国资监管维度篇(1)

关键词：合格投资人制度；比较分析；行为金融学；三雏模型

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1006－1428(2010)05－0027－05

一、合格投资人制度的理论基础与内涵

1、思想与理论基础。

金融业界对于合格投资人制度及其作用的探讨由来已久。吴祖尧提出未来我国的合格投资人制度主要包括投资者类别划分、资格条件、业务范同及权利义务等方面内容。刘志超认为建立期货市场合格投资人制度的核心内容是要区别投资者的不同市场风险认识水平和承受能力。提供差异化的市场、产品和服务，并建立与之相适应的监管制度安排。张育军则指出要从投资人教育、投资人监管、投资人服务和投资人保护四个方面推进合格投资人队伍建设。胡汝银和司徒大年认为合格投资人制度主要是对投资人加以区分，提供不同的产品或设立不同的市场，实现投资人的素质与产品风险相匹配，分类进行监管，促进市场创新和强化投资者保护。

然而，回顾中国资本市场出现的重大的金融风险事件，投资者的非理往往起到了推波助澜的负面影响。叶永刚和黄河研究指出了“327”国债事件背后的深层次原因，由于投资者非理性投资行为导致了过去的国债期货交易自始至终违背了无套利均衡这一基本原理，使得整个市场沦为一个非理性的投机市场。权证市场疯狂炒作的背后同样蕴藏着缺乏必要基础的投资者教育以及非理性投资者行为的阴影。

这样，我们就需要应用行为金融学对投资者非理方面的研究成果，将导致金融风险事件背后的投资者非理性原因分析清楚，以便进行有的放矢的投资者教育和监管活动的展开。根据行为金融学中的异质信念理论表明，市场中投资者的风险偏好、效用函数、理性程度等各方面属性各不相同，如果投资者不能理性地投资适合于自身风险承受能力的资产，往往会出现“羊群行为”等效应，一些极端非理甚至导致价格泡沫和市场崩溃。

2、合格投资人制度内涵。

根据合格投资人制度的核心宗旨，从行为金融、风险管理和系统工程的视角对业界人士的观点进一步梳理发现，合格投资人制度的内涵应该进一步拓展。

一方面，考虑新兴国家特别是我国，资本市场发展的历程很短，投资者的素质普遍不高，如果仅考虑按照产品的风险特性设置准入制度，那么符合标准的合格投资人并不多。这就意味着一些高风险产品和创新产品市场上只有数量比较有限的投资者可以参与，这对市场流动性和市场规模发展是很不利的，甚至会让风险较高的结构化产品或指数类产品的创新处于停滞状态，那么多层次的资本市场建设就难以推进。

另一方面，从行为金融角度看，仅仅限制投资者进入市场是不够的，一些从资格上符合标准的合格投资人在市场中，也常常会有很多非理，还需要有制度对这些非理进行约束与改变。从金融风险管理的理论看，合格投资人的自律并不能够避免市场出现一些特殊的风险事件，必须要有制度性的安排才能予以保证。从系统工程角度看，合格投资人的形成需要多种力量共同作用。

因此，合格投资人制度除了限制一些不合格的投资者进入到特定产品市场外，必须还有另外一个功能，那就是能够给资本市场不断地培育合格投资人，壮大合格投资人队伍。所以合格投资人制度应该涉及两个方面，其一是限制性制度，其二是培育性制度。所谓限制性制度就是指不去主动改变(或改善)整体投资者现状，而是针对给定金融产品的市场服务设置强制性的准入门槛和管制措施以阻挡一些不合格的投资人，或者剔除一些“不规矩”的投资人；所谓的培育性制度，就是能够使投资者的素质或者投资环境得到不断改善、能够让投资者朝着“合格”的方向发展的措施，其主要功能是培育合格投资人、不断地壮大合格投资人的队伍。

综合合格投资人制度的限制性和培育性两个功能，其内涵应包含5个方面：即投资者准入制度、投资者监管、投资者分类与服务、投资者教育和投资者权益保护。5个方面具体阐述如下：(1)投资者准入制度。包括多种限制措施，常见的有：①资金限制，明确的财富规定和最小交易合约约束；②能力限制，如投资经验、学历要求；③资质限制，如机构投资者、交易所会员等资质；④其他条件。如香港一些产品还有投资者地域或国别的限制等等。(2)投资者监管。包括大户跟踪制度、持仓报告制度、打击操纵和内幕交易等等。(3)投资者分类和服务。根据投资者资产概况、风险偏好、投资决策模式、需求和投资经验等，进行投资者分类和提供特别的服务，一方面将某些投资者划入特定的产品市场，例如美国，规定了合格投资人才可以投资于私募基金，起到限制性制度的作用；另一方面，交易所和经纪机构根据这些不同的分类，采取更有针对性的特色服务，不断地提高投资者的素质和风险承受能力，起到培育性制度作用。(4)投资者教育。投资者教育的内容很多，比较有特点的有特定产品的仿真交易测试、从业资格考试、门户网站宣传、专业讲座等等。(5)投资者权益保护。主要是对投资者知情权的保护。集中体现在产品的信息披露要求。另外投资者保护基金和一些赔偿条例也是重要的保护手段。

二、合格投资人制度比较框架

本文将应用美国著名的系统科学研究者霍尔提出的系统工程三维模型，来对合格投资人制度建立基木的比较分析框架。霍尔的原始三维模型由时间维、逻辑维、知识维组成。

本文源于霍尔三维模型的基本思想，并参考了金融风险管理三维模型的应用经验，针对不同国家的合格投资人制度建立了“体系维”、“组织维”、“方法维”的三维模型进行比较分析，试图找到成熟资本市场的成功经验，为构建我国合格投资人制度提供建议。其中体系维的内容主要由反映合格投资人制度内涵的5个方面内容组成，即投资者准入制度、投资者监管、投资者分类与服务、投资者教育和投资者权益保护：组织维则是涉及到合格投资人制度建设的众多组织机构，他们是推动合格投资人制度建设的主要力量：方法维则是构建合格投资人制度的各种方式和手段，主要包括法律法规、行政手段、道德规范、技术手段、合约设计。

合格投资人制度的三维模型可以总结如图1所示，三个维度将合格投资人所涉及的内容、组织、方法连结成一体，从而既将复杂的活动从不同的维度剖析清楚，又能从整体反映其应有的功能。

三、基于三维模型的海外代表性资本市场合格投资人制度比较

本文分别选取了具有不同代表性质的9个国家和地区的资本市场，包括成熟资本市场国家的代表美国、英国和日本。其他国家和地区资本市场(包括加拿大、澳

大利亚、德国、新加坡、韩国、中国香港、中国台湾)。为了更为清晰地表现不同风险程度金融产品市场的合格投资人制度情况，本文还在上述9个国家和地区市场的分类基础上按照产品风险的不同，分别比较了私募基金市场、股指期货市场、创业板市场、国际ETF市场、REITs市场和股票市场等6个金融产品市场。在上述体系维、组织维和方法维的三维模型框架下进行比较分析，以期找到并归纳出各国合格投资人制度的异同，最终为我国合格投资人制度的构建提供适当的借鉴意义。

1、体系维的比较分析。

各国家地区合格投资人制度的体系维均不同程度地涵盖了投资者准入制度、投资者监管、投资者分类与服务、投资者教育和投资者权益保护5方面内容。美国、英国、德国、加拿大等成熟国家，资本市场发展历史相对较久。规模大，其市场比较成熟，因此在这些国家，十分重视对投资者进行统一分类，并针对特定的分类，把投资者归人到风险程度不同的市场中，提供差异化的产品和服务。同时，各国均强调经纪机构的受托责任，要求经纪机构为投资者提供适当的投资指引和产品咨询服务。特别的，这些国家对于高风险市场如股指期货、私募等，准入要求却十分严格。一般都有法律的规定，而且对财富都有特定要求。通过分析发现，这是由其投资者结构和行为决定的，这些国家的投资者结构是以机构投资者为主体，个人投资者的素质也相对较高，平均风险承受能力较强，因此对低风险金融产品一般不设立准入限制。但在高风险产品市场，出于投资者保护的目的，还是设置了严格的准入限制。

对于中国香港、新加坡、韩国、中国台湾、日本等亚洲新兴市场，除了日本和韩国仿照欧美做了简单分类外，其他均没有从法律上对投资者进行统一分类。而是根据自身市场的特点，设置合适的准入制度来限制投资者。同时依靠经纪机构自行对投资者进行分类。由于这些地区的资本市场发展时间相对较短，个人投资者占据很大比重。其平均家庭财富低于西方成熟国家水平，投资者的素质和风险能力相对较低。因此，这些地区更加侧重于投资者的培育，强化投资者的教育和服务。

2、组织维的比较分析。

由于美国、英国、德国、加拿大等国的法治环境相对成熟，立法机构已经发展成为合格投资人制度的核心力量；而其他国家和地区，如日本、中国香港、韩国等作为新兴资本市场，一方面由于其法制环境相对不够成熟，另一方面市场还在进行着大量的金融创新活动，因此这些国家地区从组织维的角度更倚重于监管机构(如证监会等)。交易所作为组织维中的重要组成部分在各国和地区所发挥的作用较为相近，均以通过设置特定金融产品准入门槛的方式，并辅助监管机构做好投资者监管和投资者教育工作。这些国家地区普遍重视行业协会对合格投资人制度的重要作用，特别是在投资者教育、投资者服务和投资者权益保护方面，行业协会承担了大量的具体实施工作。同时，通过法律和道德规范强化经纪机构的受托责任，使得经纪机构在对投资者进行更详细分类的基础上，做好投资者服务，一些国家还辅助投资者教育工作。

3、方法维的比较分析。

法律法规是合格投资人制度得到有效实施的根本支撑。尤其是在美国、英国、德国、加拿大和新加坡等国家，其投资者准入制度、投资者分类服务等重要内容普遍都是以法律法规的形式进行明确的规定。此外，日本、韩国也学习欧美的做法，逐步把其合格投资人制度的内容。如投资者分类服务、投资者准入制度，以法律法规的形式进行设立。在所有被考察的九个国家和地区中，对于投资者监管、投资者保护甚至投资者教育，均发现有相关成形的法律条文进行支持，这一点对我国的合格投资人制度建设的借鉴意义重大。而对于香港、中国台湾、韩国等，行政手段仍是合格投资人制度建设的主要手段，特别是投资者监管、教育和投资者权益保护，基本都依靠行政手段来推动。

四、构建我国资本市场合格投资人制度的政策建议

1、我国资本市场合格投资人制度的现状。

总的来说，我国还没有完整意义上的合格投资人制度。一些关于合格投资人制度的规定和做法散落在各种规定当中。但近期随着股指期货和融资融券创新业务推出，监管层和相关交易所再次提高对保障投资者权益措施、防范金融衍生品风险以及培养高风险产品下合格投资人相关工作的重视，出台相关法律条例进行有效的监管。为了便于上述国家和地区的合格投资人制度进行比较和借鉴经验，本文仍然用三维模型进行简单的梳理。

(1)体系维方面。

在投资者准入制度方面，我国目前仅对风险较高的私募基金股指期贷、融资融券和创业板等市场做了相关规定。《信托投资公司管理办法》中注明，私募基金接受委托人的资金信托合同不得超过200份，每份合同金额不得低于人民币5万元。将推出的股指期货市场，其准入制度规定设计严格，要求投资者“有资金、有知识、有经验”，其中“有资金”指股指期货开户的资金门槛是50万元；“有知识”指投资者必须掌握股指期货基本知识，了解产品属性与风险。通过股指期货基础知识测试才能开户交易；“有经验”指投资者必须要经过至少五个交易日的仿真交易、累积成交20手以上才能参与股指期货。在融资融券试点方面，为了控制风险，券商对于客户资质的审核将更为严格，一般要求客户资金规模在100万元以上，开户时间18个月以上，部分券商要求开户时间在24个月以上。在进行交易的过程中，单一客户的授信额度不超过其总资产的四分之一，不超过金融资产的二分之一。投资者融资融券初始保证金比例或将提高至60％―80％以上。可冲抵保证金证券折算率也将有所降低。创业板市场的准入制度较为宽松，仅要求投资者开户交易时间满2年。不满2年的要求经过审批。其他市场如风险较高的权证市场没有设置准入门槛。

在投资者监管方面。面对频频发生违规行为的证券市场，我国监管机构制订了多项措施，对证券市场的内幕交易和操纵行为进行了坚决的打击。同时，通过行政处罚和市场禁入对其他非法证券活动进行处理。而对于股指期货和融资融券业务的监管，目前中国的监管层的初期目标还是“重质量不重数量。重秩序不重速度”。首要目标是让股指期货能够顺利稳健地运行，让融资融券业务市场有秩序。

在投资者分类服务方面。立法、监管机构和交易所均没有投资者具体的分类说明。均由经纪机构根据自行的业务需要对客户进行适当的分类和管理。《会员客户证券交易行为管理实施细则》首次在监管层面上明确提出会员应当对从事权证交易、融资融券等高风险业务客户的风险承受能力进行评估，实行“分类管理”。在此文件指导下，一些券商利用评估客户的交易记录将其分为高、中、低风险三类。利用评估客户资金量等指标将客户的风险承受能力分层等。这些券商的分类为合格投资人制度建设提供了基础。

在投资者教育方面，近几年这项工作受到了证监会和交易所的重视。中国证监会从2007年加强了投

资者教育，成立专门投资者教育办公室；上海证券交易所近年来成立了投资者教育部，使投资者教育工作专门化、职能化、常规化，制定投资者教育计划，组织实施面向广大投资者的日常性的各类教育活动。总之，投资者教育有加强的趋势，渠道也日渐丰富。

在投资者权益保护方面，目前最主要还是加强投资者知情权保护。例如《上市公司信息披露管理办法》对信息披露做出了具体而明确的规定。在股票市场中，当股价连续涨幅达一定程度也要求披露信息或采取停牌制度。证监会对预先披露、上市公司定期报告、基金信息披露都做了规定和监督。这些举措加强了投资者知情权的保护。同时，2005年9月设立中国证券投资者保护基金公司，并出台了相关管理办法，但是，该基金目前还只是针对“证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定对债权人予以补偿”，未对投资者的其他受损行为进行补偿，例如投资者因市场操纵、欺诈等行为受到的损失等。

(2)组织维方面。

从组织维来看，推动合格投资人制度建设的主要是证监会和交易所，上文体系维中提到的已经开展的工作基本都是由这两个机构为主导开展的。立法机构还没有就合格投资人制度进行有关的立法。行业协会如中国证券业协会、中国期货业协会近几年的功能逐步加强，但目前主要功能还是制定期货业行为准则、业务规范及其他自律性规则，参与拟订与期货相关的行业和技术标准等。而投资者监管和投资者服务、投资者教育、投资者保护方面的工作，开展还不够。另外。由于缺乏受托责任的约束和监督，券商对合格投资人制度建设的参与程度也还不够。

(3)方法维方面。

从方法维来看，投资者准入制度、监管、教育、保护都是通过证监会和交易所采取行政手段进行的。法律法规的保障较少，合约设计仅在私募中得到运用。技术手段主要用于投资者教育方面。例如股指期货仿真交易系统以及各种投资者教育网站。由于行业协会对经纪机构的约束力不强。我国还没形成自律监管体系，因此道德规范的运用也较少。

2、相关政策建议。

(1)从体系维看，提供投资者统一分类指引是我国合格投资人制度构建的首要任务。

从美国、英国、加拿大、日本等成熟资本市场的经验发现，这些国家和地区的合格投资人制度体系维中各方面工作都有侧重、特色，这是由于其对本国投资者进行了合适的分类，使得合格投资人制度各方面功能得到更好的发挥。因此我国合格投资人制度建设，首先需要根据我国投资者状况做出统一的分类。

考虑到我国的投资者结构多样，胡汝银和司徒大年的分类其实更多的是从投资者的属性划分的。但并没有对其水平做说明。由于我国很多非金融企业参与实际金融市场投资的经验并不丰富，因此很多非金融机构投资者可能在财富上较强，但是其投资经验和能力并不一定能够突出。其次，我国个人投资者数目很大，在市场中占的比重很大，因此需要对个人投资者进行细分。同时，考虑到我国的资本市场发展历程很短，无论从产品设计、交易机制、市场监管等各方面都不够成熟，风险相较于成熟国家会更高或者出现新的风险特征，投资者正确认识市场风险需要较高的信息获取能力以及丰富的金融投资知识和经验。因此，在合格投资人制度核心宗旨的原则下，在胡汝银和司徒大年分类的基础上，参考美国和英国的经验，从投资者素质和风险承受能力可以对我国投资者做出如下分类(表1)。

(2)从组织维看，监管机构和交易所将是我国合格投资人制度构建的主要推动者。

从组织维来看，我国目前的合格投资人制度的主要推进者是监管机构和交易所，这是由我国法制建设还相对滞后的国情决定的。因此，在合格投资人制度建设的初期，制度的统一框架可以由监管机构制定，交易所配合努力推行。但是，参考国外的经验，美国、英国、加拿大、新加坡、日本等国家都在法律里面对合格投资人制度中的投资者分类、投资者准入制度、投资者监管、投资者权益保护做出明确的规定，其他一些国家地区例如韩国、中国台湾等也有法律提供基本的支持。在这些国家和地区，立法机构发挥了核心作用或重要的保障作用。因此，我国尽管法制建设相对滞后，但随着国家依法治国方针的推进，还是应该加强立法机构对合格投资人制度建设的参与，以尽快使合格投资人制度中的基本条款得到法律的支持。另外要充分发挥行业协会的作用，一方面加强行业协会在投资者教育方面的作用，另一方面加强行业协会对经纪机构的自律约束力，强化经纪机构的受托责任，使得经纪机构能够在投资者细分和服务、投资者教育方面做出更多努力。只有通过多方的协调和努力，才能有效地推进我国合格投资人制度的建设与完善。

国资监管维度篇(2)

6月17日，奥巴马宣布了一整套美国金融监管改革方案，旨在从监管理念、监管制度、监管机构、监管层次、监管手段和监管协调等方向全面革新在次贷危机中显得漏洞百出而又赢弱不堪的美国金融监管体系。

面对大萧条以来最伤筋动骨的改革方案，媒体习惯性地将焦点聚集于奥巴马讲话和美联储扩权等“新闻度”较高的方面，笔者却更关心改革具体内容中的隐含信息。

亡羊补牢尚有可为

改革计划全称为“金融监管改革：新的基础(Financial Regulatory Reform：A New Foundation，以下简称FRR)”。在总共88页的全文中，奥巴马团队简单总结了改革的目标，分五个层次分析了目前美国金融监管体系的缺陷及其导致的后果，并在此基础上有针对性地提出了各个层次改革的要务和内容。

在一开始的导言中，FRR即指出“危机的根源存在于过去几十年中”，由于长期资本管理公司危机和亚洲金融危机并没有对美国经济产生较大冲击，政府和市场对金融市场和金融机构的自我调节能力产生了过高的信任和依赖，以至于金融监管反应迟钝，未能对一系列包含风险的潜在变化做出及时调整，随着监管的有效性不断被侵蚀，次贷危机不可避免地爆发了。

FRR强调，“即便危机有很多诱因，现在很清楚的是，政府还是可以有所作为，避免问题失控并对金融体系稳定性产生根本威胁。”显然，政府现在该做的，也就是FRR的根本目标，是恢复金融体系的信心，改革金融监管体系，从而确保经济回到持续复苏的道路上来，FRR试图建立的“新的基础”意味着简单、有效和可行，最终要义是为了保护消费者和投资者的利益。

具体目标以及具体政策内容分为递进的五个维度，分别聚焦于对金融机构的监管、对金融市场的监管、保护消费者和投资者免受金融伤害、赋予政府以新工具管理金融危机以及国际监管合作。

FRR注意到了次贷危机的爆发和蔓延中各个维度存在的问题，并针对这些问题提出了一系列改革动议和具体政策。

维度之一加强对金融机构的监管

FRR尖锐地指出，次贷危机爆发之前，金融机构，特别是那些巨型金融机构在市场狂欢中倾向于高杠杆、低标准，并依赖于不稳定的短期融资开展长期信贷业务，不仅金融机构本身的风险管理失之审慎，金融监管体系对此也缺乏足够和持续的监管：

其一，对金融机构的资本要求和流动性要求过低，监管者并没有要求金融机构为低标准贷款和表外承诺可能蕴藏的高风险持有足够资本，也没有要求金融机构在景气阶段留存足够资本以备不时之需，并为信贷紧缩特殊阶段获取流动性做好预案；其二，监管者并没有系统考虑到规模较大、市场关联度较高且杠杆率较高的重要金融机构的倒闭可能对金融体系和实体经济产生的深远影响；其三，对大型金融机构的监营分散，特别是对并不包含“银行”分支的综合金融机构的监管存在较大真空；其四，对投资银行的监管极为不足。

针对这些现存的监管弊端，FRR提出的改革方案主要包括九块内容：一是新建立由财政部主管的“金融服务监督理事会”，由其负责统一监管标准，协调监管冲突，处理监管争端，鉴别金融机构出现的风险并向美联储等监管机构提出警示，该理事会将有权从任何金融机构采集所需信息并要求其他监管机构对其提示的风险做出反应；二是加强对所有规模较大、市场关联度较高的金融机构的监管：三是加强对所有银行的资本要求；四是统一银行监管，新成立国家银行监管部门。对所有国内存款性金融机构及其分行、外资银行分支机构进行监管；五是解除证券交易委员会(SEC)的部分监管计划，投资银行将由美联储监管；六是要求对冲基金在SEC注册并接受监管；七是加强对货币市场共同基金的监管以减轻其脆弱性；八是加强对保险机构的监管；九是于现阶段维持两房等政府赞助企业(GSES)的稳定，并审议决定其未来的角色。

维度之二加强对金融市场的监管

FRR指出，由于缺乏透明度且发展过快，旨在分散风险的金融创新却起到了模糊风险甚至是加大风险的负面影响，特别是场外(OTC)金融衍生产品市场缺乏系统性的金融监管。

针对这些弊端。FRR提出的改革方案主要包括五块内容：一是加强对证券市场的监管，只要可行，SEC在提高对市场透明度和标准化的监管要求的同时，要尽量减少对信用评级的依赖；二是对所有场外衍生品市场，包括CD$市场实行监管，提高市场有效性和透明度，防止该市场风险渗入整个金融体系，防止市场操控和欺诈，避免不成熟的主体进入市场；三是协调SEC和商品期货交易委员会(CFTC)对证券和期货市场的监管；四是赋予美联储权力，加强对系统性重要支付、交易和结算的临管；五是赋予美联储权力，加强系统性重要支付、交易和结算能力，拓宽其获取流动性的渠道。

维度之三保护消费者和投资者

FRR指出，由于历史原因，金融监管体系对消费者和投资者的保护十分不足，不仅未能帮助微观主体有效理解金融产品和识别金融风险，还由于联邦政府和州政府的多层监管产生了监管冲突。虽然次贷危机爆发后国会加强了对消费者和投资者的保护力度，但仅限于信用卡市场和房市，缺乏系统性和完整性。

针对这些弊端，FRR提出的改革方案主要包括三块内容：一是新成立一个独立的消费金融保护机构(CFPA)，统一对消费者和投资者免受金融伤害提供综合保障；二是从增强透明度、简单化、公平性和可得性网个方面进行消费者保护改革；三是加强对投资者的保护，促进退休证券投资计划，鼓励更多储蓄。

维度之四赋予政府管理金融危机新工具

FRR指出，当金融机构遭遇困境时往往只有两种选择：外部融资或申请破产。但在危机阶段，由于信货紧缩导致融资渠道收紧，大型金融机构面临困境时只有两种脆弱的选择：一是像AIG一样从政府获得紧急救助，二是像雷曼兄弟一样申请破产保护，任何一种选择都不利于以最小的纳税人成本维持金融系统稳定。

针对这些尴尬，FRR提出的改革方案主要包括两块内容：一是为大型金融机构倒闭提供一套新的解决方案，避免产生市场混乱：二是修改联邦紧急放贷条款，增强美联储的危机反应能力。

维度之五提高国际监管标准并增强国际协作

FRR指出，正如我们在次贷危机中见证的，金融风险的跨境传染速度非常快，监管仅限于国内已无法应对危机扩散。

FRR就此提出的改革方案主要包括十一块内容：一是敦促巴塞尔协会加强改

进《巴塞尔协议2》的框架以适应更高的监管需要；二是加强国际协作改进对全球金融市场的监管；三是建议金融稳定委员会(FFSB)和国内监管部门一起加强对活跃国际金融机构的监管；四是改革全球危机防范和管理；五是加强FSB的能力建设；六是加强全球范围内的审慎监管；七是拓宽监管范围；八是建议全球监管者完善补偿机制，鼓励微观主体长期投资并避免过度承担风险；九是加强全球范围内的反洗钱举措和对恐怖主义金融活动的监管；十是改进会计标准；十一是加强对评级机构的监管。

谁来监管“监管者”

仔细阅读完FRR全部内容，笔者第一时间产生了以下感觉： 　 其一，FRR是一个野心颇大、力度超然的方案，但有可能一开始就陷入了自己所批判的那种逻辑，如果说此前数十年的安逸生活让金融监管跟不上市场变化的脉搏而显得“有所不足”，那么现在危机中的惨淡境遇可能让金融监管的改革动向有“超调”之嫌，即由于危机中固有的紧张和忧虑而在金融监管的“补足”上显得过于严厉，可能在现在看来一系列的监管夯实意图都是未雨绸缪的合理打算，但从历史视角审视，其一定程度上流于亡羊补牢式的补救而过于审慎。

其二，FRR将是一个影响范围广和影响时间长的重大战略布局，几个权力颇大的新监管机构或独立出生或借壳出世，旧有的监管部门在权责重新分配后形成新的监管格局，美联储的地位的确得到了前所未有的增强，但增强的幅度也许并没有媒体宣扬的那么大，新旧体系间的磨合，对新监管领域的熟悉都不是短时间内所能完成的。

国资监管维度篇(3)

关键词:住宅专项维修资金;安全管理;保险

自1998年起,全国已积累2000多亿元住宅专项维修资金(以下简称维修资金),其中数百亿元被开发商侵吞或挪用。住宅维修资金的安全问题,一时间成了全社会的关注焦点。如上世纪80年代后期房地产开发销售之发祥地的深圳市,当初的建筑物已过二十多年,均到了需要维修的时候,但一个城市上百亿元的住宅维修资金在缺乏监管下,或被房地产开发商,或被住宅物业服务企业挪用,或因房地产开发商的破产倒闭而不知去向,业主的权益受到了极大的侵害,由此引起的住宅维修资金的法律纠纷层出不穷,引起了全社会的关注。笔者认为造成现有局面的,除了开发商、物业服务企业必须对此负责以外,还有更深层次的原因。

一、住宅专项维修资金管理存在的安全问题

1.安全管理制度管理不严

当前绝大部分地区已经意识到了维修资金管理的重要性,有明确的财务管理的规定,但没有相应配套的会计核算方法。有一些县市在制定管理方案时,不能考虑自身实际与可能,未能严格进行维修资金使用的测算,为新修资金风险埋下隐患。同时新型维修资金管理机构一般为新组建的单位,人员素质不整齐,加上培训不到位,往往缺乏对定点小区的监管;个别人员不能严格按照政策,执行统一的审核标准,造成了维修资金的不正常支出。

2.安全监管力度不够

从目前情况看,我国大部分地区的维修资金收入直接结缴当地房地部门维修资金专户,但仍然有部分地区则是将维修资金收入先计入收入过渡户,然后再从收入过渡户转存至维修资金专户。这种做法在部分维修资金收入直接缴存专户确有困难的情况下无可厚非,但对于直接缴存没有障碍的地区,则增加了不必要的管理环节,其结果是既增加了维修资金管理的风险,又使维修资金收入的到帐时间因此而推迟。

3.资金安全使用不当

当前我国维修资金的使用相当少,比如自2000年2月开始,到2005年7月31日,北京市共归集商品住宅维修基金63.9亿元,并由市建委小区办负责归集监督,其间按活期存款利率计息。这笔巨额资金在凌云居等3个小区动用前,从没有支用、发放过。同时其使用中也存在一定的安全问题。(1)维修的标准需要更加细致。虽然一般的有中修大修的年限,但是,有些设备不能单纯以年限来界定。(2)划拨维修资金的税收问题。由于小区办把维修基金的款项要先划拨到物业公司,一旦出现划账,就要缴纳营业税,而住宅的维修不存在营业的问题,这就需要在税收上与税务部门达成一定的约定。(3)有的业主没有缴维修资金。他们的户头里没钱可取。在进行维修时,这部分人就无法支付维修费用,因此在提取时就存在缺口,造成资金困难。如果另外收取,由目前的状况看,收取的难度比较大。

二、加强住宅专项维修资金安全管理的措施

1.转变政府的管理思路

维修资金的管理制度上,我国和其他国家的形成了鲜明的对比。我国采取的是政府干预,在办理房屋产权证书前,作为法定要件,必须按照一定比率一次存维修资金,而且在以后的维修资金的管理使用上实行“统一缴存、专户存储、业主决策、专款专用、统筹监管”的方式。本文认为,我国的维修资金管理使用制度,在上述五种内容下,从头至尾体现的都是监督管理的色彩,需要加以完善。(1)把交存维修资金规定成了强制性义务,并把交存维修资金的标准核定为维修工程总费用的50%;(2)对业主委员会的指导;(3)利用维修资金进行维修的施工费用的基本计算方式;(4)有政府相关签发的除物业管理企业的专家以外的专家资格认定者的参与;(5)对业主委员会的基本情况、物业服务费和维修资金的累存状况、会计审查结果等进行监管。这样可彰显我国维修资金制度的立体式综合监管服务的特点,从根本上转变政府职能部门的服务意识。

2.建立严谨的资金管理制度

要制定严密的操作规范和严格的规章制度,使违规行为无可乘之机,要针对个别物业公司与业主共同套取维修资金的行为,制定相关奖惩制度,严肃处理违纪违规行为。要严格落实、执行好维修资金财务管理和政务公开制度,切实做到钱账分离、封闭运行、保证安全、公开透明、公平公正、合理使用。省、市、县房地、财政、监察、审计等有关部门要切实加强维修资金的监督力度,形成有效的监管机制,严禁以任何理由挤占、截留、挪用维修资金。此外,舆论监督和群众监督也是十分有效和必不可少的监督形式。近年来,在有些地方实行的民主评议制度,就收到了较好的效果。

3.增设维修资金信托监察人

一个住宅社区完成建筑工程,在进入销售阶段到房屋基本售出需要一段不短的时间。即便是维修资金收取方式改为由房屋买受人直接交到房地产管理局存于其指定的银行,也存在一个维修资金的管理问题。当前我国小区中只有不到5%成立了业主委员会,这样一来,买受人所交存的维修资金就只有躺在行政主管部门的银行帐号里休眠,起不到资源的有效利用。更何况,该维修资金的使用应该由业主集体决定,不但物业服务企业不能越俎代庖,就是行政主管部门也不得不经多数业主的同意,擅自越权“审核批准”维修资金的使用。为此我们建议由政府出面成立不动产管理委员会第三人事业机构,一是实施对各业主委员会工作上的指导,二是以信托监察人的身份监管由房屋销售单位代交的维修资金和交存于房地产管理局之后的维修资金。这样就可避免房屋销售单位和

房地产管理局无法自我监管的弊端,彻底保证从维修资金的交存和前期保管的万无一失。

4.创设维修资金管理保险制度

在住宅专项维修资金安全管理中,我们建议创设维修资金管理保险制度,规定于申请住宅建造时,就必须办理住宅质量保障保险手续,不办理该保险手续的建筑商不得进入施工现场,不协助办理该保险的开发商不得申领房地产开发建筑许可证、不得申领商品房销售许可证。等将来社区业主委员会成立时,开发商必须将住宅建筑物质量保证保险所包括的一整套材料一并转交于业主委员会,从而构成开发商对全体业主的一项债务,并反映在开发商房屋销售的合同之中。如此,房屋买受人获得保险公司开具的保单就有了制度上的保障。将来在住宅建筑物发生问题时直接找保险公司理赔,从而降低消费者的购房风险,达到保护社会公众利益的目的。藉此制度,首先可促使保险公司和质量审验单位对被保险物采取审慎负责机制,扼制行政质量审验部门的人情审验;二是可确保维修资金的有效使用。

总之,住宅专项维修资金的安全管理不但与住房人的维修资金的使用息息相关,而且还关系到社会公众的利益,所以笔者在此提出上述意见,希望围绕建立住宅专项维修资金安全管理方面提出一整套合理解决方案。

参考文献:

[1] 彭万林.民法学修订第三版[M].中国政法大学出版社,2002:43.

[2] 何宝玉.信托法原理研究[M].北京:中国政法大学出版社,2005:26.

[3] 朱大旗.金融法第二版[M].中国人民大学出版社,2007:517.

国资监管维度篇(4)

一、粮食系统国有资产的监管机构

市粮食局委托下设的市粮食资产管理中心在市局产业指导科的业务指导下行使国有资产监管权。国有资产的处置权由市粮食局行使。

资产管理中心必须认真执行国有资产监管的法律法规，对受托的国有资产实施管理和监督检查，使用资金超过0.3万元的必须经局分管领导报主要领导同意后才可支出。

二、国有资产的监管范围

粮食系统内除购销公司、粮食储备库和物流中心以外的国有资产，包括系统内内部职工承包资产、对外租赁资产和闲置资产等。具体涵盖原基层粮站、库和局直属单位的土地、仓库、码头、机械设备以及办公、生活等辅助设施和有一定经济价值的绿化树木等。

三、国有资产的内部承包经营

根据市粮食局的整体部署，收纳库和具备粮食收储条件的站点，在市粮食局的直接领导下，对内部职工整体发包经营。

承包费由资产管理中心会同市局产业指导科根据市场情况进行测算并报局党组研商确定后，采取竞争承包的方式确定承包经营人。

承包经营资产的使用，承包人必须遵循承包经营合同的约定，承包期间，不得将承包经营资产转租或改变用途，不得用于抵押。

承包人在承包经营期间，负有保护承包经营资产不受损失的义务，其承包经营资产不得被任何人以任何手段和方式侵占或破坏。

承包人对承包经营资产在承包经营期间负有维修保养的义务。其维修保养的费用原则上由承包人负责支付。

承包人在承包经营期间负有安全生产的责任。承包人必须配备必要的防火消防设施等。

承包人在承包经营期间享有年最高1万元的护站费用，护站费用的构成包括资产的维修保养费、站点内清洁费、安防费以及必要的护站人工费。护站费由资产管理中心根据考核结果发放或用于抵扣下年承包经营承包费。

四、国有资产的租赁

资产管理中心对受托监管的国有资产除对内部职工已发包的资产外，可以对外租赁经营。

对外租赁经营采取竞争租赁和协议租赁两种方式进行。能采用竞争租赁方式的不采用协议租赁方式。

竞争租赁的租赁费根据市场情况进行测算并报市局批准后确定；协议租赁的由资产管理中心与当事人协商并报市局批准确定。

对外租赁必须签订规范、合法、有效的租赁合同。对外租赁的出租主体是资产管理中心，市局作为租赁合同的监管方必须在合同上盖章后合同才能生效。

对外租赁合同，必须明确租赁双方的权利义务。特别要明确承租方在租赁期间不得破坏原有的资产现状，不得任意改变资产用途，不得在没有得到出租方书面许可的情况下搭建任何临时建筑。经过出租方书面许可搭建的临时建筑，合同到期后，承租方需拆除并恢复原状，承租方不拆除的，则临时建筑的所有权归出租方所有。租赁期间，承租方搭建的临时建筑的安全责任由承租方承担。

对外租赁资产的维修保养必须在租赁合同中明确约定。租赁资产在租赁期间的维修保养一般由承租方负责。如涉及到消除房屋安全隐患的大修，承租方必须具报告出租方，并会商修理方案和修理费用，双方达成协议后由承租方实施。

对外租赁资产的安全责任在租赁合同中必须明确。承租人在租赁期间对租赁资产负有安全生产责任，出租人对承租人的安全生产负有监管义务。

五、闲置资产的监管

资产管理中心要对闲置资产质量、地段情况进行分门别类，登记造册。本着效益最大化原则予以盘活，宜租则租，宜卖则卖。

资产管理中心要明确专人对闲置资产进行管理，并制定管理的考核制度。要建立监管台账，通过记录反映闲置资产的变化情况。

闲置资产的维修保养。对原基层粮站、库内除围墙外的资产一般不作维修处理；老旧库房破损严重存在安全隐患的，资产管理中心具报告粮食局并会同粮食局产业指导科现场检查核实报局分管领导，经分管领导批准后，一般作拆除处置；或者经维修后可消除安全隐患且有意愿承租者承租，承租效益大于维修费用且能出新站点形象的，资产经营部具报告粮食局核批后方可维修。

六、国有资产的报废

由于安全等因素，闲置资产的报废拆除，资产管理中心要向局产业指导科具报告，由分管领导报局党组会讨论通过后方可实施。拆除报废资产要与有相应资质单位签订拆除合同，并根据报废资产的质

尽可能获取收益。承包经营期间个别资产的报废不影响承包经营合同的履行。

七、国有资产的监督检查

资产管理中心负责对受托国有资产的监督检查。要建立监督检查和报告制度。监督检查实行定期和不定期的检查；要有监督检查记录，每季度向市粮食局产业指导科报送检查情况和资产报表。

监督检查过程中，发现问题能当场解决的必须当场解决，不能当场解决的，要拿出解决方案限时解决。

对内部承包经营资产的检查内容要与贴补的护站费用构成挂钩，实行百分考核。检查中发现的问题要及时向承包人指出，每次检查记录要有承包人签字，并作为护站费用发放的考评依据。

八、国有资产的监管责任

资产管理中心对受托国有资产的监管有下列情形之一的，视其情况分别给予责令改正、经济处罚的处分，触犯刑律的移送司法机关处理。

一是不严格执行国有资产管理制度的；

二是对内部职工承包经营资产和对外租赁资产的监管不到位，致使财产损失的；

三是对闲置资产未尽监督检查义务，致使资产被他人无偿占有或强行霸占的；

四是以各种名义侵占使用所受托国有资产的或利用职权使用国有资产谋取私利，造成国有资产流失的。

国资监管维度篇(5)

1．1项目计划的具体申报程序和依据

工程建设监督管理部门根据工程经常性检查、定期检查、特殊检查，结合工程隐患探测与排查、工程测量、观测资料整理分析情况，按照“先急后缓排序、安全高效运行、提升管理水平”的原则，依据水利部《水利工程维修养护管理办法》(征求意见稿)、水利行业技术标准、规程和规范性文件，参照《水利工程维修养护定额标准(试点)》，组织相关部门建立了陆水水利工程维修养护项目库，同时编制水利工程维修养护项目设计书。项目库的内容须根据水利枢纽工程每年实际变化情况及时进行调整完善。每年以确保工程安全运行为前提，分清轻重缓急，从项目库中选择维修养护项目计划，上报上级主管部门。

1．2项目设计书内容

项目设计书内容应包括:项目名称、项目位置、工程存在的问题、维修养护措施、维修养护工程(工作)量、工程概算、工程测量资料、工程隐患影像资料等。

2水利工程维修养护项目实施

2．1编制、上报维修养护项目实施方案

维修养护项目计划批复下达后，项目申报单位应在规定时间内按照上级主管部门下达的工程项目审批内容，编制该项目实施方案并上报上级主管部门。项目实施方案内容包括:项目目标;项目详细工作内容;技术路线(按照“项目法人负责、监督管理部门与现场管理机构的监督管理、监理部门的旁站监理与控制、维修养护队伍保证”的原则，建立健全质量管理体系);预期效果;项目工作进度安排;项目实施组织形式;项目实施预算安排情况等。在项目实施方案执行过程中，任何单位和部门不得擅自变更项目、调整工作内容，如确需变更或调整的，必须上报原审批部门批准。

2．2项目实施管理机构设置

水利工程维修养护项目实施时，项目申报单位应根据维修养护项目实施方案组建实施管理机构，实行项目法人责任制、合同管理制、建设监理制、竣工验收制，逐步推行工程建设招标投标制。陆管局的具体项目管理体系为:组建项目实施机构(项目法人)，明确项目负责人、技术负责人、财务负责人、项目安全员、质量监督员等关键岗位人员，对项目的质量、进度、安全、资金负责。陆管局水政水资源处(防汛抗旱办公室)为陆水水利工程维修养护项目的建设管理部门，按照批复内容，全面负责本项目的组织实施，局党群监审处为该项目的监督部门，局财务资产处负责项目预算和资金管理方面的工作。

2．3合同管理

陆水水利工程维修养护项目建设管理部门依据有关规定，遵守相关制度，严格按照合同拟定、审查、评审及会签程序，认真履行各项合同文件的办理工作。通过建设管理部门、监督管理部门与参建各方的及时沟通协调和有效控制，陆水水利工程维修养护项目的工程质量、进度和投资，按照批复的实施方案及预算资金得到了较好的落实。

2．4进度控制

(1)工程进度。项目法人、建设管理单位及其相关部门要加强对维修养护项目建设的指导和督查，掌握工程项目建设进度，督促承包商按照规定格式、定期统计上报工程项目月、季、年进度计划及报表，并组织相关管理部门进行审查、指导和督促项目计划的实施。(2)支付进度。陆水水利工程维修养护项目在实施时，首先制定项目支付进度计划(旬、月、年度计划)。支付时，由承包商按照合同约定的支付进度及合同约定的相关条款，按实际完成的进度情况进行申报，提交月进度支付表，上报相关单位和部门审批后再行支付。陆水水利工程维修养护项目具体申报、审批及支付程序为:承包商申报监理人审核现场管理机构复核项目法人委托人(项目建设监督管理部门)审查财务部门复查分管局领导审批财务部门支付，确保了实际完成进度与支付进度相一致。

2．5质量管理

(1)项目划分。按照水利部《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL176－2007)的有关规定，对水利工程质量而言，由项目法人组织建立、设计及施工等单位进行工程项目划分，并确定主要单位工程、主要分部工程、重要隐蔽单元工程和相关部位单元工程。项目法人在主体工程开工前将项目划分表及说明书报相应工程质量监督机构确认。根据陆管局现阶段维修养护项目的实际和要求，参照《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL176－2007)的有关规定执行。(2)质量检查与监督。在项目实施过程中，参照《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL176－2007)的有关规定，按照陆管局“质量管理体系”要求，对主要工序质量实行“三检制”制度，即班组自检，项目部质检部门复检，项目部质检部门会同监理和业主质检部门终检;设立检查验评表，逐级签字，上道工序不合格，下道工序不能施工。对中间产品检查则实行在监理单位或项目法人监督下，由施工单位有关人员现场取样，并送到具有相应资质等级的工程质量检测机构进行检测;确保工程质量满足合同及设计要求。

3信息管理

3．1信息的具体内容

陆水水利工程维修养护项目信息的具体内容主要包括:项目设计文件;项目申报书及其批复文件;项目实施方案;项目资金批复;项目施工方及监理方的文件;项目维修养护相关合同;计划;项目开工申请及批复;安全生产责任书;应急预案;进度支付凭证;工程结算;停工、复工申请及批复;工程质量评定;项目工程相关验收申请及批复;维修养护相关各项会议纪要、审查、咨询记录;整改通知;项目工程大事记;工程施工前后影像资料;各参建单位工作报告;竣工图;项目工程相关验收单、验收证书与签证等。

3．2注重信息收集整理的及时性

水利工程维修养护信息、资料是对水利工程维修养护项目质量情况的真实反映，必须按照水利工程实施的进度进行及时进行收集、整理，与工程同步并同时完成。工程实施前，应按水利部《水利工程建设项目档案管理规定》(水办［2005］480号)的有关规定，和工程的实际制定细则，明确信息、资料的收集范围和内容。监理单位或项目法人应按照相关规定对工程的信息、资料收集与分类等提出统一的要求，制定统一的格式样本。项目法人要统筹负责工程项目参建各方工程信息、资料的收集、整理及归档工作。监理单位和项目法人应定期或不定期地检查资料的收集情况，施工单位也应经常性地检查，保证信息、资料的及时性。

3．3力求信息的真实性

信息的整理必须实事求是，客观准确，不要为了应付上级检查、审计而脱离实际，甚至歪曲事实闭门造车。实施过程中形成的技术资料应是对维修养护项目工程质量的真实写照，所有信息的收集、整理应与水利维修养护工程施工过程同步。陆水水利工程维修养护项目在具体实施过程中，建设监督管理部门采取定期或不定期的抽查方式，对现场管理机构的建管日志与监理站的监理日志及施工单位的施工日志中所记载的参建人员、原材料、机械、施工工艺(方法)、外部环境和监测的数据以及工程地点、施工日期、内容、劳力、工时、工程量、使用机具、设备的台班量及工程进度等是否相一致进行抽查。现场管理机构对监理部门、施工单位采取随时跟踪检查，确保记载的内容真实。

3．4确保信息的准确性

信息的准确性是做好水利工程维修养护资料的核心。陆水水利工程维修养护项目在具体实施过程中，现场管理机构、监理站以及施工单位所记载的内容除了真实外，还必须确保准确无误。监督管理部门应定期或不定期地抽查确保信息的准确性。

3．5保证信息的完整性

不完整的资料不能系统、全面地反映各个单位水利工程维修养护的质量状况。参建各单位应设专人负责整理有关水利工程的维修养护资料，根据项目划分、工程量、合同的签订、施工以及各类验收等收集有关工程数据，按照相关要求全面记录填写。保证信息、资料的有始有终，全面、完整。监督管理部门应定期或不定期地抽查确保信息的完整性。

3．6信息收集、整理应与工程实际结合

信息员要经常与管理人员、质量监督人员一起到施工现场察看工程的施工进度、施工质量等情况，及时得到第一手信息。熟悉和掌握维修养护项目设计、建设的相关内容，整理资料时才能准确地对维修养护项目人、材料、机械、施工工艺(方法)、环境和监测的信息进行收集、整理。

3．7做好信息的验收、分类与归档

为进一步加强对水利工程维修养护项目档案验收、分类与归档工作的监督、指导，参照水利部《水利工程建设项目档案管理规定》(水办［2005］480号)的有关规定，规范档案验收工作行为，统一档案验收标准，确保信息(资料)档案验收与归档质量。陆水水利工程维修养护项目的信息按照建管(项目法人)、设计、监理、施工(维修、养护)等4个部份分别进行收集和整理，参照水利部《水利工程建设项目档案管理规定》(水办［2005］480号)的有关规定进行验收和归档。同时参照《陆管局水利工程维修养护管理办法(征求意见稿)》和长江委财经部门的有关项目验收规定准备如下验收资料:项目竣工报告;项目执行情况总结;项目设计工作报告;项目施工管理工作报告;项目监理工作报告以及项目工程结算资料等。项目工程结算单必须签字、盖章手续完备。项目工程验收资料必须是两套，一套原件，一套复印件。竣工验收会议结束后将竣工验收会议记录、项目工程验收鉴定书等放入竣工资料(包括项目法人、设计人、监理人、施工单位、设备供应商等各参建方的信息)中，形成一套完整的维修养护项目竣工资料。

4安全管理

安全管理主要从维修养护项目实施的全过程安全管理入手，建立健全安全管理体系及各项安全生产管理制度，制定和完善安全防范措施和安全生产应急预案;认真贯彻安全生产方针，全面贯彻执行《中华人民共和国安全生产法》和陆管局的安全管理方针，加强对施工区和生活区的管理，创造良好的文明施工和安全生产的环境。

4．1建立健全安全管理体系

实行分级管理分级负责体系:项目法人对项目建设的安全负责监督管理;设计人对项目的设计安全负责;监理人主要对项目的安全施工实行监理与控制;施工项目部建立项目经理、施工队、作业班(组)三级安全管理体系，各级机构第一管理者为第一责任人。安全作业层成立相应的安全管理机构，配备专职安全员，负责制定安全生产工作计划，开展多层次、多形式的安全教育和岗位培训及安全生产知识竞赛活动以增强全员安全意识。定期组织安全生产检查、召开安全会议，总结安全生产情况，分析安全形势，研究和解决施工中存在的安全隐患问题。

4．2落实各项安全生产管理制度

安全生产责任制必须对各级部门及人员作出明确规定，做到“安全生产，人人有责”。层层签订安全生产责任书，各负其责。在实际管理中，进一步落实施工现场职工队伍的健康检查与教育制度、安全培训制度、安全检查制度、事故报告制度和劳动保护制度。

4．3制定安全防范措施和安全生产应急预案

在安全生产管理中要重视加强安全教育与安全培训工作，规范施工作业程序、落实安全防范措施;依据《中华人民共和国安全生产法》制定安全生产预案。成立由项目法人、总承包项目部与局安全生产管理部门联合组成的安全应急领导小组，明确其职责，负责工程项目实施中遇到的一切安全事务。由于措施到位、责任到位、管理到位、落实到位，陆管局实施的陆水水利工程维修养护项目未发生任何质量与安全事故。

5沟通与协调

陆水水利工程维修养护项目实施过程中，项目法人(项目单位)利用建管工作会议、质量专题会议、安全工作专题会议、安全隐患排查治理会议，监理例会等与项目参建各方进行及时沟通、分析问题与解决问题。对各方之间、作业层之间以及工序之间所出现的矛盾与异议问题开展现场办公进行协调与调解，及时化解矛盾。对施工进度与支付进度之间存在的差异，及时进行调整并督促相关方进行整改，确保实际施工进度与支付进度相符。对外界周边环境的纠纷问题，及时与地方政府部门进行沟通，争取地方政府部门的力量出面共同协调解决。上述措施确保了维修养护项目的顺利实施。

6投资控制

陆水水利工程维修养护项目资金为国家预算内项目投资，每年通过“二上”与“二下”的申报、批复及国家拨付资金进行维修养护项目的实施工作。陆管局根据上级下达的资金计划，及时组织编报维修养护项目实施方案，然后组织维修养护项目实施专班进行管理，并对维修养护项目资金管理与投资控制制定了相关的具体管理办法和实施细则。依据《陆水水利工程维修养护项目资金管理办法》、《陆水水利工程维修养护项目管理(暂行)办法》、《陆水水利工程维修养护项目资金管理细则》和《陆水水利工程维修养护项目实施方案》，承包商根据当月完成的实际工程(工作)量编制进度款(或结算款)支付申请表申报监理人审核现场管理机构复核项目法人委托部门(建设监督管理部门)审查财务部门复查分管局领导审批的原则，局财务部门最后办理国库支付。陆水水利工程维修养护项目实施中，做到了专项资金项目专款专用，确保了项目安全，资金安全、干部安全。

7项目验收

2013年，陆管局参照水利部《水利水电建设工程验收规程》(SL223－2008)规定和水利部《水利工程维修养护管理办法》(征求意见稿)，专门为陆水水利工程维修养护项目制订了《陆水水利工程维修养护项目管理(暂行)办法》，根据以上规定和办法，对2012年度陆水水利工程维修养护项目“合同工程完工验收”、“项目单位自验收”，配合长江委财经局、水利部专家组进行最终验收。水利工程维修养护项目不同于新建(改、扩建)的水利工程项目，它有其特殊性与局限性。目前，在《水利工程维修养护管理办法》和《水利工程维修养护验收办法》还没有正式出台的情况下，只有参照《水利水电建设工程验收规程》(SL223－2008)规定执行。因此，陆水水利工程维修养护项目工程验收分为法人验收和政府验收，即项目法人主持陆水水利工程维修养护项目合同工程完工验收，长江委财经局受水利部委托，主持陆水水利工程维修养护项目竣工验收。

8结语

国资监管维度篇(6)

关键词：存款保险体系；存款保险基金；市场退出

中图分类号：F822.2文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）06－0048－02

目前，我国正在积极准备建立适合本国国情的存款保险体系。央行行长周小川在十七大记者会上表示，我国的存款保险制度建设存款保险制度已列入议事日程。3月5日，总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中指出，要加快金融体制改革，加强金融监管，建立存款保险制度。从处置问题金融机构的实践来看，目前，我国虽没有建立明确的存款保险制度，但存在着隐性全额存款保险。随着银行业的对外开放以及竞争的加剧，建立显性存款保险制度成为我国的必然选择。存款保险制度是一种喜忧参半的制度安排，从国际上来看，各国建立存款保险制度的效果，在整体上的表现是实施成本大于收益，这里的一个主要原因是许多国家在存款保险制度关键环节的设计上存在严重的缺陷。要最大限度的收获其积极作用，需要设计有效的、适合中国国情的制度安排。存款保险机构的职能定位以及如何维护存款保险基金的稳定性和可维持性是我国存款保险体系设计中的重要环节，笔者在参考已有的研究材料的基础上就这两个方面谈一下自己的认识。

一、存款保险机构的职能定位

职能的定位是必须首先要明确的一个问题。国际经验表明，职能的清晰定位是存款保险制度发挥有效性的凭借和保证。具体来讲，其职能不能仅限于为失败银行买单，更重要的是要突出其跟踪监督管理以及最后的接管清算职能，这样存款保险制度发挥其维护金融体系稳定的功能才有可能真正得到落实。作为有问题金融机构的买单人，从维护存款保险基金安全性的角度来讲，存款保险机构有动力监督银行的经营状况，从而在发现问题时采取必要的措施，积极地干预金融机构的经营，促使其加强风险管理和控制，防止问题向扩大化方向发展。从另一个角度来讲，存款保险机构作为外部化的处置者，在处置问题金融资产方面相对于金融监管者作为处置主体具有明显的优势。关于这一点，美国的制度安排和实践经验具有很强的借鉴意义。

1935年，美国联邦存款保险公司（FDIC）通过《格拉斯―斯蒂格尔法》成立，该法和随后的立法赋予了FDIC极大的独立监管权和决策权。FDIC作为独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计，其成立后70多年的运作取得了有目共睹的成绩，基本上实现了维持金融体系稳定、保持公众对金融体系信心的目的，避免了金融体系动荡对经济所造成的冲击。FDIC成功运作的经验表明独立的监管权和清算接管安排是存款保险制度发挥积极作用的保障。在监管职能方面，FDIC对金融机构进行定期审查，对未达到安全稳健标准的问题金融机构，依据宽容政策指导和帮助问题金融机构采取相应的措施加强风险控制和管理，以改善其经营状况。出于监管的要求，FDIC有权力撤销存款保险机构的被保险人资格。同时，还采用了多个能反映银行经营风险的财务指标对银行进行非现场监管，这种非现场监管减少了对银行的直接干预，从而有助于提高其监管效率。在清算接管职能方面，基于成本最小原则和风险最小化原则的有机结合，FDIC在实践中不断发展和完善出多样化的处置手段，如安排另一家金融机构收购和接管问题金融机构、过渡银行以及收入维持协议等。20世纪80年代以来，为减轻自身所承受的压力，提高运作效率，FDIC逐步探索利用外部市场来处理问题资产的手段，主要的手段包括公开拍卖与暗盘竞标、资产管理合同、资产证券化以及股本合资。通过这些多样化的处置手段，FDIC在处置问题金融资产方面取得了较高的运作效率，为其他国家提供了可以借鉴的经验。

美国的实践表明，存款保险机构的银行监管职能主要表现在对存款保险基金的关注上，同其他金融监管机构的职能并不冲突。具体到我国，在设计存款保险职能时，应该处理好存款保险机构和银监会的职能划分，避免监管职能重复，使得存款保险机构的监管成为我国目前金融监管不足之处的必要补充。鉴于存款保险机构可以通过独特的监管方式在某种程度上及时有效地监控到金融机构风险状况的变动，在体系设计上应该能使这一优势得到充分的发挥。在机构设置上，不论是附属于国务院还是银监会，为保证其业务的开展与货币政策和金融监管的协调性和一致性，应当建立央行、银监会共同参与决策的机制。在清算接管职能方面，存款保险机构的运作有利于推动我国金融体制的市场化改革，完善我国金融机构退出制度安排，实现问题金融资产处和机构处置主体的外部化。长期以来，我国主要是通过政府的全权干预处理来解决问题金融机构的退出问题，从实际效果来看，这种政府主导的做法不仅使政府付出了巨大的处置成本，而且不利于完善问题金融机构的市场化退出机制。从处置问题金融机构的资金来源来看，大部分来自于中央银行的纯信用再贷款，财政处置成本的货币化不利于央行超脱于外独立地执行货币政策，对货币政策目标会产生一定的影响。而且随着经济的进一步发展，对央行货币政策的独立性要求在提高，这种做法的弊端也表现得越来越明显。同时，这种处置方式在某种程度上纵容了金融机构的道德风险。存款保险机构的介入弥补了处置主体和手段的欠缺，通过外部化的处置主体对不良债权的集中管理，提高了处置的效率，同时，也有利于推动处置方式的有益探索，将金融机构的退出引向市场化的运作渠道。

二、如何维持保险基金的稳定运作

存款保险基金来源于初始资本金和后续积累的保费收入等资金来源，是存款保险机构赖以发挥作用的物质基础。一般而言，存款保险机构筹集和管理保险基金应该自求平衡。从各国的实际操作来看，存款保险机构的初始资本金大都依靠财政的投入，并利用定期收取的保费加以补充。当保险基金达到一定的规模时，允许政府和银行收回其出资，考虑到银行承受的成本压力，保费率一般都确定在比较低的水平上，因此，单纯依靠保费的积累是一个相当缓慢的过程。可以肯定的是，相对而言保险基金的规模一定是有限的。如果某个时期有大批的金融机构出现问题，肯定会出现偿付能力不足的问题。虽然许多国家都允许保险基金在因突形出现偿付能力不足的时候，可以通过外部融资手段来充实基金，如征收额外保费、通过合理条件向央行、财政部借款或在资本市场上筹资等。但存款保险机构应该是一个独立的法人主体，来源于外部的资金是存在使用条件和期限的，出于维护保险基金安全和稳定的角度考虑，如何保持自身的稳定性和可维持性应该是其极为关注的问题。维持保险基金的稳定关系到存款保险制度有效性的发挥，因此，必须采取一定的手段。目前，世界各国大都通过立法形式对运营、管理和安全问题做出明确的规定。

我国在设计存款保险体系时，应当重视这一环节，可以适当地借鉴国外的一些规定和做法。美国的代位受偿优先权就是可供参考的一个例子。所谓代位求偿权是指发生存款保险制度约定的情形时，存款保险机构在按照约定对存款人进行了赔付之后，取得优先于一般债权人的受偿权利。代位求偿权是美国上个世纪80年代美国银行业危机的产物，其立法的本意主要在于重新确定债权的清偿顺序，减少FDIC的处置成本，从其实际的运作来看，这一制度在较少基金支出，维护基金稳定和安全方面发挥了明显的积极作用，有利于存款保险制度职能的发挥。需要明确的是，存款保险机构不仅是买单人，同时也是债权人。从维护保险基金稳定性和可维持性的角度来讲，在救助有问题金融机构时，应该强调强调损失分担原则，即应该由问题金融机构的股东、债权人和国家财政共同承担有问题金融机构所造成的损失。1998年以来，我国陆续关闭了一些存在问题的金融机构，采取的手段大都是政府全权干预处理，财政买单，央行垫付资金，这种处置手段使金融机构过多地依赖救助，财政和央行承担了巨大的成本，没有较好地体现损失分担原则，原有经营者和股东没有承担相应的责任，这在一定程度助长了金融机构的道德风险行为。存款保险机构作为新的问题金融机构的清算接管者，从维护保险基金安全和利益的角度来讲，应该强调对金融机构经营者的监管约束以及对原有经营者和股东的事后惩戒，应该是积极的、有效率的不良债权处置者，这也正是其在处置不良资产方面相对于政府和货币当局的优势所在。

国资监管维度篇(7)

关键词：存款保险体系；存款保险基金；市场退出

目前，我国正在积极准备建立适合本国国情的存款保险体系。央行行长周小川在十七大记者会上表示，我国的存款保险制度建设存款保险制度已列入议事日程。3月5日，总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中指出，要加快金融体制改革，加强金融监管，建立存款保险制度。从处置问题金融机构的实践来看，目前，我国虽没有建立明确的存款保险制度，但存在着隐性全额存款保险。随着银行业的对外开放以及竞争的加剧，建立显性存款保险制度成为我国的必然选择。存款保险制度是一种喜忧参半的制度安排，从国际上来看，各国建立存款保险制度的效果，在整体上的表现是实施成本大于收益，这里的一个主要原因是许多国家在存款保险制度关键环节的设计上存在严重的缺陷。要最大限度的收获其积极作用，需要设计有效的、适合中国国情的制度安排。存款保险机构的职能定位以及如何维护存款保险基金的稳定性和可维持性是我国存款保险体系设计中的重要环节，笔者在参考已有的研究材料的基础上就这两个方面谈一下自己的认识。

一、存款保险机构的职能定位

职能的定位是必须首先要明确的一个问题。国际经验表明，职能的清晰定位是存款保险制度发挥有效性的凭借和保证。具体来讲，其职能不能仅限于为失败银行买单，更重要的是要突出其跟踪监督管理以及最后的接管清算职能，这样存款保险制度发挥其维护金融体系稳定的功能才有可能真正得到落实。作为有问题金融机构的买单人，从维护存款保险基金安全性的角度来讲，存款保险机构有动力监督银行的经营状况，从而在发现问题时采取必要的措施，积极地干预金融机构的经营，促使其加强风险管理和控制，防止问题向扩大化方向发展。从另一个角度来讲，存款保险机构作为外部化的处置者，在处置问题金融资产方面相对于金融监管者作为处置主体具有明显的优势。关于这一点，美国的制度安排和实践经验具有很强的借鉴意义。

1935年，美国联邦存款保险公司（FDIC）通过《格拉斯—斯蒂格尔法》成立，该法和随后的立法赋予了FDIC极大的独立监管权和决策权。FDIC作为独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计，其成立后70多年的运作取得了有目共睹的成绩，基本上实现了维持金融体系稳定、保持公众对金融体系信心的目的，避免了金融体系动荡对经济所造成的冲击。FDIC成功运作的经验表明独立的监管权和清算接管安排是存款保险制度发挥积极作用的保障。在监管职能方面，FDIC对金融机构进行定期审查，对未达到安全稳健标准的问题金融机构，依据宽容政策指导和帮助问题金融机构采取相应的措施加强风险控制和管理，以改善其经营状况。出于监管的要求，FDIC有权力撤销存款保险机构的被保险人资格。同时，还采用了多个能反映银行经营风险的财务指标对银行进行非现场监管，这种非现场监管减少了对银行的直接干预，从而有助于提高其监管效率。在清算接管职能方面，基于成本最小原则和风险最小化原则的有机结合，FDIC在实践中不断发展和完善出多样化的处置手段，如安排另一家金融机构收购和接管问题金融机构、过渡银行以及收入维持协议等。20世纪80年代以来，为减轻自身所承受的压力，提高运作效率，FDIC逐步探索利用外部市场来处理问题资产的手段，主要的手段包括公开拍卖与暗盘竞标、资产管理合同、资产证券化以及股本合资。通过这些多样化的处置手段，FDIC在处置问题金融资产方面取得了较高的运作效率，为其他国家提供了可以借鉴的经验。

美国的实践表明，存款保险机构的银行监管职能主要表现在对存款保险基金的关注上，同其他金融监管机构的职能并不冲突。具体到我国，在设计存款保险职能时，应该处理好存款保险机构和银监会的职能划分，避免监管职能重复，使得存款保险机构的监管成为我国目前金融监管不足之处的必要补充。鉴于存款保险机构可以通过独特的监管方式在某种程度上及时有效地监控到金融机构风险状况的变动，在体系设计上应该能使这一优势得到充分的发挥。在机构设置上，不论是附属于国务院还是银监会，为保证其业务的开展与货币政策和金融监管的协调性和一致性，应当建立央行、银监会共同参与决策的机制。在清算接管职能方面，存款保险机构的运作有利于推动我国金融体制的市场化改革，完善我国金融机构退出制度安排，实现问题金融资产处和机构处置主体的外部化。长期以来，我国主要是通过政府的全权干预处理来解决问题金融机构的退出问题，从实际效果来看，这种政府主导的做法不仅使政府付出了巨大的处置成本，而且不利于完善问题金融机构的市场化退出机制。从处置问题金融机构的资金来源来看，大部分来自于中央银行的纯信用再贷款，财政处置成本的货币化不利于央行超脱于外独立地执行货币政策，对货币政策目标会产生一定的影响。而且随着经济的进一步发展，对央行货币政策的独立性要求在提高，这种做法的弊端也表现得越来越明显。同时，这种处置方式在某种程度上纵容了金融机构的道德风险。存款保险机构的介入弥补了处置主体和手段的欠缺，通过外部化的处置主体对不良债权的集中管理，提高了处置的效率，同时，也有利于推动处置方式的有益探索，将金融机构的退出引向市场化的运作渠道。

二、如何维持保险基金的稳定运作

存款保险基金来源于初始资本金和后续积累的保费收入等资金来源，是存款保险机构赖以发挥作用的物质基础。一般而言，存款保险机构筹集和管理保险基金应该自求平衡。从各国的实际操作来看，存款保险机构的初始资本金大都依靠财政的投入，并利用定期收取的保费加以补充。当保险基金达到一定的规模时，允许政府和银行收回其出资，考虑到银行承受的成本压力，保费率一般都确定在比较低的水平上，因此，单纯依靠保费的积累是一个相当缓慢的过程。可以肯定的是，相对而言保险基金的规模一定是有限的。如果某个时期有大批的金融机构出现问题，肯定会出现偿付能力不足的问题。虽然许多国家都允许保险基金在因突形出现偿付能力不足的时候，可以通过外部融资手段来充实基金，如征收额外保费、通过合理条件向央行、财政部借款或在资本市场上筹资等。但存款保险机构应该是一个独立的法人主体，来源于外部的资金是存在使用条件和期限的，出于维护保险基金安全和稳定的角度考虑，如何保持自身的稳定性和可维持性应该是其极为关注的问题。维持保险基金的稳定关系到存款保险制度有效性的发挥，因此，必须采取一定的手段。目前，世界各国大都通过立法形式对运营、管理和安全问题做出明确的规定。

我国在设计存款保险体系时，应当重视这一环节，可以适当地借鉴国外的一些规定和做法。美国的代位受偿优先权就是可供参考的一个例子。所谓代位求偿权是指发生存款保险制度约定的情形时，存款保险机构在按照约定对存款人进行了赔付之后，取得优先于一般债权人的受偿权利。代位求偿权是美国上个世纪80年代美国银行业危机的产物，其立法的本意主要在于重新确定债权的清偿顺序，减少FDIC的处置成本，从其实际的运作来看，这一制度在较少基金支出，维护基金稳定和安全方面发挥了明显的积极作用，有利于存款保险制度职能的发挥。需要明确的是，存款保险机构不仅是买单人，同时也是债权人。从维护保险基金稳定性和可维持性的角度来讲，在救助有问题金融机构时，应该强调强调损失分担原则，即应该由问题金融机构的股东、债权人和国家财政共同承担有问题金融机构所造成的损失。1998年以来，我国陆续关闭了一些存在问题的金融机构，采取的手段大都是政府全权干预处理，财政买单，央行垫付资金，这种处置手段使金融机构过多地依赖救助，财政和央行承担了巨大的成本，没有较好地体现损失分担原则，原有经营者和股东没有承担相应的责任，这在一定程度助长了金融机构的道德风险行为。存款保险机构作为新的问题金融机构的清算接管者，从维护保险基金安全和利益的角度来讲，应该强调对金融机构经营者的监管约束以及对原有经营者和股东的事后惩戒，应该是积极的、有效率的不良债权处置者，这也正是其在处置不良资产方面相对于政府和货币当局的优势所在。