性，以适应创新，使监管为金融创新“保驾守航”。

（二）加快金融创新监管的法制建设，在风险可控下力促创新

要根据各类金融创新产品的性质、功能、范围和风险防范措施，加快针对衍生品法律、法规、制度的建设，对创新活动加以引导和规范。要增强法规的执行力(注：Pistor（2000）和江春（2005）的研究表明，在转轨国家中，法律执行的质量在金融发展中起着更为重要的作用。)，对创新中违法、违规行为要严加处罚。同时，要科学认识监管与创新的关系，既不能无视创新风险的存在，也不能将创新视为洪水猛兽、采取高压措施。正确的导向是在风险可控的前提下，为创新创造宽松的环境，鼓励创新活动的进行。

（三）健全银行监管体系，重视市场力量在监管中的作用

《巴塞尔新资本协议》的重大创新之一就是将市场纪律作为第三大支柱，反映了市场力量在监管中的重要性。《有效银行监管核心原则》指出，“有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息的充分性，……及向投资者和债权人提供准确、及时且具有透明度的信息。”就目前我国现实，要注重建立并规范银行信息披露制度。通过制定详细的法规，对信息披露的原则、标准、内容和方式作出规定，强制银行及时、准确、公开向公众披露信息。通过市场的作用，使市场机制从另一个层面介入监管活动，使之形成千千万万个编外监管者，为银行业的安全高效运行提供保障。

（四）适应于经营多样化，逐渐从机构监管向功能监管过渡

按照金融机构的类型来设立不同监管部门的机构监管方法，适应于各类金融机构经营的独立性、业务不存在交叉的情况，各监管部门之间无权管制其他部门的活动。功能监管是一个给定的金融活动由同一监管者进行监管，而不管从事这个活动的主体是谁，目的是提高监管的秩序和效率。目前，在金融创新的浪潮下，我国虽实行“分业经营”，但不同金融机构经营的交叉业务越来越多，边界越来越模糊，逐渐向功能监管具有必然性，可以避免监管职能的冲突、交叉或盲区。在从机构监管向功能监管的过渡过程中，要进一步完善目前我国“一行三会”的金融联席会议制度，切实发挥它目前在分业监管中“拾遗补缺”的作用。

（五）学习借鉴国际先进监管方法，加强银行监管的国际交流合作

西方发达国家应对金融创新条件下的监管已积累、总结了许多好的方法、制度，尚处于起步阶段的我国监管应充分学习、吸收先进监管理念、方法、工具，充分吸收《巴塞尔新资本协议》的核心内容，结合中国实际，加以消化后，为我所用。同时，要加强银行监管的国际交流合作。通过合作，确立有关金融衍生品的会计标准，促进衍生品交易风险管理的规范化，使监管政策、手段与国际先进水平靠拢。

（六）建立监管人员绩效评价机制，努力提高监管人员的工作技能

技术（方法）只是工具，具有熟练掌握并运用技术的人才是根本。要建立对监管人员的评价机制、激励约束机制，对监管不作为、滥作为、乱作为的要追究责任，解决“监管机构本身存在的治理问题”，并对正确识别度量风险的要在职务晋升、工资等方面的给与倾斜。[3]提高目前我国监管人员技术水平主要可从三方面入手：一是实行定期考试制度，督促监管人员注重对新知识的学习，掌握最新的金融衍生业务的操作流程及风险特点。二是重视对监管人员的在岗培训，根据工作岗位，本着“缺什么、补什么”的原则，外聘各类专家，提高监管人员胜任工作的能力。三是对一些专业性强、难度大的业务，比如金融资产风险与收益、优化资本组合、风险资产组合、资本资产定价等尤其是市场风险方面的知识，可选送一些业务骨干到国内外高校、商业银行等机构学习、实习，提高监管人员对银行业务的掌握程度和对风险的准确识别能力。

参考文献：

[1] Mathias Dewatripont & Jean Tirole著，石磊，王永钦译. 银行监管[M].上海：复旦大学出版社，2002.

对金融监管的建议篇(2)

论文摘要：目前我国分业经营的模式给“一行三会”的分业监管带来诸多挑战，“一行三会”之间的监管协调愈加显得紧迫。本文通过对目前国内外金融监管协调机制的探讨，认为我国应该立足国内分业监管的客观现实，建立并完善以央行为主导的金融监管协调机制。

随着《中国人民银行法》的修订、《银行业监督管理法》和《商业银行法》的出台，我国的金融监管确立了“一行三会”的监管体制。但随着我国加入世界贸易组织过渡期的结束，我国金融业面对开放的竞争环境和全新的竞争格局，金融创新加剧，金融风险也随之加大，尤其是综合经营的趋势在逐步深化，对金融监管提出了更高的要求。

金融监管文献综述

国内有的学者比较赞同的方案是在“一行三会”的基础之上，建立一个新的独立的协调机构。巴曙松认为，我国金融监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”及财政部的监管进行协调。刘燃、韦新莲认为，应在“三会”的基础上，建立一个稳定的长期协调机构，负责与人民银行对话。郭春松认为应建议成立由国务院领导挂帅，银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部以及发改委等部门组成的全国金融监管协调委员会，负责对涉及全局性的重大监管问题、重大金融风险问题进行协调处理。李论认为，在目前分业监管的模式下，应建立金融监管协调委员会，将其定位为监管协调机构，解决一些综合性、全局性的，专业监管机构解决不了或解决不好的问题，发挥协调作用，并不直接参与监管。

有的学者认为在建立监管协调机制时应该明确建立牵头制度，明确监管责任和权利边界。江世银认为，应在金融监管协调机制中发挥中国人民银行的主体地位和牵头组织功能。许传华建议，建立全国金融稳定协调工作领导小组，国务院领导任组长，成员包括“一行三会”主要负责人，高法、高检、财政部等部门主要负责人。下设办公室，人民银行牵头办公室具体工作，负责货币稳定、重要监管政策协调和重大金融风险处置政策的制定及部门协调。

国内外金融监管协调机制探索

（一）国外金融监管协调机制现状

从国外的情况看，在有多个金融监管机构的国家，法律一般都会对监管机构之间的协调合作作出规定。归纳起来，加强协调合作的法律机制主要有三种:

第一种是建立一个法定的协调机构，由法律直接规定协调与合作的框架和相关制度安排，由协调机构专门行使协调职能。如美国1978年的《金融机构监管和利率控制法》规定成立联邦金融机构检查委员会，由该委员会协调美联储、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦银行业监管机构的监管，建立统一的监管原则、标准和报表格式，统一各监管机构的政策和监督检查活动。

第二种是由专门的法律规定监管机构之间的协调合作事项。如韩国1997年通过的《设立金融监管机构法》对负有金融监管职能的韩国银行、财政部、金融监管委员会（FSC）、证券与期货委员会（SFC）、存款保险公司和金融监管服务局（FSS）相互之间的职责分工、监管合作和信息共享等方面都作出了具体规定。

第三种是由法律对监管机构之间的协调合作提出原则性要求，具体的协调合作框架由监管机构之间的监管协调合作安排确定，如在监管机构之间签订谅解备忘录。如英国2000年的《金融服务与市场法》要求金融服务局（FSA）与国内外有关机构进行适当的合作。根据这一规定，英国金融服务局与中央银行和其他金融监管机构之间通过签订谅解备忘录等形式作了具体的监管合作安排。德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金融市场监管论坛，协调监管局与央行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提出建议，该论坛由监管局派人担任主席。澳大利亚成立了由中央银行、审慎监管局和证券投资委员会三方参加的金融监管协调委员会，就金融业的发展和监管的改革、协调与合作等问题交流信息和看法，以提高金融监管的效率，委员会主席由央行行长担任，秘书处设在央行；另外，央行与审慎监管局、审慎监管局与证券投资委员会还分别建立了协调委员会，由央行副行长任主席，协调双边合作的具体事宜。

从国外的经验看，虽然采用的监管模式各有不同，但大体都通过正式的制度安排逐步形成了完善的协调合作的框架。如美国通过美联储、英国通过金融服务监管局来进行金融监管的协调。

总结这些国家的监管协调机制，主要有以下几个层面：第一个层面是通过立法手段，直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作有法可依；第二个层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三个层面是依法成立协调委员会或类似的机构，进行多边合作及负责具体的协调运作。

（二）国内金融监管协调机制情况

目前我国金融监管部门间的协调机制主要有以下几种：一是由“三会”联合组成的监管联席会议机制，会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组成，每季度召开一次例会，并邀请央行等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估，以及其他需要协商、通报和交流的事项。二是由银监会召集成立的处置非法集资部际联席会议制度。联席会议不定期召开，由召集人负责召集。根据工作需要，可以召集全体会议或部分成员单位会议。各成员单位按照职责分工，主动研究处置非法集资工作，切实履行本部门职责；积极参加联席会议，认真落实联席会议议定事项；互通信息，互相配合，齐抓共管，形成合力，充分发挥联席会议的作用。三是反洗钱工作部际联席会议制度，该会议由人民银行牵头，23个部门为成员单位。反洗钱工作部际联席会议在党中央、国务院领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。反洗钱工作部际联席会议原则上每年召开一至两次全体会议，如有需要，经成员单位提议，可随时召开全体会议或部分成员会议。四是国务院反假货币工作联席会议。国务院反假货币工作联席会议成立于1994年，由人民银行行长担任联席会议召集人。目前联席会议的成员单位已扩大为28家，是我国反假货币工作的最高组织形式，主要负责组织和协调各有关部门做好打击、防范假币犯罪活动工作，开展反假货币宣传、教育、管理等工作。

我国现行金融监管协调机制存在的问题

当前金融监管联席会议的机制不够健全，制度软约束。《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》第十八条规定：银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其它部委参加。“一行三会”当然可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，这个联席会议的效果有限，难以发挥事先预警的作用。

现行的协调机制难以适应国际国内经济金融发展趋势。在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。而在目前分业监管制度下，对这些金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展。如由于缺乏实质性的监管协调，金融控股公司常有机会利用管制差异进行监管套利，规避管制以实现监管套利最大化。

货币政策与金融监管协调有待加强。尽管央行不负责金融监管，但它仍承担“最后贷款人”的责任；另外央行还将通过货币政策和流动性方面的及时反应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管的协调问题。货币政策目标和银行监管目标冲突外部化，在一定程度上降低了决策的效率；货币政策传导渠道梗阻导致政策效果不佳。货币政策的传导有赖于央行对货币政策工具的使用，职能分离后，货币政策的传导因失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降；货币政策信息与银行监管信息的互补性减弱。

完善我国金融监管协调机制的建议

本文结合国际金融监管协调机制建设的经验和国内金融监管协调机制建设的探索，认为我国应该立足现实，放眼长远，分步骤稳步推进监管协调机制建设，强化金融监管协调，做实监管协调工作，促进整个金融体系稳定运行及健康发展。

对金融监管的建议篇(3)

关键词：金融稳定理事会；组织结构；机制化运行

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）01-0024-06

2008年爆发的金融危机对全球经济和金融体系造成了巨大冲击，危机促使国际社会对原有的国际金融监管体系和监管标准进行反思，并筹划建立新的金融监管合作机构，制定新的金融监管标准。在应对全球金融危机的过程中，二十国集团（Group of Twenty，G20）异军突起，成为国际金融监管改革的主要推动者，而直接向G20报告工作的金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）成为了国际金融监管改革的实体机构，在协调各方立场、创新监管理念、制定新的监管规则等方面发挥着越来越重要的作用。

一、金融稳定理事会的建立与组织结构

1997年爆发的亚洲金融危机，影响到全球金融体系的稳定。国际社会认识到，构建国际金融稳定机制紧迫而必要。1998年10月3日，七国集团（G7）财长和央行行长在华盛顿召开会议，会后发表的声明指出，亚洲金融危机暴露出国际金融体系的缺陷，有必要加强国际金融监管合作，对国际金融体系进行全面改革。会议委托时任德国央行行长提特梅耶（Hans Tietmeyer）与相关各方协商，制定国际金融体系稳定机制方案。1999年2月，在G7波恩会议上，提特梅耶提交了名为《金融市场监督和监测方面的国际合作与协调》的报告，提议建立金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF），作为国际金融监管合作的平台，促进国际金融体系更稳定地运行。与会各方接受了这一建议。1999年4月14日，FSF第一次会议在华盛顿召开，七国集团的财长和央行行长出席了会议。国际清算银行（BIS）总裁安德鲁·克罗克特（Andrew Crockett）被任命为论坛主席。

FSF在国际金融领域活跃了近十年，在维护国际金融体系稳定、防范金融风险等方面发挥了一定作用。但FSF存在着诸多缺陷：一是FSF的运作和决策机制没有正式的制度保障，这使得其具有天然的不稳定性，难以全面承担国际金融稳定的责任。二是FSF组织结构较为松散，其本身不是一个实体性机构。FSF除设在巴塞尔的小型秘书处外，未设其他支持其工作的机构，多数工作是通过成立特别工作组来完成，这与其所承担的维护全球金融稳定的职责难以适应。三是代表性不足，FSF以七国集团为主导，其成员都是发达国家，不能代表全球共同利益，缺乏广泛的代表性使FSF难以更好地发挥全球金融稳定的作用。

2007年美国次贷危机爆发，进而引发了全球金融危机。危机促使各国政府和国际社会对国际金融监管体系进行深刻反思，如何增强全球金融体系的稳定性再度成为国际社会关注的焦点。国际社会认识到，亟须建立一个更具全球代表性的金融稳定机制。

2008年11月15日，G20领导人在华盛顿召开峰会，就应对全球金融危机问题展开讨论。会议通过了《华盛顿宣言和行动计划》，认为FSF存在着代表性缺乏问题，应进行扩员，使其在金融危机应对中扮演重要角色。2009年4月，在G20伦敦峰会上，与会领导人决定创立金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB），作为FSF的继承性机构。2009年6月26日，FSB第一次全体会议在巴塞尔召开。同年9月25日，《金融稳定理事会章程》在G20匹兹堡峰会通过。

与FSF相比，FSB具有较强的组织化特征，其成员也更加广泛，对维护国际金融体系的稳定负有更大的职责。FSB成员包括G20所有成员国和西班牙、欧盟委员会（EC）、国际清算银行（BIS）、欧洲中央银行（ECB）、欧洲委员会、国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）、世界银行（WB）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际会计准则理事会（IASB）、国际保险监管者协会（IAIS）、国际证监会组织（IOSCO）、国际支付结算体系委员会（CPSS）、全球金融系统委员会（CGFS）和联合论坛（SSB）等。

FSB设有全体会议、指导委员会、主席和秘书处。全体会议是FSB的决策机构，其决议以协商一致的方式通过。指导委员会在全体会议闭会期间为FSB提供业务指导。主席在全体会议中产生，任期三年，可以连任一次。为了履行工作职能，全体会议设常设委员会和工作小组。秘书处设在国际清算银行，由秘书长领导。秘书长由主席提名，全体会议任命。2011年G20戛纳峰会之后，FSB对章程进行了修订，在原有组织结构的基础上，新增了常务委员会（Standing Committees）和三个特别工作组（Working Groups）。常务委员会下设四个专门委员会：即评估缺陷常务委员会（SCAV）、监管合作常务委员会（SCSRC）、执行标准常务委员会（SCSI）和预算与资源常务委员会（SCBR）。三个特别工作组是：跨境风险管理工作组、不合作国家（地区）专家组和薪酬工作组。

《金融稳定理事会章程》规定，FSB的宗旨是通过在国际层面协调成员国金融监管当局和国际金融监管标准制定机构的工作，促进金融监管规则的制定和更新，督促国际金融监管政策的实施；与国际金融机构合作，评估和消除影响全球金融体系稳定的不利因素，促进全球金融稳定。FSB的主要职责是：（1）评估影响全球金融体系的脆弱性问题，及时分析和审查需要采取的监管行动；（2）促进负责金融稳定的主管机关之间的合作与信息交流；（3）监控全球金融市场发展及其对监管政策的影响，并提出政策建议；（4）对国际金融标准制定机构的政策发展工作进行审查，促进其工作及时、有效并集中于优先事项；（5）为建立国际监管联席会议制定指导方针并提供支持；（6）制定跨境风险管理应急计划；（7）同IMF合作建立危机预警防范机制。

FSB的成立标志着国际金融体系稳定机制的建设迈出了重要一步，为统一全球金融监管标准搭建了实践平台。FSB的工作目标是促进全球金融监管标准的制定与执行，通过协调各国金融监管当局和国际标准制定机构的工作，促进国际金融监管规则在成员国的落实。为实现这一使命，FSB通过会议机制和报告机制开展工作，每年3月和9月举行两次全体会议，并根据实际需要适时召开临时会议。FSB还在拉美、亚太、非洲、中东欧等地举行区域性会议，该地区的非成员国家均可出席会议，就当地和全球金融体系的相关问题展开讨论。FSB的主席需要向G20的财长和央行行长会议、国际货币基金组织联席会议报告工作。

二、金融稳定理事会的运行机制

（一）义务性明显加大

1. FSB要求各个成员国自觉遵守和执行国际金融监管标准。在G20伦敦峰会宣言中，FSB所有成员国承诺，保持全球金融稳定、加强金融部门的公开性和透明度、执行国际金融监管标准和准则。如果某些成员很好地完成执行情况，将会激励其他成员更好地遵守和执行国际金融监管标准。

2. 要求FSB的成员国参与由FSB领导的同行审议（peer review processes）。FSB专门制定了《同行审议手册》，明确列出同行审议遵循的指导方针。FSB成员国必须定期接受同行审议，以此来评估他们对国际金融监管标准的遵守程度。同时，同行审议也会把各个成员国具体遵守国际金融标准情况的评估结果进行反馈。

3. 要求FSB的成员国每五年接受一次金融部门评估计划（FSAP）的评估，并且公布他们遵守国际标准的程度以及《关于遵守标准和守则的报告》（ROSC）的具体评估内容。FSAP与ROSC是IMF和WB从1999年开始联合实施的评估机制，虽然不是FSB创设的，但由于受到FSB的高度重视和实质性依托而获得了新的生命力。FSAP旨在通过对成员国金融部门进行全面深入分析，帮助其降低系统性风险和危机的可能性。ROSC旨在通过对成员国遵守国际金融监管标准和守则的情况进行评估，促进国际金融监管标准的落实。

（二）约束力日益增强

严格说来，FSB并不是一个国际法律组织，其的文件并没有强制约束力。对于这点，FSB在其章程中已做出说明：“本章程并不计划创设任何法律效力和义务”。虽然FSB的文件不具有法律约束力，但FSB会通过加强对不合作成员国的监督和管理以及要求其自我管理，来达到增强对成员国进行约束的目的。其手段主要表现在两个方面：

一是加大对于不遵守FSB相关监管标准和准则的不合作成员国的监管。在2009年G20伦敦峰会发表的宣言中，明确提出G20各成员国应遵守税收、反洗钱和反恐怖融资等方面的准则。G20为应对那些不遵守相关标准和准则的成员国，采取设立对策工具箱的方法，来达到对于不合作成员国的处罚目的。

二是对FSB成员国以及非FSB成员国加强约束和管理。相比FSF，FSB在成员国范围上明显扩大。但与IMF、WB、WTO等国际机构相比，FSB的成员国还是明显偏少。这就面临一个现实问题，FSB越来越多地承担起全球金融监管标准和准则制定的责任，而那些非FSB成员国并没有自觉遵守的责任和义务，这有可能对FSB的约束力形成挑战。而要想让更多的非FSB成员国都能自觉地遵守国际金融监管标准和准则，就必须给予非FSB成员国更大的话语权。为了解决这个问题，FSB成立了六个地区咨询小组，包括美洲、亚洲、独联体、欧洲、中东、北非和南部非洲地区。大约有150多个国家参加了这些小组，每个小组都包含了FSB的成员国和非成员国。这样做的目的，是为了鼓励FSB成员国和非成员国之间更好地交换意见、分享观点。作为FSB的非成员国，既然给予了它们更大的话语权，它们也被要求和其他FSB成员国一样履行相应的义务，例如接受FSAP。从目前来看，这一做法对FSB成员以及非FSB成员的约束和管理是有效的。

（三）授权性不断增加

2012年G20洛斯卡沃斯峰会之后，FSB对其自身授权进行了更新，主要是在标准设置、提升执行监管能力、机构成员的关系以及透明度、咨询以及沟通等方面进行了改进，具体包括以下几个方面：

1. FSB在预防金融系统性风险和减少金融危机方面加强它的持续性作用，通过脆弱性评估、前瞻性合作、制定国际金融监管标准，综合监测成员国对金融监管标准的执行情况并督促其落实。

2. FSB与SSB、IMF、WB合作，通过监管执行、同行审查、公开披露的方法，推动成员国对G20、FSB和其他国际金融监管标准制定机构制定的原则和协议的遵守和执行。

3. FSB按照G20要求如期准备关于各种议题的特别报告。G20戛纳峰会决定，增强FSB在能力、资源和管理方面的授权性。为此，FSB专门设立了一个高级工作组，由其来遴选和评估政策建议，并以专门报告的形式提交给G20会议。不难看出，FSB已经不仅仅作为一个为成员国提供对话和交流的平台，更是为G20出谋划策的智囊机构。G20也正是看到了这一点，在G20戛纳峰会上，同意给予FSB“法律人格和更大的财政自”（legal personality and greater financial autonomy）。

三、金融稳定理事会成立以来开展的主要工作

FSB自成立以来，致力于防范全球金融系统性风险，解决全球金融体系的脆弱性问题，推动国际金融监管标准和规则的制定、完善和更新，促进全球金融监管框架的完善，推进国际联合监管机制和危机管理跨境合作机制的建立。

（一）推动国际社会加强宏观审慎管理

全球金融危机之后，国际社会认识到，过去的金融监管主要是通过微观审慎工具来控制个体金融机构的风险。然而，此次危机并非是单家金融机构管理不善，而是金融体系面对共同的风险暴露。因此，金融监管需要在关注个体风险的同时，更加关注系统性风险，而防范系统性风险的主要措施是实施宏观审慎管理。2009年4月，G20伦敦峰会的《强化合理监管，提高透明度》报告指出，作为微观审慎管理的重要补充，各国应加强宏观审慎管理。峰会决定由FSB负责评估全球金融系统性风险，并研究开发宏观审慎管理工具。2011年2月，FSB向G20财长和央行行长提交了《宏观审慎政策工具和框架》研究报告，提出了宏观审慎管理的三大要素：（1）宏观审慎分析，是监管部门对系统性风险进行检测和评估，发现系统风险来源，发出风险预警，为采取宏观审慎政策提供依据。（2）宏观审慎政策工具，是金融监管部门防范和控制系统性风险的手段，如逆周期的资本要求、前瞻性拨备、杠杆率控制、对系统重要性金融机构实行特别监管等。（3）宏观审慎政策安排，是宏观审慎管理政策与微观审慎管理政策的有机结合，以及金融监管政策与货币政策、财政政策、汇率政策的协调配合。在FSB等国际金融组织的推动下，美国、英国、欧盟等经济体先后建立了专门委员会，全面负责宏观审慎管理工作。宏观审慎管理正在成为各国防范和控制金融系统性风险的主要手段。

（二）推动银行资本监管标准的提高

此次全球金融危机暴露出原有《巴塞尔协议》的不足：一是对一级资本充足率的要求过低。在银行资本中，真正能吸收损失的是一级资本，如果这部分在资本总额中占比不高，银行就难以抵御突如其来的系统性风险。2009年9月，FSB在G20匹兹堡峰会上提交了《改进金融结构》报告，提出了提高银行资本质量的建议。据此，BCBS于2009年12月启动了巴塞尔协议的修订和完善工作，2010年12月，BCBS公布了《巴塞尔协议Ⅲ》正式文本。《巴塞尔协议Ⅲ》对银行总资本充足率维持了8%的原有水平，但将一级资本充足率的标准从4%提高到6%，其中核心一级资本充足率标准从2%提高到4.5%。此外，《巴塞尔协议Ⅲ》要求银行设立资本留存缓冲，标准为2.5%，由一级资本构成；另外银行还应设立逆周期资本缓冲，标准为0—2.5%，由普通股本或其他能够充分吸收损失的资本构成，两项指标的设定旨在提高银行在危机时期吸收损失的能力。各国应在2013年1月1日前制定实施《巴塞尔协议Ⅲ》的法律文件，并开始实施，2018年底必须达标。

（三）推出对系统重要性金融机构加强监管的政策措施

金融体系内存在着这样一类机构，它们资产规模大、交易对手多、所开展的金融业务其他金融机构很难替代。国际社会将这类机构称之为系统重要性金融机构（Systemically important financial institution，SIFI）。SIFI一旦经营失败，如果任其倒闭，会带来巨大的连锁反应，放大系统性风险甚至引发金融危机。2009年4月，G20伦敦峰会提出加强对SIFI监管的建议。随后，IMF、BIS和FSB了对金融机构系统重要性进行评估的指引，并将SIFI定义为“在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构”。 2010年10月，FSB了题为《降低系统重要性金融机构道德风险：建议与时间表》的报告，并在G20首尔峰会上获得通过。FSB认为，对SIFI应采取以下监管措施：一是提高SIFI的资本充足率监管标准，SIFI应在正常资本之外设立附加资本，以增强抵御风险和吸收损失的能力。二是强化流动性管理，对SIFI应建立超额流动性考核标准，以此提高其应对流动性风险的能力。三是限制SIFI参与某些业务活动，要求不同类型的业务活动通过不同的法人机构进行，以对风险进行有效的隔离。四是对SIFI提出更高的公司治理标准，董事会应对风险控制、发展战略以及经营的合规性负最终责任。五是在对SIFI的监管过程中，应加强母国与东道国的合作，使得以国际监管联席会的形式对SIFI面临的风险进行协调评估成为可能。

（四）提出对影子银行体系监管的思路

影子银行体系（shadow banking system）是指游离于传统银行体系之外的信用中介机构与信用中介活动。批发业务模式、杠杆化操作、低透明度和较少受到监管是影子银行体系业务活动的主要特征。FSB于2010年12月成立了影子银行体系工作组，专门研究对影子银行体系加强监管的问题。2011年，FSB影子银行体系工作组先后了《影子银行体系：范围问题》、《影子银行体系：进展和下一步措施》和《影子银行体系：强化观测和监管》三份报告，对影子银行体系的监管提出了总体思路：一是对影子银行体系的监管应着眼于其业务活动所产生的系统性风险及其外部性，即影子银行体系崩溃对金融稳定和社会经济造成的冲击和产生的社会成本。二是对影子银行体系的监管措施应灵活多样，在市场准入、资本要求、流动性、业务范围等方面都应制定相应的监管标准。三是对影子银行体系的监管措施应进行整体设计，监管措施应具有前瞻性，致力于发现和预防潜在的系统性风险。四是对影子银行体系的监管应持续进行，监管当局应定期进行监管后的总结和评估，不断完善监管措施。

（五）推动对资产证券化和金融衍生品市场加强监管

在此次全球金融危机中，资产证券化和金融衍生品成了重要的导火索，原因在于市场主体与监管部门对这两类产品的风险重视不够。在美国等西方国家，资产证券化产品链条越做越长，使投资者很难对其进行风险识别；而衍生工具的过度发展，增加了金融风险传染的途径。2009年6月，FSB建议提高金融衍生品市场的标准化程度，通过建立集中清算制度和有效监管措施降低金融衍生品交易风险。所有的信用违约掉期应在交易所或电子交易平台交易，同时应增加场外衍生品交易市场的透明度，确保场外衍生品基础设施能够支持不断增加的交易量。2009年，由FSB牵头，组成了由支付结算体系委员会、国际证监会组织和欧盟委员会代表领导下的工作组，就加强衍生品市场监管问题展开研究。2010年10月25日，FSB了《实施场外衍生品市场改革》报告，对衍生品合约标准化、中央结算、交易所或电子交易平台交易等方面的问题提出了若干政策建议，并在G20首尔峰会上获得通过。在FSB的推动下，相关国际机构加快了资产证券化和衍生品市场交易新规则的制定，例如，支付清算体系委员会和国际证监会组织于2011年3月了《关于协调一致的金融市场基础设施原则》的报告，报告内容涉及完善支付体系、建立中央证券存管机构、改进证券结算体系和中央交易对手、加快交易资料库的建立等。

（六）推动国际社会加强金融消费者权益保护

此次全球金融危机在对金融市场和实体经济造成巨大冲击的同时，也对既往的金融发展理念提出了挑战。国际社会认识到，在金融发展和金融创新中如果只关注金融机构的利益，而忽视消费者权益保护，势必会破坏金融业赖以生存和发展的社会基础，最终影响到金融体系的稳定。因此，加强金融消费者权益保护，成为后危机时代国际金融监管改革的一项重要内容。2008年11月，G20华盛顿峰会发表了《关于金融市场和世界经济的共同宣言》，明确提出“通过对投资者和消费者保护给予支持、避免损害公众利益行为发生、预防非法的操纵市场行为和欺骗以及权力滥用行为。”2011年10月，FSB了《重点涉及信贷的消费者金融保护》以及《消费者金融报告》，提出各国应建立专门的消费者权益保护机构，构建了金融消费者投诉处理程序和纠纷解决机制，并开展有效的金融消费者教育工作。

四、金融稳定理事会的未来发展

一般来说，由于国际金融监管标准大多以协议的形式出现，并非建立在国际条约的基础之上，因此不具有法律约束力，由各国自愿决定是否采纳和实施。FSB也是这样，其本身并无立法权，所提出的建议和原则只是一种“软法”，并无强制约束力，只有成员国将这些原则和建议纳入到本国法律法规中才能成为具有法律效力的规则。不过，自FSB成立以来，在其发起的金融监管改革过程中，国际金融监管标准的适用范围和法律性质正在发生着变化。FSB单独或与其他国际组织联合提出的原则和标准越来越被视为某种意义上的最低标准，即使不能强制要求所有国家都来实施，也会通过对不合作国家采取相应的反制措施来鼓励实施。上述发展变化将对国际金融监管标准的变化带来何种影响还有待进一步观察，但从FSB的运行和近年来工作进展情况看，为了进一步提高政策的有效性和自身的影响力，在未来发展中应注意解决好一些相关问题。

首先，进一步提升FSB金融监管标准制定者的代表性和决策机制的合法性。如果国际金融监管标准仅仅被视为建议，那么标准制定过程和程序不是那么重要；但如果这些标准在一定程度上具有准强制性，就需要由那些得到共同承认的有权机构给予某种形式的正式批准。这意味着这样的机构要有更为广泛的代表性，以及更加清晰和透明的决策程序。作为“软法”性质的规则，国际金融监管标准的价值也许不在于其“约束力”而在于其“吸引力”，亦即代表国际先进的监管理念，解决影响金融稳定的现实问题，为多数国家的立法者和监管者所接受。金融监管标准制定机构的广泛代表性无疑有助于强化这些标准的正当性和影响力，特别是当这些监管标准越来越多地与一定的激励和约束机制挂钩，呈现出某种程度的强制趋势时，程序正当性方面的考量就显得更加重要。迄今为止，国际金融监管改革呈现出危机推动型的特征，在金融危机肆虐时期，为了降低金融危机对经济的危害，新的国际金融监管标准和规则易于为各国所接受；而当危机渐行渐远，国际金融监管标准的制定和更新回归常态时，FSB的代表性和决策机制的合法性就会受到更多关注，如果在这方面存在较多的质疑，其工作的开展以及制定的监管规则的接受就会受到影响，这恐怕是FSB在组织机构建设和下一阶段工作中需要面对的问题。

其次，使FSB成为全球金融监管权威机构。现行的全球金融监管机构已有很多，已经形成了一个较为复杂的网络，其中FSB是连接着最多国际金融监管机构的核心组织，应该成为最具权威性的全球金融监管机构，但实际上，FSB却并不具备强制要求其他金融监管机构实施其目标的应有地位。加之各国政府都不愿将对本国金融体系的监管权让渡给某一国际组织，因此FSB在国际金融监管网络中有效协调各方合作还存在一定难度。此外，FSB所制定的各项金融监管标准都是成员通过协商和一致同意达成的，而且是在自愿基础上来执行和遵守，难以形成实际有效的约束。但是，国际金融监管实践表明，国际金融监管的“软法”并不是可有可无的建议或口号，而是指示着国际金融监管实践和国际金融监管立法的趋势和方向。“软法”虽然不具有强制约束力，但却有助于国际习惯的形成和条约的产生。对于FSB来说，怎样使各成员国对这些“软法”文件加以必要的关注和重视，在本国监管立法和监管实践中加以必要的引入，使之成为各国金融监管立法中不可忽视的部分，既是FSB相关文件由“软法”向“硬法”转变的关键，也是使FSB自身成为一个普遍认可且具有强制约束力的全球金融监管权威机构的努力方向。对于FSB而言，近期应采取有效措施，探索更好的执行路径；远期则应构建规范的立法和执行体系，使其所制定的文件成为成员国自愿接受的规范和指引。

再次，通过FSB将国际金融机构与金融监管标准制定机构更紧密地联系起来。通常国际金融机构（如IMF、WB等）能够密切追踪全球经济形势，分析全球经济、金融失衡原因以及金融市场风险和资产价格变化，但其与监管规则制定者之间的信息交流并不全面。金融监管标准制定机构（如BCBS）在制定金融监管标准时，往往并不太重视对宏观经济和金融形势的预期和判断，而是根据已往的金融风险或金融危机案例，来制定防范和控制金融风险的规则和标准。因此，如何加强国际金融机构与金融监管标准制定机构的联系与沟通，并使二者实现优势互补是十分必要的。使国际金融机构对金融稳定问题更加关注，而金融监管标准制定机构对宏观经济和金融市场的变化更为敏感，制定的规则和标准更加切合金融稳定实践的需要，使二者在维护全球金融稳定方面形成合力，对于与国际金融机构和金融监管标准制定机构有着紧密联系，并在其中发挥着纽带和桥梁作用的FSB而言，是需要考虑的问题。

第四，进一步提升FSB对成员国的影响力。各国政府参与国际金融监管合作的积极性并不是一致的，常常表现为时断时续。在发生全球金融危机时，各国政府对金融监管的国际合作热情较高，积极参与国际金融监管合作平台的建设，新的国际金融监管规则和标准也容易被接受。但危机过后，一些国家政府对金融监管合作表现得就不甚积极，这种情况是不利于FSB全面发挥其稳定全球金融体系的职能的。另外，各国中央银行更倾向于将BIS作为主要合作平台，对货币政策的重视程度远高于银行监管。而各国的金融监管当局更愿意接受BCBS和IOSCO的规则和建议。因此，怎样使各国中央银行和金融监管当局积极参加FSB的活动，主动承担其工作任务，自愿接受FSB的规则和建议，并在本国金融监管法律法规制定中积极引入，使之成为金融监管立法中不可忽视的部分，从而进一步提升FSB对成员国的影响力，也是一个需要考虑的问题。

参考文献：

对金融监管的建议篇(4)

关键词:两岸; 金融监管;合作模式

中图分类号:F830 文献标识码:B 文章编号:100-4392(2008)07-0035-04

目前台湾地区已成为祖国大陆的第四大贸易伙伴,第二大进口市场;祖国大陆也成为台湾的第二大出口市场和最大的贸易顺差来源地,两岸贸易正在持续､稳定增长｡两岸金融业务往来日益频繁,但实质性合作步伐进展缓慢｡随着两岸贸易､投资､旅游往来的日益密切,两岸货币流通､银行融资､证券交易和保险市场开拓等方面遇到政策障碍,如何实现金融机构双向､直接和全面的往来合作,尽快建立两岸金融监管合作机制迫在眉睫｡

一､台湾地区金融监管现状

两次金融改革后,台湾地区于2004年7月成立金融监督管理委员会(“金管会”),这不仅将金融监管部门从“财政部”脱离,在整个“金管会”的组织架构上,给了“金管会”更多的独立空间以及有效执行监督管理的工具,如调查权等;而且在人员编制及薪资待遇上亦给予更大的弹性,以能吸引更多优秀人才发挥更高专业性｡而近年来频繁发生的金融案件,引发了对台湾地区金融监管模式的思考｡

(一)台湾地区加快完善金融监管法规

一是面对国际金融综合经营的大趋势,也为了使台湾地区金融机构集团化趋势的监管有法可依,台湾地区“立法院”于2000年10月三审通过银行法规部分条文修正案,大幅放宽银行转投资金融与非金融事业的限制｡2001年6月,通过金融控股公司法规,允许金融机构转型为金融控股公司,允许其下设子公司分别经营银行､证券､信托､保险等多元化金融业务｡颁布了与金融控股公司法规配套的包括金融控股公司合并资本适足性管理办法､自律规范､内部控制及稽核制度实施办法及负责人兼任子公司职务办法等十二项监管控制金融控股公司经营风险的子法规｡

二是建立了不良金融机构市场退出机制｡2001年6月,台湾地区“立法院”临时会三审通过加值型及非加值型营业税法规修正案､金融重建基金会设置及管理条例和存款保险条例部分条文修正案,统称金融重建三法｡这三法规确立了金融重建基金的财源以及在一定时期内全额保障存保人权益的机制,从而为金融监管当局强制督导和重组存在问题研究的金融机构创造了条件｡

三是制定对特定金融机构监管的法规,2001年6月通过票券金融管理法规及保险法规部分条款的修正案,2003年7月通过了农业金融法规,旨在分别扩大台湾地区保险公司资金运用限制及设立全国农业金库,建立农业金融体系的同时,加强对此类特定金融机构的监管｡

(二)实行一元化监管新机制

在台湾地区大型金融机构混业经营已成大趋势的背景下,台湾地区进行了金融监管制度改革｡台湾地区“行政院”于2001年通过“金融监管三法”草案,即《“行政院金融监理委员会”组织法》､《中央银行法》､《“财政部”组织法》,规划了整合现有台湾地区金融监管单位,构建金融监管一元化机制的发展方向,于2004年7月1日正式成立“金融监管委员会”,简称“金管会”｡金管会是隶属于台湾地区行政院下的独立机构,其集合了银行局､检查局､证期局和保险局,分别实施金融的检查监督｡金管会本着“立法从严､执法从严”的原则进行金融监管,针对银行的风险状况,给予不同的监管程度,实行差别监管｡但是,目前金管会的组织体系及业务范围,包括金管会本身和下属四个局,还处于很大的争议中｡最近提出涉及银行､证期及保险等金融政策的规划,将由财政部负责,而金管会只负责金融监管业务,以确保其独立性｡

二､祖国大陆现行金融监管体制的现状

祖国大陆金融业目前实行的是分业经营､分业监管的模式｡分业经营即银行业､证券业､保险业各自经营与自身职能相对应的金融业务｡分业监管是指是由中国人民银行､中国证监会､中国保监会分别对银行业､信托业､证券业､保险业实行监管｡人民银行作为中央银行,同时负责货币政策的制定与执行｡1989年初步提出银行业与证券业､保险业分业经营､分业监管的原则;1995年商业银行法的出台,标志着金融分业经营体制正式确立｡2003年中国人民银行对银行､资产管理公司､信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来,并与中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会｡祖国大陆形成了银监会､证监会和保监会共同负责金融监管的格局｡随着《中华人民共和国银行业监督管理法》､《中国人民银行法》和《商业银行法》的实施,祖国大陆分业经营､分业监管的管理体制已进一步确立和完善｡

同时,为了适应金融业对外开放的形势,1994年4月祖国大陆颁布了《境外金融机构管理办法》,1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》(以下简称《管理条件》,1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构,1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等｡

随着金融综合经营,银行､证券､保险､信托等业务交叉经营,金融业的监管体制将进一步改革,逐步建立金融业统一监管机构,加强银证保各业的协同监管职责｡金融综合监管的改革要把结构调整和功能地位有机结合起来,在统一监管协调机构下,明确各部门之间分别专门行使决策权､执行权和监管权,而不是按现行的“三权合一”制｡

三､区域金融监管协调的经验

(一)欧盟金融监管合作的经验与借鉴

欧盟金融监管协调机制主要包括建立在成员国之间以及成员国与欧盟机构间的一系列双边和多边协议或谅解备忘录上｡截止到1999年欧盟各成员国仅在银行领域签定的双边备忘录就多达90个之多｡备忘录虽然阐述了签约方各自的责任和义务,但毕竟缺乏行之有效的法律效力｡直到2001年朗法吕西(Lamfalussy)报告的提交,欧盟金融领域里的立法结构完整地体现出来,该报告从欧盟层面提出了监管与规制的框架设计｡与单一经济体的金融监管相比,欧盟金融监管是建立在同一金融市场的基础上,由欧盟理事会和欧洲议会通过立法程序规定金融监管框架,由欧盟委员会协调各成员国证券管理机构具体负责实施｡欧盟作为一个区域经济组织,其金融监管具有部分超国家的性质,在许多方面都要求合作和协调,对于祖国大陆实现大陆与台港澳区域金融监管协作,具有十分重要的借鉴的启示意义｡

1.单一金融市场的建立和金融服务行动计划｡单一金融市场的建立是欧盟金融运行的基础为了加快欧盟金融市场一体化的进程,建立欧盟统一的金融监管规则,消除金融一体化的规则和监管障碍,欧盟委员会于1999年5月提出了推进欧盟单一金融市场建设的“金融服务行动计划”,其具体目标包括,一是建立一批发行市场,使公司发行人能够在欧洲范围的基础上以有竞争力的条件筹集资金;为投资者和中介提供从单一进入点到达所有市场的通道等｡二是建立开放､安全的零售市场,为消费者参与单一金融市场提供信息和保护,消除零售金融服务跨境提供中不公正的障碍;为泛欧基础上的电子商务提供法制条件,使消费者无须支付过多费用就能进行跨境小额支付｡三是建立精致的审慎规则与监督｡

2.统一的金融监管法规｡一是欧盟金融监管法律协调由欧盟基础条约予以保证｡其中“理事会应根据委员会的提案以全体一致同意通过指令,以使各成员国的对共同市场的建立或运转发生直接影响的法律､法规和行政条例的各项规定趋于接近”,该规定为欧盟金融监管协调提供了良好的依据｡二是良好的欧盟金融监管法律协调机制｡欧盟金融监管法律协调以最低限度协调原则､相互承认原则为基础,以单一执照､母国控制原则为具体体现,辅之以欧盟立法的两项基本原则――附从原则与适当原则,构筑了欧盟金融监管法律协调原则的完整体系｡

3.完善的监管框架｡近年来欧盟金融监管权利重心逐步趋向集中于欧盟整体,形成了基于拉姆法路西框架(lamfalussy framework)的监管体系｡该框架是欧盟金融监管法律协调的新系统,从最初所倡导的欧盟证券市场监管协调立法框架推广至银行､保险业监管立法协调｡它包括四个层次:第一层是进行框架性立法,协调立法原则｡包括欧洲经济与财政部长理事会､欧洲议会､欧洲委员会,由欧洲委员会提出立法建议;第二层主要关注技术性问题,指定第一层次立法的实施细则｡包括欧洲银行业委员会､欧洲保险和职业养老金委员会､欧洲证券委员会､欧洲金融集团委员会;第三层主要是加强成员国监管当局的合作,保证统一实施第一､第二层次立法｡包括欧洲银行业监管者委员会､欧洲保险和职业养老金监管者委员会､欧洲证券监管者委员会,各委员会由成员国各监管当局､欧盟相关机构等高级代表组成;第四层主要是执行层次,为各成员国包括成员国监管者具体实施欧盟指令､条例,欧盟委员会也担任监督､促进实施的责任｡

(二)大陆与香港金融监管的协调经验

由于分处不同的金融市场,两地监管者发挥的功能､扮演的角色并不相同,然而他们各自监管的金融市场目前联系又是如此紧密,以至于单一的监管者很难独自圆满完成类似于处理以人民币为清算单位交易和两地上市企业同步信息披露这样的监管任务,这就决定了内地与香港的金融监管主基调必然是合作,而且其未来合作必然是持续升级的｡

1.大陆与香港金融监管合作的制度环境｡《中华人民共和国香港特别行政区基本法》构筑了大陆与香港金融关系的法律基础及政策框架,中国内地与香港之间的金融关系可以概括为一个国家内,不同经济､社会制度下的两种货币､两种货币制度以及两个金融监管当局之间的关系｡《基本法》中对两地金融监管的描述是“香港特别行政区政府将按照国际惯例负责对在香港的金融机构,包括内地在港的金融机构的监督管理｡两地金融机构互设时将被视为外资金融机构进行审批和监管｡”其次,《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)沿用GATS模式构筑了内地与香港金融服务领域相互开放的双边框架｡同时将双方金融服务领域的具体开放承诺以附件的形式予以明确,如市场准入门槛､业务经营条件等｡

2.大陆与香港金融监管合作进程｡据有关部门不完全统计,香港回归十年来,两地证券监管机构间的定期会议､监管协作工作会议举行了20多次,执法机构间的协作包括案件调查也达100次之多,这还不包括双方高层不定时开展的业务交流､人事交流等近乎全方位的监管交流活动｡2003年8月香港金融监管当局与内地银监会签署谅解备忘录,就加强双方监管合作､信息交流进行初步规定｡2003年中国人民银行与两地金融管理当局签订了为在港澳办理个人人民币业务的银行提供清算的安排｡2007年3月30日大陆与香港金融监管合作大幅升级,标志性事件就是香港证监会与中国证监会签署的《监管合作备忘录》附函,两地监管部门共同承担起跨境监管义务｡此后,大陆组建的合格券商､银行､基金公司QDII获准投资港股,两地交易所签署合作协议书,包括香港在内的境外人民币业务也开始深入推开｡最新合作进展是《境内金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券管理暂行办法》,由国家开发银行在香港发行人民币债券｡

四､两岸金融监管合作模式和政策建议

2004年台湾地区成立金融监督管理委员会,将银行､保险､证券等纳入统一机构管理,与祖国大陆分以银监会､保监会､与证监会管理有所不同,但是其对金融市场加强其监理能力的目的与面临的挑战是相同的｡两岸金融直接往来将提高两岸资金流动的透明度,货币当局在两岸直接往来的架构下,最终应签订两岸金融监管备忘录(MOU)?熏但过程中会由于台湾地区政策的妨碍,两岸监管当局无法进行直接的监管合作,可通过民间协会､部门对部门协议等间接方式,逐步推进,分阶段构建两岸金融监管模式,掌握资金运行状况,有效维护金融体系稳定｡

(一)合作模式

1.建立低层次的金融监管合作机制｡在无法签订金融监管合作备忘录(MOU)的情况下,可建立某种程度的金融监管合作机制以便进行监督管理,如信息交流､实地检查､信息保密､定期互访及持续联络事项等｡如官方不便建立合作,可通过两岸具有较高公信度的民间金融组织,如祖国大陆的中国金融学会､台湾地区的金融同业公会等建立行业间的监管联系,互设办事处,互相交换监管信息,有效配合监管部门进行监管｡

2.依托香港进行间接金融监管合作｡在两岸金融业不能实现直接往来与受限制的情况下,香港成为海峡两岸金融业接触与合作的重要基地或桥梁｡台湾银行在香港设立了多家金融机构,不断争取与扩大台商的通汇､融资等金融业务｡同时,台湾地区正积极对照着巴塞尔委员会在银行监管方面的时间表,准备采用新资本协议,而香港已开始实施巴塞尔新资本协议｡鉴于两地的监管标准的差异,在祖国大陆与台湾地区无法开展直接金融监管合作下,通过香港金融管理局与台湾金融监管局签订监管备忘,进行间接监管合作,通过第三方互相交换监管信息｡目前大陆与台湾地区金融监管机构达成协议,同意台湾富邦银行通过香港分行收购厦门商业银行20%的股份,香港金融管理局将担任监管信息的中间方｡

3.暂时依照国际惯例进行监管｡依据国际清算银行巴塞尔银行监督管理委员会所的母国监理原则机制,或是WTO架构下的国际规范,两岸金融监管机构建立联系协商及合作,包括信息交流､实地检查､信息保护及持续协调合作事项,以协助有效达成金融监管的职责,维护金融稳定并促进金融良性发展｡

4.签订MOU?熏建立两岸金融监管的直接合作｡可以依照巴塞尔的国际惯例或WTO架构下的国际规范建立监管合作,但签订备忘录(MOU)重点是可保护债权｡如果台湾的商业银行放款给企业,该企业倒闭或重整,台湾商业银行债权是否有保障｡甚至未来债务人与债权银行有纠纷时,如无监理的备忘录,也欠缺仲裁空间,台商银行风险会较高｡所以如未先签定备忘录,台商银行要自己承担风险｡如进行直接的监管合作,该模式可参考目前祖国大陆与香港､澳门的做法,由两地金融监管部门签订《双边监管合作谅解备忘录》,并建立年度双边磋商机制,可以在信息交换等方面共同承担起监管义务｡

(二)政策建议

1.积极促成两岸达成CEPA协议,以经济促进金融｡2004年,祖国大陆与香港､澳门达成的CEPA生效,这是构建自由贸易区的第一步｡祖国大陆与台湾成否达成CEPA协议成为实现自由贸易区的关键｡随着两岸贸易依存度越来越大､祖国大陆台资企业快速发展等,祖国大陆积极拓展与台湾地区的经贸往来,致力于实现两岸直接､双向和全面“三通”｡鉴于政治和法律上的因素,建议先在港澳台三地先建立CEPA,降低政治敏感度,之后祖国大陆可进一步与台湾就两岸间的自由贸易协定开展谈判｡可以实行试点方案:一是选定金门和厦门大蹬岛､马祖与连江之间划定自由贸易区;二是试验区内实行零关税;三是适当扩大贸易区内的交易范围､品种｡

2.进一步促进两岸金融融合｡祖国大陆可适当放松台湾地区银行､证券､保险机构到祖国大陆设立机构､开展业务的条件,并以此进一步推进祖国大陆金融机构赴台开展金融业务活动｡在当前祖国大陆金融机构直接赴台受限情况下,建议考虑出资在境外设立银行并转投台湾地区开展业务,并逐步深化市场占有｡除此之外,应在经济､文化等领域加强与台湾地区的合作,并以此敦促台湾地区开放金融事业｡

3.参考《新巴塞尔协议》,建立适应两岸金融业发展的监管条例｡由于跨国银行的国际性以及业务的复杂性,在对跨国银行进行监管时不可避免地会遇到法律冲突｡祖国大陆实施的“法人导向政策”主要是出于避免跨国监管的需要｡建议祖国大陆在涉外金融立法时,应在既有的法律､法规及有关规定的基础上,继续完善各项监管制度,并借鉴《核心原则》,加强与跨国或跨区银行母国的合作,在对等互惠的基础上,与其建立长期联系｡

4.敦促台湾地区规划开放祖国大陆银行赴台设立分支机构｡依据台湾地区2003年10月29日修正的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”第七十三条,已授权主管机关订定管理办法,有效规范陆资来台投资的资格､许可条件､投资方式､投资业别､投资比率及其它应遵行事项,藉由事前审查机制,使陆资的资金来源及投资者资料透明化;另并授权主管机关要求投资者申报财务报表､股东持股比变化及其它指定的数据,并有效查核及掌握陆资投资事业在台经营现况｡已有了相关的政策规定,但台湾地区却一直拖延祖国大陆银行到台湾设立办事处,建议通过有效的对话机制进行敦促｡

参考文献:

[1]钟焰,2004:《近年来台湾金融监管改革分析》[J],《世界经济研究》第6期｡

对金融监管的建议篇(5)

8月15日，国务院对中国人民银行报送的《中国人民银行关于金融监管协调机制工作方案的请示》做出批复，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。联席会议不刻制印章，不正式行文，按照国务院有关要求组织开展工作。

8月20日，《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》正式公布。资料显示，联席会议的主要职责包括：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调；国务院交办的其他事项。

联席会议重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作，落实国务院交办事项，履行工作职责。联席会议建立简报制度，及时汇报、通报金融监管协调信息和工作进展情况。

国务院要求，人民银行要切实发挥好牵头作用，银监会、证监会、保监会、外汇局等成员单位要积极参加，相互支持，加强沟通配合，形成合力，确保联席会议制度有效运转。

中国建跨部委金融监管机制曾引发外媒热议。8月20日，英国版的《国际财经时报》以“中国要成立‘超级机构’协调金融监管”为题报道称，中国将进一步协调并强化金融监管。路透社也发表相应文章议论中国此次金融改革。

对金融监管的建议篇(6)

【关键词】金融危机; 金融监管; 金融自由化。

从20 世纪80 年代开始,金融动荡发生越来越频繁,1987 年华尔街股市崩溃、1992 年的欧洲货币体系危机、1997 - 1998 年的亚洲金融危机,2008 年美国次贷危机引发美国开始进行金融监管改革,2011 年爆发的欧洲债务危机,直接影响到全球股市、期货市场、原油价格等各个方面。为了防患于未然,我们需要学习和借鉴国际金融监管改革内容和理念,逐步完善我国的金融监管体制。

一、金融危机下国际社会金融监管改革。

金融衍生品和虚拟资本的无限扩张以及信息分享机制不畅给金融监管带来的障碍,2008 年美国的次贷危机促使美欧各国探寻和建立新的金融监管框架和规则。

( 一) 《巴塞尔协议Ⅲ》。

受到了2008 年全球金融危机的直接催生,巴塞尔委员会2010年通过了《巴塞尔协议Ⅲ》,新的巴塞尔协议影响了银行的经营模式和发展战略,成为全球银行业监管的标杆,引发国际金融监管准则的调整和重组。为了创造出更稳定的国际金融体系,协议主要做了以下修改: 第一,提高银行最低资本要求,增强资本质量; 第二,提出新的计量指标,加强流动性风险管理; 第三,设立“资本防护缓冲资金”,提高整个银行业在危机中的恢复能力; 第四,引入杠杆率指标,把控银行风险敞口。

( 二) 美国金融监管框架改革。

美国的金融监管模式是“两级多头式监管”,中央和地方两级都拥有对金融机构的监管权力,多个履行金融监管职能的机构对金融行业进行分业监管。在次贷危机的影响下,2010 年 7 月,美国通过了《金融监管改革———新基础: 重建金融监管》的改革方案,其对金融监管制度的调整主要包括以下方面: ( 1) 组建联邦级的金融服务监管委员会 ( FSOC) ,负责识别和防止影响金融体系稳定的系统性风险,促进各监管机构之间的合作。( 2) 组建全国保险监管局( ONI) ,主要履行保险行业的监督、咨询、建议和信息交流等职责。( 3) 成立全国银行监理署( NBS) ,负责对所有联邦特许存贷款机构、外国银行实施审慎监管。( 4) 成立消费者金融保护署( CFPA) ,将原先分散在不同监管部门的消费者保护职责予以归并,统一执行保护消费者权益职责,对金融产品提供机构进行检查,对损害消费者和投资者的金融机构和市场行为实施处罚。

二、我国金融业面临的问题。

( 一) 金融行业经营模式的变化。

中国加入 WTO 之后,金融行业逐步对外开放,随着竞争的加剧,中国金融行业分业经营的模式业也开始带有一定的混业特征。

首先,监>:请记住我站域名/企业的法人机构同时经营银行、证券、保险其中两种或两种以上业务。1999 年 8 月,中国人民银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》,符合条件的券商和基金管理公司获准进入银行间同业市场。同年 10 月,中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金进入股票市场。2000 年 2 月,中国人民银行与中国证监会又联合了《证券公司股票质押贷款管理办法》,符合条件的证券公司获准以自营的股票和证券投资基金券作为抵押,向商业银行借款。2001 年 6 月,人民银行《商业银行中间业务暂行规定》,明确商业银行在经过人民银行批准以后,可开办证券业务、金融衍生业务、投资基金托管、财务顾问等投资银行业务以及保险业务。其次,金融控股集团内部的子公司混业经营,即一个金融集团或者非金融集团通过控股或设立子公司的方式,在集团内部提供银行、证券、保险等多种金融服务。混业经营在提高金融企业自身竞争力的同时,增加了监管的难度。

( 二) 金融创新的发展。

各家商业银行纷纷开展金融衍生业务、投资基金托管业务、证券业务、保险业务以及投资银行业务,这些业务本身来源于证券业和保险业,“银证通”、“银券通”等银行业务品种的使用使得大众通过银行网络就可以直接进行证券投资。保险企业的创新金融产品、混业经营的势头尤其明显,新的涉及多个金融业务领域的保险产品不断涌现,如投资联结保险就横跨保险业和证券业两大金融业务领域。

三、金融监管体制的完善。

( 一) 中国当前的金融监管体制。

我国在改革开放初期,除了四大国有银行和中国人民保险公司外,基本不存在其他金融机构,1986 国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》初步明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责,此时的金融监管模式是一种单一监管模式。随着经济的发展,信托、证券、保险在内的各种金融机构相继建立,并逐渐形成了混业经营状况,分业监管的模式逐渐确立。1992年,中国证监会成立,将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来,依法对全国证券市场进行统一监管,证券机构的审批仍由中国人民银行负责。1993 年底国务院公布的《关于金融体制改革的决定》是分业监管模式形成的政策基础,该决定要求银行业、证券业、保险业和信托业实行分业管理。1998 年中国保监会的成立,将保险业监管职能从中国人民银行分离出来。2003 新设立的中国银监会取代中国人民银行成为我国银行业金融机构的监管,负责对银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构进行统一监管。中国人民银行的职能转变为“制定和执行货币政策,不断完善有关金融机构的运行规则,更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险中的作用”。在分业监管体制下,多重监管机构之间难于协调,可能引起“监管套利行为”,即被监管对象有空可钻,逃避监管。并且分业监管体系基于金融机构的分类进行个别监管,实质上是对金融市场的分割,这种分割增加金融体系的成本,阻碍了资金的自由流动。

为了对金融市场进行统一、高效的监管,银监会、证监会、保监会于 2004 年签署了金融监管分工合作备忘录,建立了“监管联席会议机制”,进一步明确了各自的职责分工。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构,证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理,并履行相应职责,保监会统一监督管理全国保险市场,维护保险业合法、稳健运行。备忘录建立了信息搜集与交流制度,具体包括以下几点: 其一,银监会、证监会、保监会分别向其监管对象收集信息和数据; 其二,银监会、证监会、保监会应密切合作,就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商,并建立定期信息交流制度,需定期交流的信息由三方协商确定; 其三,银监会、证监会、保监会应互相通报对其监 管对象高级管理人员和金融机构的处罚信息; 其四,银监会、证监会、保监会应建立对外开放政策的交流、协调机制,并互相通报在有关银行、证券、保险国际组织和国际会议中的活动信息和观点。

( 二) 中国金融监管法律制度的完善。

1、确定适度监管原则。

我国目前金融监管存在监管不足和管制过度并存的现象,金融法治带着明显的行政主导性,适度监管原则要求金融监管机构不能干涉金融机构的经营决策权和金融自,要通过制度和规则使金融机构得以稳健经营,只有当金融机构出现信用危机等严重问题时,才对其采取某些强制措施。为达到这一目标,金融监管法治要完成由政府主导型向市场主导型的转化。

2、完善金融监管模式。

从巴塞尔委员会 2010 年通过了《巴塞尔协议Ⅲ》以及美国2010 年通过的《金融监管改革———新基础: 重建金融监管》的改革方案可以看出,当前的国际金融监管更注重控制风险,保证金融市场的稳定。各国对金融行业监管体制的变化也越来越呈现出某种程度的综合监管。

中国“一行三会”式的监管框架经过多年实践,相互间竞争越来越突出,协调却日益欠缺。虽然有三大金融监管机构的“监管联席会议机制”,但该机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计,缺乏国家层面的法律支持,联席会议做出的决定强制力和权威性不够。因此,在改革目标上应逐步将分业监管模式转变为综合型监管模式。在机构设置上可借鉴以美国,考虑组建隶属于国务院的金融监管部门,负责识别和防止影响金融体系稳定的系统性风险,促进各监管机构之间的合作。以目前的监管模式,各监管机构之间信息很难共享,国务院设立的金融监管部门要负责对信息进行收集、整理,保证各监管机构的信息沟通、共享。

金融监管内容应从合规性的机构性监管向合规性与风险性监管并重的功能性监管转变,加强事前预警防范。银行业作为整个金融行业的主体,应参照《巴塞尔协议Ⅲ》新修订的监管准则作出相应的调整。对证券业及保险业,由于这类行业严重的信息不对称特点,要重点加强对消费者和投资者的保护。

3、加强金融监管的国际合作。

金融监管的国际合作是金融全球化的必然反映,随着资本的国际流动不断加快,金融风险在国家之间相互转移、扩散,单凭以国别为基础的金融监管不足以控制风险。目前国际社会调整国际金融监管的有关规范主要有三类: 一是巴塞尔体制下对国际银行监管的国际协调与合作,中国在 2009 年成为巴塞尔委员会成员国; 二是 WTO 的《金融服务贸易协定》,该协定1999 年3 月开始生效,这意味着在金融服务领域要逐步实施自由化,WTO 在未来的金融监管协作与合作中将发挥更加重要的作用; 三是国际证券事务监察委员会组织,该组织由世界银行和美洲国家发起,开始的宗旨是帮助发展拉美市场,1983 年,该组织正式成为全球性组织。

该组织的宗旨是: 通过交流信息,促进全球证券市场的健康发展;各成员组织协同制定共同的准则,建立国际证券业的有效监管机制,以保证证券市场的公正有效; 并共同遏止跨国不法交易,促进交易安全。中国证监会在国际证监会组织 1995 年的巴黎年会上加入该组织,成为其正式会员。

参与金融监管的国际合作对于我国来说有两个好处,一是吸收国际金融监管的先进理念不断完善我国金融监管制度,使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道; 二是进行国际金融监管的合作,参与国际金融秩序的制定,在金融自由化浪潮下维护本国的利益,加强与其他国家的合作,共同防范金融风险。基于此,随着区域经济体的发展,我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作,促进双方监管当局的信息共享,防范区域内金融危机的发生。

【参考文献】

  [1]廖岷。 从美国次贷危机反思现代金融监管[J]。 国际经济评论,2008( 4)。

[2]尹继志。 后危机时代国际金融监管改革: 框架、内容与启示[J]。 云南财经大学学报,2010( 6)。

对金融监管的建议篇(7)

【关键词】金融危机； 金融监管； 金融自由化。

从20 世纪80 年代开始，金融动荡发生越来越频繁，1987 年华尔街股市崩溃、1992 年的欧洲货币体系危机、1997 － 1998 年的亚洲金融危机，2008 年美国次贷危机引发美国开始进行金融监管改革，2011 年爆发的欧洲债务危机，直接影响到全球股市、期货市场、原油价格等各个方面。为了防患于未然，我们需要学习和借鉴国际金融监管改革内容和理念，逐步完善我国的金融监管体制。

一、金融危机下国际社会金融监管改革。

金融衍生品和虚拟资本的无限扩张以及信息分享机制不畅给金融监管带来的障碍，2008 年美国的次贷危机促使美欧各国探寻和建立新的金融监管框架和规则。

（ 一） 《巴塞尔协议ⅲ》。

受到了2008 年全球金融危机的直接催生，巴塞尔委员会2010年通过了《巴塞尔协议ⅲ》，新的巴塞尔协议影响了银行的经营模式和发展战略，成为全球银行业监管的标杆，引发国际金融监管准则的调整和重组。为了创造出更稳定的国际金融体系，协议主要做了以下修改： 第一，提高银行最低资本要求，增强资本质量； 第二，提出新的计量指标，加强流动性风险管理； 第三，设立“资本防护缓冲资金”，提高整个银行业在危机中的恢复能力； 第四，引入杠杆率指标，把控银行风险敞口。

（ 二） 美国金融监管框架改革。

美国的金融监管模式是“两级多头式监管”，中央和地方两级都拥有对金融机构的监管权力，多个履行金融监管职能的机构对金融行业进行分业监管。在次贷危机的影响下，2010 年 7 月，美国通过了《金融监管改革———新基础： 重建金融监管》的改革方案，其对金融监管制度的调整主要包括以下方面： （ 1） 组建联邦级的金融服务监管委员会 （ fsoc） ，负责识别和防止影响金融体系稳定的系统性风险，促进各监管机构之间的合作。（ 2） 组建全国保险监管局（ oni） ，主要履行保险行业的监督、咨询、建议和信息交流等职责。（ 3） 成立全国银行监理署（ nbs） ，负责对所有联邦特许存贷款机构、外国银行实施审慎监管。（ 4） 成立消费者金融保护署（ cfpa） ，将原先分散在不同监管部门的消费者保护职责予以归并，统一执行保护消费者权益职责，对金融产品提供机构进行检查，对损害消费者和投资者的金融机构和市场行为实施处罚。

二、我国金融业面临的问题。

（ 一） 金融行业经营模式的变化。

中国加入 wto 之后，金融行业逐步对外开放，随着竞争的加剧，中国金融行业分业经营的模式业也开始带有一定的混业特征。

首先，监管当局对金融分业经营的政策进行了适当调整，一个金融企业的法人机构同时经营银行、证券、保险其中两种或两种以上业务。1999 年 8 月，中国人民银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，符合条件的券商和基金管理公司获准进入银行间同业市场。同年 10 月，中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金进入股票市场。2000 年 2 月，中国人民银行与中国证监会又联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》，符合条件的证券公司获准以自营的股票和证券投资基金券作为抵押，向商业银行借款。2001 年 6 月，人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》，明确商业银行在经过人民银行批准以后，可开办代理证券业务、金融衍生业务、投资基金托管、财务顾问等投资银行业务以及代理保险业务。其次，金融控股集团内部的子公司混业经营，即一个金融集团或者非金融集团通过控股或设立子公司的方式，在集团内部提供银行、证券、保险等多种金融服务。混业经营在提高金融企业自身竞争力的同时，增加了监管的难度。

（ 二） 金融创新的发展。

各家商业银行纷纷开展金融衍生业务、投资基金托管业务、代理证券业务、代理保险业务以及投资银行业务，这些业务本身来源于证券业和保险业，“银证通”、“银券通”等银行业务品种的使用使得大众通过银行网络就可以直接进行证券投资。保险企业的创新金融产品、混业经营的势头尤其明显，新的涉及多个金融业务领域的保险产品不断涌现，如投资联结保险就横跨保险业和证券业两大金融业务领域。

三、金融监管体制的完善。

（ 一） 中国当前的金融监管体制。

我国在改革开放初期，除了四大国有银行和中国人民保险公司外，基本不存在其他金融机构，1986 国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》初步明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责，此时的金融监管模式是一种单一监管模式。随着经济的发展，信托、证券、保险在内的各种金融机构相继建立，并逐渐形成了混业经营状况，分业监管的模式逐渐确立。1992年，中国证监会成立，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，依法对全国证券市场进行统一监管，证券机构的审批仍由中国人民银行负责。1993 年底国务院公布的《关于金融体制改革的决定》是分业监管模式形成的政策基础，该决定要求银行业、证券业、保险业和信托业实行分业管理。1998 年中国保监会的成立，将保险业监管职能从中国人民银行分离出来。2003 新设立的中国银监会取代中国人民银行成为我国银行业金融机构的监管，负责对银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构进行统一监管。中国人民银行的职能转变为“制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险中的作用”。在分业监管体制下，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。并且分业监管体系基于金融机构的分类进行个别监管，实质上是对金融市场的分割，这种分割增加金融体系的成本，阻碍了资金的自由流动。

为了对金融市场进行统一、高效的监管，银监会、证监会、保监会于 2004 年签署了金融监管分工合作备忘录，建立了“监管联席会议机制”，进一步明确了各自的职责分工。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构，证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理，并履行相应职责，保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业合法、稳健运行。备忘录建立了信息搜集与交流制度，具体包括以下几点： 其一，银监会、证监会、保监会分别向其监管对象收集信息和数据； 其二，银监会、证监会、保监会应密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商，并建立定期信息交流制度，需定期交流的信息由三方协商确定； 其三，银监会、证监会、保监会应互相通报对其监管对象高级管理人员和金融机构的处罚信息； 其四，银监会、证监会、保监会应建立对外开放政策的交流、协调机制，并互相通报在有关银行、证券、保险国际组织和国际会议中的活动信息和观点。

（ 二） 中国金融监管法律制度的完善。

1、确定适度监管原则。

我国目前金融监管存在监管不足和管制过度并存的现象，金融法治带着明显的行政主导性，适度监管原则要求金融监管机构不能干涉金融机构的经营决策权和金融自主权，要通过制度和规则使金融机构得以稳健经营，只有当金融机构出现信用危机等严重问题时，才对其采取某些强制措施。为达到这一目标，金融监管法治要完成由政府主导型向市场主导型的转化。

2、完善金融监管模式。

从巴塞尔委员会 2010 年通过了《巴塞尔协议ⅲ》以及美国2010 年通过的《金融监管改革———新基础： 重建金融监管》的改革方案可以看出，当前的国际金融监管更注重控制风险，保证金融市场的稳定。各国对金融行业监管体制的变化也越来越呈现出某种程度的综合监管。

中国“一行三会”式的监管框架经过多年实践，相互间竞争越来越突出，协调却日益欠缺。虽然有三大金融监管机构的“监管联席会议机制”，但该机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计，缺乏国家层面的法律支持，联席会议做出的决定强制力和权威性不够。因此，在改革目标上应逐步将分业监管模式转变为综合型监管模式。在机构设置上可借鉴以美国，考虑组建隶属于国务院的金融监管部门，负责识别和防止影响金融体系稳定的系统性风险，促进各监管机构之间的合作。以目前的监管模式，各监管机构之间信息很难共享，国务院设立的金融监管部门要负责对信息进行收集、整理，保证各监管机构的信息沟通、共享。

金融监管内容应从合规性的机构性监管向合规性与风险性监管并重的功能性监管转变，加强事前预警防范。银行业作为整个金融行业的主体，应参照《巴塞尔协议ⅲ》新修订的监管准则作出相应的调整。对证券业及保险业，由于这类行业严重的信息不对称特点，要重点加强对消费者和投资者的保护。

3、加强金融监管的国际合作。

金融监管的国际合作是金融全球化的必然反映，随着资本的国际流动不断加快，金融风险在国家之间相互转移、扩散，单凭以国别为基础的金融监管不足以控制风险。目前国际社会调整国际金融监管的有关规范主要有三类： 一是巴塞尔体制下对国际银行监管的国际协调与合作，中国在 2009 年成为巴塞尔委员会成员国； 二是 wto 的《金融服务贸易协定》，该协定1999 年3 月开始生效，这意味着在金融服务领域要逐步实施自由化，wto 在未来的金融监管协作与合作中将发挥更加重要的作用； 三是国际证券事务监察委员会组织，该组织由世界银行和美洲国家发起，开始的宗旨是帮助发展拉美市场，1983 年，该组织正式成为全球性组织。

该组织的宗旨是： 通过交流信息，促进全球证券市场的健康发展；各成员组织协同制定共同的准则，建立国际证券业的有效监管机制，以保证证券市场的公正有效； 并共同遏止跨国不法交易，促进交易安全。中国证监会在国际证监会组织 1995 年的巴黎年会上加入该组织，成为其正式会员。

参与金融监管的国际合作对于我国来说有两个好处，一是吸收国际金融监管的先进理念不断完善我国金融监管制度，使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道； 二是进行国际金融监管的合作，参与国际金融秩序的制定，在金融自由化浪潮下维护本国的利益，加强与其他国家的合作，共同防范金融风险。基于此，随着区域经济体的发展，我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作，促进双方监管当局的信息共享，防范区域内金融危机的发生。

【参考文献】

［1］廖岷。 从美国次贷危机反思现代金融监管［j］。 国际经济评论，2008（ 4）。

［2］尹继志。 后危机时代国际金融监管改革： 框架、内容与启示［j］。 云南财经大学学报，2010（ 6）。