村级公路的法律法规精品(七篇)
村级公路的法律法规篇(1)
关键词：农村公路；新农村建设；建设
中图分类号：G812 文献标识码： A
随着社会主义新农村建设的深人发展，农村道路在一定程度上已经成为推动农村经济社会发展的必要条件，它是决定农村市场经济的重要因素。我国农村道路建设取得了可喜的成果，但在建设过程中也存在着一些问题。本文就农村公路建设存在的问题进行探讨，并且提出相应的对策。
一、农村公路建设存在的问题
（一）工程建设方面的法律法规在农村地区的宣传，贯彻力度不够
为了更好地推进社会主义新农村建设，我国各省市颁布了一系列与之相配套的法律法规，比如说《社会主义新农村建设规划导则》、《村镇规划建设管理条例》、《村镇建筑工匠丛业资格管理办法》等等。这些法律法规对新农村建设中建设工程做出了明确性地规定，是新农村公路建设的重要保障。但是往往只是少数乡镇政府掌握了这些法律法规，而这些乡镇政府很少有机会组织一些会议向当地施工人员讲解具体的规定以及具体的要求。多数施工人员在进行施工的过程之中往往凭借的是自身的经验判断。由于不知情造成对相关规定缺乏比较深入地认识，经常出现错误施工或者不合理施工的现象，这样造成的直接后果就是所修建的农村公路难以达到国家规定的质量要求。其次，在部分地区地方政府的观念之中还普遍存在着重数量轻质量的思想观念，他们往往更为看重的是新农村公路建设的总里程，而忽视了质量问题。如何将有关的法律法规与建设工程的具体实际相结合成为我们首要解决的问题。
（二）农村公路建设在资金方面比较短缺
由于我国各地的经济发展不平衡，一些地方政府的财政收入有限，使得投入到农村公路建设的资金就很有限。在新的发展形势之下，在农村公路建设投资商缺乏合理性地控制，与农村公路建设相关的各级相关政府因为财政上出现的种种困难，使得农村公路建设也出现了种种问题，建设资金短缺是严重制约和影响农村公路工程质量的瓶颈；农村公路建设经费严重短缺，使得公路建设的材料质量难以得到应有的保证。
（三）管养不利
农村公路管养经费紧张，农村公路往往是被动养护或者无人养护的状态，在公路建设完成之后，最严重的问题就是管养机制不完善和管养经费不足，公路的重建和养护问题更加严重，一些地区农村公路建成之后无人管理，公路建设质量本身不高，但是道路使用寿命缩短，是对社会资源的严重浪费。
（四）群众参与程度不高
这些年来，公路建设改变了农村的生活方式，农村和城市之间的联系更加紧密，农民的腰包逐渐鼓了起来，直接的经济效益让农民认识到了农村公路建设的重要意义，各地区对农村公路建设的热情高涨，但是在经济条件的限制和基础建设薄弱等因素的影响下，农村公路的继续建设还是困难重重，需要动员农村一些社会力量参与到农村公路的建设中来，才能使农村公路建设得到有效的开展。
二、农村公路建设的发展对策
（一）加大工程建设方面法律法规的宣传力度，努力做到贯彻落实
首先，当地政府应当结合当地工程建设的实际情形，对存在的种种问题要引起足够地重视，结合国家对新农村建设的有关法律法规以及有关政策，并且对这些文件进行整合以满足当地工程建设的实际需求，通过如下各种方式，比如说集体开会，发通知书等等进行大力宣传。其次，在工程的实际建设之中，应严格按照相关的规则、程序进行施工，在进行施工的过程之中加深对工程相关法律法规的理解与认识，引领广大施工人员贯彻落实工程建设法律等。
（二）创新农村公路财政体制，积极争取中央和省级财政资金的支持
对农村公路财政体制不断进行创新，就中央政府来说的话，最要紧的事情在于加大对欠发达地区的政策倾斜力度。同时，各个省级政府当务之急也应加大对欠发达地区的倾斜政策力度，可考虑提高汽车养路费对落后地区农村公路建设的补助标准；税费返还（农村公路建设期间发生的营业税、车船税、印花税、耕地占用税、建设用砂石料的矿产资源税等地方税种，以及土地复垦非、植被恢复费、水土保持费等行政事业性收费返还给交通部门，作为农村公路建设的资金投入）；调整以及优化财政支出结构，对行政、事业支出不断进行压缩，在对农村公路建设投入上有所增加；新增财力倾斜农村公路建设，服务新农村建设，实现各省经济社会健康可持续发展的重要目标。
（三）进一步完善管养机制
不断健全和完善农村公路建设管理工作的运行机制，保障农村公路建设管理工作的有效开展。地方政府是农村公路建设养护管理的责任主体，市县政府需要充分认识到自己在农村公路建设管理中的重要责任，统一管理，分级实施，在工作实践中不断完善管理体质，实现县、乡、村的完成的管理形式，要树立建设是发展、养护管理也是发展的理念，做好管理工作中的协调组织，资源和资金筹集、监督管理和落实等工作，保证农村公路建设管理工作有钱办、有人管，才能有效果。乡级政府需要对农村公路的管养工作重视起来，视作是重要的职责，建立完善严密的责任体系，在交通部门指导下加大对人员、资金和物力的投入，村级组织需要编制具体的负责人，在乡政府领导下对村公路进行有效养护和管理，保
证公路能够安全畅通，通过这些措施建立完善的农村公路管养体质，公路管养人人有责，这样才能使公路管养真正有效的落实下去。
（四）创造农村公路管养的良好外部环境
自律和他律结合。对群众的爱路意识进行培养，各级管理主体需要加强对公路管养的宣传力度，把工作重点放在乡镇这一层面，召集乡镇、村相关管理人员定期进行公路法律、法律学习班的开办，并印发各种宣传资料，利用广播、电视等群众接受程度较高的宣传方式进行公路养护的宣传，还可以大力提倡开展路企共建、路民共建等形式，提高群众的法制观念，对农村公路路政管理执法环境进行优化。
参考文献
[1]丁松林.铜陵农村道路建设中存在的难题及解题思路[J].中国财政.2007（03）
[2]陈继红，赵民贤.加快农村道路建设促进农村经济发展[J].郑州铁路职业技术学院学报.2008（02）
村级公路的法律法规篇(2)
第一条为了加强农村公路的建设、养护和管理，适应社会主义新农村建设需要,根据《中华人民共和国公路法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本省行政区域内农村公路的规划、建设、养护和管理，适用本条例。
本条例所称农村公路,是指按照国家技术标准修建的县道、乡道和村道。
第三条农村公路的发展应当遵循政府主导、各方参与、全面规划、节约土地、保护环境、建养并重、保障畅通的原则。
第四条县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，其交通主管部门具体负责农村公路建设、养护和管理工作。
乡（镇）人民政府在县级人民政府确定的职责范围内，并在交通主管部门的组织指导下，负责乡道的建设和养护工作;村民委员会在县级人民政府及交通主管部门、乡（镇）人民政府指导帮助下，做好本村村道建设和日常养护的组织实施工作。
第五条县级以上人民政府应当把农村公路的建设和发展纳入本行政区域国民经济和社会发展规划和计划，逐步加大政府对农村公路的资金投入，促进农村公路持续健康发展。
县级以上人民政府发展改革、财政、建设、国土资源、环境保护、水利、林业、审计、公安等部门，按照各自的职责做好农村公路工作。
第六条任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，对破坏、损坏或者非法占用农村公路、公路用地、公路附属设施以及其他影响公路安全的违法行为，有权制止、检举和控告。
第七条禁止任何单位和个人在农村公路上非法设卡收费、罚款和拦截车辆。
第二章规划和建设
第八条农村公路规划应当根据国民经济和社会发展以及人民群众生产生活、农业生态环境的实际编制，与国道、省道发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调，与社会主义新农村建设规划相结合。
第九条县级以上人民政府交通主管部门会同同级有关部门，根据国家和省制定的农村公路规划，编制本行政区域的农村公路规划。
县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经同级人民政府审定后，报上一级人民政府批准，并报省人民政府交通主管部门备案；乡道、村道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡(镇)人民政府编制，报县级人民政府批准，并报上一级人民政府交通主管部门备案。
经批准的农村公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。
农村公路渡口以及客运站场设施应当与农村公路统一规划、统一标准、同步建设。
第十条农村公路建设应当充分利用现有道路进行改建和扩建。县道按照不低于三级公路技术标准建设，乡道按照不低于四级公路技术标准建设。村道建设标准应当根据当地实际需要和经济条件确定，一般不低于四级公路技术标准。
农村公路建设涉及土地征收、征用补偿的，依照有关法律法规的规定执行。
第十一条二级以上农村公路及中型以上桥梁、隧道建设项目和其他符合招标条件的农村公路建设项目，应当明确项目法人，并依法进行招标。依照国家有关规定可以不进行招标并采用“一事一议”的方式筹资筹劳的村道建设项目，经村民会议或者村民代表会议同意，可以不进行招标。
县道建设项目的招标由县级人民政府交通主管部门负责组织。乡道、村道建设项目的招标，在县级人民政府交通主管部门的指导下，由乡（镇）人民政府组织或者委托有相应资质的招标机构办理。
第十二条村道建设项目的设计可以由县级以上人民政府交通主管部门组织有相关工程设计经验的技术人员承担，但中型以上桥梁、隧道建设项目的设计，应当由具有相应资质的设计单位承担。
第十三条县道建设项目的施工许可由市（州）人民政府交通主管部门实施。乡道建设项目的施工许可由县级人民政府交通主管部门实施。村道建设项目的施工应当报乡（镇）人民政府备案。
第十四条沥青（水泥混凝土）路面、桥梁、隧道等建设项目，应当选择具有相应资质的专业队伍施工。
第十五条二级以上农村公路及中型以上桥梁、隧道建设项目，应当通过招标选择具有相应资质的监理单位进行监理。其他农村公路建设项目，可以由县级人民政府交通主管部门组织进行监理。
第十六条县级以上人民政府交通主管部门、乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内农村公路建设质量监督管理工作。县级人民政府交通主管部门、乡（镇）人民政府应当聘请技术专家和群众代表参与监督工作。
农村公路建设施工现场应当设立质量责任公告牌，公告有关责任单位、责任人、主要质量控制指标和质量举报电话。
第十七条农村公路建设项目应当建立安全生产责任制和工程质量责任追究制。农村公路建设、施工和监理单位应当依据职责，明确安全、质量管理责任，落实安全、质量保证措施，加强安全与质量管理。
铺筑沥青（水泥混凝土）路面的农村公路及中型以上桥梁、隧道建设项目，应当设定质量缺陷责任期和质量保证金。质量缺陷责任期为验收合格后1年，建设单位预留施工合同工程款总额的百分之五作为质量保证金。质量缺陷责任期满、无质量缺陷或者质量缺陷得到有效处置后，质量保证金应当返还施工单位。
第十八条农村公路建设项目应当进行交工、竣工验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。交工验收由项目法人负责。县道、乡道的竣工验收，按照本条例第十三条规定的施工许可权限，由县级以上人民政府交通主管部门负责；村道的竣工验收，由乡（镇）人民政府在县级人民政府交通主管部门的指导下组织进行。
除二级以上农村公路及大型以上桥梁、隧道建设项目外，其他农村公路建设项目交工、竣工验收可以合并进行。
建成的农村公路，应当按照国家有关规定设置必要的交通标志。
第十九条农村公路建设应当按照档案管理有关规定，收集、整理、保存工程资料，建立工程档案。
第三章养护和管理
第二十条农村公路养护应当按照技术规范和操作规程进行，做到路基、边坡稳定，路面、构造物完好，排水畅通，保证公路处于良好的技术状态。
第二十一条农村公路养护实行专业养护与群众养护、常年养护与季节性养护相结合的方式，并逐步实行以专业养护为主。
四级以上农村公路大中修养护工程，逐步采取向社会公开招标的方式，择优选定养护作业单位；对等级较低、自然条件特殊、养护困难的农村公路，可以委托国道、省道养护单位养护，也可以采取建设、改造和养护一体化招标等方式进行养护。
乡道、村道的日常养护由沿线乡（镇）人民政府、村民委员会采取群众性养护组织或者其他养护组织形式进行，也可以采取个人（农户）分段承包等方式进行。
第二十二条农村公路养护单位、组织或者个人在进行养护作业时，应当设置必要的交通安全设施与安全警示标志。县道、乡道因养护确需中断交通的，应当报县级以上人民政府交通主管部门同意，并采取必要形式提前向社会公告;村道养护确需中断交通的，应当报告村民委员会并告知村民。
第二十三条因严重自然灾害致使农村公路中断或者严重损坏时，县级、乡（镇）人民政府和村民委员会应当及时组织修复。必要时可以动员和组织沿线机关、团体、企业事业单位、当地群众进行抢修，尽快恢复交通。
第二十四条县级、乡（镇）人民政府和村民委员会应当按照绿化规划和谁种植、谁管理、谁受益的原则，组织和发动农村公路沿线的单位和个人实施公路绿化。属村民委员会集体种植的公路树木归集体所有，其收益主要用于村道养护。
公路用地上的树木不得擅自砍伐，确需更新砍伐的，依照《中华人民共和国森林法》和有关法律法规的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。
第二十五条村道两侧边缘起向外延伸不少于1米的范围为公路用地;村道两侧边缘起向外延伸不少于3米的范围为建筑控制区。村道公路用地和建筑控制区由县级人民政府划定并向社会公告。
任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内非法挖砂、采石、取土、堆放物品、设置障碍、挖沟引水或者从事种植农作物、打场晒粮、倾倒垃圾、排放污物等损坏、污染公路以及影响公路安全畅通的行为，不得损毁、擅自移动、涂改公路标志或者擅自设置其他标志。除公路防护、养护需要外，禁止在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物。
第二十六条超过农村公路限定荷载标准的车辆不得擅自在农村公路上行驶。确需行驶的，必须经县级人民政府交通主管部门批准，并按照要求采取有效的防护措施；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。
第四章资金筹集与使用
第二十七条各级人民政府应当建立政府投资为主、农村村组为辅、鼓励社会各界共同参与的农村公路建设、养护和管理资金筹集机制。
第二十八条省人民政府对列入省级农村公路建设计划的建设项目实行定额补助。县级人民政府应当相应安排配套补助资金，并与省安排的定额补助资金同步到位。
第二十九条省人民政府交通主管部门应当按照国家规定并结合县（市）经济发展状况，统筹安排农村公路养护工程管理资金。县级人民政府应当根据省人民政府的规定，按照每年每公里一定数额的标准，安排乡道、村道的日常养护管理资金，并列入本级财政预算。
第三十条村民委员会采取“一事一议”筹资筹劳的方式筹集村道建设、养护资金，应当遵循村民自愿、量力而行的原则，并按照有关法律法规的规定办理。
农村公路建设不得损害农民利益，不得采用强制手段向单位和个人集资。
第三十一条鼓励社会、企业事业单位和个人捐资用于农村公路建设、养护和管理；对做出突出贡献的，由县级以上人民政府予以表彰。
第三十二条农村公路建设、养护和管理资金应当严格管理、专款专用，实行年度审计制度，任何单位和个人不得侵占、挪用和截留。
未完工项目的建设资金以及当年节余的养护和管理资金，可以结转下年度使用。
第五章法律责任
第三十三条违反本条例规定的行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任;造成农村公路损害的，依法承担民事责任。
第三十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，对责任单位予以通报批评，责令限期整改；情节严重的，对责任人依法给予行政处分：
(一)农村公路建设、养护资金未按时到位的;
(二)侵占、挪用和截留农村公路建设、养护资金的；
(三)农村公路未经验收或者验收不合格即交付使用的；
(四)在农村公路建设中采用强制手段向单位、个人集资的。
违反本条例规定，在农村公路建设中发生质量违法行为的，依法对相关责任单位和责任人予以处罚。
第三十五条违反本条例规定，损坏、污染村道或者影响村道安全畅通的，或者损毁、擅自移动、涂改村道标志、擅自设置其他标志的，责令停止违法行为，限期改正。
第三十六条违反本条例规定，在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物的，责令限期拆除；逾期不拆除的，可以依法，有关费用由违法者承担。
第三十七条违反本条例规定，超过限定的荷载标准擅自在村道上行驶的，责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款。
第三十八条国家工作人员在农村公路建设、养护和管理等工作中、、的，依法给予行政处分。
村级公路的法律法规篇(3)
关键词: 农村/基础设施建设/法律问题
引 语
金融危机背景下，近期农村基础设施建设的大规模投入的同时，也引发了一系列突出矛盾，含政府信贷资本的农村基础设施建设项目运营情况相当恶劣，资金使用极不规范，多数处于透支，出现巨额资金缺口。损害群众利益的事件，激发社会矛盾的报道也层出不穷。如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具加以依赖。[1]立足于对农村基础设施建设突出矛盾的法律问题研究，是一个法律学人忧国忧民的自然表达，也是作为一个法律研究者的兴趣所致。
农村经济基础设施包括:交通,水利,能源,通信,教育,卫生等各个方面，但是就这些方面而言，交通建设在农村经济发展中无疑占据了先行的地位，从而获得了重要的意义。要致富，先修路，农村公路建设已经成为促进农村经济发展的主要载体。研究农村公路建设中的突出矛盾，对研究农村基础设施建设的共性问题，解决这些问题有极强的代表性。
一、近期农村公路建设的突出矛盾
（一）已有公路等级较低，建设难度逐步增大
经过几年的建设，我国农村公路已初具规模，解决了大多数老百姓出行难的问题，但以乡村公路建设为重点的农村公路建设，区域性造成局限性，农村交通网尚未完全形成，公路密度偏低，路网结构不合理；已修建的村级公路多数为机耕道和泥结路面，畅通率较低。部分公路堡坎基脚不扎实、挡土墙不规范、路面宽度达不到设计要求。偏、远、散等地区未通公路的村庄、农户和断头路较多；需要建设的农村公路，大部分位于地形条件比较复杂，山高坡陡地质破碎的地区，施工难度加大，投资量增大，作用减小。在农村公路新建、重扩建过程中，少数农民缺乏大局意识，依赖性强；农村公路建设占地、拆迁和青苗补偿等工作难度加大。
（二）融资修路渠道萎缩，建设资金已显匮乏
目前，农村公路建设经费以上级政策性资金、贷款和地方政府自筹为主，而上级政策性资金缺乏连续性，贷款随着贷款金额的增加和抵押物的日益减少而更加困难，地方财政对农村公路建设的投入又严重不足，使农村公路建设的融资难度增大，资金缺口增加。农村公路建设的主要方式是政府补助、群众集资投劳，而还需建设的农村公路所在地区大部分农业产业化经营水平不高，农民相对贫困，集资困难，对修建农村公路的政治思想觉悟不高、重要性认识不够，不愿投工投劳。为减轻农民负担，国家实行了农村税费改革，取消了民工建勤、民办公助等政策，使农村公路建设更加困难。
（三）路政管理力度不够，养护资金缺乏保障
由于农村公路建设中，部分工程设计欠合理，投入资金不足，单价受市场影响过大，难以控制，监管不到位等原因，造成新建公路质量不高。已建成的农村公路管理不力，相关机制不健全。农村公路养护人员、养护经费和养护工具等保障无力，考核奖惩办法执行欠科学。造成少数已建好的公路因年久失修无法使用。同时，由于部分矿产资源丰富地区，煤车、水泥车和石子车等超限超载突出，打击力度不够，造成公路损坏快、损坏程度大，使有的公路年年维修，年年是烂路。在公路保护范围乱搭乱建以及在公路上堆物、晒谷等现象时有发生。
（四）质量问题时有发生，资料粗糙托缓进展
个别施工单位、业主对质量、安全不够重视。个别以镇街做业主的，多数是甩手业主，对质量和安全没有加强有效监管，错误地认为有监理和质监人员控制质量，自己就可以对质量和安全不管不问。有些施工单位对质量不够重视，导致返工现象时有发生，施工单位报送的工程资料不规范、不及时、不完整，造成资金拨付不畅，出现民工讨薪、工程进度放缓等现象，且有些施工单位故意虚报工程量。镇街组织交工验收不及时。有些农村公路旱已完工，但是镇街为业主的项目，没有及时督促施工单位整理，完善施工资料，导致无法及时组织交工验收。
二、突出矛盾背后的共性问题
（一）计划性决策法制化、规范化程度低[2]
当前行政决策法制化程度低，市场经济之法制建设归根到底还是城市法制建设，近期农村基础设施建设市场化程度低，计划性强。法律的优越性，“正是程序决定了法治与任意或反复无常的人治之间的大部分差距。坚定地遵守严格的程序，是我们赖以实现人人在法律面前平等的享有正义的主要保证。”[3]我国传统的公共决策方式较为陈旧单一,政策研究人员整体素质欠佳,公共决策系统及机构存在缺陷,从而导致了“多变决策”。公共决策摇摆不定,往往形成不了中心和统一意志,叫人“欲干不能,欲罢不忍”。
这些决策缺乏规范性，多数是"经验决策"。即凭领导者个人狭隘的经验去决策现代化大生产的复杂问题。不研究新情况,新问题,公共决策低水平重复。甚至有很多时候是“唯诺决策”。一味附和上面的指示,决策时不把上级精神和本地本单位的实际情况有机结合。工作缺乏主动性,创造性,往往导致“没有红头等红头，红头来了看风头,左顾右盼观外头”。
（二）农村土地矛盾突出，征地拆迁纠纷复杂化
一是弄虚作假严重。
农村基础设施建设征地所引发的纠纷中，由于农民对利益的追逐，多有过激举动，给法院举证和裁判带来较大困难。农民在承包土地时，实际动机较为复杂。现在的农村土地收入多数仅仅能够维持基本的生活保障，农民除了耕作土地，大部分都有其他的生活来源，除了特别贫困的农户为了生计去承包村里土地外。有的农户承包土地只是象征性地进行一些投入，或干脆将刚承包的土地进行流转，待土地被征用后主张自身对土地的收益权。由于利益的驱动，农民在得知土地可能被征用的消息后，马上对承包土地上进行抢种，且尽量种植名贵树种、药材及其他经济作物，这完全是为应付征地而进行的弄虚作假，骗取高额补偿金。
二是补偿标准难以把握。
征地所引发纠纷中，由于土地用途复杂化导致征地补偿标准尺度难以把握。 农村承包土地被征用后，对地上物价值的评估标准难题在实际案例中出现也较为普遍。农用地又可分为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，土地用途已有国家和政府根据土地本身情况予以明确，对其土地本身的补偿与地上物的补偿应按照不同标准，客观上出现了“同地不同补，同种不同补”的情况，使得征地补偿纠纷复杂化。
三是相关政策不稳定。
征地所引发纠纷的处理过程中，因政府关于土地承包的相关政策更迭较为频繁，各村镇具体实施政策的方法又差异较大，法院对此类案件做出裁判后，往往导致刚性的裁判结果与实际政策操作相背离，使生效裁判处境尴尬。对征地所引发纠纷进行裁判的法律依据集中于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》以及最高院的司法解释等，但严格依据法律法规做出的裁判结果部分与政府出台的政策不符，裁判过程中，各部门限于自身职责无法协调，裁判做出后遭遇较大阻力，对司法权威造成极大的损害。
四是处理执行有困难。
征地所引发纠纷涉及的利益群体广泛，即使法院在案件审理中进行大量的平衡和协调工作，案件在执行阶段仍然会遇到重重困难。 在征地所引发纠纷中，往往涉及征地方、村委会、农村承包户、农地实际经营人等各方，其中比较常见的是村委会在其中的作用。由于征地方一般将征地补偿款先交给村委会，再由村委会打入村民帐户，实务中存在村委会以其他原因扣留承包农户补偿费的情况。另外，也有村民或村委会对征地补偿有异议诉至人民法院的案件，因征地行为属行政行为，按照法律判决后，如需政府部门调整征地方案的，需重新进行层层审批，判决的执行存在很大障碍。
(三)资金筹措萎缩的制度局限[4]
1.投入来源不均衡。
近年来随着农民收入增幅的减缓,集体经济的弱化，乡镇企业发展的停滞不前我国大部分地区的农户、农村集体经济和企业多已没有能力进行农村基础设施的投资。在农民整体收入不高的状况下，有一部分先富裕起来的农民具有投资实力,但由于国家缺乏明确的鼓励农村基础设施投资的政策或法律，造成农村基础设施的产权不明晰，进而影响了这部分农民投资的积极性。至于民间投资，由于农村基础设施投资具有风险大、投资期长、回报率低等特点，再加之缺乏足够的政策、法律支持，决定了利益导向的民间资本一般不愿意向农村基础设施投入。因此,政府事实上成为几乎是唯一的农村基础设施投资主体。
（1）农村公共基础设施自身的局限性。
农村公共基础设施大都属于公共物品或准公共物品，其典型特征是消费上具有非竞争性、收益上具有非排他性、正外部性较大且不容易内部化，因此在消费过程中不可避免地存在着“搭便车”的问题。这就使得很多大型的农村公共基础设施在给农村经济和农民生活带来巨大好处的同时，不能使市场主体得到应有补偿。因此无论是一般的投资者还是金融机构都不愿意投资该领域。
（2）政府财政支持农村公共基础设施建设的局限性。
依照公共物品供给理论，具有广泛外部收益的农村基础设施应由政府来提供。然而在二元经济结构的影响下，中央财政把更多的资金投入到了二、三产业发展以及城市基础设施建设中，而地方政府则普遍存在财权事权不匹配的问题，导致我国政府对农村公共基础设施建设财政投资严重不足。
（3）金融信贷支持农村公共基础设施建设的局限性。
首先，商业性金融为农村公共基础设施建设提供金融支持的局限性。农村公共基础设施的投资回报率相对较低，不符合商业性金融追求赢利最大化的目标。其次，农村政策性金融为农村公共基础设施建设提供融资支持的局限性。农村政策性金融的主要实施主体是中国农业发展银行。然而自1998 年以后，农发行逐渐收缩其业务范围，且有逐步向商业性银行过渡转轨的趋势，目前已经异变为仅在粮、棉、油收购方面发挥作用的粮食银行，其对农村公共基础设施建设融资支持非常有限。
（4）引进外资极其困难
在当今经济全球化的时代，一个国家的发展不仅要依靠本国资金，而且还要依赖于各种外国资本的引进，只有把本国资本和外国资本有机结合起来，才可能使本国经济获得充足的发展动力。但外资的投入有一个必然的原则，那就是要最求投资回报和利润的最大化，因此改革开放以来，外资对中国的投资大部分都集中在广大沿海地区以及内地城市和沿江等地区，以获得最大的投资回报，而真正对广大农村地区的投资，尤其是农村基础设施建设方面的投资非常少。这除了投资回报率低这个主要原因以外，还有广大农村地区的投资环境差、农村县、乡等基层政府投资政策体制和机制不完善等原因。
2.难以获得金融机构的支持。
自改革开放以来,我国基本上建立了以合作金融为主体，商业金融、政策金融、合作金融分工协作的农村金融体系。但就农村的投融资体制而言，目前农村金融体系存在明显的功能缺失，难以真正发挥金融支农的作用。在市场经济过程中，我国农村金融体系总体上呈萎缩态势。
（1）和非农经济相比，农业效益低下，因此，在商业化经营和利益杠杆的驱动下，农村金融体系中的国有商业银行大量撤并农村机构网点，不但不能有效地起到资金支农的作用，反而是将从农村吸收的资金更多地投向了非农产业。由于贷款回收没有保障，商业银行一般不愿意对农村基础设施建设项目进行放贷，使得农村基础设施建设的融资需求难以得到有效满足。
（2）农业发展银行由于资金来源不足、业务品种单一，支持农村建设的服务面也十分狭窄，难以真正发挥其支农职能。同时，由于金融体系普遍存在的市场定位模糊、职能不清问题,在拓展业务范围与商业金融竞争的同时，对其职能范围内的农业机械设备更新、农用水利基础设施建设等基础设施领域涉足很少。
（3）规模偏小、抗风险能力较差的农村信用社机构成为了目前农村金融市场的主导力量，但其先天条件的不足注定了对大规模农业项目的资金投入乏力。同时，趋利导向使得农村信用社出现了非农化特征，比如“重庆市农村信用合作社”已经更名为“重庆市商业银行”，使原本就短缺的农村资金外流到城市和其他行业。
3.自筹资金有制度瓶颈。
“一事一议”制度作为一项旨在减轻农民负担的制度安排，在税费改革以后使农业基础设施建设资金匾乏的问题更加突出。税费改革前，乡镇政府用于农业基础设施建设的资金主要来源于各项预算外收入；而税费改革以后，取消了预算外收入，上级财政的转移支付仅能满足工资支出和日常运转，这使得作为一级政府的乡镇在提供农业基础设施方面的作用更加削弱。取消“两工”后，即农民义务工和劳动积累工，一些乡镇对农业基础设施所需资金实行“一事一议”制度。由于现在农村中的农民己经不再具有高度的同质性，即使在同一村中，不同农民之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面都存在一定的差异，这些差异使得不同农民的基础设施需求意愿和筹资成本承担能力之间存在差异。况且作为政府的一项制度安排，“一事一议”制度既没有法律上的保证，也不是农民自己的一项自愿制度安排，难以对拒绝交费的农民采取有效措施，这些都导致自筹资金协调成本过高，操作难度过大。
4.深层原因复杂。
农村公共基础设施状况是制约农业社会经济发展的关键。总的来说，资金投入不足固然是造成这种状况的主要原因，但除此以外，在调研中发现，造成现在这种农村基础设施建设滞后的状况，还存在着其它一些深层次的原因。
（1）财政支农资金利用效率不高，产生浪费严重
这一状况的出现很大程度上是由于资金的多头投入、管理混乱造成的。目前，财政支农资金大都分属多个政府职能部门管理，由于各个部门对中央统一政策的理解、管理要求往往不近相同，会导致相同性质和用途的资金分散在多个项目、多个地区。这样一来，有限的资金往往无法形成整体合力，直接或间接地弱化了政策的效力强度。村镇一级政府为了出政绩、出成绩，往往贪大求洋，不注重实际效用的最大化，造成宝贵资金的浪费。
（2）农村集体经济无钱投入，农民投工投劳下降
农村集体经济无钱投入，农民投工投劳下降是农村基础设施建设滞后的重要因。在过去计划经济时期，“两工”(即农民义务工和劳动积累工)曾在农村基础设施建设方面发挥过积极作用。而现在农村集体公益事业建设采取的“一事一议”筹资筹劳的办法，存在“有事不议、有事难议、议而不决、决而不行”等问题，而农民对农村包括基建设施在内公益事业的劳务投入总量持续下降。一直以来，中国农村集体经济十分薄弱，多数村社没有固定的集体收入来源，因此，根本无钱投入农村基础设施建设。在取消了农民“两工”(即农民义务工和劳动积累工)和农业税的大背景下，农村基础设施建设资金投入不足的问题更是雪上加霜。
（3）农村基础设施建设规划普遍滞后
在农村调研中发现，由于农村基础设施建设规划滞后，农民乱搭乱建现象较为突出，造成资源浪费严重，农村基础设施整体效益发挥差。据了解，目前，农村基础设施建设有的无规划；有的规划缺乏统筹，部门之间缺乏协调；有的规划脱离实际、不便于具体操作;有的规划布局不科学、不适用；还有的规划因没有向农民宣传和公示，使得广大农民不了解。
（4）农村基础设施管理机制落后，资金只重投入不重管理
农村基础设施建成后缺乏或根本没有有效维护和管理，导致其不能充分发挥作用，很快报废的现象较为普遍。目前，国家财政的投入机制，只负责拨款投资兴建，却没有对建成设施利用程度、管理维护情况的跟踪调查和测评体系。缺乏效率测评机制，使得投放出的财政资金如同泼出的水一样，无从知晓或无法控制其利用效率。这种单纯以项目而不考虑效率的粗放式财政投入机制，极易造成资金的浪费，同时又没能达到预期效果，在落实建设项目时，往往是自上而下安排，没有引入竞争激励机制，也没有争取而来的项目。在农民眼里变成是国家要我做的，是他们理所当然该得的，客观上出现了要不是我要干的现象。这样一来，本是涉及农民自己利益的项目，结果变成了只是上面领导积极性高，部分农民缺少参与的积极性。在社会主义新农村建设中，等、靠、要这样一些“吃社会主义大锅饭”思想在农民中仍然比较突出。地方官员重建设、轻维护现象突出。在资金安排上，中央和省级政府的专项资金基本都投入到新建项目，对设施的后续管理和维护却没有相应安配套排资金，而县乡两级政府由于财政困难而无力承担。由于没有维护资金，村里没有负责维护基础设施的机构，又因为是公共设施，所以村民很少有足够的动力自觉维护，导致农村公共产品大家用却无人管的困境。此外，在突出政绩的心理作用下，地方官员还往往不顾实际情况限制，盲目热衷于上新项目，而忽视了基础设施的维护，致使投入的资金没能发挥出最大的功效。
（5）收费机制和价格体系尚未形成以市场为导向的价格形成机制
长期以来，农村基础设施的建设和使用不存在所谓的价格体系和收费机制，都是由国家统一投入，无偿使用，具有社会福利性。但这样以来就忽视了它们的商业属性，导致农村基础设施的管理和运行不到位，严重影响了农村基础设施资源的合理配置。大部分农村基础设施建设项目仅靠财政补贴的方式维持日常运营，扩大再生产都是以政府拨款方式实现，这就导致政府建得越多，包袱背的就越重。由于基础设施的使用价格偏低，甚至是无偿的，这必然导致社会的过度消费需求，造成资源浪费，进一步加剧了农村基础设施紧张的矛盾。由于缺少投资收益的刺激，难以吸引外部资金的投入。虽然近年来农村基础设施产品和服务价格调整步伐逐步加快，但由于价格形成机制不合理，难以达到标本兼治的效果。
三、突出矛盾解决的路径
——以农村公路建设为例
（一）下放建设审批权，加强农村公路规划的指导力度
农村公路建设应注重统筹规划，因地制宜，量力而行，注重实效；既要与小城镇建设、土地总体利用、农业产业功能区定位及移民搬迁、扶贫开发等结合起来，又要与农村山、水、田、林、沟渠治理紧密结合。公路建设要与养护管理、运输发展协调安排。坚持总体规划，有步骤、有重点，分步实施，做到规模适当，结构合理，经济适用。而下放审批权是县乡一级政府实现区县农村公路建设动态管理的良途。
国家对“十二五”时期农村公路规划编制要根据农村地理条件、经济水平、交通需求、资金供给和公路使用功能，恰当利用地形，合理选择路线、技术指标和路面结构型式，形成畅捷的农村公路网络。实现自然环境与公路建设的完美结合。
（二）拓宽融资思路，实现资金筹集力量的不断增强
张德江副总理在河南考察农村公路建设时指出，“把农村公路建成幸福路、致富路、小康路，确保路通、车通、人通、财通。 ”我认为，要实现路路通，首先要实现建设农村公路的财路通。交通主管部门要调动各方面积极性，实现投资主体多元化和资金来源多样化。增加建设资金总量和税收、前期征地、拆迁等方面的政策扶持；建议加强与金融机构的合作，增加贷款额度，以此拉动其他金融机构对农村公路建设的支持。制定优惠政策，增加投资者的信心，鼓励社会资金参与建设；打捆使用农村基础设施建设资金，提高资金使用效率。严格督查，确保地方配套补助资金按时足额到位。加强资金监管，严格招投标制度，实行建设资金专户储存、专款专用专项、专项核算、跟踪管理，加强资金监查、审计力度，确保资金使用安全，发挥资金建设最佳效益。
（三）强化建设质量责任，保证新建道路质量过硬
在农村公路建设中，严格执行“计划立项、勘测设计、办理监督手续、成立监理机构、施工招投标、开工报告、交（竣）工验收”等程序是实现质量过硬的必经之路。建议整理评估以前各级下发的管理办法、相关规定，形成农村公路的合订本，通俗本，方便区县好学好用。为进一步落实农村公路建设质量责任制，做到谁施工谁负责、谁监理谁负责，真正把质量责任分解到每个环节和每个具体的责任人上提供方便。
人民群众是农村公路使用的主体，公路建设的线路选择、设计标准、公路建设施工质量和工程验收等应征求当地村委会和群众的意见和建议，接受社会的监督，特别要注重对施工过程和隐蔽工程的监管。工程竣工验收合格后，按相关规定足额缴纳质量保证金。为确保工程质量，降低成本，在公路改、扩建中，坚持沿原路进行改造、就地取材；不搞线路的大调大改、大填大挖，尽量避免征地拆迁，避免破坏自然环境。
（四）加强管理能力，实现农村公路工作的三个“根本转变”
“十二五”期间的农村公路，我认为最重要的是实现三个“根本转变”。
一是要实现以建为主到以养为主的根本性工作转变，必须建立健全已建公路由谁来管、怎样管、安全问题由谁来负责等相关规章制度。本着“行业指导、村委负责、村民自养、以奖代补”的原则，将公路日常养护分段承包给具体责任人，签订承包合同，明确具体责任和养护经费。
二是要实现形成路产路权到按照路产路权落实义务责任的根本性工作转变，必须广泛宣传《中华人民共和国公路法》第八条、第九条等涉及农村公路建设的相关法律、以及《路政管理规定》等专门法规，增强群众对路政管理重要性的认识；严禁侵占公路乱搭乱建、摆摊设点、堆放垃圾、挖沟引水等行为；根据公路等级，在路口设立长、宽、高障碍，限制超限超载车辆进入。
三是要实现粗放式农村公路管理到按城市化道路标准精细化管理的根本性工作转变，建设社会主义新农村，必须坚持科学治路。建立农村公路信息管理和数据更新机制，实现农村公路情况的快速反应，为农村公路规划、建设、管理提供科学决策依据，全面提高农村公路管理水平。
四、农村基础设施建设突出矛盾解决的共性思考
（一）立足“三农”开展建设，完善相关法律法规。[5]
我国目前农村基础设施建设的现实面临很多尴尬，出现诸多不正常的现象：相关法律法规中存在诸多对农民的歧视性规定；相关制度仅仅停留于政策层面，比较原则而不易操作且随意性和变动性较大；很多规定出台后没有得到认真地贯彻执行而成为“睡眠条款”等等，农民在基础设施建设中没有多少话语权，项目的多部门审批管理，造成农业发展的考虑太轻，农村社会稳定因素没有过多评估判断，对此，我们认为必须立足三农开展建设，一方面需要在政策和法律层面加大扶植力度，另一方面要在相关立法设计中简化程序、减少成本，提高效率。此外，应当将一些有益的措施加以制度化、法律化，形成长久的规范而不是一时的政策或举措。“我们完全有理由认为，如果人们不得不着重依赖政府强力作为实施法律的手段，那么这只能表明该法律制度机能的失效，而不是对其有效性和实效的肯定。”[6]
（二）确立农民作为建设社会主义新农村的主体，充分发挥其积极性和创造性 。[7]
应当积极选出农民和农民利益的代表参与法律、法规和政策的制定过程，真正将农民的利益和呼声用制度的方式加以确立。自己是个人利益最大化的代表，利益机制应当通过参与利益博弈的过程加以体现，这样才能体现他们的主人翁意识，否则就只能是被动的受益或者就是其他群体的恩惠和赐予，权利和利益就很容易来也很容易被剥夺，处于尴尬的地位。如果不让农民自己来决定自己的发展和命运，不让他们参与决策而一味通过行政手段或者高压政策来强迫他们实践上级的决策，必然遭到失败，最终也有损政府的威信和决策。“民主制度作为一项决策制度是效率不高的，但是，它的非政治性的副作用足以证明它是合理的。如果我们想要社会充满活力和兴旺发达，普遍参与政治生活是我们必须付出的代价，除此之外，别无选择”[8]事实上，这种格局已经出现，且农民参与的积极性非常高。
农村基础设施建设的主体应该是农民，应当充分发挥农民自身的积极性和创造性，而不是学者、官员的积极性。当前，各级政府在新农村建设上赋予了很高的期望，在财政上给予了重点关注，反映了国家层面的高度重视，也得到社会各界的积极响应。但时下，一方面，真正热衷新农村建设并跑上跑下的是一些地方官员和学者，即政治精英、知识精英和经济精英们在为中国的新农村建设而奔走呼吁；而另一方面，作为新农村建设的主体和主要受益者——农民要么反映比较平淡甚至冷漠，或者被动的接受上级的关怀和帮助。这种现状亟待改观。我们认为应在积极吸引社会各界尤其是官员与学者等精英阶层参与（而不是主导）的同时，尽量避免行政主导，而应尽可能使农民成为新农村建设的主导者，在专项资金的使用和新农村建设的具体实施上体现“农有、农治、农享”，使农民自觉地利用各种条件提高自身的经济地位和社会地位。
（三）立足生态环境和可持续发展及各地实际，引导农村基础设施建设，促进相关产业的发展 [9]
在新农村建设中，基础设施建设是一个重要的任务。那么，如何搞好新一轮农村基础设施建设呢？我认为应该做到以下四方面的结合。
1. 农田基本建设与其他产业基础设施建设结合
做到农田基础设施建设与农村其他产业基础设施的结合与贯通，有利于提高农业及农村其他产业间的物质循环效率和能量转化效率，有利于节约内部运输成本、提高设施利用率等。如农业和农村其他产业间生产项目紧密结合，可以相互利用原材料、生产加工废料等，可以循环利用水源、热源等，可以统一购买原材料和集散产品等，可以集中化粪、处理污水和垃圾等。这些生产项目和环节的配套进行，很有利于农业产业化经营和发展农村循环经济，会大大提高农村整体经济效率。
2.生产设施建设与生活及公共设施建设结合
农村居民生活及公共设施建设与农村产业基础设施建设的有机结合，不仅会大大提高农民的现代生活质量，而且也会大大提高农民通往各种生产场所的便捷程度，提高各种物料运转的便捷程度，提高各种原材料、废料及能源的综合处理和利用的效率。这些会无形中提高整个农村经济的运行效率。此外，农村居民的社会生活联系也会因此而更为紧密，知识、科技、信息、情感等方面的互动程度会更高，这会大大促进农村社区组织、民主政治、精神文明、专业合作组织等方面的建设与发展。
3.城镇基础设施建设与农村基础设施建设结合
新农村建设是在城乡统筹的大背景下进行的。在这种情况下，城市、城镇的基础设施建设要全面地向农村延伸、向农村覆盖，而农村的基础设施建设则要不断地完善，并向外拓展，以迎接、对接城市（镇）延伸、过境的公共基础设施。如国家公路、桥梁、电力、通讯、水利、输油、输气、供暖等设施都可以与广大农村对接，惠及农民群众。
4.农村基础设施建设与农村生态环境建设结合
农村生态环境是农村一切生产生活活动的载体，同时也为城镇乃至城市提供生态产品输出（纯净水、新鲜空气等）。因此，农村各方面基础设施建设必须与其有机结合，和谐统一。
农村基础设施建设会促进农村生态环境建设，反过来，农村生态环境的改善也有益于农村基础设施的良好运行。农村生态环境水平的提高，不仅有利于农业和整体农村经济的可持续发展，而且也会大大提高农村居民的生活质量水平；不仅有利于农村经济社会和谐发展，而且也会大大提高城市和全社会居民生活的安全度，实现人与自然的和谐，建设环境友好型社会。
（四）充分发挥政府的指导作用，根据经济发展需要进行有效调控
农业虽是国民经济的基础，但因其具有较大的风险而往往处于竞争力较弱和微利地位，严重影响农业投入。社会主义新农村建设需要十五至二十万亿元资金， 而这光靠农民投入是远远不够的。在此，一方面需要国家财政加大对农业发展的扶植力度和对落后地区转移支付的力度，解决农业发展和建设中关系重大、需要迫切解决的和投资较大、民间资本无力介入的项目等；另一方面需要通过各种有力措施进行调控，既要引导各种资金尤其是银行资金与国外资金投入到农业生产各环节，更要加强调控以保证资源的有效利用和合理流动，提高资金的利用效率。
注释:
[1] (美)罗纳德。德沃金著《认真对待权利》信春鹰、吴玉章译中国大百科全书出版社1998年。中文序言第2页
[2]略论公共决策法制化陈庆之 刘箴 等 湖南财经高等专科学校学报 >> 2002年06期
[3] 陈瑞华《看得见的正义》中国法制出版社2000第4页
[4]本部分参考郑春祥。农村基础设施建设的融资问题探讨。中国矿业大学本科毕业生论文/xiaomage_zcx/blog/static/56087832009525115533103/
[5]参考胡晓玲 李勇军：国外农村法制建设的经验借鉴研究来源：《经济法论坛》（第5卷）/nongcun/content.asp?cid=787060596&id=918580242
[6] e。博登海默《法理学、法哲学和法律方法》邓正来译中国政法大学出版社，1999，345页
[7]参考胡晓玲、李勇军：国外农村法制建设的经验借鉴研究来源：《经济法论坛》（第5卷）/nongcun/content.asp?cid=787060596&id=918580242
村级公路的法律法规篇(4)
一、修改条例的必要性
近年来，随着新农村建设不断推进和乡村康庄工程的实施，我省农村公路包括村道建设很快，至2006年底，全省村道里程已达四万四千多公里，极大地方便了村民出行，促进了农村经济和社会的发展。目前的主要问题是，农村公路尤其是村道的管理和养护比较薄弱，村道管理缺乏法律依据，责任不落实，措施不到位。国家公路法和2005年年初颁布实施的《浙江省公路路政管理条例》(以下简称条例)均没有将村道纳入公路范畴，条例第五十八条还规定“土地所有权属于农民集体所有的村际公路的养护与管理，由村集体经济组织负责”。但现实情况是，由于农村地区发展水平差异较大，仅有少数村能够切实承担起村道的养护与管理责任，绝大部分的村道缺乏必要的日常养护和管理。同时，村集体经济组织不具有法律上的行政执法主体资格，不能对破坏、损害村道等违法行为实施必要的管理与制裁。2005年9月，国家下发《农村公路管理养护体制改革方案》([2005]49号)，明确将村道作为农村公路的有机组成部分，要求县级政府承担起管理养护职责。因此，需要对我省条例作出修改，将村道纳入管理范围，明确管理体制和机制，加强对村道的路政管理和保护。
二、起草工作基本情况
经与省人大有关专门委员会沟通后，省交通厅向省政府提出了修改条例的建议，省法制办经征求意见、研究论证，形成《关于修改(浙江省公路路政管理条例)的决定(草案)》(以下简称草案)，已经省政府第103次常务会议审议通过。
三、对草案主要问题的说明
本次修改只对条例第五十八条有关村道管理问题作出修改，主要内容是将村道纳入公路管理范围，并确定村道路政的具体管理主体。[2005]49号文件明确要求县级公路管理机构具体承担包括村道在内的农村公路日常管理和养护职责；乡镇政府有关农村公路管理、养护的具体职责，由县级政府结合当地实际确定。根据这一精神，草案规定“本条例规定的路政许可与处罚事项，适用于村道”(修改后的条例第五十八条第一款)。同时，考虑到我省许多地方的乡镇政府一直承担着乡道管理与养护任务，有一支队伍，也形成了一套稳定的工作机制，可以将其管理范围适当扩大至村道。如果将村道管理全部交由县级公路管理机构，将在现有基础上增加大量的管理人员，条件不具备。经反复研究后，草案将村道路政的具体管理主体确定为县级公路管理机构和乡镇政府，并对其具体职责作了以下划分(修改后的条例第五十八条第二、三款)：
(一)根据行政许可法的规定，草案明确村道超限运输许可由县级公路管理机构负责，其他村道路政许可由乡镇政府负责。地方立法上可以作这样的授权。其中，将村道超限运输许可交由县级公路管理机构统一负责，主要是考虑公路网络化和车辆运输流动性的特点，对超限运输行为很难实行区间、路段分割的许可管理。其他路政许可事项不存在这一问题，可以交由乡镇政府具体承担。
(二)根据行政处罚法的规定，草案明确村道路政处罚由县级公路管理机构或者其委托的乡镇政府负责。
村级公路的法律法规篇(5)
【关键词】农村公路建设资源环境保护协调发展
农村公路是我国公路的基础,是农村地区的最主要的运输方式,与农民群众的生产、生活息息相关。我国农村公路里程占全国公路通车总里程的3/4以上,连接了广大的县、乡、村,是保障农村经济发展的命脉所在。在农村公路迅速发展的大环境下,农村公路和资源环境保护的协调发展问题也日益凸显。本文将对公路建设中存在的资源环境问题做出归纳,并提出有益于两者协调发展的应对策略。
一、我国农村公路建设中存在的资源环境问题
1.耕地资源流失问题
当前,我国农村公路建设目前已进入一个高峰期,“十一五”期间将投入数千亿元用于农村公路建设。在实现“村村通”公路建设热潮中,中国农村村镇建设缺少规划,人口居住分散,自然村布局零乱等现状,造成我国农村公路建设的较大土地资源压力。
目前,农村公路建设中耕地资源浪费的现象屡有发生。其原因主要有:某些施工责任方违法或违规,使得施工主体工程滥占和分割土地,由此增加了填挖土方工程量,造成对耕地资源和施工场地地质地貌的破坏;第二,某些地方政府为了打造其表现政绩的所谓“形象工程”,在当地公路规划和设计阶段,未能做到因地制宜,不顾环保因素和经济因素,盲目追求建设的高标准。在规划和设计公路时往往废弃旧道,甚至有些施工者,为减少土石方、减少用工、节省资金投入而多占良田沃土,增加临时用地,导致不必要的耕地浪费。这不仅影响到我国农村经济发展,也会引发其它经济发展环节的连锁反应,为我国的经济建设带来额外的压力。因此,必须采取可行措施,确保耕地资源不流失少流失。
2.水土资源保持问题
随着我国农村经济建设取得突出成就,逐步凸显的环境资源问题也正在破坏着我国农业的基础条件。公路建设对水土资源的破坏表现为:违反水土保持规定,在施工过程中使有害物质进入土中,干扰地表水、地下水流向,改变地下水资源埋藏和运动的条件,导致水流与数量的变化;在公路建设过程中,由于承包商或施工方在设计规划、资金筹措或不严格执行相关法规等因素,不顾及路域地形地貌,任意挖砂、采石、取土,使得工程所在地的地形地貌和地质结构遭到破坏,极易形成塌方、泥石流等安全隐患。加之对水土流失疏于防护,流失的弃渣、砾石、弃土、废水等又对路域耕地造成侵蚀。
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3.动植物资源保护问题
我国农村公路的建设和运营还可能导致周边自然景观失去原始状态,破坏生态系统的功能结构和多样化物种的生存环境,打破相对稳定的生态系统,导致生态平衡的丧失。
因此,在山区地带的开辟新道过程中,应注意保护当地动植物资源,特别应保护珍贵树木和古木。在山区公路建设工程中,应结合当地实情,遵循人与自然的和谐发展观,制定切实可行的方案保护当地动植物资源。我国《森林法》对于森林保护也有详细的规定:对于建设过程中需采伐林木的,应向县级以上地方人民政府林业主管部门申请采伐许可证,并按照许可证规定的范围和数量进行采伐。公路建设对自然生态系统的扰动,对动植物资源的负面影响,应纳入我们制定对策的范围,以有效扭转当前农村公路边建设、边破坏的被动局面。
二、应对农村公路建设资源环境问题的对策
1.科学规划并制定环保评价制度
坚持科学发展观,改变农村公路与环境保护脱节的现状,就要把生态保护观念融入到建立科学的环境影响评价制度中去。公路建设应实施规划环境评价,把环境目标作为农村公路项目规划和项目决策要素之一加以考虑,从建设伊始就对当地农村交通发展决策和布局做出环境影响评价,最大限度避免和减少因公路建设造成的负面环境影响。评价细则应包括:生态工程评价、土地资源评价、矿物资源评价和科学管理评价等指标体系,抓好公路建设事前评价和营运期事后评价,建立全程动态评价系统。对于环境影响评价体系的设立,应做到理解和尊重当地农民的意愿和选择,使他们能够在环保评价体系制定、施工过程监管和环保资金监督等方面充分发挥作用。
2.落实环保资金确保技术支持到位
当前,我国农村公路建设资金主要来源于国家投入、地方政府配套、社会捐助及群众集资等,而实际情况是国家投入资金有限,其余渠道资金数量难以保证,造成修建环保型公路标准难以达到。基于此,应从资金规划阶段着手,使环保用资金专款专用,并要求各级财政拨出资金设立污染防治、生态保护专项基金,同时注重完善环保资金使用监管流程。其次,应从保证公路建设生态资源保护的技术支持角度着手,确保农村公路施工的技术水平。注重引进公路环境工程专业人才,逐步提升环保技术开发和实际应用能力。
3.加强法律法规宣传,切实制定当地实施条例
目前,我国环境资源保护的法律体系已基本完善。这些法律法规使环境资源保护有法可依,对公民和法人造成环境损害必将承担的法律责任给以明确的规定。我国农村公路建设中破坏环境资源的违法违规现象屡有发生,其主要原因即是对环保法律法规掌握不够,环保意识淡薄。因此,相关交通部门及责任者应提高宣传意识,加强环保法律法规的教育和宣传。目前道路交通部门应特别加强对《森林法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《建设项目环境保护管理条例》、《基本农田保护条例》等相关法律法规的学习,明确公路建设中的各项法律义务,做到有法可依,有法必依。
4.加大对资源环境破坏行为的执法力度
村级公路的法律法规篇(6)
关键词：农村治理;微权清单;法治村治;“村务工作权力清单36条”
中图分类号：F32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0008-05
作者简介：王木森（1978-），男，陕西山阳人，中共宁海县委党校讲师，研究方向：党的建设、当代中国政府与政治;王东（1984-），男，陕西山阳人，西北工业大学人文与经法学院博士研究生，研究方向：社会主义法治教育与法治建设。
“得农村者得天下”，[1]农村在现代化建设中扮演着关键性的“钟摆”角色。中国历史上，农村的兴衰历来关系到国家的兴亡。农村有效的治理是农村繁荣和谐的关键。乡村治理在中国走过了两千多年的历史，创造了独特的中国乡村治理模式。然而，在推进国家治理现代化的今天，农村治理现代化依然是亟待解决的历史课题。法治治理是人类治理的未来和趋势，是现代化的治理方式，“是治理的最基本方式和最有效手段”。[2]因此，推动农村的法治治理，建构法治村治，建设法治农村，成为当前中国实现农村治理现代化的必然选择。近年来，浙江N县在探索农村治理现代化的实践中，制定推行“村务工作权力清单36条”，摸索出一条农村小微权力制度化、法治化、规范化、程序化的清单治理模式，创造了法治村治的新经验。本文拟以浙江N县农村小微权力清单36条的实践和经验为例，探寻农村治理的法治化路径。
一、农村治理：人治抑或法治
治理本质上是权力的规制和配置，是国家与社会基于各自的效用函数，共同缔造的一种社会结构关系。[3]农村治理即如何对农村进行管理，是农村公共权力管理农村，增进农村公共利益的过程。[4]根据公共权力运行立基目标和手段的不同，农村治理可分为人治和法治。[5]在农村治理现代化进程中，中国农村基层治理模式已由能人向法治转换，[6]乡村治理模式也应从人治向法治变革。
（一）村治概观：历史与模式
中国是一个有着五千多年灿烂历史的国家，也是一个创造了发达农业文明的国家，这决定了中国农村治理历史悠久。权力的“国家―社会”二分法是窥探乡村治理的基本理路。因此，从社会历史学的进路，中国村治历史大致可分为三个阶段。第一阶段：传统乡土社会的“专制―准自治”时期（公元前221～1949）。这一阶段，中国社会被称为传统的乡土社会，农村权力包括国家的行政权力和乡村的内生权力，这一“国家―社会”权力的互动作用生成了“差序格局”的“双轨政治”。[7]由于“皇权止于县”，乡村具有比较大的自主空间，乡绅自治因此有了可能。但为实现对整个国家的统治，皇权借助“权力的文化网络”“权力的制度网络”和“宗族家庭网络”进行控制。如此，国家权力通过乡贤士绅进入乡村，实现“皇权下乡”，取得统治合法性;绅士精英借助国家权威获得对乡村直接管理的“合法性”，[8]二者相互借力、互助形成中国乡村治理历史上长期的双轨治理。第二阶段：“集权―科层控制”的模式时期（1949～1978）。这一阶段，中国农村社会是政社合一的。国家权力直接进村，彻底终结清末至民国的国家权力下沉内卷化，实现国家对农村的绝对渗透和控制，形成了政社不分的高度集权体制。其典型特征是“科层控制”，[9]权力支配一切和运动式政治社会化、乡村精英同质化、农民日常生活政治化。[10]这一政权下乡吞噬了农村自治空间，对农村社会达到了前所未有的把控，严重制约了农村的自主性，确立了党和国家在农村的绝对权威。集体化治理“一路凯歌、高潮迭起”，[11]成功实现国家政权在农村的建设，控制人口流动，创构了社会的良好秩序，但也抑制了农村的活力和创造力。第三阶段：“村民自治―乡政村治”的改革开放时期（1978～至今）。改革开放以降，中国农村治理进入了以村民自治为基础的乡政村治时期。乡政村治作为改革时期中国农村治理的典型模式，最早由张厚安、徐勇等学者提出。乡政指乡级政权机构在国家授权下对乡级政治、经济和社会事务等的行政性集权管理，村治指村级公共组织在自治基础上，基于村民意愿对村域内的各种事务的具体管理。[12]乡政村治的村民自治是在国家与社会的双重授权，国家权力与乡村社会权力良性互动的基础上实现的自治。国家与社会的相互妥协，为农村争得了自主空间，结束了国家权力对农村的科层控制，为农村发展释放了活力。
我国农村治理这一长时间的历史实践孕育出各具特色的村治模式。按照不同的标准还可划分为不同的类型。根据“国家―社会”二分的国家制度导入与农村自生力量互动，可分为“传统型、能人型、法制型”。[13]根据农村治理的“三层分析”方法[14]及“国家―社会”之间的“第二圈层”的结构与功能取向，农村治理模式可以建构三种同心圆圈层模型：传统社会农村治理、高度沉降的农村治理和改革转型期的农村治理。[15]
1.传统社会农村治理，即中国的乡土社会“专制―准自治”模式。在“专制―准自治”模式中，制度化的圈层边界处于“国家”与第二圈层之间，“王权止于县政”。第二圈层的士绅阶层是整个乡村的直接控制者、治理者，并在乡村治理中发挥着关键性作用。
2.高度沉降的农村治理，即政社合一的“集权―科层控制”模式。在政社合一的集权―政治运动式模式中，政社完全掌控第二圈层的政治、经济功能，社会资源分配由“政治正确”决定。第二圈层和农民之间是政治制度化的牢固边界，第二圈层成为混合政权和社会组织融为一体的基层单位。[15]
3.改革转型期的农村治理，即“村民自治―乡政村治”模式。在村民自治―乡政村治模式中，第二圈层的国家管制性地方精英是乡政村治的关键，是乡政村治的核心环节，更是“国家-社会”的连接带和缓冲地。保持他们之间的力量均衡、利益异质、信息对称是彼此良性互动和政治博弈的基础，在内敛彼此冲突中发挥着至关重要的作用。一旦这一基础失去，第二圈层就可能成为“权势阶层”，毁灭国家与社会。
（二）村治困境：人治的困顿
纵观中国农村治理历史和与之对应的村治模式，第二圈层的士绅阶层、基层单位、国家管制性地方精英毫无例外都是农村治理的直接承载者和实施者。在传统乡土社会的“专制―准自治”中，士绅、乡贤、族长等是村治主体，形成乡贤士绅治村;在时期的“集权―科层控制”中，匀质化的党政精英分子是村治主体，形成“干部治村”;在转型社会的“自治―乡政村治”中，村委会主任或村长、村支书、村监会主任、村经合社社长等由村中能人、强人、富人、个私业主、老板、企业家担任，从而形成了名目繁多的能人治村、强人治村、富人治村、个私业主治村等等。这些更为具体的不同形式的农村治理模式，从表面来看，或是依据乡规民约、礼制风俗、宗族家规，或是依据“政治正确”的政策法规，或是依据法律制度、村情民意等进行治理，但从内在本质来看都是根据各自的权力权威和主观意志来治理。从根本性上说，依然没有脱离人治的窠臼。这些人治村治虽然在一定程度发挥了重要作用，守护了农村秩序，推动了社会发展，但也存在比较多的问题。就拿当前普遍存在的富人治村来说，农村的“人治”治理欠缺公正性，固化精英格局、阻碍基层民主，构筑自我权力结构网产生政治排斥，自主缺位和制度供给短缺致使村治处于亚瘫痪状态……就目前的乡政村治模式来看，基层政权和各种社会组织存在的基础被打破，关键的第二圈层出现了经济强人、个私能人、老板富人等的权势化，他们“把‘政治供给’和‘政治需求’直接消解为‘政治’”，[15]以潜规则、土政策、权势、寻租吞没农民的正当权利和合法利益，蜕变为“国家―社会”之间的“赢利性国家经纪人”。同时，出现了村官与村民争利、政府与村民争利、村官之间争利、村民之间争利的“四争”局面。就当前的农村治理形势看，依然是人治大于法治，人治抑制法治，乡政村治模式仍然没有走出“人治”的困顿。要摆脱农村治理的困局，实现村治的现代化，就必须使农村治理走向法治化。
（三）村治趋势：治理法治化
“人类社会的治理模式有过两次革命。第一次，从人治到法治。第二次，从依法而治（rule by law）到良法善治（good governance of good law）。”中国农村治理法治化即是这两次革命的一体过程。农村治理法治化即农村的法治治理。其基本要求是：农村治理必须以限制村干权力、保护农民权利为立足点，以规范化、程序化、透明化的法律、法规为治理依据，以促进农村法治、构筑农村良序为目标，实现农村良法善治，推进农村治理现代化。
首先，如果说熟人社会靠人治、陌生人社会靠法治合理的话，那么，当前中国农村社会必须依靠法治。随着农村市场化，人口流动和跨地域迁移加快，出现大量本地人和外地人杂居的混居村，同时，加上农村的商品化，交往的货币化，农民的权利意识、法治观念增强，传统的宗族人情被阻断，乡土信任被消解，人与人之间成为经常见面的陌生人关系。人们相信法律、制度、规则，而不相信风俗礼制、人际感情，这种陌生人社会决定了农村治理必须法治化。
其次，建设法治中国，建构法治农村，要求农村治理法治化。当代的社会主义中国是“富强、民主、文明、和谐、美丽、法治”六位一体的国家，法治中国是六位一体社会主义中国的重要方面。同时，法治中国是伟大中国梦的基本内容和重要目标，建设法治中国是实现中华民族伟大复兴的重要途径。中国是农业大国，有9亿农民，建设法治中国离不开农村的法治化，离不开农村管理治理的法治化。法治农村建设是推进法治中国建设的重要条件。建设法治农村的根本在于农村治理的规范化、制度化，而其根基则在法治村治。
最后，推进农村民主、自由、公平、正义，推动农村治理现代化，要求农村治理法治化。民主、自由、公平、正义是人类的基本追求，是人类实现自我解放的基本条件。实现农村的民主、自由、公平、正义离不开农村法治，农村的法治治理是农村实现民主、自由、公平、正义的保证。法治作为人类治理的基本方式，也是一种现代性的治理方式，实现治理现代化的根本途径只能是法治治理。所以，推进农村治理现代化的基础和前提就是实现农村的法治治理和治理的法治化。
二、法治村治：微权清单的进路
建设法治农村，实现法治村治，是农村治理从传统向现代转变和农村治理模式现代化的必然方向。那么，如何建构法治村治？微权清单为解决这一时代课题提供了前行进路。
（一）法治村治的三维逻辑：制度―程序―规范
法治作为现代性的治理方式，是国家治理现代化的必然选择，其崇尚和遵从“制度、程序、规范”。法治村治作为现代化的村治模式，是农村治理现代化的根本方向，其内在建构逻辑是：遵从制度、遵循程序、保证规范。法治村治就本质而言，是农村公权力的规训过程。这种权力规训是制度规训、程序规训和规范规训的内在统一。
首先，法治村治是制度村治。就农村公权力的执行而言，法治化村治是农村公权力的依法规制，遵从法律、规则是执行公权力的前提。由此，对农村公权力依循一定的制度进行规训，即农村公权力的制度化是法治村治的首要逻辑，对农村公权力依循制度规则进行治理是法治村治的首要目标。实现制度村治，首要任务是制定法律、制度和规则，即制定合理有效的规训农村公权力的游戏规则。继而是依规办事――严格执行游戏规则，按游戏规则训制公权力。“如果出现黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（讲话）的社会潜规则，制度规则被轻视和闲置，那么制度村治就会被巨大的暗礁碰个粉碎。”其次，法治村治是程序村治。就农村公权力的运行而言，法治化村治是农村公权力的依法运行，遵循法律、规则是运行公权力的基本要求。程序村治就是农村公权力运行时，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。从这一意义上说，程序村治即农村公权力运行中的程序规训，农村公权力运行的程序正当是程序之治的内在逻辑。最后，法治村治是规范村治。规范村治是农村公权力执行和运行的有序和有效――农村公权力依规则规制和按程序运行的秩序性和有效性。农村公权力运行的规范化是法治村治的结果和目的，通过规范之治阻断了无序和混乱，保证了民主和自由，实现了村治结果的公平公正。总之，法治村治是农村公权力的制度之治、程序之治和规范之治的统一，农村公权力的依规则规制是前提和基础、依程序运行是要求和手段，有序有效规训是结果和目的。
（二）微权清单的法治本质：限权―明责―保利
权力清单缘于对权力运行的制约、监督和把权力关进制度笼子的需要。十八届三中会《决定》要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程;2014年《政府工作报告》提出建立权力清单制度，一律向社会公开。所谓权力清单是指对各级政府部门的权力、权限、职能进行汇总设计，以清单方式列举界定，并按照法律、法规确立的清单制度贯彻执行。微权清单即农村小微权力清单，是对农村管理治理过程中的公共权力和公共服务进行清理、界定、列举、公开，并制定相应的运行规则、制度、机制保证规范运行。
微权清单作为农村公权力的制度授权机制和公开透明机制，最大特点是阳光运行，根本特征是依法制权，基本原则是权责统一，内在本质是权力规训。权力规训作为法治范式的核心是微权清单制度推行的灵魂所在。因此，微权清单具有法治治理的根本内核，是推进法治的实践工具。“限权、明责、保利”作为微权清单的法治本质奠定了权力规训法治范式的三大基本命题。命题一：规制权力。微权清单规制权力是一种制度之治，是与人治相对立的秩序结构，强调法理权威，推崇法律至上，要求农村权力运行和公共服务供给的法制化、程序化和规范化，是法治村治的规则之治状态，是“法治的目标命题”。命题二：明确责任。微权清单作为农村公权力和公共服务的规则之治，勘定了村干部和各种村级公共组织的权力、权限和职能，由此也就界定了各种村级公共权力执行者、公共产品供给者和各种村级公共组织的相应责任与应尽义务。这是法治的权责一体、权责一致原则的具体践行。命题三：保障权利。“法治是从权利共同体内部生长出来的。这意味着法治与权力无涉，它是社会共同体为了保卫自身权利而创建的规则主张。”因此，微权清单作为对抗农村公权力而生的法治工具，其基本目的在于保护农村共同体的权利。微权清单因此也被赋予保护农民权利的功能，是“法治的生成命题”。微权清单的“规制权力、明确责任和保障权利”功能奠定了法治村治的基础，获得了村治法治化的工具资格，为建构法治村治创造进路。
（三）法治村治的建构进路：农村小微权力清单
法治的核心和本质是限制权力、保护权利，权力清单的实质是确权勘界、平衡权力与权利，二者的价值追求相通性决定了二者基本理路的一致性。从这个意义上而言，农村小微权力清单的“规制权力、明确责任和保障权利”的法治本质具有建构法治村治的逻辑进路。首先，农村小微权力清单建构了法治村治的“制度之治、程序之治和规则之治”。从理性选择制度主义的进路看，小微权力清单实际上打造了一个农村治理中行之有效的制度网络，其中包括农村公共权力和公共服务的明细网、公开晾晒网、运行机制网、效果评价网、责任追究网等等，为小微权力的制度化规制、程序化运作、规范化操作提供了保障。这一保障就功能作用而言，就是一种制度规则、程序规则和规范规则，而这种规则本身就是具有合理性、合法性、有效性的理性制度。这种理性制度作为制度之网、制度笼子，其公开公正、程序规范的特性，为法治村治创造基础和保证。其次，农村小微权力清单建构了农村的多维法治化。法治村治是农村的一个多维法治化过程，农村法治化作为农村治理的重要内容和条件，很早就受到人们的关注和重视。从晚清到民国的“法制建国”，再到1970年代末所开启的“法制建设”，直到“送法下乡”和农村法治建设等等，都是“单向度的法治化”，未能实现真正的法治化。真正的农村法治化，其实就农村法治化的作用和目的来看，其主要是要为实现农村的法治治理服务。农村小微权力清单之所以能构设真正的农村法治化，其根本原因在于，一方面激活了农民的权利意识、法治意识、守法意识，提高了村干部的服务意识、法治思维和法治治理能力，明确了农村公共权力和农民权利的法律边界;另一方面实现了对农村公权力的限制和制约，保证了其运行的程序性、规范性、合法性和有效性，推进了法治村治的进程。因此，这种农村法治化是一个多维度的法治化，是法治村治的内在要求。
三、N县的实践：“村务工作36条”
浙江N县在法治村治的探索实践中，以农村小微权力清单为进路，推进农村治理法治化、程序化、规范化。通过制定推行“村务工作权力清单36条”创设出“微权清单式”村治模式。
（一）实践背景与基本目的
1.推行“村务工作权力清单36条”的背景。主要分为宏观形势背景与微观具体背景，如下表：
2.推行“村务工作权力清单36条”的目的。N县在农村推行“村务工作权力清单36条”的目的主要有两个：一是通过农村小微权力清单制度探索农村治理的有效方式，创新农村治理模式，提高农村治理能力和水平，推进农村治理的法治化和法治农村建设。二是通过推行农村小微权力清单化解农村矛盾，消解阻滞农村发展的诸多障碍，推进农村干部队伍建设，提高党员干部素质和管理水平，促进农村和谐稳定，建设社会主义新农村和美丽乡村。
（二）主要做法与初步成效
1.推行“村务工作权力清单36条”的做法。N县“村务工作权力清单36条”在推行过程中主要依据“全面清权、标准配权、公开晒权、按图行权、依法制权”[16]五个依次推进又紧密相扣的运行系统来实施，这一系统同时又构设出了宁海农村小微权力法治化、规范化的运作体系。
一是厘清边界，建清单――清权划界。N县纪委牵头主导，涉农职能部门（组织、农林、民政、国土、计生等20余个）和强农惠民单位等联动，组织专门力量到农村调研、研讨、听取意见建议，收集农村管理方面的权力和事项几百项，通过梳理、汇总，清理出村级组织和村干部权力事项60余项，其中集体管理40余项、便民服务20余项。基于权力规则、保护民利原则和厘清权力与权利边界需要，固化出村干部村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务等19条，村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项等17条，汇编出《N县村务工作权力清单36条》，建立N县农村小微权力清单。
二是制定规则，编笼子――配权定职。借鉴ISO9000质量管理标准理念，界定村干部（党支书、村主任、村经社社长、村监会主任、村组织委员、村纪委委员、村宣传委员、村调委会主任、村社管会委员、文书、出纳、民兵连长、计生联络员、团支部书记、妇女主任、村民小组长）和村级组织等权力主体的岗位职责，编制权力运行和权力主体的工作规范流程，绘制事项流程图45张，整理附属中央、省市县各级文件依据28项，编制《N县农村小微权力职能手册》和《N县农村小微权力操作手册》，编织出农村小微权力清单职能操作的制度“笼子”。
三是推行公开，洒阳光――晒权明规。县纪委和县宣传部联合宣导：对党员干部以培训考试方式进行教育，组织农村党员干部进行为期3天的《村务工作权力清单36条》培训，培训之后进行考试和答辩;以宣讲、答疑、漫画、发放宣传册等方式对广大村民进行宣导，在村广场、墙体、宣传栏制作漫画进行图示;利用广播、电视、网络、报纸进行滚动讲播，利用手机短信、微博微信进行跟踪报播。实行村党务、政务、财务定期公开和村重大事项公示，县上建立“阳光村务网”和数字电视公开平台，实现对村事村务办理情况的网络查询、电视查询和手机查询，让村民清楚该什么事、找谁办、如何办，以及如何参与、怎样监督，打造阳光清单。
四是建立流程，强管理――行权保利。把清单上的每项工作，依据党的政策、相关规定和法律法规等，结合农村实际，制定村级重大事项“五议决策法”、物质服务采购、村级工程项目、村级财务公开支出、出纳现金支取、非村干部工资报酬发放、招待费支出、村工作人员任用事项、阳光村务事项、集体资产资源处置事项、集体土地征收及征收款发放、村印章管理等工作规范，编制《N县农村小微权力运行规范执行手册》，将每项工作的办理程序、主要环节逐一细化，制定出村级事务管理流程，制作上墙流程示意图、编制小微权力运行流程图，同时印制《N县农村小微权力运行规范执行手册》发放给村党员干部和村民，为实际操作提供具体依据。
五是强化监督，行问责――制权督责。根据农村实际和村干部工作状况，制订《N县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》《N县农村集体三资和财务管理责任追究办法》《N县村干部辞职承诺实施办法》等制度，编制《N县农村小微权力运行规范监管手册》，详细界定村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理、民主监督以及移风易俗等48项责任追究行为。细化责任追究的标准，从警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职和免职等组织处理手段，到警告、严重警告、撤销党内职务、、等党纪处分标准，配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖等经济手段，从严追究村干部违规违纪行为，教育和警示农村干部规范用权。
2.推行“村务工作权力清单36条”的成效。从实施的总体效果看，村级小微权力法治体系的建构，进一步明确了村级管理组织的设置及其职责，建立规范运作流程，加强监管控制，建立了“权责明确、管理规范、运作公开、监管到位”的村级民主法治治理新路径。具体有以下几个方面的明显成效：一是规范了干部用权。《N县村务工作权力清单36条》的实施，小微权力清单运行体系的建构，保证了村级组织和党员干部依法行使职权。村务工作权力清单36条涵盖了农村生产生活的各个方面和村务工作的全流程，有效制约了村级权力的随意性和滥用，消除了“小村官，大权力”现象，解决了村干部“干事难，难干事”的局面，方便了村官工作，便于干部成长，保护了村干部。二是方便了村民办事。村务工作权力清单36条清晰厘定了权力边界、村官责任、服务内容和村民权利、办事方式方法等关系农民合法权益的问题。小微权力运行过程中，责任明确、流程公开、办事规范，“村民的事能不能办，具体找谁办，村官怎么办”，运行操作流程里写得明明白白、清清楚楚。村民一目了然，避免了对村官的误会，“给了村民一个明白，还了村官一个清白”。三是改善了干群关系。小微权力清单的落实，增强了村官工作透明度、公开度，政策、项目、权力、权利、责任、义务和操作流程、办事时限、责任追究等等都通过微权清单晒在阳光底下，群众心里清楚、村官心里明白。群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到有效解决，群众满意度提高，党和政府公信力提升。四是化解了农村矛盾。村务工作权力清单36条通过一系列运作体制、运行机制的有效执行，促进了村级议事内容的科学化、议事价值的公正化、议事过程的程序化和规范化，村级党务、政务、村务、财务通过不同途径和各种形式得到了公开、公示，村级资产得到了保护，实现了保值增值，邻里矛盾、官民紧张有效化解，村风村貌大大改观。
四、结语：“微权清单式村治”――法治村治的未来模式
改革开放以降，中国农村形成的乡政村治模式无疑在保持农村稳定、促进农村发展，为中国改革顺利推进和经济腾飞方面做出了重大贡献。但在当前的全面深化改革和实现国家治理现代化的新形势下，乡政村治模式毫无疑问还存在很多问题。在此情境下，农村治理现代化和更有效的村治模式路在何方？N县“村务工作权力清单36条”的村治实践无疑为我们建构新形势下村治模式提供了鲜活的质料和有益的尝试，开创出一条“微权清单式”村治模式。
就农村治理模式而言，中国几千年的村治基本上一直是人治村治的模式，在这其中，虽然有法律、法规、制度发挥作用，但其核心依然是崇尚人的意志，法律仅仅起到“锦上添花”的修饰作用。基于此，法治村治显然是农村治理方式发展的必然趋势。而作为改革开放时期生成并一直延续至今的乡政村治模式虽然具有法治村治的基本内核和重要因子，但在新形势下已出现许多问题，对此，学界已从不同角度进行了深刻分析和深入论述。其中非常典型的分析论述是南京大学社会学教授陈云松，他运用“‘国家-社会’结构、‘目标-行动’过程和‘科层-法人’理论”三大分析框架对乡政村治模式进行了深刻剖析，指出当前的乡政村治模式已异化为“‘乡村合流’的政治’”。特别是乡政村治模式中的第二圈层在体制压力、升迁压力、财政压力、条块压力、下延压力和制度过滤、角色偏移等作用下产生异化，成为权力空壳化、角色仪式化、激励非制度化的“政治”，农民成为无关紧要的利益旁观者，农民的利益成为毫无保障的斗争牺牲品，从而“使得农民的行动由‘体制内参与’变成‘非制度政治参与’，对选举、投票不感兴趣，把希望寄托于上访、有组织的抗争和族权”。[15]陈云松教授对乡政村治模式犀利的解构，加之实践中出现的问题，足以表明乡政村治模式确已难以继续存在。那么，此种境况下，有何种更好的模式替代之？清华大学人文与社会科学学院博士后李全胜在中国农村治理模式创新中提出“复合式治理”模式。所谓“复合式治理”模式，即在村民自治主导下，充分发挥社会多元力量、多种治理要素的作用。这种“复合式治理”模式无非是村民自治和其他各种力量的合作共治。其实，N县实践的“村务工作权力清单36条”生成的“微权清单式”村治实质上已经实现了村民自治和清单管理的对接，在理路上也已经是“限权、定责、保利”的“规则之治、程序之治、规范之治”，因此，不管从理论逻辑上还是从实践运行上，都奠定了使其成为法治村治的有效模式。所以，“微权清单式”村治必将成为我国农村法治化治理的一种未来模式。
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村级公路的法律法规篇(7)
推动农村经济全面、协调和可持续发展
滁州市位于安徽省东部，居长江、淮河之间。气候温暖湿润，四季分明，时有旱涝发生。周边与江苏泗洪、盱眙、仪征、江浦，以及安徽省的巢湖、和县、淮南、蚌埠等县市毗邻。辖天长、来安、全椒、定远、凤阳、明光6县和琅琊、南谯2区，区域面积13328平方公里，全市总人口430.57万人，78个乡，86个镇，16个办事处，2264个行政村。据统计，全市县、乡、村公路总里程8971公里，其中县道2081公里，乡道2512公里，村道4441公里。截止目前全市180个乡镇已全面实现通油路，全市2264个行政村全部实现晴雨通车。现有二级公路49公里，三级公路1068公里，四级公路6350公里，等外路1504公里。砼路面120公里，沥青路面1426公里，砂石路面7414公里，无路面里程11公里。
一年多来，我们在省、市主管部门的正确领导和各级党委、政府的大力支持下，以党的十六大精神为指针，全面贯彻“三个代表”重要思想，牢牢把握发展主题，强化先行意识，以提高服务质量为根本，加大农村公路建、管、养力度，推进“依法治路”方略，狠抓行业精神文明建设，不断加快农村公路建设步伐，取得了较好的成绩。2003年我市农村公路建设取得了较大成绩，呈现整体推进，快速发展的态势。2003年计划建设项目22个，建设总规模427.5公里，建设总投资1.5885亿元。其中，国债项目15个，建设规模308公里，建设投资0.924亿元（国家补助资金0.406亿元）；通达项目7个，建设规模119.5公里，建设投资0.6645亿元（省补资金0.2亿元）。另外计划新建通村油路60公里。
2003年全市在遭受非典、洪涝、酷暑及连阴雨等灾害对农村公路建设影响的情况下，我市地方公路部门所属职工为全市的农村公路建设书写了崭新一页。15个国债项目累计完成投资8802万元，占年度计划的88%。7个通达项目累计完成投资6033万元，占年度计划的90%。通村油路累计完成投资1319万元，占年度计划的69%。另完成其他项目投资671万元。据交通厅统计月报反映，我市县乡公路完成总投资在全省位居前列。
2004年我市农村公路建设计划项目60个，建设总规模950公里，建设总投资5.4212亿元。其中，国债项目28个，建设规模559公里，建设投资3.2742亿元（包含03年续建项目15个，1.6742亿元）；通达项目32个，建设规模391公里，建设投资2.147亿元（包含03的续建项目7个，0.7895亿元）。另有农村通村油路工程89个，建设总规模457.7公里，建设总投资0.9154亿元。据各县、市最新上报数据表明，全市2003年国债、通达续建工程均已全部开工，都在紧张的施工阶段，初步预计5月底全面竣工。2004年新安排国债项目已开工50%，其余都在招投标中。2004年新安排通达项目已全面开工。
回顾一年多来农村公路建设的实际，我们主要有以下几点做法。
一、强化服务意识，加快农村公路建设步伐。
近几年，我们始终坚持组织全系统干部职工认真学习党的十六大精神和“三个代表”重要思想，深刻领会总书记向全党提出的“两个务必”的精神实质，全面领会中央农村工作会议精神。坚持以先进楷模的事迹来教育全体干部职工，不断提高自身素质，增强服务观念。利用不同会议和场合教育全体人员要从关注农村、关心农业、关爱农民的高度认识我们的工作，从而增强责任感和使命感。充分认识加强农村公路建设是解决“三农”问题，加快推进全面建设小康社会进程，实现交通新的跨越式发展的必然要求。自从《安徽省农村公路暂行管理办法》颁布以来，市委、市政府高度重视，强调要抓住机遇，加快农村公路建设步伐，推动农村经济全面、协调和可持续发展。为此，市委、市政府多次召开常务会议，研究解决农村公路建设中遇到的问题，明确指出有关部门要无条件服从大局，服务基层，做好农村公路建设中的配套服务工作。为确保实现“十五”农村公路建设目标，加强对农村公路建设的组织和领导，市政府于03、04年连续出台“关于加快滁州市农村公路建设的决定”，并组建滁州市农村公路建设领导小组。我们也及时调整充实技术和管理力量，从思想上行动上切实重视农村公路建设工作，成立了农村公路建设领导小组，理顺工作关系，层层落实管理责任制，要求各级地方公路系统层层建立组织，认真履行好行业管理职能，把农村公路建设工作抓好、抓实、抓出成效。在去年的工程建设高潮中，我们频繁深入工程建设第一线，召集当地领导和工程技术人员，研究下一阶段的工作重点与方案，内容涵盖了工程进度、统计报表、工程质量、配套资金及安全廉政等方面，形式上分为座谈会、片区会、经验交流会与现场观摩会等，旨在着力推行服务理念，重点解决前进中的问题，目的在于加快县乡公路建设步伐。
在配套资金方面，我们逢会必讲，强调省厅的鼓励政策，强调完成配套资金的长远意义。我市还就此召开多次会议，强调各县（市、区）政府要做到二个确保：一是确保已定的县乡公路建设项目的配套资金落实；二是确保已定县乡公路建设项目按期完成，并争取达优良标准。各县市均从实际出发，因地制宜，发挥出各自的主观能动性。全椒县广泛发动农民自愿投工、投劳，县政府明确表态，地方配套资金一分不少，涉及协调的事宜一点不推，至今，全椒县地方配套资金已达1000余万元；凤阳县政府用财政周转金调拨水泥12000吨，另外县政府还用政府门面房抵押贷款，筹措资金。定远县政府在《农村公路国债和通达工程建设协调会议纪要》中明确规定，沿线乡镇的路基土石方、伐树、取土用水及征地拆迁等属地方配套工程，由乡镇承担外，公路建设项目所经乡镇，按行政区为界，每公里上缴县交通局2万元县乡公路建设统筹款，作为涵洞、桥梁及路面施工地方配套费。天长市政府规定沿途乡镇内每公里筹4万元，另外，市财政每年拨付200万元作为县乡公路建设配套资金。来安县给予国债工程来水段和来韩段公路地方配套工程，折合资金约140.73万元。明光市决定从农业税“交通事业费”拨款200万元，分别配套国债项目140万元，通达项目60万元，地方配套工程折合175万元。
前几年，我们滁州部分县市的乡村路况差，雨天道路不通，出行难成了当地农民的心头病，农民兄弟生产的农副产品由于交通不便，很难及时运出，只能“守着金窝受穷”，青壮年都纷纷外出打工，严重制约了当地农村经济的发展。以前穷在无路，现在富在有路，经过一年多的努力，全市2264个行政村全部实现了晴雨通车的目标，这个制约农村经济发展的“瓶颈”被打破，真正使农民兄弟走上了致富路。同时也极大地促进了当地政府和广大农民群众支持修路的热情，出现了前所未有的修路高潮。定远县过去的农村道路欠帐较多，近年来国债项目和通达项目任务比较繁重，为完成好任务，建成优质路、放心路，该县成立了高规格的县乡公路建设领导小组，县长亲任第一组长，分管副县长任常务组长，并定期召开县乡公路建设协调会，解决和协调施工中出现的各种问题，明确道路沿线各乡镇的配套任务，极大的保障了建设项目的顺利完成。他们还广泛宣传修建县乡道路的重要性和致富奔小康的关系，激发广大干群想路、盼路的愿望，极大地争取群众的支持。该县严桥乡郝刘村地处偏僻，交通闭塞，过去全村无一条出行路。2003年实施通村油路工程，村里听到这个消息后立即主动找到交通局了解情况，听说通村油路计划每公里补助4-6万元，但需地方配套4万元。如果配套资金能到位的话就可立项。村班子马上召开全村群众代表大会，向大家征求意见，群众们听了以后异常激动，情绪高昂纷纷表示只要是真修路再多的钱也愿意拿，仅用两天的时间就筹措了所需的12万元配套资金，使得该项工程得以顺利开工建设。2003年10月26日一条宽3.5米，长3公里的村级油路正式建成通车，多少代人的梦想，多少代人的期盼今朝实现，村民们由衷地感叹，这不仅是一条幸福路，更是一条致富路、连心路。
二、强化质量意识，建设优质高效的民心工程。
工程质量是公路建设的核心。没有质量保证的公路，就是没有生命力的公路。农村公路技术标准不一定很高，但质量要求绝不能降低。农村公路建设质量直接关系到群众切身利益，关系到行业的形象，关系到“三农”问题，必须从讲政治的高度，认识质量工作的极端重要性，把质量工作放在中心位置来抓。我们一直以对国家、对人民、对历史负责的态度，扎扎实实地抓好农村公路建设的质量，把公路质量视为公路建设的生命，视为联系民心的桥梁，努力建设“放心工程”和“满意工程”。早在2003年初，为加强和规范我市县乡公路建设，高质量、高效率地推进县乡公路发展，我们就成立了县乡公路建设领导小组和县乡公路工程建设招投标领导小组，全面组织和领导我市县乡公路建设管理和养护工作。针对农村公路建设项目分散，涉及面广，基层一线技术力量、管理力量比较薄弱的实际，不断加强对农村公路建设特别是通村公路建设的监督管理和技术指导，逐步引入高等级公路建设的质量意识和管理理念，稳步提高施工质量。在实施国债和通达工程建设过程中，切实加强建设管理责任制，确定项目法人对本辖区内的项目进行全面管理，严格执行基本建设“四项制度”：即项目法人制，招投标制，工程监理制和工程合同制。特别是施工监理制度。各级业务部门按各自的分工，加强了质量监督力度，严格按照上级关于工程质量管理规定，健全制度，强化质量控制。我们还根据省交通厅下发的《安徽省县乡公路通达工程建设实施意见》和有关工程质量管理的一系列规定，结合我市的实际情况及时制订了“滁州市农村公路建管养实施意见”、“滁州市农村公路招投标管理暂行办法”、“滁州市农村公路质量监督管理暂行办法”等，使我们在项目实施过程中有依有据，使工程建设的管理更加规范化、科学化，更具有一定的可操作性。建立和完善政府监督、工程监理和施工自检的三级质量保证体系，在此基础上还不断加大监理力度，路路落实总负责人，配备专业监理人员，实行旁站式跟踪监理，切实落实工程质量终身负责制和责任追究制。全椒县在严把工程质量关上，强调提出“铁腕抓质量”的口号，坚决执行“四严”要求，即：严把材料关；严禁不合格材料进场；严把实验关；严格做好各项标准试验及各项抽检试验，加大抽检力度和频率，确保质量符合要求。天长市是全市建优质工程的先进市，他们对所建工程均能按照“精心组织，合理调配，系统管理”的要求，强化工程各项管理。一是狠抓项目经理部的建设。主要是按要求配置实验室，制定严格的管理制度和各项相关图表，认真落实管理、监理、施工人员的工作，做到施工有章可循、有规可查。二是狠抓施工员、安全员、材料员、质检员的岗位培训，使他们能够尽快熟悉业务，进入角色。三是认真抓好施工的主要环节，做好“两及时、三检验、四控制”。“两及时”即及时处理软基和及时碾压夯实；“三检验”即认真检验施工用土指数，认真检查石灰材料有效成份，认真检验灰土配比密实度等；“四控制”即严格控制结构层的宽度、厚度、拱度、平整度。做到严格按设计要求规范施工。定远县是全市农村公路建设最为繁重的一个县，也是农村公路发展相对滞后的一个县，但他们迎难而上决心建好续建工程，抓好新建工程，对于工程建设中出现的质量问题，坚决不手软，如定义路01标段有200米长的路段路面出现网裂状，当时质检站检查时不能定论，就把市质检处的同志请去共同会诊，会诊结果认为是灰土含水量过大造成的石灰稳定土出现网裂，最后要求施工单位把这200米路段灰土全部推掉重新铺装。事实告诉我们没有修不好的路，只要我们用心抓好每一环节，道路只会越修越宽，越修越平。
三、强化廉洁意识，为农村公路建设保驾护航。
近年来，随着国家加大对农村公路建设的投入，一向沉寂的农村公路市场也焕发出难得的生机和活力，但同时，也给农村公路建设带来了新的问题，面对有可能出现的路生腐败现象，我们及早防患于未燃，采取了一系列强有力的措施：一是狠抓领导班子廉政建设。要想廉政建设上台阶，领导是关键。我们采取的办法是：一把手“两手抓”，主要领导亲自抓，分管领导负责抓，坚持廉政建设与“堡垒工程”一起抓，领导班子共同抓，实行一级抓一级，一级对一级负责，统一了认识，统一了思想，上下一致，形成合力，层层抓落实。从“三个代表”的高度增强廉洁意识、责任意识和自律意识。二是健全监督机制，强化自律意识。抓廉政建设任务实行逐级责任制，实行目标责任管理。严格各项操作制度，规范招投标程序。事实告诉我们，仅凭个人的自律，来完成如此庞大的工程，力量明显不足，所以，我们坚持在招投标等环节实行纪检监察、计委、招标办、质监、工商等部门的全过程参与监督。在项目审批、招投标、工程变更、质量监督、资金拨付等关键环节，坚持阳光操作，坚决堵住容易产生腐败的漏洞，充分体现公开、公平、公正的原则。三是要求建设单位与施工单位必须签定廉政合同及安全生产合同。廉政和安全这两项合同写入施工合同中去并实行责任追究，这样就有力地约束了双方的个体行为。四是严格建设资金的管理，确保资金安全、合理和有效使用。我市县乡公路建设领导小组对国债和通达工程专项建设资金的使用均采取全过程的监督检查，要求各级县乡公路管理部门要设立县乡公路通达工程银行专户，专款专用，严禁截留和挪用。执行廉政建设有关规定，防止资金损失浪费，提高投资效率。目前从我们对全市的调查情况看，各县（市）均严格按照程序，采取了相应的预防措施。
四、强化管理意识，保持农村公路可持续发展。
一年多来，随着农村公路建设步伐的不断加快，我市农村公路的总里程已达8971公里。与此同时，对农村公路重建轻养的问题也日益突出，许多地方的农村公路在建成后因缺乏有效的管养而惨遭破坏，严重影响了农村公路的正常使用。因此，我们坚持牢固树立“建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”的新观念，摆正建设与养护管理的位置，克服重建轻养的思想倾向，要求建设与养护要两手抓，两手都要硬。首先，积极改革和完善符合市场运作规律的农村公路养护管理运行机制，建立健全各项制度，落实各级政府的责任，签订养护工作质量保证责任状，落实到人。各县（市）都在养护这个问题上做了许多文章，比如说天长市每年要在年初召开多次调研会，并安排工程技术人员对全市县乡油路进行实地调查，编制养护经费上报市政府、主管局，同时制定周密的养护工作计划，在计划时就下达了季度和年终好路率指标，平均每年投入养护经费150万元。因为天长不但投入了资金，而且有非常健全的养护管理体制和完善的养护管理办法，才确保好路率指标的稳定提高；其次，进一步落实“三六一机制”。建立健全专业养护和群众养护相结合，常年养护与季节性养护、流动养护相结合制度，积极推行和完善多种形式的养护承包责任制，提高公路养护水平。明光市率先推行家庭道班养护形式，在明光市交通局的指导下，他们进一步完善合同，明确了责、权、利，使家庭承包养护砂石路的做法日臻完善。这一做法主要特点体现在“六个一”上：一是乡镇有一个好的管养机制，镇党委对公路的管养比较重视，确定专人抓；二是有一户家庭劳力富足的人家承包；三是有一份制约双方义务的合同；四是承包户必须有一台小型机动车；五是有一块堆放砂石的场地，做到每公里备料不少于10吨；六是承包户必须有1万元左右的资金或年收入。全椒县各行政村在农村县乡两级公路管理机构的帮助下，纷纷设立“农民道班”，按照有组织、有机制、有房子、有设施、有牌子、有机械、有资金、有人员的“八有”标准，逐步进行了完善。其它县市也均研究制定了加快农村公路的具体优惠政策和措施，这一系列措施的出台和落实，均有效地改善了农村公路的路况，也大大激发了农民参与管养农村公路的热情。三是利用农闲发动群众整修公路，努力提高农村公路路况。每年雨季农村道路都会受到洪水的侵害，给农业生产和农民生活带来极大的困难，各级政府和地方公路系统广泛动员群众投工投劳抢修被毁路段。一年多来，共投入民工十多万人次，机械千台以上，石料百万吨，从而保证了全市农村公路的晴雨通行能力。
坚持依法行政，切实维护路产路权。路政管理是公路部门的一项重要职责，是巩固建养成果，改善路容路貌，确保道路畅通的一个必要条件。首先，大力加强路政宣传，优化执法环境。搞好法制宣传是依法行政的前提，也是政务公开的手段。几年来，我们组织各县市地方公路管理站对新出台的法律、法规进行了多次大规模的宣传，分发、张贴各种宣传材料近万份。极大地提高了公路沿线群众的法律意识，营造了良好的路政执法环境；其次，加强法制教育，极力提高执法人员素质，我们把政治素质、道德素质、文化素质作为考核路政管理人员的重要内容。定期组织学习有关法律法规和执法常识。严格执法纪律，严禁执法人员公务期间饮酒，坚决杜绝接受吃请、索要钱物的现象发生。坚决做到文明执法，规范服务。第三，维护路产路权，保障道路畅通。全市在围绕“反超限、保畅通”这一主题中一直在扎实地开展工作。针对超限这一公路的头号杀手，全市均采取多种有力措施，维护路产路权，去年一年，共清除路障5000多立方米，查处超限运输车辆7000多起，查处路损案件190多起。第四，进一步规范和加强基础工作。健全路政内业管理制度、路产档案、路政处罚档案、路政审批制度和公开办事制度等。第五，认真开展机关作风评议活动，大力提高办事效率，改变落后的不良的办事作风，自觉接受社会各界的监督。
五、强化主动意识，不断探索农村公路建设中出现的新情况和新问题。
