市域社会治理水平篇(1)

【关键词】城市化 民族区域自治制度 走向

城市化，通常指人口向城市地区集中和农业人口转向非农业人口的过程。它包括人口城市化和乡村城市化两方面。民族区域自治制度是我国的基本政治制度，而城市又是民族区域自治制度落实的重要载体，随着我国城市化进程的不断推进，民族区域自治制度也应进行适应性变革，因此，研究民族区域自治制度在新形势下的合理走向，无疑对民族地方的繁荣发展以及国家社会主义事业都有重要作用。

1.城市化进程中的民族区域自治的现状分析

随着城市化的不断推进，民族区域自治地方无疑也会做出相应变化，城市化进程本身的推进不只是使民族区域自治制度朝着合理的方向发展，与此同时也会使民族区域自治制度向非均衡的方向转变。

1.1城市化进程中民族区域自治制度的理性化走向

首先，在城市化的转型过程中，加强了东西部的交流，有利于实现优势互补，形成和谐共赢的局面。随着交往的不断深入，可实现经济、政治、文化等各个方面的合作，实现民族融合，增进民族感情，有利于社会的稳定，营造和谐稳定的政治局面。其次，城市化也有利于民族稳定的实现。城市化进程使一大批新型社会阶层崛起，他们将成为维护民族地区政治社会稳定的推动力量。

1.2城市化进程中民族区域自治制度的非均衡走向

首先，非国家形态制度空间与民族自治地方政府的发展空间被挤占，从而使得民族区域自治在调控国家与民族关系时，不利于民族自治地方社会经济的发展和发挥社会自主促进作用。此外，在调控中央与民族自治地方关系的活动中，形成了对中央的严重依附状态，使得民族自治地方的自主性以及中央与民族自治地方的互动关系却未得到有效保障，拥有的经济社会资源也相对不足。其次，城市化转型过程中还会使民族区域自治发展中存在着城市偏向，很大程度上制约了民族自治地方政府组织建设、政府运作方式和政府职发挥。

2.城市化进程中影响民族区域自治制度发展的制约因素

2.1经济因素

任何制度的落实都需要一定经济基础，民族区域自治制度也不例外，它与民族地区的经济发展水平密切相关，经济发展水平的提高要求经济管理体制的改革，同时经济发展水平为民族区域自治发展提供物质支持力量。但是，相关研究成果表明，五个民族自治区的现代化水平在整体上远落后于发达的非民族自治地方，且民族自治地方之间发展不均衡。

2.2政治因素

民族自治地方制度建设在民族区域自治制度运行和功能实现过程中发挥着基础性作用，民族区域自治制度的顺利实现依赖于各级民族自治地方的制度与体制建设。在民族自治地方公共管理过程中，政府在其中处于主体地位，但是，各种非政府组织仍然处于发育阶段，在公共管理过程中的影响力还很微弱。

2.3科学技术因素

科技发展水平影响民族区域自治实施的范围以及实施效果，不但能够加强中央集权，而且能够促进民族自治地方分权的发展。科技进步还可以改变地方政府的行政手段，但现阶段民族地区电子政务水平还处于较为落后的水平。

2.4宗教因素。

我们知道，民族和宗教之间存在着十分紧密的关系，如果宗教因素处理不好，会直接影响民族区域自治制度的有效落实，对社会的稳定造成极大的威胁。因此，宗教因素不可忽视。

3.城市化进程中民族区域自治制度的走向转变

城市化在少数民族地区已经成为不可逆转的趋势，民族区域自治地方应该在经济方面、法制方面、政治民主方面、政府回应能力等方面做出应有的调整。

3.1在经济方面的走向

应该继续加强民族地区的经济发展，为适应城市化建设奠定坚实的物质基础。只有大力发展经济，才能为城市化建设提供必要的物质前提，才能为社会主义政治文化的传播提供有效的物质工具和手段。因此，加快发展经济，不仅有利于促进生活方式的改变，而且能够以其广泛和深刻的渗透力，影响民族地区的城市化进程，推进民族地区城市化进程健康发展。

3.2法制化方面的走向

民族区域自治法制化建设在民族区域自治制度完善和民族自治地方政府转型过程中发挥着重要作用，是民族区域自治发展与完善的关键。民族自治地方自治权的行使是民族区域自治制度的题中之意和内在要求，但当前我国法制建设进程比较滞后、国家层面协调机制供给不够健全，因此，民族自治地方要发挥首创精神，立足于民族地区的实际情况，充分用好己经到位的那部分自治权利，在不违背法律法规的情况下，采取特殊政策和灵活措施，推进民族自治地区法制化建设。

3.3在政治民主建设方面的走向

民族区域自治制度运行与功能实现必须坚持以制度建设为中心，积极应对来自城市化的挑战，提高制度自身的政治民主程度。民族区域自治的创建与发展同党和政府对政治经济形势和民族关系状况的认识以及当时的国家战略密切相关。所以，民族自治政府要避免引起民族关系重大动荡的前提下，在不改变民族区域自治基本政治体制格局的条件下，对民族自治地方政策过程进行微调，提高民族自治地方社会公众的参与程度，实现政策民主化。

3.4在政府回应能力方面的走向

在城市化转型过程中，要想民族区域自治制度朝着理性的方向迈进，就离不开民族自治地方政府回应力的提高，因此，需要不断拓宽地方政府政策回应领域，并且转变职能，使得这种转变与政府职能相适应。同时也要采取各种形式更新政府回应载体，要加强电子化公共服务建设，充分发挥媒体的作用，通过大众传媒构建的公共平台，包含民族因素的社会问题得到广泛传播，造成一定的舆论压力，迫使政府接受，推动其从社会议程转化为政府议程。另外，新闻媒体的开放无疑成了政府了解民意制定政策的重要指南，这样可以及时的处理民族矛盾，控制和解决民族冲突，维护社会稳定，保证民族区域自治制度的顺利落实。

参考文献：

[1]张力均，任维德.《中国城市化进程中民族问题的政治协调研究》[M] 内蒙古大学出版社

[2]秦伟江.《城市化进程中的民族区域自治研究》.

市域社会治理水平篇(2)

[关键词] 国家中心城市 城市空间治理 成都

[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0033-04

[基金项目] 2016年成都市哲学社会科学规划项目（项目编号：2016Z03），2016年度成都市社会科学院院级重大课题“一带一路战略下成都开放型经济发展的水平测度及比较研究”资助。

[作者简介] 姚毅（1982 ― ），四川阆中人，成都市社会科学院经济研究所所长，副研究员，经济学博士，研究方向：区域经济和城市经济。

城市空间治理是一项复杂的系统工程，涉及生产、生活、生态三大布局，空间、规模、产业三大结构，及政府、市场、社会三大主体。同时城市空间治理必须充分尊重工业化和城镇化发展规律，推动城市空间由“单中心、摊大饼”向“多中心、网络化”的转变；必须坚持城市治理现代化的发展理念，推动实现政府、市场、市民多元主体的有序参与以及行政机制、市场机制、社会参与机制等多个机制共同作用。

一、成都推进城市空间治理的

发展形势和基础

近年来，随着城市工业化和城镇化进程的加快以及城市功能定位的升级，成都城市空间布局进入了深度调整期，逐渐呈现出向“双中心、网络化”发展的态势。同时，中央、省委区域发展战略的重大调整和深入实施，成都获批国家中心城市以及城市经济社会发展水平的提升，使得成都城市空间治理的基础和条件发生了深刻的变化。

（一）上位区域发展战略部署需要得到深入贯彻落实

“十三五”时期，国家区域空间发展战略发生了重大调整，在东中西和东北部“四大板块”基础上，进一步确立了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大区域发展战略，最终形成“4+3”的国家区域战略布局。同时，四川立足经济社会发展实际，明确提出“坚持把多点多极支撑发展战略作为总揽，在加快区域竞相发展中提升全省整体实力”，并进一步指出“首位城市要对标高端、辐射带动”。作为西部大开发的引擎城市、“一带一路”的核心节点、长江经济带的战略支点、四川“多点多极支撑”战略的“首位城市”，成都城市空间治理需要以中央、省委的区域发展战略为导向，在推进国内外联动、区域间协同，互联互通等方面更好地发挥区域引领、辐射、带动作用。

（二）国家中心城市的建设需要强有力的空间载体支撑

国务院通过的《成渝城市群发展规划》明确提出，成都要“以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”。国家中心城市的获批，表明成都由区域中心城市正式升级为国家中心城市，成渝城市群也将由国家级城市群向世界级城市群迈进。成都国家中心城市建设需更加注重多层次的区域交流与合作，发挥引领、辐射、带动作用，积极融入全球分工合作体系，努力为内陆其他城市转型升级和开放型经济发展探索可复制和推广的经验。这需要改变成都“单中心、圈层式”的城市空间格局，着力优化和拓展城市发展空间，加快构建“双核共兴、一城多市”的网络城市群和大都市区格局，为加快国家中心城市建设提供坚实的空间载体。

（三）天府新区建设的加快为成都城市空间治理提供了重要的战略契机

2010年天府新区成立以来，尤其是2014年天府新区获批国家级新区以后，新区发展迅速，为成都空间格局由单中心、摊大饼向双核、哑铃型转变提供重要的战略机遇。国务院批复明确提出“把天府新区建设成为以现代制造业为主的国际化现代新区，打造成为内陆开放经济高地、宜业宜商宜居城市、现代高端产业集聚区、统筹城乡一体化发展示范区”。作为四川“三大新兴经济增长极”的首位增长极，天府新区“四化同步、四态合一”的现代化、国际化大都市新区，经过5年多的积淀，逐步形成了符合内陆区域经济发展要求、顺应我国开放型经济转型趋势、具有经济高地典型特征的发展趋势。

（四）经济社会发展水平的提升为成都城市空间治理奠定了坚实的基础

一是成都县域经济的发展为成都城市空间布局优化提供了重要的物质基础。近年来，县域经济的高速发展已经成为成都经济发展的重要基础和特色亮点，中心城区以外的区（市）县GDP已经占到全市经济总量的50%以上。同时，成都各区（市）县产业特色化、差异化发展态势明显。中心城区正逐渐成为现代金融、现代商贸、总部经济等现代服务业集聚区和都市工业的重点区域；近郊区域以产业和城市互动升级为重点，加快推进产业升级、产城融合和城市功能的提升；远郊区现代旅游业和现代农业等产业特色化发展态势明显。成都中心、成都科学城、成都医学城和成都城市音乐厅等一批重大项目的加快推进，将进一步增强成都现代化国际化城市功能升级的载体支撑。

二是城乡一体的公共服务和基础设施建设增强了成都中小城市人口和产业承载力。近年来，成都市立足“全域成都”的发展思维，统筹推进基本公共服务均衡化建设，加快推进 “覆盖全域”、“区域统筹”、“城乡一体”的基础设施体系的建设，连片推进“小规模、组团式、微田园、生态型”的新农村建设。成都市域的副中心、卫星城、小城市、特色镇和新农村的公共服务和基础设施水平得到明显提升。到目前为止，成都市实现就业政策和就业工作的城乡全覆盖；农村中小学、乡镇卫生院、村卫生站、文化活动场所全部实施标准化建设；“全域成都”范围内社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接；城乡户籍一体化进程基本完成，城乡居民自由迁徙以及城乡基本公共服务和社会福利一体化目标基本实现。

三是交通基础设施的完善促进了市域各地区之间的网络化联接。市域轨道交通水平大幅提升，地铁运营总里程108公里、在建205公里，第三期轨道交通建设规划正式获批，新一轮轨道交通线网规划编制完成。“十三五”时期，将进一步按照“中心城区加密成网，天府新区核心成网，两核互动加强，全域基本覆盖”的要求及构建市域和市区两个“30分钟轨道交通圈”的目标，强化“双核”之间轨道交通联系，形成“3快3普”共6条轨道交通线路的便捷联系，强化“双核”与城市副中心、卫星城之间点到点的轨道交通联系。

同时，成都城市空间治理也面临一些问题和挑战，如在城市快速扩张中的土地集约利用效率中心城区、近郊、远郊逐次递减的问题；中心城区功能疏解不够和产城融合发展不足，市域“承担、分担、共担”的城市功能布局体系尚未有效形成；城市资源环境承载的压力加大，生产、生活、生态的“三生融合”发展水平还需进一步提升。

二、国家中心城市建设背景下

成都城市空间战略指引

在成都市委十二届三次全会提出国家中心城市建设的“157”总体思路中，明确了“优化和拓展城市发展空间，建设网络城市群和大都市区”的城市空间战略。究其本质而言，就是从“市域、区域、国际”三个层次协同推进，为国家中心城市建设提供重要的空间载体和功能支撑。

（一）市域层面：推进城市功能的整合与提升

从城市经济视角来看，国家中心城市是全国城镇体系的“塔尖”，需要在推进城市转型升级发展方面走在前列、形成示范，而市域空间布局调整和功能结构优化是城市转型升级发展的先行策略。具体而言，国家中心城市在市域层面的城市空间结构的优化需要基于两个方面的综合考量：一方面，从城市空间结构演化的规律来看，国家中心城市的工业化和城镇化水平已经达到了较高的阶段，需要顺应城市空间格局由“单中心、圈层式”向“多中心、网络化”转变的发展趋势，加快形成城市中心、副中心、卫星城、小城市、特色镇和新农村等不同层次的市域空间在城市功能上的“承担、分担、共担”的良性关系；另一方面，从国外城市空间治理的经验来看，需要注重城市增长边界的控制、城市用地的再开发、城市社区的人文关怀以及各个功能组团交通的网络化联接。

（二）区域层面：加强多层次高水平的区域交流与合作

从区域经济视角来看，国家中心城市是区域中心城市的升级版，需要切实贯彻落实上位区域发展战略，在更大范围、更高层次发挥区域的引领、辐射、集聚作用。具体而言，国家中心城市在区域层面的城市空间结构的优化需要基于两个方面的综合考量：一方面，要按照国家“4+3”的区域发展战略，立足城市发展实际，以融入发展为基本路径，主动对接国家相关区域发展战略，更好地承担城市在区域发展中的国家使命；另一方面，要注重城市与区域的动态平衡和有机平衡，立足城市和城市群发展实际，找准在不同区域层次的城市功能定位和主体作用，促进多层次区域空间互为支撑和协调发展。

（三）国际层面：增强与全球的互联互通

从世界经济视角来看，国家中心城市是世界城市网络体系重要节点，是国家推进开放发展战略、积极参与全球经济治理的重要功能载体。同时，在国家“一带一路”战略确立的“五通”合作重点中，基础设施的互联互通发挥着先导性作用，是“一带一路”建设的优先领域。具体而言，国家中心城市在国际层面的城市空间结构的优化需要基于两个方面的综合考量：一方面，要树立全球视野和开放理念，主动对接国家开放发展的战略部署，积极融入世界城市网络体系，不断提升参与国际竞争与合作的水平和能级；另一方面，以基础设施的互联互通为先导，统筹推进“五通”的协调互动发展，建强作为国家新一轮对外开放门户城市的功能。

三、成都推进城市空间治理的重点策略

成都城市空间治理要立足成都城市经济社会发展的阶段性特征，尊重工业化和城镇化背景下城市空间结构演化的基本规律，以国家中心城市建设的城市空间战略为基本指引，增强城市空间治理的法治保障、多元参与，有重点地推进城市空间结构优化和城市功能的升级。

（一）增强城市空间治理的法治保障

一是加强城市空间治理的法制建设。加快城市空间治理的立法进程，统筹市政设施建设、城市公共空间规划发展、城市交通、城市环境、城市公共安全以及智慧城市建设等六大重点领域的城市建设管理，为城市空间治理提供法制保障。二是加强城市空间治理的规划引领。聚焦国家中心城市“四中心一枢纽”功能定位，抓紧各类城市规划修编，注重市域和区域的统筹，强化国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、各类专项规划之间的衔接，以“多规合一”确保“三生”空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致。三是完善城市空间治理的政策体系。重新梳理成都已有的城市空间政策体系，加大对于环高校成果转化区、城市地下空间开发等城市空间治理新兴领域的政策指引。

（二）促进城市空间治理的多元协商合作

一是加强城市空间治理的PPP模式的运用。建立健全城市空间治理的PPP模式，重点推进市政基础设施、交通运输、水利建设、生态环保、旅游、医疗卫生及教育等多个领域的PPP项目试点，增进成都城市空间治理效率。二是加强城市空间治理的社会参与和规划参与。发挥基层社区和社会组织作为政府和市民互动桥梁的作用，拓展民意表达的渠道和方式，完善民意表达的规则和信息指引，搭建多层次的多方利益协商平台，建立健全及时回馈、共同决策的良性互动模式，强化公共参与的社会监督，使得成都城市空间治理的规划和政策得到广泛的社会认同。三是加强城市空间治理的决策咨询。探索建立由党政职能部门官员、企业家、专家学者等各界精英组成的“城市空间治理研究咨询委员会”，采取“官助民办”的运行模式，对涉及城市空间治理的系列重大问题进行专题研究，并形成决策咨询报告，为政府相关决策制定提供可供参考的意见和建议。

（三）推进多层次区域空间治理的协调互动

一是注重不同区域层次的空间治理的协同推进。在市域层面，要注重城市功能的整合和升级，推进城市发展空间的优化；在区域层面，要加强成都平原城市群、成渝城市群、成渝西昆贵“钻石经济圈”、“一带一路”和长江经济带等不同区域层次的交流与合作，推进城市发展空间的拓展；在国际层面，要强化与全球的互联互通，积极融入世界城市网络体系。二是注重城市内部“双中心”和卫星城的网络化联接。进一步明确中心城区和天府新区直管区“双中心”的核心功能，合理疏解城市中心的非核心功能；各卫星城要按照“独立城市”发展理念，建强各自主体功能，并在此基础上加强基础设施和公共服务建设，并注重引导形成多样化非主体功能，增强卫星城的对于产业、人口的吸引和吸纳能力；加快实施轨道交通加速成网建设计划，加大力度，统筹推进，加快建立市域铁路、地铁、有轨电车、轻轨多制式相互衔接、互为补充的综合轨道交通系统。三是注重城市基本空间单元的“人文关怀、功能复合、有机组合”。要注重城市街区、城市社区、城市枢纽站点区域等城市基本空间单元的治理，增强交通设施、市政设施、绿化景观等基础设施建设以及教育、医疗、卫生等公共服务配套，强化城市街区、城市社区和城市建筑功能复合性开发以及城市枢纽站点地下空间的使用，强化各种功能之间的系统组合和高效的网络化联接。

[参考文献]

[1] 刘卫东.经济地理学与空间治理[J].地理学报，2014（8）.

[2] 方维慰.城市空间结构政府治理的优化[J].学海，2014（6）.

[3] 王宁.特大城市空间结构缺陷与“城市病”治理[J].区域经济评论，2015（1）.

市域社会治理水平篇(3)

一、贸易低碳化下的产业水资源承载力改善 

开展对外贸易现在已经从发达国家到发展中国家都提倡低碳化，水资源限制条件自古以来就是生产力发展面临的最重要问题，关系着工农业生产和人力资源要素生活用水。我国流域面积超过1000平方公里的流域有1000多条，这些流域广阔，跨行政区域乃至跨国的流域很多，目前中国境内水质不能达标的河流占总河流数的45%。污染分点源污染和面源污染。城市、工厂形成水污染的点源污染，我国两大流域之一的长江流域点源污染在1970平均污染量为100亿吨/年，1980s平均污染量为150亿吨/年，1990s平均污染量为200亿吨/年，2000s平均污染量为300亿吨，但全国污水处理率不及三分之一。面源污染主要来自农业污染和流域附近的垃圾排放，相比较点源污染，面源污染占中国污染总量的3/5。氮肥和磷肥已经成为中国河流湖泊富氧化的主要来源，1980s平均污染量为315亿吨，1990s平均污染量为350亿吨，2000s平均污染量为415亿吨。《管子》中有言道，治理国家，水、旱、霜、疫、虫中，最大的害为水患，大禹治水三过家门而不入，大禹治水成功后人类社会开始过渡从原始社会进入奴隶社会，大禹的儿子姒启建立中国第一个奴隶社会，禅让制结束，进入世袭社会。在整个奴隶社会水资源都是最重要的生产要素，水资源关系到政权稳固，是人命关天的大事。进入封建社会水灾是最大的灾害，因为人们都聚居在水资源丰富的江河湖泊流域，一旦发水灾，就杀掉童男童女祭奠河神，平息天怒。现代社会发达资本主义国家已经开始循环经济的研究，循环城市成为据智慧城市之后又一政府重点关注领域，我国十一五规划开始湖南、湖北的资源节约型和环境友好型社会建设，十二五中北京开始循环城市减量化、再利用、资源化的重要选择实施战略。 

二、府际权力与中央权力的水资源治理投资博弈 

转嫁污染造成“上游污染中游，中游污染下游，下游污染河口，河口污染海洋。”转嫁污染的产生是由于环境保护属于属地治理，跨府际管理涉及地方保护主义，有上级关注的水污染事件会有较好的进展，省级交界地带成为水污染的重点地区。针对这一现象，2007年环保总局开始形成区域限批政策，就是一个地级市有重点污染现象，那么这一个市的新建项目暂停审批，直至污染改善完成。2007年环保总局对长江、黄河、海河、淮河四大流域的重点污染地区进行限批。地方政府针对中央的治理措施提出如下对策进行零和博弈。用于环境治理的费用已经从2001年的1020亿元增加到2013年的5010亿元，其中污水治理从2001年的600亿元增加到2010年3000亿元。这说明中央政府和地方政府在治污投向上是不一样的，而废水恰恰是流域污染的来源所在。对中央政府而言，需要考虑地方政府的这种外部性，中央和省级政府用于环境治理的总投资，在此条件下，中央的最优决策总是优于地方的最优决策。怎样才能彻底解决转嫁污染？需要从源头抓起，保护水源地的生态文明，青海和西藏是关键，尤其是三江源的青海要限制污染工业发展，重点依靠一带一路的丝绸经济带发展商贸。中游中国中部，目前面临中部崛起，污染严重，自从长株潭两型示范区2007年成立以来，节能减排，见效明显，应该在中部推广这一绿心做法。下游是中国东部和南部，污染已经很严重，要借助海上丝绸之路把不愿改进技术的高耗能、低产能企业逐步在中国淘汰，形成科学的国际产业链条。走出去，不要瞄准第一世界，其实很多第三世界国家更加渴望中国制造。通过对上游、中游和下游的治理，河口面临的将仅仅是清除淤泥和生活垃圾，中国海洋将更加安全、清洁和自然。这将是中央政府既定政策下的极度水资源承载力投资收益，将造福人民，富国强省。 

参考文献 

[1]“一带一路”中国的马歇尔计划？[J].金玲.国际问题研究.2015/1 

[2]我国贸易隐含碳测度及贸易低碳化路径研究[J].桑建军.2011/11 

[3]孙富行，郑垂勇，王志红. 水资源承载力综合分析评价[J]. 人民黄河. 2006（01） 

市域社会治理水平篇(4)

关键词:小流域;治理;措施

1、前言

鄞州区丘陵山地占国土面积的40%左右，这些地区山溪性河流众多，形成相对独立的小流域。山区小流域由于雨量丰沛，河流源短流急、水位暴涨暴落，台风暴雨及形成的突发性山洪易造成人员伤亡和房屋建筑、道路桥梁、水利设施、农田土地等损毁，严重影响生命财产安全和 经济 社会 发展 。

为进一步完善防洪减灾工程体系，提高山区小流域山洪防御能力，促进社会主义新农村建设，保障农村的公共安全，针对鄞州区小流域治理中存在的问题进行了专门调查研究，并提出对策措施，为 科学 治理小流域提供参考。

2、小流域概况

鄞州区境内地貌东南部与西部为丘陵与山地，中部为宽广的平原，总形态呈马鞍形。东南部丘陵山地面积为375.48km2，有太白、福泉、金峨诸山，以太白山最高，主峰高程海拔656.9m。鄞州区内流域面积大于20km2的小流域共10条，分布人口81464人，耕地51472亩，其中横溪小流域已经完成综合治理建设，东钱湖地区上游溪道合并为1个小流域。

3、存在主要问题

由于各乡镇经济社会发展水平不同，到目前为止，全区小流域治理进度和标准存在较大差异。总体上讲，全区80%以上小流域的过乡镇、村庄段都进行了简单的治理，但是防洪标准较低，除部分乡镇段防洪标准达到10年一遇以上外，一般仅能满足2~5年的防洪标准。目前，小流域现状主要存在以下问题：

3.1防洪标准较低

小流域整体防洪标准较低，一般在二~五年一遇，有的仅为两年一遇以下的防洪标准，防御山洪灾害的能力很低。主要表现在：

防洪堤标准低、不连续。现有河道防洪堤高度不够，基本上为村镇自发修建，大多数堤防只修建于村镇附近，并且堤身单薄，遭遇洪水时易损毁。

溪河蜿蜒曲折，排水不畅。由于缺少全面统一的科学治理，部分溪道淤积，部分河段冲刷严重，受水流顶冲影响，弯曲河段遇大洪水时易漫顶溃堤。

许多小流域上游虽建有山塘水库，但众多水库、山塘年久失修，存在安全隐患，一旦遇到大洪水，容易出现溢流堰毁坏，下泄流量急剧增加，给下游造成威胁。同时，由于一些水库溢洪道出口缺少配套河道或下游河道建设标准低，也易形成洪灾。

3.2环境脏、乱、差

山区小流域非村庄段一般地面植被较好，山泉错落，水质较好，但穿镇过村段沿岸倾到生活垃圾多，生活污水直排入河，水体悬浮物、cod污染物严重超标，部分河道水质发生恶化，臭味较浓，呈黑色混浊状态，河中生物濒临绝迹。

3.3溪道大量被填被占

随着经济社会的发展和大规模的村镇建设，各地填溪、堵溪、缩窄溪道等现象普遍，造成河床淤积，行洪断面越来越小，洪水出路变窄，洪水漫堤，形成洪灾。部分滩地上乱搭、违建房屋现象严重，严重影响河道行洪。

同时，由于缺少系统的规划，各村镇修建防洪堤时未考虑河道的行洪能力，仅根据自身条件与利益修筑堤防，加剧了河道岸线的曲折程度和局部冲淤变化，致使河道行洪受阻。

3.4管理十分薄弱

鄞州区小流域大多缺少有效的管理制度和办法。小流域管理范围不明确，堤防建设标准不一，人类不合理的涉河活动没有受到应有的制约，造成河道缩窄，溪流淤积，水环境恶化。

4、治理标准及对策措施

4.1 治理标准

根据《防洪标准》（gb50201-94），当防护区人口<20万人时，防洪标准（重现期）为10～20年。人口密集、乡镇 企业 较发达或农作物高产的乡村防护区，其防洪标准可适当提高。据此，我市小流域防洪标准宜为：

防洪堤：保护农田达到5年一遇防洪标准，保护村庄达到10～20年一遇防洪标准，保护乡(镇)达到20～50年一遇防洪标准，保护县城达到50年一遇防洪标准。

4.2 对策措施

山区小流域治理需要综合考虑不同保护对象的防洪要求，根据山区洪水和溪道的特点、防治现状及其要求，因地制宜的采取拦挡、疏浚、排导与加固措施，进行综合治理。

4.2.1拦蓄措施

对不同类型的山区河道，根据特点与需要，在上游修建或扩建水库，拦蓄洪水。对已建水库针对20年一遇的洪水进行优化调度研究，充分利用水库的防洪库容，减少下游小流域洪水灾害。

4.2.2河道整治工程

对于淤塞的河段，通过疏挖和清障等，扩大行洪断面；对于岸坡垮塌严重的堤防采取护岸措施，同时清除各类阻水建筑物，确保河道行洪顺畅。

4.2.3堤防工程

根据流域防洪总体规划，在规划布置防洪堤的两岸修建防洪堤，堤防标准根据保护对象的重要性确定。堤防工程是小流域治理的重点。

4.2.4排洪渠修筑

为防治山丘区坡水危害农田和居民，应结合防洪工程，可以修建排洪渠，将洪水撇出农田区和居民区。

5、建议

5.1根据规划，分期实施方案应坚持以下原则：“先突出、后一般”的原则，“先乡镇、后村庄”的原则，“先众多、后稀少”的原则，“先附近、后周边”的原则。

5.2以点带面。小流域综合治理工程浩大，是一项艰巨的长期的任务，要根据财力逐步实施。近期，要在统一规划的基础上，根据轻重缓急，筛选灾情严重、影响大、急需治理的小流域，开展综合治理试点，试点成功后逐步推开小流域治理。对列入综合治理试点的，要将综合治理区的项目进行分解，落实到各相关部门，并将综合治理试点项目明确各自的工作重点，各司其责，加强协调，形成合力。要因地制宜，针对具体的小流域特点， 科学 地采取相应的综合治理措施，实现综合治理的社会效益、生态效益和 经济 效益。

5.3强化管理。要提高小流域的生态质量，维护小流域的生命健康，不仅要治理，更要重视管理，落实以防为主，切实加强对河道的管理，严禁在河道弃土弃渣和在河道内占地建房，规范河道采砂管理，清理“三无”小水电。切实加强沿溪沿河森林植被保护和培育，引导农民科学山地耕作和营林作业，从源头上减少水土流失，提高森林植被质量。

5.4加大投入。小流域综合治理工程浩大，需要大量的资金投入，同时小流域综合治理又是公益性工程，主要体现社会效益生态效益，难以按市场化运作，因此，必须建立以公共财政投入为主、社会积极参与的投入机制。例如对接中央国债项目，争取中央国债项目支持小流域综合治理；对接省市项目，如新 农村 建设、 “强塘固房”工程、生态林保护工程、山地综合开发、平整土地、标准农田建设等项目。要落实各级财政设立小型农田水利补助费，重点用于小流域综合治理。要鼓励群众参与，鼓励自筹资金和投工投劳参与建设。要用政策支持对小流域综合治理，如在用地、税收等方面采取优惠政策。多渠道筹集资金，加大小流域综合治理投入。

参考 文献 ：

1、宁波市山区小流域治理规划，[r]，宁波市水利水电规划设计研究院2007.7。

市域社会治理水平篇(5)

*年5月，中共*第十次代表大会在广州召开，中央政治局委员、*委书记*作了题为《坚持科学发展，促进社会和谐为率先基本实现社会主义现代化而努力奋斗》的主题报告，主要精神如下：

（一）第九次党代会以来的工作

五年来，我们高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，认真贯彻党的十六大精神和中央的决策部署，认真贯彻总书记两次视察广东重要讲话精神，围绕建设经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东，实现全省人民的富裕安康，团结依靠广大党员和干部群众，抓住机遇，应对挑战，开拓创新，扎实工作，经济社会发展开始转入科学发展轨道，构建社会主义和谐社会开局良好，圆满完成了省第九次党代会确定的各项目标和任务。经济综合实力实现新跨越，经济增长方式明显转变，内外源经济协调发展，城乡区域协调发展实现新突破，区域合作开创新局面，体制改革继续深化，城乡居民生活水平明显提高，文化大省建设成效显著，人口、资源、环境工作取得新进展，社会大局保持稳定，人大工作进一步加强，人民政协和人民团体作用进一步发挥，党的建设全面加强。

回顾五年的工作，主要体会是：办好广东的事情，必须高举旗帜，坚持用马克思主义中国化的最新成果武装头脑、指导实践。办好广东的事情，必须牢记使命，更好地发挥排头兵作用。办好广东的事情，必须勇于创新，增强发展的动力和活力。办好广东的事情，必须注重民生，让发展成果惠及全省人民。办好广东的事情，必须维护稳定，正确认识和处理新时期社会矛盾。办好广东的事情，必须加强党建，不断提高各级党组织的创造力、凝聚力和战斗力。

回顾五年的工作，必须清醒地看到存在的问题。一是经济发展面临不少制约因素。自主创新能力不强，产业国际竞争力比较弱，资源环境约束趋紧，经济增长方式仍然比较粗放。二是城乡之间、区域之间发展仍然很不平衡。农村经济社会发展明显滞后，欠发达地区发展基础薄弱，县域经济发展水平有待进一步提高。三是群众生产生活还有许多问题亟待解决。社会治安、医疗卫生、食品药品安全、被征地农民生活保障、农民工权益保障以及生态环境、安全生产等方面问题比较突出。四是基层组织建设还存在薄弱环节。一些党员组织观念不强，一些基层组织软弱涣散，一些干部宗旨观念淡薄，工作方法简单，在群众中缺乏威信。五是党内消极腐败现象时有发生。少数领导干部理想动摇、信念滑坡，不正之风和腐败现象在一些地方、部门和领域仍较突出。我们必须高度重视存在的问题，认真加以解决。

（二）今后五年的形势和任务

纵观形势，今后五年，是我省经济社会发展全面转入科学发展轨道，开创社会主义和谐社会新局面的关键时期。五年工作的指导思想是：高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，以科学发展观统领经济社会发展全局，紧紧围绕发展与和谐两大主题，坚持深化改革开放，突出转变经济增长方式，突出城乡区域协调发展，突出体制机制创新，实现经济又好又快发展；着力推进民主法治，着力完善民生保障，着力加强社会管理，开创社会和谐新局面；切实提高执政能力，切实推进固本强基，切实加强反腐倡廉，全面加强和改进党的建设，努力建设经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东，实现全省人民的富裕安康，为全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化而努力奋斗。

今后五年，推进发展与和谐的主要目标是：全省实现宽裕型小康，珠三角地区率先基本实现社会主义现代化。全省生产总值和人均生产总值年均分别增长9%和8%，到2011年分别超过4万亿元和4万元；经济增长方式实现实质性转变，五年单位生产总值能耗下降16%、主要污染物排放总量减少15%；自主创新能力显著增强，产业国际竞争力进一步提高；建立比较完善的社会主义市场经济体制，内外源经济更加协调发展；民主政治建设有序推进，依法治省工作明显加强；各项社会事业加快发展，人民群众思想道德素质、科学文化素质和健康素质进一步提高；人民生活水平稳步提高，城乡、区域和阶层收入差距扩大趋势得到有效控制；实现比较充分的就业，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系；社会管理体制进一步完善，公共安全防控体系和社会治安防控体系基本健全；环境治理成效显著，生态环境不断改善；基层基础工作进一步加强，党的执政能力建设和先进性建设取得新成效。

（三）实现经济又好又快发展

要坚持走新型工业化道路，以转变经济增长方式为中心，以增强自主创新能力和优化经济结构为重点，以体制改革为动力，推动经济发展从量的扩张向质的提高转变，在提高质的基础上实现量的新扩张。1、大力推进自主创新，加快建设创新型广东。2、加快产业优化升级，大力提升产业竞争力。3、加强节能减排和集约用地工作，建设资源节约型社会。4、发展壮大县域经济，加快社会主义新农村建设。5、构建区域经济新格局，促进区域协调发展。6、大力发展民营经济和国有经济，做大做强内源型经济。7、着力优化外经贸结构，提高外源型经济水平。8、深化区域合作，促进共同发展。9、加大改革力度，进一步完善社会主义市场经济体制。

（四）开创社会和谐新局面

要按照构建社会主义和谐社会的总要求，以维护公平正义为核心，以提高人的素质为根本，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为切入点，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，开创全省人民共建共享和谐社会的新局面。1、建设社会主义核心价值体系，巩固社会和谐的共同思想基础。2、加强民主政治建设，保障人民当家作主。3、树立法律权威，维护社会公平正义。4、加快发展社会事业，着力提高人的素质。5、大力推进全民创业，激发社会创造活力。6、健全就业和社会保障体系，保障城乡群众基本生活。7、加强和改进社会管理，创造安定有序的社会环境。8、加强环境保护和生态建设，建设人与自然和谐相处的美好家园。

（五）全面加强和改进党的建设

坚持科学发展，促进社会和谐，关键在党。要坚持党要管党、从严治党，切实加强党的执政能力建设和先进性建设，全面推进党的建设新的伟大工程，以党内民主带动人民民主，以党内和谐促进社会和谐，以党内制度建设推动法治国家建设。1、坚持用马克思主义中国化的最新成果武装头脑，提高运用科学理论解决实际问题的能力。2、建设高素质干部队伍，提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。3、深入推进固本强基，夯实党的执政基础。4、坚持不懈开展党风廉政建设和反腐败斗争，密切党同人民群众的血肉联系。5、坚持和完善民主集中制，提高党的制度建设水平。

二、市第十次党代会主要精神

*年12月25日至日，我市召开中国共产党*市第十次代表大会，市委书记覃卫东作了题为《全面落实科学发展观为建设繁荣活力文明法治和谐安康生态环保*而努力奋斗》的主题报告，主要精神如下：

（一）团结奋进成效显著

市第九次党代会以来，在省委的正确领导下，市委坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，团结带领全市人民，按照中共中央政治局委员、省委书记*同志“统一思想、明确目标、形成合力、真抓实干”的要求，抓机遇，谋发展，促和谐，强核心，求真务实，开拓奋进，战胜各种困难和自然灾害，推动经济社会加快发展、跨越发展、协调发展，努力构建繁荣活力、文明法治、和谐安康*，取得了显著成效，打下了坚实基础。1、坚持以科学发展观为统领，立足全局谋一域，开创了发展新局面。2、坚持以经济建设为中心，狠抓发展第一要务，加速了经济增长。3、坚持加强政治建设，实施依法治市，推进了民主法制建设。4、坚持抓好精神文明建设，推进科教文化工作，提升了经济社会发展水平。5、坚持加强社会建设，为民纾忧解困，维护了社会稳定。6、坚持抓好先进性教育，全面加强党的建设，提高了党组织的执政能力。

回顾三年多来的工作，实践告诉我们：实现*加快发展、跨越发展、协调发展，必须始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局；必须解放思想、更新观念，认清形势，增强发展紧迫感、危机感，大胆设想、大胆创新，开拓*发展新局面；必须坚持“立足全局谋一域”，从*实际出发，制定正确发展战略，狠抓发展第一要务，突出发展重点，实行分类指导，真抓实干，艰苦奋斗；必须加强社会建设，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展；必须坚持以人为本，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益，努力化解不和谐因素，保持社会大局稳定；必须加强党的执政能力和先进性建设，发挥党组织的核心领导作用，调动一切积极因素，形成促进发展的强大合力。

回顾三年多来的工作，总结成绩，令人鼓舞；查找差距，仍需努力。我们还面临不少亟待解决的困难和问题，主要是：经济总量不大、发展质量不高，工业主导地位还不够突出；区域、城乡发展不平衡，中心城市经济辐射带动能力不强；农业产业化水平还不高，农民持续增收渠道不宽；社会公共服务体系未完全建立，农村“一保五难”有待进一步解决；发展环境还要大力优化，社会稳定工作仍需努力；党的建设、机关作风建设仍要继续加强。我们必须坚定信心，迎难而上，努力奋进，团结带领全市人民在奋进中加快发展，在发展中破除困难，在未来五年中实现新突破。

（二）统一思想明确任务

未来五年，我市的奋斗目标是：全面实现“*”规划任务，全市生产总值年均增长13%以上，2011年比*年接近翻一番，经济实力明显增强，发展质量明显提高，综合竞争力明显提升；产业结构得到优化，工业化、城镇化和农业产业化进程明显加快；社会保障体系逐步完善，人民生活更加殷实；民主法制建设更加健全，社会公共服务有效拓展，行政效能进一步提高；各项事业全面发展，城乡社会秩序良好，生产生活生态关系更加和谐；努力建设繁荣活力、文明法治、和谐安康、生态环保*，与全省同步全面建成小康社会，率先基本实现社会主义现代化。为实现以上奋斗目标，总体工作要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，把构建社会主义和谐社会放在更突出地位，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享；狠抓发展第一要务，以工业为主战场，以园区建设为载体，提升利用外资质量，培育龙头企业，打造支柱产业，壮大经济总量，优化产业结构，增强创新能力，提高发展质量；着力实施“工业主导、重大项目带动、三产旺市、科教兴市和人才强市、区域协调发展”五大战略，积极推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设协调发展；进一步加强党的建设，提高执政能力。

（三）乘势而上创新发展

实现未来五年的奋斗目标，必须坚持以经济建设为中心不动摇，坚持加快*发展的决心、信心不动摇，坚持以发展工业为主战场不动摇，同心同德，奋力拼搏，在继承中创新，在创新中发展，在发展中提高，努力建设繁荣活力、文明法治、和谐安康、生态环保*。

?1、建设繁荣活力*

实现经济繁荣，增强经济活力，壮大经济总量，提升经济质量，是我市发展的主任务。必须坚持东进和“东引西连”战略取向，按照三大经济板块的总体布局，丰富发展内涵，突出重点，整体推进，加速发展工业、城市、县域、港口物流经济，努力创新经济发展格局。（1）以工业为主战场，加速发展工业经济。（2）盘活优化城市资源，加速发展城市经济。（3）以“三化”为重点，加速发展县域经济。（4）推动港区园联动，加速发展港口物流经济。（5）加速发展工业、城市、县域、港口物流经济，要落实四方面举措。必须提高对外开放水平，狠抓招商引资。必须落实扶持政策，充分利用民营资本。必须加大投入力度，推进基础设施建设。必须推进体制机制创新，增强发展活力。

2、建设文明法治*

（1）坚持推进思想道德建设。深入开展爱国主义、集体主义、社会主义教育以及社会主义荣辱观和现代公民教育，广泛开展和谐机关、社区、企业、镇村、家庭创建活动和其他文明创建活动，增加社会和谐因素。（2）坚持推进科教兴市建设。要继续把教育摆在优先发展的战略地位。要大力推动科技进步，提高自主创新能力，建设创新型*。（3）坚持推进文化名市建设。进一步深化文化体制改革，促进机制创新，大力发展文化事业和文化产业，建设和谐文化，提高文化名市建设水平。打造宋文化、端砚文化等文化品牌。（4）坚持推进民主法治建设。坚持实施依法治市。加强依法行政和政务公开，规范政府行为，提高行政效能，建设法治政府。加强法制宣传教育，全面实施“五五”普法，加强农村基层民主政治建设。（5）坚持推进社会管理建设。加快建立完善公共服务体系，建设服务型政府。全面开展“平安*”建设。加强社会治安综合治理，建立健全公共安全防控体系，抓好安全生产管理，完善应急处理工作体制，确保社会公共安全。

3、建设和谐安康*

认真落实中央、省委工作部署，把构建社会主义和谐社会摆在更突出的地位，关注民生，维护民利，促进我市社会和谐安康。（1）努力建设社会主义新农村。增强财政对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。大力改善农村生产生活环境，提高生态文明村创建水平。大力推进农村综合改革，增强农业综合生产能力，促进农村经济发展，农民持续增收。（2）努力实施“五大民生工程”。实施技能培训工程，统筹城乡就业。实施教育均衡发展工程，促进教育公平。实施便民廉医工程，提高卫生服务水平。实施全民安居工程，努力解决群众住房难问题。实施生产生活环境改造工程。（3）努力促进社会公平正义。高度重视和维护人民群众的经济、政治、文化和社会权益，努力促进社会公平正义。（4）努力完善社会保障体系。逐步建立完善社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。（5）努力发展社会各项事业。大力发展卫生事业，积极发展体育事业，加强人口与计划生育工作，充分发挥统战、侨务等部门积极作用，推动对台、侨务工作扎实开展。

4、建设生态环保*

加强生态环境保护，积极发展循环经济，切实抓好环境治理。把生态建设与环境保护贯穿于发展各个领域，实现环保发展、节约发展、清洁发展、可持续发展。发挥*独特生态环境优势，建设生态园林城市，打造生态环境品牌。

市域社会治理水平篇(6)

根据上述指导思想，“十一五”时期全市经济社会发展的主要目标是：到2*0年，力争成为全国文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城市，生态市建设取得明显突破，基本建成宁波都市区北部中心城市，全面建成小康社会，为率先基本实现现代化打下坚实基础。经济保持持续快速健康发展，地区生产总值年均增长14%；城市化取得重大突破，基本形成布局合理、区域功能明晰的市域城镇格局，城市化水平每年提高1个百分点；新农村建设取得明显成效，农村面貌发生明显变化，改造、整理、建设一批新型农民集中居住区；生态环境得到进一步改善，基本解决重大环境污染源问题，力争70%的水体水质达到三类以上；资源利用效率显著提高，单位生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%；人民生活迈向富裕型小康，生活质量普遍提高，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均分别增长9.5%和10%；教育、卫生、社会保障等基本公共服务进一步健全，实施免费义务教育，初步解决群众看病难、看病贵，基本建立城乡一体的社会保障体系，实现逐步提高标准的全员全覆盖；文化大市建设取得新进展，精神文明和民主法制建设不断加强，社会治安进一步好转，群众安全感切实增强，社会整体文明程度和市民素质不断提高。

为实现上述目标，我们将着重抓好以下七方面工作任务：

（一）优化市域规划布局，完善基础设施体系

按照区域联动协调发展的要求，实施经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划“三规融合”编制，进一步完善城市规划布局，合理划分优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四大主体功能区域，以集中布局促进集约发展，合理引导生产力布局和要素流动，形成功能定位清晰、片区布局合理、发展导向明确的区域协调发展新格局。加快市域空间整合步伐，推进市域城镇格局从“一体两翼”逐步向“一个中心、四个片区（中心即中心城区，四个片区为杭州湾、慈东、周巷、观海卫片区）”发展，构建“中心城区—片区重点镇—农民集中居住区”新型城镇体系。加快基础设施建设，构建布局合理、结构优化、设施先进、城乡共享的网络化基础设施体系。完成“四横十纵”市域主干路网建设，构筑覆盖城乡、内外贯通，各镇（街道）15分钟上高速的城市快速交通网。有序推进“三横十一纵”骨干河道建设，形成区域调蓄、生态、景观功能相结合的水网体系。以*水库引水等工程及城乡联网供水设施建设为重点，建立城乡一体化供水网络。加快建成覆盖市域的市、镇、村三级污水收集和处理系统。完善电源电网设施，实施天然气管网建设，构建多元化能源供应体系。继续推进“*数码桥”工程建设，打造高效便捷、大容量、智能化的信息网络平台。

（二）统筹城乡发展，建设社会主义新农村

按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，积极探索具有区域特色的新农村建设，力争在统筹城乡发展方面取得新突破。继续推进户籍管理、土地流转、劳动就业、社会保障、社区股份合作制等农村综合配套改革，着力打破城乡二元结构。加快建设农村新社区，推行农民居住方式改革，有序推进村庄整治改造，改善农村环境。进一步扩大公共财政覆盖农村的范围，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，加快农村科技、教育、卫生、文化等社会事业发展，增强农村发展能力。健全和完善农村基本经营制度，深化村务公开和民主管理，提高农村管理水平。推动农村集体经济制度创新，培植稳固的集体经济收入来源，发展壮大村级集体经济。继续实施“双十万”农民培训工程，强化农民就业技能，提高农民增收能力。

（三）加快经济增长方式转变，提高产业竞争力

围绕建设四大基地目标，以集聚集约为导向，优化产业空间布局，促进三次产业联动发展，着力提升大桥经济发展水平。大力发展都市创汇农业，扩大农业规模经营，优化农业产业结构，实施绿色品牌战略，积极拓展农产品加工，逐步形成区域化布局、机械化装备、标准化生产、产业化经营、社会化服务的现代农业体系。加快先进特色制造业基地建设，加大整合提升力度，构筑“两区两园两城”产业集聚平台，推动产业集群化发展，努力形成一批具有持续发展能力和市场竞争力的优势行业，一批行业内著名，资本、技术、人才等优质要素集聚的龙头企业，一批战略型、创新型、知识型的企业家，一批产业集聚、配套完善、特色明显的工业集聚区块，一批具有较高知名度和市场占有率的品牌。着力提升服务业发展水平，优先发展现代物流、电子商务、会展等生产业，改造提升商贸流通、社区服务、休闲旅游等生活消费业，积极培育金融保险、信息中介、文化传媒等知识型服务业，不断提高服务业对经济增长的贡献份额。

（四）着力自主创新，建设文化大市

深入实施科教兴市战略和人才强市战略，积极推进科技创新，加快建立服务型教育体系，充分开发人才资源，努力建设文化大市，促进经济社会协调发展和全面进步。增强自主创新能力，实施高新技术产业发展规划，构筑区域性科技创新体制机制，积极发展电子信息、新材料、光机电一体化、生物医药等高新技术产业，广泛运用高新技术和先进适用技术改造传统制造业，注重引进吸收消化和再创新，努力在主要产业、重点领域和关键环节掌握和形成一批核心技术与具有自主知识产权的创新成果，推动产业结构优化升级。全面推进教育现代化，促进城乡基础教育均衡化和优质化发展，普及15年基础教育，大力发展职业教育，形成现代教育体系。加强人才资源整体性开发，完善激励机制和引进资助政策，降低落户创业成本，不断增强人才吸纳集聚能力。繁荣先进文化，发展文化事业和文化产业，积极实施文化精品、文化品牌、文化阵地、文化保护四大工程，深化文化体制改革，完善文化设施网络，努力构建覆盖城乡的公共文化服务体系。深化群众性精神文明创建活动，倡导健康向上的社会风尚，进一步提高市民文明素质。

（五）发展循环经济，加快生态市建设

加强资源循环综合利用，加大生态环境保护和治理力度，努力建设资源节约型和环境友好型社会，实现经济、社会与生态效益的统一，促进经济社会可持续发展。大力发展循环经济，按照“减量化、再利用、资源化”的原则，积极发展低投入、低排放、高效率的资源节约型产业，加快重点行业、重点企业和重点产业集聚区块的生态化改造。鼓励推行清洁生产，积极开发推广资源节约、替代和循环利用技术，加快企业节能降耗的技术改造。不断提高资源集约利用水平，深入开展节水、节能、节材、节地工作，努力构建有利于节约资源的生产方式和消费模式。认真贯彻实施生态市建设规划纲要，继续实施“蓝天、碧水、绿色、洁净”工程，加大环境污染综合治理力度，加快环境质量、重点污染源自动监控监测体系建设，探索建立生态环境补偿机制，着力解决区域性和行业性的污染问题。强化生态功能建设，抓好水资源、耕地资源、滩涂资源和森林资源的开发与保护，构筑南部山林、中部平原和北部滨海等大型生态带，进一步改善市域生态环境质量。

（六）深化体制改革，加快开放型经济发展

以更大的决心、更大的力度坚定不移地推进改革开放，加快建立有利于发展模式转型的体制机制，进一步增强经济社会发展的动力和活力。深化行政管理体制改革，以转变政府职能为重点，创新行政管理方式，切实履行好社会管理和公共服务职能。完善公共财政体制，加大对基础设施、社会保障和社会事业以及环境保护等公共事业发展的投入。推进企业制度创新，推动和引导企业开展以建立法人治理结构为主要内容的“管理革命”，优化产权结构，促进产权多元化、合理化。完善现代市场体系，推动要素资源配置的市场化改革，加快社会中介组织发展，加大市场经济秩序整顿和规范力度，营造公平有序的市场环境。加快外贸增长方式转变，提高高新技术产品、自主品牌产品的出口比重，提升加工贸易企业的深加工程度，进一步优化外贸结构。继续实施“选商引资”策略，创新招商引资方式，大力引进对产业升级具有重大带动作用的大项目、大企业，加大现代服务业、城市基础设施和公用事业等领域的引资力度，提高利用外资水平。加强区域合作，自觉融入大上海经济圈。

（七）坚持以人为本，构建和谐社会

以实现人的全面发展为目标，发展各项社会事业，健全社会保障体系，推动“平安*”建设，全面提高人民群众生活质量，努力促进社会和谐进步。进一步完善社会保障体系，继续推进养老、失业、工伤、医疗、生育等保险，不断提高覆盖面和保障水平。加强社会福利和慈善事业建设，建立健全城乡社会救助制度和社会救助资金筹措机制，保障城乡低收入者和困难群体的基本生活。整合就业公共服务资源，加强劳动技能素质培训，提高城乡劳动者就业能力。加快构建公共卫生体系，加大卫生事业投入，合理配置医疗卫生资源，努力增加医疗卫生公共产品供给。坚持不懈地抓好人口与计划生育工作，保持出生人口低增长率。强化社会公共安全管理，逐步建立起反应灵敏、高效有序的公共突发性事件预警处置体系，提高政府应对各类突发事件的能力和水平。全面落实社会治安综合治理各项措施，依法严厉打击各类违法犯罪活动，着力整治突出治安问题，切实增强人民群众的安全感。

三、20*年政府工作的主要安排

今年是启动实施“十一五”规划的开局之年，也是围绕发展模式转型，加快大桥经济发展的推进深化之年，做好今年工作意义重大。综合分析发展环境和自身条件，建议20*年全市经济和社会发展的主要预期目标为：生产总值增长15%以上，财政一般预算收入增长15%以上，城乡居民人均收入均增长7%以上，新增城乡劳动力就业岗位3万个以上，城镇登记失业率控制在2.5%以内。

今年政府工作的总体要求是，深入贯彻市委十一届八次全会精神，坚持以科学发展观统领全局，围绕促进又快又好发展根本要求，牢牢把握加快发展模式转型主线，深化拓展“发展大桥经济、构建和谐社会”的各项工作，进一步强化要素组织、政策激励、经济调控、公共服务和社会维稳五项功能，力求在促进产业提升、协调发展、社会和谐三方面有明显进展，使*经济社会切实转入科学发展轨道。

围绕上述目标要求，突出抓好以下七方面工作：

（一）建设社会主义新农村，提升农村经济社会发展水平

加快建设现代农业。大力发展以土地集中经营为基础、家庭农场和合作农场为主体的集约型农业，健全以各级产业协会和专业合作组织为依托的农业组织服务体系，继续推进“西菜东扩”和规模型绿色产业基地建设，全年新增土地规模经营面积1万亩，200亩以上绿色产业基地40个。强化科技兴农，加快各级农业科技园区建设，推广农业新机械、新设施、新技术，建设省级农作物区域试验站。实施绿色品牌战略，加快绿色、无公害、有机产品认证和标准化生产，完成绿色农产品加工基地一期建设，支持农业龙头企业发展壮大，争创农产品名品名牌。合理开发和保护耕地资源，抓好土地整理和农田水利建设，加强农业面源污染防治和土壤质量管理，发展农业内循环生态技术，重视做好畜禽疫病及外来有害生物的防控工作，促进农业可持续发展。

千方百计增加农民收入。完善财政支农新机制，开展政策性农业保险，扩大农户小额信用担保基金规模。巩固农村税费改革成果，加强农民负担监管。围绕有技能、有保障、有素质的目标，从推进城乡统筹就业和健全农村社会保障制度着手，完善利益分配机制，确保农民收入稳定增长。实行城乡劳动力就业失业登记、就业准入资格、就业扶持政策和就业服务待遇“四统一”，加强农村劳动力技能培训和就业岗位开发，加快农村富余劳动力向二三产业转移，当年完成农村劳动力转移就业培训2万名，实现转移就业2.5万人。

进一步改善农村生产生活环境。按照建设美好新家园、和谐新社区的要求，加快推进以基础设施和环境整治为主要内容的农村实事项目建设。深入开展新环境百村改造工程，探索农村宅基地置换办法，稳步推进农民集中居住，扎实推进村庄拆迁新建、撤并整理和梳理改造，建成一批规划合理、用地集约、公建配套、功能完善、环境优美的农村新社区，新创省级全面小康示范村10个，宁波市级示范村4个。继续实施康庄工程、二次改水，全面实现通村等级公路通客运班车目标，完成农村饮用水改造6.9万户，继续推进以远程教育网络为基础的农村信息化建设。全面推进庭院整治和“三基”整理，抓好镇级主干河道和村级三类河道疏浚整治，试行村庄生活污水收集处理，努力改善村居环境。

扩大农村公共服务供给。实施农村中小学困难学生补助、爱心营养餐、食宿改造和教师素质提升四项工程，推进农村初中教育振兴计划，加快城乡基础教育均衡化发展。巩固新型农村合作医疗制度，全面开展参保对象健康体检工作，推进农村社区卫生服务站标准化建设，努力提高农村医疗保健水平。继续推进东海明珠工程和村落文化宫建设，组织开展“文化进百村”、“百场戏剧千场电影进农村”活动，大力建设乡风文明，提升农村社会新风尚。采取切实有效措施稳固村级集体经济财源，加大经济薄弱村扶持力度，夯实农村公共事业发展基础。

（二）增强自主创新能力，推进先进特色制造业基地建设

大力推进技术创新。加快技术创新平台建设，有效发挥公共科技服务平台、网上技术市场、行业工程技术创新中心等载体功能，筹建*科技创业孵化中心。鼓励企业不断加大技术研发投入，积极扩大科技型企业队伍，重点扶持100家规模型高新技术企业、科技进步企业，力争全市高新技术产品产值占工业总产值的比重达到22%。抓好家电科技、高性能化纤等一批关键共性技术攻关和一批重大科技项目，认真做好专利申请、授权及产业化工作。拓展与国内外高校院所合作，完善技术转移中心职能，积极支持企业创办重点实验室、博士后工作站和技术研发中心。

加快传统产业升级。以特色产业园区建设为载体，继续加强区域特色产业整合和推介。建立完善主导行业产品设计、检测、认证等技术服务平台，加强先进设备的引进更新，推动传统产业改造和提升。扎实推进企业信息化工作，争取5000万元以上销售企业实现信息化管理达到70%。大力实施品牌战略，完善品牌梯度培育体系，有力支持企业创品牌争名牌，力争新增宁波市级以上品牌数60只。加快企业制度创新，引导支持民营企业放开股权，通过收购兼并、外资嫁接、上市等方式实现资本扩张和做大做强。全年完成技改财务投入100亿元。

积极发展循环经济。制定《*市循环经济发展规划》，出台推进循环经济发展的政策措施。以节水、节地为重点，加强企业资源消耗管理，推广重点行业中水回用，严格执行促进集约用地的各项政策措施。全面推行清洁生产，积极推行ISO14000环境管理标准，创建一批循环经济示范企业。加大重污染行业集中迁建整治力度，基本建成电镀和漂印染工业园区，深化区域小熔炼行业整治，启动锻打园区建设，坚决取缔高消耗、高污染企业。积极发展资源节约型、环境友好型的先进制造业、现代服务业及生态农业，大力倡导绿色消费，鼓励节俭文明的消费方式，建设节约型社会。

（三）积极扩大内需，确保消费和投资较快增长

促进投资合理增长。优化投资结构，提高投资效益，更好地发挥投资在经济社会发展中的重要作用。强化对重大项目的推进服务和监管工作，抓紧做好重大项目的申报、审批等前期服务，统筹安排和优化配置要素供给，确保年度投资计划的落实。加快推进中横线二期、杭州湾大桥余慈连接线等重点路网建设，着力抓好徐家浦两侧围涂、*江引水*段等重大水利工程，实施好电力及一批重要社会事业项目，加快完成*水库引水工程。继续推进标准厂房建设，完善标准厂房建设扶持办法和批后监管措施，全年新增标准厂房面积48万平方米。努力激活民间投资，筹建联合投资创业公司，推动民营资本联盟合作，增强投资实力。加强银企交流合作，稳妥发展融资担保机构，积极解决中小企业融资难问题。

加快商贸服务业发展。结合产业联动发展要求，着力增强服务业尤其是生产业对经济增长的带动作用。筹划建设西部物流市场、银泰百货商场等一批重点商贸项目，加强对传统商品市场改造和布局调整，积极推进周巷等中心镇商贸集聚区建设。制订社区商业标准，发展社区商业服务中心。以家电科技城会展中心投用为契机，筹办好首届“中国*家电博览会”，加快区域性会展业的培育。继续推进农村放心店、农资连锁经销店和规范化农贸市场建设，镇、村放心店普及率达到100%。抓好达蓬山文化旅游区等项目，完成北部旅游休闲区规划编制，加快推进生态湿地项目的筹建，加强对生态、农业等旅游资源的开发。改善城乡消费环境，加强消费服务，培育消费热点，积极扩大文化、休闲、健身、培训等服务性消费，继续保持我市社会消费规模和水平在全省的领先地位。

切实加强市场秩序整顿和监管。深入推进“经济规范在*”活动，成立协调督促专门机构，加强执法联动和综合治理。全面清理无证无照经营，重点整治经营不规范和安全隐患等问题。切实落实重大危险源监管措施，抓好人员密集场所、道路交通、“三合一”厂房等专项整治，确保全市安全生产形势稳定好转。加强知识产权保护，严厉制裁仿冒、侵权行为，继续抓好以火花塞为重点的打假整治行动。强化食品药品质量安全监管，扩大市场准入范围，整合食品生产、流通及消费等环节监测网络，筹建市食品检测中心。整治土地交易市场，加强地价管理和项目审批监管，切实防止项目圈地和土地闲置浪费现象。

（四）以“两区”建设为龙头，全力推进产业集聚和对外开放

提高杭州湾新区集约开发水平。以出口加工区设立和管理体制改革为契机，加快新区开发建设模式转变，进一步优化细化新区目标定位和规划布局，切实提高投入产出率，提高区域集约开发水平。从大规模基础设施投入为主，转向基础设施与功能配套并重，加快出口加工区一期建设，实现年内封关运作；抓紧申报筹划保税物流园区；加快区内交通、商贸、学校及生活区等公共服务设施配套。从传统产业集聚为主，转向传统产业集聚与优质内外资引进并举，加强选商引资，加快引进和集聚一批高新技术和大型项目，实际利用外资1.5亿美元以上。从简单放权、授权向形成责权利相配套、高效运作的机制转变，提高新区服务和管理水平，切实改善投资环境。拓宽融资渠道，加强资金监管，逐步提高新区自我积累和发展能力。

全面加快慈东工业区开发建设。进一步加强慈东工业区的统筹开发和领导力度，改进完善管理体制，形成精简高效的管理运作机制。加大基础设施投入，加快完成一期10平方公里区块配套，积极启动二期区块建设，全年完成投入3亿元以上。加强项目招商和企业投建，力争全年引进新项目50个，开工企业达到50家，工业产值超10亿元。加快标准厂房建设，竣工面积6.5万平方米，促进电子家电、轻纺服装、五金汽配等中小企业集聚组群。同时，根据慈东工业区发展需要，超前研究东部地区产业资源、公共设施的统筹规划和布局。

积极推进对外开放与合作。努力推进外贸增长方式转变，优化对外贸易结构，优先支持高新技术产品出口，加强出口产品自主品牌培育，积极开展先进设备和先进技术等进口贸易活动。提高加工贸易比重和层次，推动加工贸易企业向深加工结转延伸。建立健全出口预警和反技术壁垒机制，抑制不合理低价竞销，增强企业应对贸易壁垒能力。提高利用外资质量和效益，瞄准世界500强、跨国公司和国际行业龙头企业，着力引进产业带动强、科技含量高、投资密度大、资源消耗少的重大项目。强化产业链招商，推进“以民引资”工作，开展与传统产业对接的专题招商活动，推动引资向农业、服务业领域拓展。积极开展宁波开放区域联动引资，广泛参与区域协作交流。支持企业“走出去”拓展发展空间，引导企业建立境外加工基地、营销网络、研发机构和开展资源合作开发。全年外贸自营出口增长20%，完成合同外资6亿美元，实际利用外资3亿美元。

（五）统筹市域协调发展，提高城市化发展水平

优化城镇功能布局。根据“一中心、四片区”市域发展框架，以片区规划、农民集中居住区布局为重点，抓紧开展市域总体规划修编工作。进一步加快中心城区优化开发，完善“退二进三”、“腾笼换业”政策措施，加快推进旧城改造，完成中央商务区建设，适时启动旧城改造二期工程。继续推进市政道路环通、城河治理和景观绿化，抓好城区东南片骨干道路、浒溪线景观改造等重点项目建设，提升城市功能和品位。推进各镇尤其是片区重点镇的集约开发，探索推进镇域公共资源整合与共享，增强城镇集聚带动作用，加快形成城镇统筹协调发展格局。

提高城市管理水平。进一步理顺城市管理体制，探索行政执法“市镇联管”模式。启动垃圾无害化处理项目，搬迁改造城区大气污染企业，加强噪声点源控制和整改，积极做好道路河道保洁、户外广告管理及公厕改造等工作。实施“疏堵保畅”工程，加快城区道路叉口改造和停车场扩建，全力抓好交通秩序综合整治，确保城区道路交通安全、有序和畅通。扎实推进全国文明城市、国家卫生城市和环保模范城市联合创建工作，力争国家环保模范城市创建通过省级验收，建成省示范文明城市。

深入推进生态市建设。加强水环境治理，全面推进市域污水治理工程，开工建设东、北两大污水处理厂及主干线工程，实施镇级污水收集系统建设，实行污水垃圾处理收费制度。继续查禁“白色污染”，开展畜禽养殖污染整治，加强饮用水源保护，扎实做好矿业整顿和废弃矿山生态治理。保护海洋环境，完善海洋与渔业环境监测网络，调整完善《*市海洋功能区划》，编制完成《*市海洋经济发展规划》。全面实施公益林管护、迹地更新和阔叶林改造工程，推进城市、村庄、庭院绿化建设及沿海防护林工程，全市新增绿化面积235万平方米。

（六）健全为民办实事长效机制，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题

继续加强就业和社会保障工作。落实促进就业再就业扶持政策，重点做好就业困难人员就业援助、大中专毕业生就业和失地农民转移就业。进一步推进基层劳动保障机构、劳动力市场和公共职介服务机构建设，加快完善覆盖城乡、信息便捷的就业服务平台。依法做好以企业职工、个体工商户及自由职业者为重点的社会保险扩面工作，加大高风险行业和外来务工人员参加工伤保险工作力度。继续探索和推进城乡社会保障制度接轨，努力确保低保对象应保尽保、失地农民即征即保，尽快解决特殊无保障对象的参保问题。加快城乡敬老院建设，推进农村五保和城镇“三无”人员集中供养，实施特困群众住房救助。支持发展慈善事业，全面推开镇级慈善爱心超市和社会捐助接收站建设，积极发挥社会弱势群体帮扶平台作用。

加快教育卫生文化等事业发展。积极扩大优质教育资源供给，深入开展学校标准化建设和现代化学校创建，全面实施义务教育阶段学生免收学杂费。大力发展职业教育，启动“创新型”中等职业学校建设工程，深化职教改革，贴近市场需求和企业生产经营需要，设置、调整和拓宽专业，突出学生实践能力的培养。加强和完善劳动力职业培训工作，筹建一批实习实训基地，培养一支“双师型”专业师资队伍，提高教材编制水平，整合并增加培训资源的投入，切实提高培训的实效性。继续抓好人才培养和引进，实施《引进人才居住证》制度，畅通人才引进“绿色通道”。加大卫生事业投入，加快建设一批重点医疗卫生项目，健全公共卫生体系，加强重大传染病防治工作，整顿和规范医疗服务市场，逐步解决群众看病难、看病贵问题。落实文化大市建设的各项部署，充分利用和开放各类场馆设施，积极开展节庆文化、广场文化和民间特色文化等各类群众性文化活动，推进全民健身运动和竞技体育发展，引进高水准文艺演出和体育赛事，全力办好第七届艺术节和第十二届全民运动会，积极创建小康型老年体育镇(街道)。编制地方历史文化资源保护开发规划，完成陈之佛故居等文保单位修缮工程，举办越窑青瓷文化国际研讨会。积极发展传媒、艺术等文化产业，依法规范文化市场管理，促进文化市场健康繁荣。继续扩大数字电视覆盖面，为模拟电视向数字电视整体平移打下基础。深化计划生育优质服务创建活动，提高人口和计划生育工作水平。高度重视国防事业，切实维护妇女、未成年人合法权益，关心和发展老龄与残疾人事业。扎实做好双拥优抚和移民安置工作。

完善来慈务工人员教育、管理和服务。加快制订与我市产业和城市发展相适应的人口规划，明确人口政策导向，创新暂住制度，引导来慈务工人员有序流动。确立“新*人”理念，加快健全教育、管理、服务和维权并重的新型流动人口管理体系。逐步将来慈务工人员纳入公共政策服务范围，引导其参与当地政治活动和社会管理。发挥村(社区)暂住人口综合管理队伍作用，严格落实以证管人和以房管人措施，充分掌握暂住人口综合信息，加大对用工单位、中介机构、出租私房执法查处力度。完善扶持政策，积极推进来慈务工人员集中居住点建设。强化企业用工的社会责任，加强以中小企业为重点的劳动合同管理和劳动监察，切实维护外来劳动者的合法权益。

大力推进“平安*”建设。强化社会治安管理，健全治安打防控网络，开展打黑除恶专项斗争，严厉打击恶性、暴力犯罪和地下“”赌博活动，加大查禁“黄赌毒”丑恶现象力度，努力增强人民群众的安全感。大力弘扬社会正义，加强以暂住人口、青少年为重点的法制教育，强化基层综合治理，进一步夯实平安工作基础。深入贯彻落实国务院《条例》，认真做好和人民调解工作，强化重大疑难调处，支持群众依法表达利益诉求，努力化解各类社会矛盾，积极防范发生。加强政府应急管理，建立健全重大突发事件的预警机制和处置工作体系，提高政府保障公共安全能力。

（七）加强政府自身改革和建设，努力提高行政能力

进一步转变政府职能。积极推进政府管理理念、管理机制和管理方式的创新，不断优化政策资源和财政资源的配置效率，更加注重履行社会管理和公共服务职能，更加注重为市场主体提供良好的发展环境，更加注重推进社会发展和解决群众实际问题。深化镇（街道）机构改革，优化镇级机构设置和人员配置，依法委托授权，提高基层政府公共服务和社会管理能力。改革完善市、镇（街道）财政体制，健全公共财政框架体系。

严格坚持依法行政。自觉接受市人大及其常委会的法律监督、工作监督，认真接受市政协的民主监督，不断提高人大代表、政协委员议案、建议和提案的办理工作水平。健全公众参与、专家论证、政府决策相结合的决策机制，健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度、社会听证制度和决策责任制度，推动政府决策科学化、民主化。切实提高运用法律手段管理经济社会事务的能力，严格按照法定权限和程序履行职责，加大对行政不作为、乱作为行为的问责力度，逐步建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。进一步规范政务公开的内容、形式和时限，不断完善政务公开工作体系，充分发挥政务公开的综合效应。

深入推进机关效能建设。完善市联批中心运作机制和服务功能，确保审批事项衔接有序、办理顺畅，进一步加强镇级便民服务中心建设。强化抓落实的工作机制，进一步严格目标责任制考核，加强政务督查和效能监察，加大限时督办、跟踪督办力度，确保各项工作任务落到实处。以《公务员法》实施为契机，加强公务员队伍教育、培训和管理，完善公务员考录、竞争上岗、轮岗交流制度及与公务员工作实绩挂钩的绩效考核、奖惩制度，努力建设一支作风过硬并充满活力的公务员队伍。

市域社会治理水平篇(7)

空间规模治理；区域治理；要素耦合；制度试错；区域战略规划

TU982；F207A005507

一、 城市价值、空间规模治理与区域治理

城市是人类文明千百年来的演进结晶和累积性创造，又是人类创造活力的不断涌流之地。人类超越自然界的恩赐而建构一个可控的多层次秩序体系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通过人们的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市场得到充分繁荣之地，并将“神圣、安全、繁忙”六字方针作为城市的基本价值，写在城市发展的旗帜上。① 集“神圣、安全、繁忙”三大价值于一体的城市生活，是一个融生产、生活、生命、生态四业态于一体，集多样性、丰富性与包容性三特征于一身的复合共同体生活。任何自毁三大价值中任何一个方面价值的行径，就等于自毁城市的本质，最终导致城市生活的衰亡。②

正因为城市生活所独具的集聚特征与核心价值，人类社会的历史变迁视城市化与工业化为孪生推动力，以一种摧枯拉朽的姿态将城市生活不断推进至它所能抵达的区域，塑造出一个一个人口、资源、信息、技术、资本、物流等要素高度流动并日益集中的城市共同体。这种以城市文明为代表的生产力，“把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能”③ 。

人类社会的城市化进程，既开拓了人类物质生活的丰富性，提升了人类精神生活的品质，又开辟了人类居住空间的新形态――一个以区域大城市或特大城市为核心、以中小城市为连绵地、以小城镇为连接点的大都市圈或大都市连绵带，在世界的不同区域以一种前所未有的姿态屹立在世人面前。随着全球城市化的快速推进，传统的大都市圈和城市群逐渐向“巨型城市区域”（Megacity Region）演变，以这些巨型城市区域为代表的空间单元将重塑世界经济地理格局。肖林：《上海的“十三五”发展主线》，载《上海证券报》，2015年10月21日。 大都市圈空间或者巨型城市区域空间的扩大，不仅引发一国范围内空间规模的重塑，而且引发跨国（地区）间的空间规模的重塑。由民族国家边界作为划分标准的空间背景变得不再那么重要。处于中心城市地位的民族国家和主要城市的角色，越来越受到超国家的区域发展政策的挑战。[英]彼得・纽曼、安迪・索恩利：《规划世界城市：全球化与城市政治》，刘晔等译，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。

唐亚林：产业升级、城市群发展与区域经济社会一体化

无论一国范围内还是跨国（地区）间空间规模的重塑，都将引发区域空间规模治理问题――由区域经济社会一体化而肇发的跨域公共事务协同化与传统的分割式城市治理模式之间的内在矛盾。区域空间规模治理又因各国与地区政治经济与文化制度的不一而呈现不同的区域治理形态，其基本模式主要有：组建综合性的城市联合政府，设置非政府性质的城市协调机构，建立城市之间的合作组织，建立承担专门职能的地方政府。卓越、邵任薇：《当代城市发展中的行政联合趋向》，载《中国行政管理》，2002年第7期。

当代中国的城市化进程经过了改革开放三十余年的快速发展，截至2014年底，城市化率已达到54.77%。而且，在传统的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津冀地区三大都市圈基础上，开始出现长株潭与武汉城市群、成渝城乡一体化区域等中西部大都市圈。为突破分割的区域治理模式的限制，加快推进区域经济社会一体化发展，2010年6月《长江三角洲地区区域规划》、2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》相继出台，国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国（地区）间的“一带一路”发展战略被提升至当代中国国家发展战略高度，并成为中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的重要内容。

当代中国的区域治理，因区域空间规模治理问题引发了区域治理的阶段性内涵嬗变，进而呈现独特的要素耦合特征与制度试错的选择逻辑，需要从区域战略规划视角对区域治理政策框架体系进行顶层设计。

二、 当代中国区域治理的内涵嬗变

当代中国区域治理的内涵演进，经历了从计划经济体制下“行政区经济”到市场经济体制下“区域经济一体化”再到科学发展观下“区域经济社会一体化”的阶段性嬗变。

计划经济体制下，不存在区域治理一说。因为是“全国一盘棋”，所有生产、销售、分配、消费等均由高度集中统一的中央指令性计划来完成。曾任国家经济体制改革委员会副主任的经济学家高尚全在接受采访时，曾讲述过一个关于计划经济时代统一调配资源而引发的看似荒诞却真实的事例：当时沈阳有两个工厂，一个是电缆厂，属于一机部管，另外一个是沈阳冶炼厂，由冶金部管，这两个工厂正好隔一堵墙。电缆厂需要的铜，由一机部从外地调到沈阳，而冶炼厂生产出来的铜却由冶金部分配到全国各地。本来一墙之隔的两个厂，签个合同就可解决资源的最优配置问题，但由于不符合指令性计划的各自条线管理要求，必须从外地调拨，其结果必然是造成大量的人力、物力和时间上的浪费。究其原因，在于计划经济的一个基本特征就是“统”，通过中央部门来搞集中统一的经济，最终一直走不出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。马国川：《共和国部长访谈录》，北京：生活・读书・新知三联书店，2009年，第198页。

改革开放后，为打破计划经济体制的条块分割弊端，走市场取向的改革发展之路，国务院提出了推进跨（行政）地区经济联合和形成经济区的大思路。1980年，国务院作出了《关于推动经济联合的暂行规定》，要求按照“扬长避短，发挥优势，保护竞争，促进联合”的方针，大力促进区域经济合作。这是当代中国第一次在中央政府层面作出的关于形成区域经济区的发展战略，标志着当代中国区域治理的内涵进入第一个发展阶段，即“行政区经济”阶段。

“行政区经济”意味着在计划济经济体制向市场经济体制转型过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时，所出现的基于行政区划的、具有过渡性质的区域经济类型，其典型特征有：地方政府经济行为主导经济发展，生产要素跨行政区流动困难，产业同构现象严重。刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年，第9394页。1982年12月22日国务院决定成立上海经济区规划办公室，划定以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波（后来又增加绍兴）等城市在内的上海经济区为国内第一个跨省市综合性经济区，这标志着“行政区经济”从理念走向实践。

“区域经济一体化”是当代中国区域治理内涵嬗变的第二个阶段。一国范围内区域经济一体化是指在一个国家范围内，地域上较接近或地理、文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域发展总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置各种要素，提高资源使用效率，推动区域经济协调发展，以提高区域总体效益、促进区域共同繁荣的动态过程。宋巨盛：《长三角区域经济一体化研究》，载《当代财经》，2003年第2期。 区域经济一体化的内容一般包括六大方面：交通等基础设施与信息的一体化、产业一体化、市场一体化、生态环境一体化、政策与制度一体化、形态一体化。在当代中国区域治理的实践中，在单一制国家结构形式缺乏地方自治基础、压力型政府绩效评估体系难以催生跨区域政府合作的真正动力、跨区域政府合作的共识还没有真正形成等多重因素的交织约束下，唐亚林：《长三角城市政府合作体制反思》，载《探索与争鸣》，2003年第8期。 区域经济一体化进程仍然停留在通过中央有关部门的宏观规划与调配，侧重于交通一体化等硬件建设，而难以在产业一体化、政策与制度一体化等软件建设上取得突破性进展的层面。

2003年11月，中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“树立全面、协调、可持续的发展观”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，昭示着区域治理的内涵嬗变进入到了第三个发展阶段，即“区域经济社会一体化”阶段。“区域经济社会一体化”是指在推进区域治理过程中，改变过去只重经济发展而忽视社会发展、只重区域经济一体化而忽视区域经济社会一体化的倾向，更加注重将经济发展与区域经济一体化的成果造福于区域民众的社会福祉的提升，大力推进区域公共服务标准化与均等化进程，通过经济发展与社会发展的有机互动，建构区域经济社会一体化发展的新型动力，并塑造区域治理的新型发展空间。

三、 当代中国区域治理的要素耦合特征

当代中国的区域治理，一方面需要积极回应区域经济社会一体化引发的跨域公共事务协同化问题，另一方面需要面对因区域空间规模拓展而引发的生产要素等资源配置、区域经济社会一体化水平提升以及更大范围、更多层次区域治理空间复合等问题。

世界银行2009年世界发展报告《重塑世界经济地理》针对区域空间规模治理问题提出了三大耦合要素，即：体现区域空间规模、人口分布、经济发展与生活水准等的居住区密度，体现资源要素等集中程度的城市群距离，体现生产与生活融合、区域经济发展融入全球市场的区域分割程度。由于经济发展在一国经济发展过程中会呈现从低收入水平向高收入水平演化的状况，由此必然带来生产的日趋集中，生产者会青睐一些大城市及其周边地区、沿海发达地区，也必然造成区域发展不平衡状况的加剧。这就需要通过有效的公共政策与制度创新，促进不同地区人们生活水平的趋同，其根本出路就在于区域经济一体化。因此，世界银行认为，不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖、相辅相成。世界银行：《重塑世界经济地理》，北京：清华大学出版社，2009年，第119页。

综观当代中国改革开放以来的经济发展历程，因资源禀赋、基础设施、工业基础、社会文化条件等综合因素的约束，基本上遵循了由东到西逐步推进、梯度发展的发展战略，形成了沿海、沿江、内陆梯次开放，横向化与差异化兼具的平面发展格局，在一定程度上又进一步强化了原本就存在的区域分割发展与城乡不平衡发展的不平衡发展格局。

与此同时，20世纪80年代中后期率先起航的长江三角洲区域发展、珠江三角洲区域发展、环渤海湾地区（京津冀地区）区域发展三大都市圈引领的大都市圈发展战略，20世纪90年代中后期推进的西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展战略，21世纪初提出的成渝城乡一体化区域、长株潭与武汉城市群、海西经济区、黄河三角洲区域、图们江合作开发区域、关中―天水经济区等跨区域经济社会一体化发展战略，以及21世纪10年代提出的“长江经济带”“一带一路”跨区域跨国（地区）协调发展战略，共同型构了当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略。

在当代中国经济发展走向稳增长、调结构、抓创新、促开放的“经济新常态”格局下，当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略，一方面为区域空间规模治理提供新的价值引领，另一方面不断推动区域治理核心要素的转换、重组与复合，并推动城市产业的不断集聚与变化、城市群空间的不断演化与扩展、区域经济社会发展的不断演进与分化三者的有机互动，即通过区域产业结构的调整与升级、区域大中小城市群与小城镇的发展、区域经济社会一体化发展“三位一体”要素的耦合，共同塑造区域治理协调发展的新图景。

从区域治理协调发展的新图景视角观之，区域产业结构的调整与升级主要在于追求更高质量的发展。根据国土主体功能区的规划，结合区域产业发展的特色，实施严格的市场准入和环境保护，通过东中西部地区区域产业结构的合理分工、调整转移和主动升级，塑造区域治理的可持续发展动力。区域大中小城市群与小城镇的发展主要在于追求更协调的发展。根据资源环境承载力来调节城市规模，促进大中小城市群与小城镇合理分工、功能互补、集约发展，加快户籍人口城镇化率，切实改变农村社会以基础设施、教育、医疗、社保、就业为核心的公共服务初始水平普遍低下的状况，构建集产业发展、就业方式、公共服务、人居环境和公共交往五位于一体的新型城乡发展平台。区域经济社会一体化的发展主要在于追求更人性化的发展。发展的一切目的是为了人。根据共享发展的要求，将经济发展与社会发展一体化规划、一体化推进，在提升经济发展质量的同时，不断增强公共服务的供给水平和供给能力，不断增进人民群众的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和谐社会。

区域产业结构的调整与升级是推进当代中国区域治理的根本动力，区域大中小城市群与小城镇的发展是推进当代中国区域治理的有效手段，区域经济社会一体化是推进当代中国区域治理的本质要求。产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合，既有机统一于当代中国区域治理的历史进程，又有机统一于当代中国社会主义现代化建设历史进程。

四、 当代中国区域治理的制度试错逻辑

当代中国的区域治理经历了一个制度试错的累积性发展过程，一方面表现在发展思维的更新上，另一方面表现为制度安排的选择上，并由此实现了区域治理的两大历史性飞跃：一是从最初的迷恋用自上而下的中央政府权威来对区域治理进程进行行政干预，转到推进区域内各城市政府间的自发联合与自愿合作；二是从各城市政府间的自发联合与自愿合作，转到在各级政府组织间、各行业协会间、各民间组织间等建立以“准非政府组织”形式运作的制度化机制。

在发展思维的更新上，首先，为突破计划经济体制下“行政区经济”的藩篱，20世纪80年代初国务院及有关部门通过行政手段的方式，以上海为中心，专门辟出了包括上海、江苏与浙江两省的部分地区在内的跨省市综合经济区――“上海经济区”，并率先成立了专门从事区域规划和行政协调职能、作为中央政府派出机构的“上海经济区规划办公室”。虽然这一跨地区的行政协调机构对于推进长江三角洲区域治理起到了一定的促进作用，但终究无以应对“诸侯经济”的博弈困境，在20世纪80年代末走向了解体和消亡。

其次，1992年当代中国提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，“区域经济一体化”又被提上了区域治理的议事日程。鉴于过往通过行政手段来推进区域经济一体化的诸多经验和教训，1992年上海、江苏、浙江的省级城市、副省级城市与地级城市的市经协委（办）自发联合成立了“长江三角洲14城市协作办（委）主任联系会”，后改名为“长江三角洲城市经济协调会”，试图通过自愿合作的方式推进长江三角洲区域治理的发展进程。如今这一各城市政府间自愿合作组织形式，不仅在专题合作、项目合作、标准互认、政策联动、共识研讨等领域取得了许多“看得见摸得着”的实打实成果，而且其组织成员也已辐射到包括安徽相关地级城市在内的泛长江三角洲地区，从而有力地推动了区域治理空间规模的拓展。

最后，在“统筹区域发展”的基础上，迈向了“区域协同发展”，进入了一国范围内区域治理内涵的最高层次――“区域经济社会一体化”。2013年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，在此基础上，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了“建立和完善跨区域城市发展协调机制”以及“区域性公共服务作为地方事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”等新要求。 2015年中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》就是这一战略思维的具体体现（不再是区域规划，而是协同发展规划）。该规划纲要不仅要求京津冀协同发展在调整经济结构和空间结构等方面走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极；而且要求在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，并通过加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，加快公共服务一体化改革。《中共中央政治局召开会议审议〈京津冀协同发展规划纲要〉》，载《人民日报》，2015年5月1日。

在制度安排的选择上，一方面表现为三大转变：一是从重区域治理组织形式化倾向向重区域治理组织形式的非政府组织倾向之转变；二是从重主题合作的选择到重合作机制的构建之转变；三是从有选择性的试错式合作到整体性规划与治理之转变。唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，上海：复旦大学出版社，2014年，第204211页。 另一方面，对于区域治理的内容层次选择上，开始形成以交通、信息与标准一体化为先导的跨区域重大基础设施建设一体化――以产业差异化分工、互补与升级为重点的跨区域政策体系一体化――以社会就业、义务教育、公共卫生、社会保障等民生事业为核心的跨区域公共服务与政府治理制度一体化的三层次区域治理内容新框架，且呈现由低到高、由易到难、由单一到综合的立体化架构。

当代中国区域治理的制度试错逻辑，一方面立基于区域治理的内涵嬗变轨迹，一方面立基于区域治理的产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合机理，再一方面立基于区域治理事务复杂性与制度创新艰难性的交织实践，三者互为推动，共同催生了基于中国特色的区域治理发展之路。

五、 用区域战略规划统领区域协同治理新图景

由区域产业结构调整与升级、区域大中小城市群与小城镇发展、区域经济社会一体化而型构的当代中国区域治理“三位一体”新图景，既为当代中国的区域协同发展催生发展新空间，又为区域协同发展培育发展新动力，反过来又用发展新动力去开辟更大的区域治理发展新空间。

当代中国区域治理需要站在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的新的历史起点，实现区域经济社会发展一体化目标，就需要突破传统区域治理的体制机制障碍，从区域战略规划顶层设计视角，重构促进区域协同治理的政策框架体系。

区域战略规划是区域协同治理的起点和基础。一个富有战略目标的且事关长远的区域战略规划，既能详细地说明区域治理的基本任务，布置完成该任务的长期基本目标并安排完成这些目标所需要的各种资源，又有助于区域内各类政府组织、市场组织、非政府组织等有效地保持正确的发展方向，并不因为区域内各机构负责人的更迭而发生目标位移。财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组：《美国政府绩效评价体系》，上海：经济管理出版社，2004年，第36页。

既包括区域战略目标又包括区域战略目标实现的支持条件的区域战略规划，对于区域协同治理的政策框架体系的价值在于三方面：一是区域战略规划是属于整个区域范围的规划，而不仅仅是局部范围；二是区域战略规划的战略政策框架，既覆盖有明确愿景和使命的区域总规划，又涵盖服务于特定目的的主要发展项目；三是区域战略规划聚焦战略的优先次序问题，将重点置放于战略方向、战略目标与战略规划之间的有机平衡，置放于经济、环境与社会目标的一致性考量，置放于不同利益群体的影响与诉求平衡，而不去关注具体政策的细节。[英]彼得・纽曼、安迪・索恩利：《规划世界城市：全球化与城市政治》，刘晔等译，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。从此角度上讲，区域战略规划也可被看成为一种新型政策工具，是构成区域治理的重要方式。