征收补偿法律法规篇(1)

关键词:土地征收补偿;途径

土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。

1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用? (2)补偿标准低

土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益? 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平? (3)补偿范围涉及面小

征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整? (4)征地程序不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?

2、 完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考

(1)完善相关法律体系

我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。

(2)完善相关补偿制度

补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素? 采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?

补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行? 补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。 补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下: 1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请? 2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼? 3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放? 4)土地征收完成?

参考文献:

[1] 汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002. [2] 钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004.

[3]刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善[J],兰州学刊2004年第6期。

[4] 曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006. [5] 王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006.

征收补偿法律法规篇(2)

【关键词】农民权益 土地征收 公共利益

【中图分类号】D93/97 【文献标识码】A

农地是农民最重要的生产、生活资料，是农民赖以生存的基础。因此，依法保障农民合法权益，就必须切实保护农民赖以生存的农地，保障农地征收中农民的合法权益。长期以来，我国一直在不断完善农地征收法律制度、探索保护农民合法权益的种种途径，并取得了积极成效。

总结之前农地征收的经验和教训，再结合目前我国具体国情和形势，党的十明确提出了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”、“依法维护农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”等举措;2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》更明确提出“加快推进征地制度改革”。充分显示了党中央对农地、农地征收及其相关配套制度、农民权益保护等一系列问题的高度关切。但是，由于农地、农地征收问题、农民权益保护问题是一个动态的、发展变化的过程，它随着经济、社会的发展而不断发展、变化，因此农地征收、农民权益保护实践中各种新问题、新情况不断涌现，如何面对和解决这些新情况、新问题，更好地保障农民合法权益，成为我们面临的重大课题之一。

土地征收法律制度的完善与农民权益息息相关

改革开放以来，随着经济的发展和我国城市化、工业化、城镇化进程不断加速，我国经济得到了突飞猛进的发展，城镇人居环境得到了大幅度改善，但大量的农村土地也因此被征收占用，导致大量农民因征地“被非农”、“被上楼”、“被进城”，陷入“无地、无业、无保障”的“三无”困境，①且失地农民数量还在不断呈现攀升趋势。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间被占用耕地将超过5450万亩，据预测到2020年我国失地农民总数将达到1亿人以上。②不难预见，如果不进一步完善农地征收制度，完善农地征收相关法律制度，切实保障好农民的合法权益，未来我国众多失地农民生活保障问题、合法权益保护问题、出路问题以及征地引起的问题等都将成为日益突出的社会问题。在此背景下，进一步改革和完善土地征收法律制度，从法律路径切实保障农民合法权益已迫在眉睫。

在具体的农地征收法律制度总设计上，“一方面应该保障国家经济建设发展必要的建设用地。另一方面应积极协调好国家、集体、农民个人三方面的利益，保护处于弱势一方失地农民的合法权益”。③因此，认真分析我国现行农地征收法律制度存在的问题与不足，着力解决当前我国农地征收法律制度存在缺陷，对化解当前存在的土地征收纠纷、补偿纠纷具有重大意义。

农地征收制度在保护失地农民权益方面的不足

当前，在农地征收实践中，失地农民权益得不到切实可行的保障，最主要的原因在于我国农地征收制度，尤其是农地征收法律制度的不健全与不完善，如立法不完善、补偿范围狭窄且标准低、所有权主体多元、补偿分配混乱、征收程序缺乏规范性和可操作性、征地补偿纠纷解决机制不健全等问题。

立法不完善，界定模糊。一是我国专门的农地征收立法缺位。在我国，到目前为止还没有一部专门、统一的农地征收立法，相关内容只是散见于不同位阶层次的法律规范、规则中。如《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》、《国土资源听证规定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《征收土地公告办法》等。这种分散的立法模式，必然容易导致出现法律规定滞后性、空白区域、有规范却不详尽、甚至发生冲突的混乱状态。2011年，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，学界一直在呼吁出台专门的立法，切实保护农地征收过程中失地农民的合法权益。

二是对“公共利益”界定模糊不清。世界上大多数国家通行的做法是将“公共利益的需要”作为农地征收制度制定的法理基石。在我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》中也均有规定，征收集体所有土地唯一的前提是：“公共利益的需要”。但“公共利益”的判断标准是什么？ 哪些属于“公共利益”范畴？具体哪些征地属于“公共利益”？相关法条并没有给出明确的界定，也没有像别的国家一样，采用列举式规定列举出公共利益为目的建设项目的范围，从而导致实践中大量打着“公共利益”大旗的商业征收四处侵害农民的合法权益，引起失地农民的强烈抗议与不满，这也是当前导致频发，影响社会和谐稳定的导火索之一。

补偿范围狭窄，补偿标准低。当前，我国土地制度仍然实行的是与城乡二元化结构相适应土地二元制度，④现行相关农地征收法律制度，补偿机制都设定于计划经济时代，随着经济的发展与时代的变迁，旧农地制度与农地征收法律制度已暴露出严重的不适应性。根据原有《土地管理法》相关条款规定，农地征用补偿范围仅限于四项，即“土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费”，从此法律条款规定不难看出，失地农民能拿到的补偿范围仅限于因征地造成的直接损失和物质损失，对一切间接损失及由此而延伸的损失等一概不补偿，实质上采取的是一种不完全补偿原则，在当前市场经济条件下，这样的补偿没有充分考虑到因征地给农民带来的间接的经济的、非经济的、精神等方面的损害，没有考虑土地的潜在价值、土地社会保障价值、未来增值潜力等，难以从根本上切实保障失地农民的权益。

伴随农地征收补偿范围过于狭窄，还存在补偿标准过低。按照现行《土地管理法》相关规定，对于农地征收的补偿长期以来采用的计算方式是简单的“产值倍数法”，就是按照现行补偿标准规定的最高上限补偿失地农民，农民拿到的补偿金都难以为续其自己及其子女以后的生活。同时，这种过于简单的“产值倍数法”，在计算补偿的时候仅仅只是按照土地的原用途和原产值进行计算，而并没有考虑土地本身的价值和被征土地区位、土地的市场价值、土地的潜在价值、土地社会保障价值、未来增值潜力等进行计算，是很不公平、不合理、不科学的，不利于保障失地农民应有的合法权益。

关于“产值倍数法”计算方式的缺陷和补偿方式过于简单的问题学术界与政府都已经意识到，在2012年11月28日通过的《土地管理法修正案（草案）》对土地补偿标准作了重大修改，删除了30倍补偿上限的规定，此外还增加了对失地农民的社会保障，将农民长远生活保障也纳入考虑。但是从总体而言，补偿的范围和标准还是过于狭窄、偏低，仍然有待进一步研究拓宽和提高。

所有权主体多元，补偿分配混乱。在我国，《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》、《农业法》等相关法律法条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据以上不同的法律法条规定，根据不同的情形，“集体经济组织、村内集体经济组织、村民委员会、乡镇集体经济组织、村民小组”等在特定的法律规定情形下都可能成为“农村集体经济组织”，行使土地所有权，而与土地关系最密切的农民个体却缺失了，⑤无法行使土地所有权。

同时，何为“集体所有”中的“集体”？法律更语焉不详，导致“集体所有”中的“集体”只是存在于法律法条和政策文件中的一个虚化主体，并不具备法律人格。在现实中，谁能代表这个“集体”、如何代表、怎么代表、哪些事情可以代表等，法律法条中均没有明确的规定和界定。

在补偿分配问题上，具体的补偿分配更显混乱。一些地方政府在具体土地征收补偿分配过程中，故意不把补偿款加以细化，刻意将土地补偿费和安置补助费一起合并进行支付，并让土地补偿费占据补偿总费用的大部分，随意侵占能发放到农民个体手中的安置补助费，导致争议频发。地上附着物及青苗补偿费补偿主体法律有明确的规定，争议相对比较小，但也存在实际操作计算中标准单一、简单的问题，亟待进一步规范。

征收程序缺乏规范性和可操作性。农民财产权保护的核心呼唤制定更严格的、合理的、合法的农地征收程序，切实保障农民的合法权益不受侵害。当前，世界上绝大多数发达国家在相应的土地征收立法中都规定了严格的征收程序，如法国、日本和美国。我国虽然在《土地管理办法》中明确规定了“两公告一登记”制度，但在实际操作中，“两公告一登记”制度常常被异化为一种内部程序，缺乏可操作性，更缺乏强制执行力。在土地征收立法上，因缺少专门的土地征收立法，导致相关法条设计简单粗糙，不能适应现代社会发展的需要，有的法条甚至存在比较大的漏洞，如缺少征地目的合法性前置审查、征地公告与补偿安置公告设计不科学等，更别提对征收程序进行严格的规范与制约。

在具体的农地征收执行程序中，一些地方政府出现角色错位现象，集决策权、执行权和监督权于一身，缺乏相应的监督制约机构，更缺乏相关法律程序对政府权力介入进行制约与规范。因此，在实践中对于征地涉及的一系列问题，如征地是否符合公共利益需要、征地方案怎么做、征地补偿适用什么标准、如何开展征地等等都是由政府自己独自决定，根本不与农民进行协商讨论。部分地方政府甚至常常采取对上级边开工边报批，对农民先圈地后通气，对于事先应进行的“两公告”，往往采取“通知性”公告或事后公告，甚至不公告，整个征地程序农民处于非常无助与被动的地位，更缺乏应有的透明性和公开性。当出现矛盾时，政府也只是扮演着“安抚”、“说服引导”的角色，因此极易形成政府与农民的对峙。同时，在农地征收程序中，对土地征收中农民的“知情权”、“听证权”、“参与权”、“监督权”、“救济权”等保障力度不够，迫切需要进一步规范和完善农地征收相关法律程序。

征地补偿纠纷解决机制不健全。当前，在征地纠纷案例中，征地补偿纠纷占绝大多数。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地案的实施。这一规定实际上将农地征收相关争议问题排除在司法之外，法律更明确规定法院无权受理和管辖征地纠纷，而且我国迄今为止也没有设立一个中立的仲裁机构或征地纠纷处理机制，进行征地纠纷调解，这让农民既无法得到司法的救助，又无法得到中立仲裁机构和征地纠纷处理机构的帮助，农民合法权益无处申张，更谈不上真正保护。而政府主导进行的土地纠纷裁决，更难以服众，毕竟，在农地征收过程中，政府一直主导并参与其中，并集决策权、执行权和监督权“三权”于一身，既当“运动员”又当“裁判员”，很难做到中立，难免有失公允，裁决结果更难以让农民信服。因此，在这样的情况，农民状告无门，无处求助，于是实践中容易导致征地矛盾尖锐化，容易出现一些非理性的抗争行为，甚至升级为事件。

农地征收制度的完善与农民权益保障的法治路径

鉴于当前农地征收法律制度的种种缺陷与不足，学界与政府部门已对原有的《土地管理法》进行多次修改，对相应的补偿标准也进行适当提高，但当前相关的补偿还仅限于直接损失补偿，在农地征收补偿问题处理上，补偿的范围比较窄，补偿的标准比较低，与一些发达国家还存在一定差距，不能切实保障农民权益，也无法适应我国市场经济体制的转型，有待于进一步加以完善。

完善征地立法，科学厘定“公共利益”边界。针对我国专门的农地征收立法缺位现状，相关部门应尽快完善征地立法，尽快制定《土地征收法》或《土地征收条例》，加快制定《农村集体土地征收与补偿条例》。⑥当然也可在现有的《土地管理法》中设“土地征收章”、“农村集体土地征收与补偿章”等，以填补土地征收尤其是农地征收中出现的法律空白。同时，应借鉴国外一些国家的经验，明确土地征收中的征收补偿原则，解决我国土地征收法律制度立法及实践操作过程中存在的补偿主体不明确、补偿不科学、补偿标准过低、补偿程序不完善等诸多问题。

同时，不断拓宽、提高补偿的范围和标准，不断丰富补偿的方式，进一步规范完善补偿程序，设立征地纠纷处理机制，增加司法救济途径等，从而公平合理解决土地征收纠纷、土地补偿问题。

完善征地立法的同时，应科学界定“公共利益”的范围和边界。针对当前存在的问题，首先应对“公共利益”作一个权威的解释，规定其内涵与外延，明确其边界。可以借鉴《行政诉讼法》法条界定模式，采用“概括+列举”方式，抽象出“公共利益”的基本内涵，用不完全列举的方式明确其外延，有效克服概括式的不确定性和列举式不穷尽性的弊端。同时，严格用法律区分界定商业用地和公益用地，建立不同的征地体系，公益用地可通过政府征收方式实现，商业用地进行严格的控制，严保耕地红线，同时引入价格机制和市场竞争机制，进一步控制不必要的商业征地行为，避免土地囤积与闲置，保护农地，保障农民权益。

扩大征地补偿范围，提高补偿标准。世界上可资借鉴的土地征地补偿通行做法是：不仅补偿征地导致的直接财产损失，还对间接损失进行一定的补偿，有形财产与无形财产均在补偿考虑范围之列，尽可能给与被征地者公平、合理、完全的补偿。为避免更多“被征地”、“被上楼”、“被市民”的“三无”农民出现，切实保障农民的合法权益，保障农民能在城市得到进一步的发展，有必要借鉴各国通行的做法，逐步扩大征地补偿范围、提高补偿标准。

征地补偿除了考虑现行法律规定内容外，还应适当考虑的因素主要有：土地间接补偿、社会保障补偿、残地补偿、营业损失补偿及其他相关损失补偿。同时，应建立与市场相联系，以市场定价为主的土地补偿机制与标准，确保农民也能享受到土地增值收益。⑦在具体实施过程中，应充分综合考虑土地的区位条件、环境条件、自然条件，通过中立的第三方，如土地评估所等市场中介机构进行土地资产价值评估，并给出土地补偿参考价格，然后再由征地方和被征地农民进行平等协商、商讨。

农地推行确权登记，细化补偿款分配。针对出现的“所有权主体多元”问题，首先应从法律上对土地的归宿主体进行重新明确界定，即对农地进行确权登记颁证，通过确保明确农民权益不仅包括农地承包经营权，还包括转让权和收益权，使农民从为土地实实在在的主人。⑧其次，进一步明晰补偿范围和权属主体，对不合理的土地产权制度进行改革，还权于农民，保障农民土地财政权，从源头解决征地纠纷问题，这一做法从2012年已在全国逐步实行，并取得了一定的积极成效，但有待进一步推进和铺开。

对于存在的“补偿分配混乱”问题，首先，政府在拨付分配征地补偿款时，必须按照法律相关规定，分别计算各项补偿具体的费用，列明征地补偿款项的各项费用构成，并在征地文件中加以明确，进行公示，让广大农民知悉，从而杜绝贪腐、挪用、扣留现象。其次，对补偿分配法律制度的设计上，要体现民主原则，严格区分补偿费和安置补助费的分配原则和使用情况，用法律法规限制、监督、杜绝随便分配和使用补偿款。

规范、健全土地征收程序，提高可操作性。土地征收程序的规范、健全，目的在于对土地征收权进行制约，防止权力滥用，侵害农民土地权益。⑨在这一理念指导下，应当突出土地征收程序的可操作性和事前公示性，避免“先征地，后补偿”、暗箱操作情况的出现。

第一，应增加“公共利益”合法审查认定前置程序，杜绝再出现大量打着“公共利益”大旗的商业征收四处侵害农民的合法权益。这一合法审查认定前置程序包括四个程序，分别是申请程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。

第二，应由申请人提出征收申请，然后政府责成专门部门进入调查程序和确认程序，调查确认属实后再进行公示，明确告知征收是否符合社会公共利益、征收的目的、用途等相关事宜。

第三，政府开听证会，广泛听取相关专家的意见，向被征地农民公布和发放相关征收资料，解答质疑和疑问，确保被征地农民享有充分的知情权与参与权。⑩

第四，具体补偿方案的商定应由征地方、政府和被征地方组成的委员会共同协商，遵循公平补偿的原则下，提出合理、合法、科学的补偿方案。在方案协商后，还应向被征地农民进行公示并征求意见，然后再由政府机关进行审核，这样几个程序走下来，有利于平衡各方的利益，减少土地征收过程中的不公平性现象，减少冲突，实现多方共盈。

第五，针对当前土地征收中出现的程序不公平、不合法、不透明这一弊端，应建立相应的社会监督机制，通过征地过程中各个阶段信息的公开公示和公众的参与、监督，有效遏制土地征收违规行为的发生。

进一步健全征地纠纷解决机制。相应司法救助、征地纠纷解决机制的缺位是当前征地纠纷矛盾不断上升的主要原因之一。因此，应加快依法增加司法救助途径、建立健全征地纠纷解决机制，使农民的合理诉求能得到有效解决，减少非理性事件和极端冲突的发生。在具体实践中，政府相关的权力应受到相应的规范与制约，应合理听取被征求农民的意愿，建立起一套正当的法律程序，建立一整套完备司法保护途径加以保障农民的合法权益。为此，首先应尽快修改现有的《宪法》、《土地征收法》、《土地征收条例》和《农村集体土地征收与补偿条例》。将征地补偿争议通过民事诉讼程序写入《宪法》之中，详细规定土地征收必须进行的程序、步骤，保障农民的“知情权”、“听证权”、“参与权”、“监督权”、“救济权”等。其次，应加大司法救济的力度，加大宣传的力度，拓宽纠纷解决渠道和途径，建立科学合理的多元化纠纷解决机制，维护农民合法权益。

结语

农地是农民生存、发展的根基，是农民最可靠、最稳定的社会保障，是农民赖以生存的生命线。我国作为农业大国和农业人口大国，农地征收问题不仅仅是土地这一社会资源和利益的再分配问题，更关系农民的生存问题、发展问题，关系整个社会和谐稳定问题。因此，应充分调动立法机关、行政机关、司法机关等在完善农地征收法律制度中的积极作用，进一步探寻农民权益保护的法治路径。同时借鉴国外发达国家的经验，寻找可借鉴之处，以农民合法权益保护为核心，结合我国国情和各地的实际情况，不断探索、完善、改革土地征收制度，切实保障土地征收过程中农民的“知情权”“听证权”、“参与权”、“监督权”、“救济权”等，保障农民合法权益不受侵害，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

（作者单位：西南科技大学应用技术学院，四川省绵阳市北川县人民法院）

【注释】

①《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第109页。

②胡晓玲：“中国式农地征收补偿的困境及其出路探寻”，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2014年第2期。

③④王建涛：“农村土地征收补偿法律问题研究”，东北财经大学硕士学位论文，2012年。

⑦⑨⑩陈年冰，王凯锋：“论土地征收制度的完善与农民权益的保障”，《甘肃社会科学》，2009年第5期。

征收补偿法律法规篇(3)

一、城市房屋征收应保护的公民权

国有土地房屋征收或拆迁，是一项极其复杂的系统工程，它意味着城市建设的立、改、废，是指根据城镇建设规划和国家专项工程的建设计划以及当地政府的用地文件，拆除建设用地范围内的房屋及其他设施的行为。就征收或拆迁行为而言，如果基于公共利益的需要，则属于行政征收行为，其一方当事人是行政主体（一般是县级政府）为征收人，而另一方是与行政主体相对的被征收人；［2］如果基于非公共利益需要，则属于民事行为，取得房屋拆迁许可证的建设单位为“拆迁人”，被拆迁房屋的所有人是“被拆迁人”。［3］，城市房屋征收或拆迁必然涉及政府、房地产开发商（拆迁人）、被征收人或被拆迁人三方的利益，而在利益的三者中，“被征收人或被拆迁人”总是处于社会弱势，其权利和利益最需要保护。因此，从法律的视角而言，在城市房屋征收或拆迁过程中，应当保护被征收人或被拆迁人的下列实体性和程序性权利。

1．公民的基本人身权

公民的基本人身权是宪法赋予公民的最基本的权利。无论是城市一次建设需要进行房屋征收或拆迁，还是城市二次建设需要房屋征收或拆迁，都必须维护公民不可剥夺的权利———公民的人身权。而当下许多地方的政府和拆迁人以暴力或武力方式从事征收或拆迁活动，对被征收人或被拆迁人采取殴打、威胁或强迫等违法行为侵犯公民的基本人身权利，不仅违背我国以人为本，构建和谐社会的大政方针，而且与我国宪法所规定的公民人身权利受国家法律保护的基本法治理念相悖。因此，依法维护被征收人或被拆迁人的合法权益，做到文明征收或拆迁，依法征收或被拆迁，保护被征收人或被拆迁人的人身权，这不仅是权利至上法治理念的体现，而且是构建社会主义和谐社会之基本诉求。

2．财产权

依照我国《宪法》和《物权法》之相关规定，公民合法的私有财产不受侵犯，未经所有权人许可，不受任何权力以及任何形式的侵害。［4］而在我国国有土地房屋征收或拆迁过程中，一些地方政府或部门因公共利益或非公共利益之需要对城市房屋进行征收或拆迁时，严重侵犯公民的财产权，主要表现在：首先，政府或拆迁人在征收或拆迁过程中，不遵循“拆迁只能使人民越富，而不是使人民越穷”的基本治理理念，只按照事先的预定标准进行补偿，未对被拆迁居民是否能够再次购置新房进行考虑，致使很多居民在短时间内难以正常生产生活，其权益受到严重损害，使政府建设城市、改造城市规划的良好愿望大打折扣。其次，在现实社会生活中，引发被征收人或被拆迁人和政府或拆迁人冲突的主要因素是被征收人或被拆迁人的财产权未受到应有的保护。一般而言，被拆迁人往往认为拆迁人赔偿得不够。而导致这种问题的根源往往是缺乏科学的评估方式和合理的赔偿标准。公民财产权应当受到实体性法律保护和程序性法律保护。财产权作为宪法所规定的基本权利，其限制和剥夺必须要有一个正当程序，如果政府为了公众利益的目的对它进行限制和剥夺，必须按照正当法律程序，这是法治理论的公理。如果征收是为了商业目的，那么就必须遵循民事商品交易的民事合同之自愿有偿原则。基于此，2011年1月21日国务院通过并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，试图对房屋征收行为进行实体法与程序法上的规范，使被征收人或被拆迁人的权利受到法律保护。不过，新《征收与补偿条例》虽然对被征收人或被拆迁人财产权的保护有所增强，但由于其规定的概括性和一般性，在实践中被征收人或被拆迁人的权利受到实质性保护也有一定难度。

3．劳动保障权

依照我国宪法之规定，劳动是我国公民一项基本权利和义务。国家不仅应当为劳动者提供劳动和就业的机会，而且应当保障公民劳动权利的最终实现。然而在我国国有土地房屋征收或拆迁过程中，个别政府强令被拆迁人的家属停止现有的本质工作，去劝说被拆迁人配合政府征收或拆迁。若劝说不顺利，或被征收人或被拆迁人不同意搬迁，那么他们的家属将会连带地遭受处罚，甚至开除公职。这种行为严重地损害了公民的劳动保障权。

4．知情权

知情权严格地说是一项程序性权利。一般而言，知情权就是指政府在房屋征收或拆迁前的法定期限内必须公开张贴房屋拆迁公告，公告必须写明具体的征收或拆迁补偿金额，补偿依据，价格评估的过程等等。如果没有对被征收人或被拆迁人公示，致使当事人不知情，等同于剥夺了当事人的程序性权利———知情权。新《征收与补偿条例》把房屋征收或拆迁行为纳入司法审查之中，但由于目前缺乏统一而具体的司法审查标准，致使司法审查难以正常进行。

二、被征收人权利保护之规范缺失

中国城市化进程中引起了许多社会冲突和矛盾。其冲突之根源在于：城市化进程与公民权利之保护成为社会矛盾中的两极，政府权力之合法运用与公民权利之正当保护之间的规范缺失。2011年的《国有土地上房屋征收和补偿条例》与2001年的《城市房屋拆迁管理条例》相较确实取得了重大的进步，其突出特点在于：一是，确定了公平补偿、决策民主、程序正当和结果公开等基本原则。［5］二是，界定了公共利益的范围。首先，运用肯定列举方式列举了公共利益之范围，即国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。其次，运用概括方式规定了法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。［6］三是，确定政府是征收补偿主体，房屋征收应先补偿后搬迁，禁止采取暴力威胁迫使搬迁。“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”［7］同时规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。［8］四是，确立听证制度和征求意见制度。在旧城改造中不满征收补偿方案的，政府应组织听证会并修改方案。因旧城区改造需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。［9］五是，确定了房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并规定了房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。［10］六是，明确征收补偿标准，征收私宅应优先保障住房。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。［11］七是，补偿应足额到位专款专用。即作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；对被征收人给予的补偿，除了包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿外，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励；如向法院申请强制执行，强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。在补偿方式上，条例明确规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。［12］此外，《征收与补偿条例》取消行政机关行政强制执行权，由行政机关申请人民法院实施司法强制执行；［13］建立了房屋征收或拆迁之司法审查制度；［14］建立健全法律责任制度［15］等等。然而，由于我国法律制定之理想价值与法律实施之实际状态存在差异，《征收与补偿条例》仍然存在一系列规范缺失：

1．公共利益与非公共利益界定模糊。按照《征收与补偿条例》规定，所谓公共利益主要是指保障国家安全、促进国民经济和社会发展等，并用列举方式具体列举了五个方面为公共利益范围，并概括规定了法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。从上述规定中不难看出，公共利益范围仍然不明确：一是，规定过于概括而不具有操作性，为各种“渗水的公共利益”大开方便之门，使虚假的公共利益合法化和正当化；二是，形式上的公共利益为权力滥用提供了合法路径，因为公共利益是国有土地房屋征收或拆迁最好的借口，权力行使者总是借公共利益之名求私人或部门利益之实；三是，概括规定为执法机关提供了法外实施法律之途径，许多执法机关以概括规定为幌子，使法律、行政法规的实施流于形式，从而使法律和行政法规自然地失去法律效力。

2．政府行使权力之理念缺失，对城市房屋征收或拆迁之相关法律、法规的法治精神和原则存在认识上的误区。根据《征收与补偿条例》第13条之规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。诠释上述规定，至少确立了以下基本制度：房屋征收公告制度和当事人诉权保护制度。但是由于一些地方政府不能正确诠释法律之精神，在房屋征收过程中总是先拆迁后公告，严重违反法定程序；更有甚者，在他们看来，城市土地是国家所有，政府可以在不通过有关法律程序的情况下对土地随意调配，这就严重地违反了《条例》和有关法律的规定，使一些不法分子有机可趁。

3．国有土地房屋征收实行法律分类调整，相关法律、法规的规定不完善。按照《征收与补偿条例》规定，因公共利益需要的征收行为适用此条例；而因非公共利益需要则只能适用《中华人民共和国物权法》和《城市房地产管理法》。由于法律适用之差异，必然导致利益得失之差距。以《征收与补偿条例》第4条为例：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。［16］由于房屋征收部门在立法上采用了一个不明确、含糊的概念，就使得征收或拆迁中关于谁是征收或拆迁主体变得模糊，致使征收主体的共同密谋者即使严重侵犯公民的合法权利以难以受到法律的有效制裁。

4．政府补偿标准不统一，且地区差异明显。近些年来，由于征收或拆迁而导致的政府补偿不均或不合理时有增多，因补偿不合理而导致征收人或拆迁人与被征收人或被拆迁者之间的纠纷不断。究其原因在于：一是，补偿原则不明确。当政府对房屋进行征收或拆迁后，究竟应该进行哪种补偿，是完全补偿，合理补偿还是公正补偿，其立法不明确。二是，补偿范围过窄。由于征收或拆迁所引起的连带利益损害均未列入补偿范围。三是，补偿标准不统一，且地区差异较大。补偿标准不仅受房屋区位、用途和地区的影响，而且严重受到地区差异的影响，而这些差异究竟应该如何认定，法律没有规定统一的标准。

5．在城市房屋征收或拆迁中，评估机构不中立，参照的评估标准不统一，致使评估结果有失公正。根据《征收与补偿条例》之规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。由于我国的房地产评估机构大多是由政府职能部门演化而来，同时，房地产开发商是房屋评估机构的主要评估业务来源，评估机构能够在与其相应的房屋评估背后获取一些利益，所以房地产开发商与评估机构之间有着千丝万缕的关系，房地产评估机构往往会偏向拆迁人（房地产开发商），使其在房屋拆迁评估中难以保持中立。加之参照的评估标准又不统一，评估版本也由各省级人民政府自行确定，评估结果就不免有失公正。

三、被征收人权利保护之法律路径

《国有土地上房屋征收与拆迁条例》在一定程度上是调整与规范国有土地房屋征收与补偿行为的一部具有进步意义的法规。但由于在有效保护公民权利方面受立法局限和社会语境的限制仍然存在一些局限性。基于此，提出下列法律解决路径：

1．尽快通过并实施《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施细则》（审议稿），使《国有土地上房屋征收与补偿条例》更具有执行性和操作性。《征收与补偿条例》作为一部行政法规，具有法律规范的一般性和概括性特征，仍然存在诸多漏洞和重大问题，使其有效性和可执行性受到严重限制。为了进一步完善、明确、规范相关内容，使《征收与补偿条例》能够有效地实施和执行，必须由国务院法制办制定相关实施细则。2011年1月21日国务院法制办已经拟订了《〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉实施细则》（审议稿），并提交国务院常务会议审议。正在审议的《实施细则》的主要特点在于，使《条例》更加明晰化和细化，更具有可执行性和操作性。如在区分用地途径方面，《实施细则》明确规定：为了明确区分新征收条例第八条“公共利益的需要”与“非公共利益的需要”用地的情形，应当以所列六项情形房屋征收拆迁后土地使用权的取得方式予以认定。凡以国家划拨用地方式取得土地使用权的建设项目属“公共利益需要”的情形；凡以招标、拍卖等公开竟价方式购买取得土地使用权的建设项目属“非公共利益需要”的情形。［17］在对被征收房屋价值的补偿方面，《实施细则》明确规定：实施不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房的市场平均价格，按以下三种情形及标准。（1）低档被征收房屋包括棚户区平房、4层以下住宅楼等价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房市场平均价格的2倍；（2）中档被征收房屋包括4层以上住宅楼、厂房、经营性用房等价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房市场平均价格的1.5倍；（3）高档被征收房屋包括别墅、高档住宅楼价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商业商品房的市场平均价格等。［18］显然《实施细则》使许多重大问题得以具体化，更具有执行性和操作性，便于征收人或拆迁人依法行使权力或权利和被征收人或被拆迁人人依法保护权利。

2．尽快完善国有土地房屋征收或拆迁各相关立法，妥善处理效益与公平之间的关系，在房屋征收或拆迁中做到公正、公开。城市房屋征收或拆迁在主体上涉及到县级人民政府、拆迁人（房地产商）和被征收人或被拆迁人，从法规规定来看，县级政府只是因公共利益需要而成为征收主体，而因非公共利益征收表面上看不涉及县级政府，而实际上由于我国土地是国家所有，县级政府则作为当地国有土地的管理者，往往代表国家向受让人出让国有土地使用权，他是国有土地使用权的“分配者”，自然地会成为城市房屋拆迁的主体之一，加上当地政府在履行其裁决职能后，往往会从法律上取代拆迁人与被拆迁人“对簿公堂”，从幕后走上前台，把被拆迁人与拆迁人的冲突转化为被拆迁人与当地政府之间的冲突，使当地政府作为城市房屋拆迁一方主体的地位显现出来。然而在城市房屋拆迁中各方的利益是不一致的，特别是拆迁人与被拆迁人的利益是对立的。拆迁人的动机和目的是追求利益最大化，以最少的投入获得最大的效益；被拆迁人的动机和目的在于根据自己的家庭情况，在服从国家、社会公共利益的前提下，依法保护自己的合法权益，并尽自己最大可能争取更多的拆迁补偿款；而县级政府在城市房屋拆迁中的动机和目的是追求政绩的最大化。这三者有着千丝万缕的联系。当县级政府凭借其合法的行政权力，借助开放商的房屋开发拆迁，从中获得财政收入时，而开发商也从中谋取利润，只有普通公民才是真正的弱势群体，其权利最容易受到侵犯。因此在房屋征收或拆迁中兼顾公平就显得尤为重要。

3．切实有效地保障被征收人或拆迁户的居住权及其他相关权利。根据《中华人民共和国物权法》之相关规定：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。［19］由此，被征收人或拆迁人的居住是首要保障，应该严格按照相关法律“规定”执行，并在此基础之上再进行货币赔偿。同时安置房也要尽可能得安排在被拆迁人原居住地附近，尽可能地不打乱被拆迁人的日常作息，保证被拆迁人的工作、就医以及子女上学问题等等，简言之，就是要保障被拆迁人的利益最大化。而针对货币安置情形，政府应当按照拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿，若是再政府进行货币安置后，仍无法解决住房的，政府应当提供相应的廉租房，以保证公民的居住。

征收补偿法律法规篇(4)

关键词:农村土地 征收 补偿 制度完善

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068

一.土地征收补偿的基本概况

土地,是人类赖以生存和社会经济活动极其重要的自然资源,具有稀缺性、不可再生性和不可移动性。我国有近8 亿农民在土地上生息、劳作,土地是他们的 “命根子”。由于城市化进程的加快和社会经济飞速发展的需要,土地征收的范围逐渐扩大到农村,为了保障被征地农民在征地过程中的合法权益和解决农民失地后的长期生存问题,国家建立了农村土地征收补偿制度。但《土地管理法》、《土地管理实施条例》及相关法律法规对补偿标准、补偿方式、补偿救济程序的规定存在诸多不足,导致实践中引发大量土地征收补偿争议,影响社会稳定。从农民自身来讲,并不希望把土地拿出去,但从经济发展来讲,又需要征地,征地本身又是一个强制行为,农民不得不服从,这是一对矛盾。因此,解决好我国农村土地的征收补偿问题显得非常重要和迫切。

我国土地征收补偿制度总体来说是不断地进步和合理,比如补偿标准逐提高;审批权力不断上收,基层政府的审批权限越来越小;土地征收补偿程序趋于规范和细化;被征地农民的安置办法也越来越灵活多样;土地征收补偿的法律依据也不断得到修改,以适应新的时代背景和经济发展形势。特别是在04年的宪法修正案中明确了土地征收和征用的补偿条款,为土地征收补制度提供了坚实的宪法依据。

土地问题不仅仅是农民的命脉,也是整个国家的命脉,解决好土地问题,不仅能确保农民合法权益,保持农村和社会稳定,而且使国家征地工作走向市场化、法制化的轨道。有利于社会主义和谐社会的建设。

(一)土地征收与征用

1.土地征收的含义及特征

土地征收是指国家为了公共利益的需要,以补偿为前提,强制取得其他民事主体土地所有权的行为。其法律后果是土地所有权在国家和集体之间发生变动。从来没有哪个制度否认过宪法的征收权,重要的是对征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为,是物权变动的一种极为特殊的情形。(2)征收主体一方是政府,且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权,集体必须服从,没有任何选择的余地。(3)土地征收的目的只能是为了发展公共利益,绝对禁止任何商业目的的征收,且必须对被征收人以公平合理的补偿。

2.土地征收与征用的区别

《物权法》第44条中规定了有关征用的概念,即:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”由此可以看出土地征收与土地征用既有共同之处,又有不同之处。二者的共同之处在于都是以共利益为目的,运用国家强制力,经过法定的程序,并依法给予补偿。土地征收、土地征用虽然都是国家为建设需要征用土地的方法,但它们是有区别的,主要表现在以下几个方面:

第一,二者的行为效果不同。土地征收是土地所有权的改变,土地所有权由集体所有转变为国家所有。土地征用由于使用后应当返还给被征用人,因此是土地使用权的改变,而土地的所有权性质不发生改变。这是两者最主要的区别。

第二,二者所征收的对象也有所差别。我国土地的所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式,土地征收的对象为农村集体土地。土地征用的对象既可以是农村集体土地也可以是城市国有土地。

第三,二者行为的依据不同。土地征收的依据和程序必须由法律规定,这是我国《立法法》第八条第六项所要求的,即“下列事项只能制定法律:……(六)非国有财产的征收。”土地征用的依据除了法律之外,还可以是法规。这是因土地征用一般具有暂时性、紧急性,而且强制取得的只是使用权,所以其严格度要低于土地征收。

第四,从二者的适用条件看,土地征用一般适用于紧急状态下对土地的临时征用。而土地征收则不同,为了公共利益的需要,即使不存在紧急状态,也可实施土地征收。

二.农村土地征收补偿现状及问题

(一)农村土地征收补偿的范围及存在的问题

我国以法律的形式确定了农村土地征收补偿制度,在一定程度上保护了农民的合法权益,然而,征收补偿制度也存在诸多问题和缺陷。

1.农村土地征收的补偿范围

《土地管理法》第47条规定的补偿范围和标准是:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费,安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

2.农村土地征收补偿范围存在的问题

根据《土地管理法》的有关规定可以看出,现行的征地补偿范围只是对征地造成的直接损失进行补偿,而对因征地形成的残地损失及土地使用价值的下降等间接损失并未提及,事实上,这些损失是必然会发生的,如果不在补偿范围之内必将损害农民的合法权益。

(二)农村土地征收的补偿方式及问题

1.农村土地征收的补偿方式

早期征收土地补偿机制主要采取的是“货币补偿加安置”的补偿形式,即以土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费作为经济补偿部分,在一定程度上弥补了农民经济损失后,由征收土地使用者根据征地项目的需要为失地农民进行就业安置。但是,随着城市建设速度加快、征地数量增加以及征地用途和就业市场的变化,“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行,各地开始探索新的安置模式。20世纪90年代以后,各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金,让被征地农民自谋职业的安置模式。从此以后,征收土地补偿机制就演化为“一次性给付货币补偿”的单纯经济补偿形式。

2.农村土地征收的补偿方式存在的问题

补偿方式单一。目前的补偿以一次性货币补偿为主,一次性补偿只能解决农民暂时的生存问题,而农民失去了土地,就失去了长期生活的保障,生存将会受到极大的威胁。采取此种简单的补偿方式只能暂时解决农民生活上的问题,由于缺乏就业安置引导,无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供长久的保障。

(三)农村土地征收补偿程序及问题

1。农村土地征收的补偿程序

《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”

2.农村土地征收的补偿程序中存在的问题

从现行的土地征收补偿程序来看,有些程序制度仍存在缺陷,影响了土地征收的顺利实施。(1)征收补偿程序可操作性不强。我国有关土地征收程序的规定对于一些重要事项未予以明确。例如,征收行为何时发生效力,是批准征收决定作出后、还是支付补偿安置费用后;被征收的土地所有权何时发生转移;《土地管理法实施条例》第 25条规定:“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付,”但在实践中,征地补偿费的发放显得很随意,基本都是滞后,对于未按期支付补偿安置费用的,征收决定是否依然有效等。(2)补偿程序不公正,缺乏听证。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定,补偿方案制定后才公告告知农民。而由于补偿安置标准早在批准征收补偿方案时已确定,虽然规定要听取意见,但被征地人只能就获得补偿的面积等提出异议,对补偿安置标准无权提出任何意见,补偿过程缺乏农民实际参与听证的程序保障。(3)补偿纠纷发生后,救济程序缺失。对于补偿决定,《土地管理法实施条例》中规定将裁决权交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是对补偿决定或者补偿裁决决定不服能否申请复议或提讼等问题也未作规定。

三.完善农村土地征收补偿制度的对策

(一)完善农村土地征收补偿制度的可行性与必要性

1 完善农村土地征收补偿制度的可行性

我国的土地征收补偿制度形成以来已有几十年的发展历程了,尤其是现行的补偿制度是形成于计划经济时期,随着社会、经济的发展现行的补偿制度越来越不适应时展的要求,对此制度进行修改和完善已经到了非常迫切的时期,现在从制度方面、思想观念和执法环境等各个方面来看都是完善农村土地征收补偿制度的时候了。

2 完善农村土地征收补偿制度的必要性

土地征收中存在的种种问题,不仅牺牲了农民的当前利益,而且还损害着农民的长远生计。大多农民文化程度不高、缺乏劳动技能,打工没人要,创业没本钱,最后导致生活无保障。而农业的发展会影响到工业的发展,农村的现代化又会影响到城市的现代化。故此,完善土地征收补偿制度对于整个社会的发展是非常有必要的

(二)如何完善农村土地征收补偿制度

1.丰富补偿制度补偿方式

关于补偿方式,我国社会各界要求改革的呼声很高。有学者针对我国一次性货币补偿的缺点,提出留地安置、工作安置等多种形式的复合安置。也有学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法,将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验,提出我国应当重视社会保障的安置方式。

(1)采取留地安置方式。即征地过程中,在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地给农村集体经济组织和农民兴办企业、从事经营活动。农民可以通过在此土地上发展二、三产业来壮大集体经济,解决部分农民的就业问题。同时政府应在在政策、资金、工商、税务等方面提供必要的优惠和支持。

(2)采用工作安置方式。即由政府或用地单位对于被征地农民有计划地安排其就业。这种主要适用于企业因生产需要建设用地的情况,如建设大型工业项目需要征收农地,而项目建设过程和建成后会需要大量工人,这种情况下,可以在对失地农民进行必要培训和考核,录用其为企业的员工,享受与正式员工同等的待遇。

(3)采用社会保障安置方式。即在农地被征收后,政府不再向农民支付全额补偿费用,而是将部分补偿费用用来为农民缴纳一定年限的社会保险费用。由劳动保障部门与农民签订合同,对符合条件的人员建立社会保险个人账户,到一定的年龄后,定月发放养老金。目前,社会保障安置日渐受到重视。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定,征收集体所有的土地,要安排被征地农民的社会保障费用,相比《土地管理法》来说,是一个可喜的进步。今后应将确保社保资金足额到位和规范社保资金的管理作为社会保障安置方式工作的重中之重。

2.在政府部门建立专门的土地补偿裁决机构

征地补偿争议裁决案件的专业性极强,需要由土地法律方面的专家来做这项工作,然而由于土地行政主管部门各处室业务工作的庞杂性和专业人员的缺乏,再加上随着征地争议裁决制度的不断完善,各类裁决事件件将逐渐增加,原有的各部门无法完成日益增加的裁决任务。因此,必须设立专门的征地争议裁决部门,配备充足的高素质专业人员,才能与目前征地争议裁决制度的不断完善相适应。

3.建立完整的补偿程序及司法救济程序

“程序是法律的心脏”,无程序即无法治。在一国法律体系内,程序法的滞后将直接导致有关的实体法形同虚设。补偿程序的公正是补偿合理的重要保证,因此完善我国土地征收补偿程序,才能切实保障被征地农民的合法权益。(1)完善土地征收法律法规,使土地征收程序明晰化。如在解决征地补偿争议问题上变为由批准征收土地的人民政府裁决为由批准征收土地的上一级政府裁决。这样征收土地的批准方和裁决方分离,可以保证争议得到公正的裁决。(2)建立批前协商、听证制度。土地征收过程中应充分听取被征收人和利害关系人的意见,使其获得表达意见的机会增强征收程序的民主性公开性。例如:集体农民对补偿标准和安置方案有不同意见,政府部门应告知其有要求举行听证的权利。(3)完善复议和诉讼制度。农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以向土地行政主管部门提起复议或向法院提讼。(4)改革补偿金发放程序。建议在征地过程中将土地补偿费设立专户,存入银行,做到专款专用,补偿金应在法定期限内直接发给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。同时,法院应将司法程序引入土地征收补偿争端解决机制中,逐步扩大对征地农民的司法救济,减少政府对征地纠纷裁决的参与,这样既有利于保护被征收人的合法权利,也有利于监督行政主体征收权力的行使。

结论

土地是农民生存的前提和保障,征收农村土地对农民而言无疑是影响巨大的。承认农民的土地发展权并建立土地发展权制度、建立征地补偿款分配监督体系等也是解决问题比较有效的途径。总之,必须善现在的农村土地征收补偿制度,使补偿合理、公平、有效,让农民不因被征地而贫困,让农村不因被征地而放缓发展的速度,最大限度挥有限土地资源的效用。农民是“三农”问题的关键,农民的合法权益受到侵害,“三农”问题就解决不好,而“三农”问题又关系着我国的经济发展和社会稳定。因此,如何完善、健全农村土地征收补偿制度意义重大,我们希望通过不懈的努力,让失地农民生活有保障,能够充分享受到社会进步和经济发展的成果。

参考文献

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征收补偿法律法规篇(5)

摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公布生效是适应国有土地上房屋征收和拆迁活动发展的需要，维护公共利益而作出的完善立法体系新举措。但是，在该《条例》实施过程中，也在所难免的产生了一些现实问题。笔者从征收法律关系的界定、公共利益的范围界定、征收的程序控制以及征收的补偿标准等方面对该《条例》的实施问题进行了探讨。

关键词：房屋征收与补偿　公共利益　强制拆迁　征收补偿

一、征收法律关系的界定

现行《条例》第4条规定由政府来实施征收和补偿，而旧拆迁条例中将拆迁法律关系的主体界定为拆迁者(开发商)和被拆迁者，政府只是一个监督的角色，不参加利益确认。因此，法律关系的界定是一个很重要的前提，明确拆迁主体对于确定拆迁法律关系、解决国有土地上房屋的征收和补偿意义重大。而《条例》中将“拆迁”改为“征收”这一个名词的改变，也意味着基本法律制度的改变。因为拆迁所反映的是拆迁人和被拆迁人之间的法律关系，过去的拆迁制度就是以此为基础展开的：而征收则是政府和业主之间的关系，原来所说的“拆迁人”不再直接面对被拆迁人，在拆迁事务中必须由政府直接向民众承担责任。我国土地一级市场实行的是国家垄断，因此政府理应成为拆迁法律关系的当事人，房屋拆迁中应由政府实施征收和补偿，禁止建设单位参与搬迁，并要求房屋征收实施单位不得以营利为目的。这实际上就是把政府纳入到法治的轨道，利用民法上的法律关系手段，又利用文明法治一般的规则来解决这个问题，所以这是法治的一大进步。

二、公共利益的范围界定

(一)《条例》将危旧房改造列举为公共利益的一种情形

首先应当区分旧房和危房的不同。旧房不是危房，它的存在并没有妨碍其居住者及大众的合法权益。其次，在2004年8月修改的《土地管理法》将“为公共利益需要使用土地的”与“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”作为并列事项。所以旧城区(危旧房)改造是作为和公共利益相并列的情形来规定的，那么《条例》就应当考虑如何与现行条文衔接的问题。实践中，“以危旧房改造为由进行大规模拆迁”、以改造城中村为名强力推行拆迁的例子并不少见，而这非常容易引起土地征用中的。所以，《条例》应当对旧城改造作限定性的明确解释。

(二)《条例》未对征收集体土地作出规定

《条例》制订的依据是《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》，该决定只是授权国务院就征收国有土地上的房屋与拆迁补偿制定行政法规，但从目前情况看。现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面。有意见认为。《条例》应一并解决集体土地和房屋征收问题。但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由《条例》和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。故有关部门应抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。

三、征收的程序控制

(一)取消行政自行强拆，申请司法强制执行

《条例》第28条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《条例》取消了原《条例》中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行，通过司法程序的设置来保障群众合法权益，由具有中立地位的第三者即司法机关来决定是否应当强制搬迁，以把风险降到最低，这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约。保障强制搬迁的有序、公平、公正的进行。

(二)加强了公众参与，不满征收补偿方案，政府应组织听证

从制定征收补偿方案到征收程序启动，以及有关补偿标准的确定，《条例》都要求尊重被征收人的意愿。《条例》规定征收补偿方案应征求公众意见：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本《条例》规定的，应当组织听证会并修改方案。但此处的程序规则和法律后果却不是很清楚，如所谓“多数”到底该如何界定，这就是一个问题。《条例》还规定，被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这也就给了被征收人行政救济和司法救济方面法律保障。

四、征收补偿标准

(一)《条例》中关于征收补偿的规定

因搬迁引发的矛盾大多集中在征收补偿的标准和补偿是否公平。《条例》规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。同时，《条例》亦规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿：因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿：因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。有学者认为，以市场价格作为补偿标准，使得被征收人的基本利益得到保障。不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。⑤《条例》还规定，如果被征收入符合住房保障条件，征收程序启动以后，被征收人可以优先享受住房保障，这也充分体现了物权法中征收个人住宅应当保障其居住条件的精神。

征收补偿法律法规篇(6)

【关键词】公共利益;法定程序;公平补偿

一、我国现行土地征收制度存在的问题

随着我国社会经济的快速发展和城镇化进程的加速,征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。然而在这场大规模的“圈地”运动中,利益直接受到侵害的农民却几乎没有什么发言权,经常在毫不知情的情况下失去自己的土地,被迫接受少得可怜的土地征收补偿费用。土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障,如果得不到合理补偿和妥善安置,将直接威胁到被征地农民的生存和发展。反观某些征地单位利用目前土地征收制度中的漏洞,利用农民对土地征收法规的无知,利用行政机关在土地征收中的优势地位,从中获取巨额利润。实践中,土地征收缺乏详尽的法律规定导致了行政权的严重滥用,政府假借公共利益之名进行商业开发以获取不正当利益的现象层出不穷,政府简化甚至忽略必要的法律程序以加快征收的案例大量存在。对被征收土地的农民的补偿水平也严重偏低,没有考虑失地农民的长远生计,导致部分失地农民成为种地无田,就业无岗、社保无份的“三五农民”。由于缺少法律救济途径引发的群体上访事件频繁,社会矛盾激化,已经成为影响社会稳定的重要因素。

二、我国土地征收合法性要件的思考

1789年的法国《人权宣言》第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求,并且在事先公平补偿的条件下,任何人的财产不能被剥夺。”因而,法国公用征收具有三个基本要件:存在合法认定的、明显的公共需要;公平补偿;补偿必须事先支付。1美国宪法第五修正案规定:“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;非获得合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。”第十四修正案第一款规定:“所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人,都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”因而,美国的征收制度具有如下基本要件:依正当程序;获得合理补偿;供公共使用。

在中国,土地征收应是行政主体基于公共利益目的,经由法律规定的程序,强制取得集体土地所有权并给予公平合理补偿的法律制度。结合法国和美国关于财产征收的法律规定,笔者认为,土地征收法律制度至少具有如下三大合法性要件:公共利益、法定程序、公平补偿。

1.土地征收的前提要件是公共利益。动用国家公权力对私人财产权进行剥夺是十分严厉的行为,对土地这种安身立命的财产进行剥夺更得具有十分的必要性,值得动用“国家之公器”的只能是公共利益。公权为公使用,假公济私、以公权谋私是不具有法律正当性的。因而公共利益目的性是土地征收的合法性要件和第一前提,是土地征收制度赖以建立的根基。“公共利益”条款作为征收的标准在建国以来的《宪法》和《土地管理法》中都有体现。1954年宪法第十三条的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1975年宪法和1978年宪法也都提到了公共利益,但只是作为一般性的规定,并没有作为征收、征用的合法要件来表述。1982年宪法第十条规定:“国家为了公共利益,可依照法律规定,对土地实行征用。”2004年,这一法律要件在《宪法》的修改中依然得到了保留,并有更明确的规范。1986年颁布的《土地管理法中》第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”1998、2004年修订后的《土地管理法》也都保有关于公共利益标准的规定。

2.土地征收的正义性需要程序机制的保障。正当法律程序是公法的一项基本原则,其根本价值在于保护公民的自由与财产免受政府权力的恣意掠夺和侵害,行政程序已成为规范行政权力的正当行使所必不可少的重要法律规则。土地征收作为严重影响相对人权益的具体行政行为,其做出当然要遵循严格的法定的程序才能保证其正当性。2007年3月16日,十届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国物权法》,第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这是我国法律第一次在土地征收中明确规定“依照法律规定的权限和程序”。

3.土地征收与补偿唇齿相依。按照德国公法中的征收理论,征收是特定的社会成员为公共利益做出了“特别牺牲”。既然该社会成员为了社会公共利益做出了“特别牺牲”,那么从保障公民财产权不受侵犯以及社会全体成员共同负担社会责任的原则出发,国家应代表整个社会对做出“特别牺牲”的社会成员予以补偿。2因而,土地征收必须是有补偿的,且补偿必须是公正合理的才符合公平正义,才能使土地征收具有合法性而成为一项法律制度得以实施和贯彻。2004年3月14日通过的宪法修正案第二十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”修宪后,《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》将《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国法律第一次规定了征收要“给予补偿”,但相当遗憾的是没有规定补偿的标准,缺乏公正合理的补偿标准的规定,实践中的征地补偿落实情况可想而知。

最后,本文得出的结论是土地征收的合法性要件是公共利益目的,正当的法律程序和公平合理的补偿。为维护农民的合法权益,维护土地制度的正常运转,必须严格恪守这三大法律要件。

【参考文献】

征收补偿法律法规篇(7)

论文关键词 集体土地 征收 征收程序 征地补偿安置

一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。