社会治理政策精品(七篇)
社会治理政策篇(1)
[关键词]社会治安综合治理确立时期探索与实验时期发展时期未来
在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中[本文来源于大秘书-www,,找范文请到大秘书网]央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。
一、l978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期
（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想
1978年，中国迎来了“”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。
鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等8个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。
（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想
在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。
1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。
1980年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。
l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。[1]
1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策
1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。”在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。
（四）本阶段的特点
我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2]因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：
第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；
第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；
第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。
二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期
（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围
第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》出台，指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召开了城市治安会议，制定了‘综合治理’的基本措施，确定了打击刑事犯罪的方针、政策，惩处了各种严重的刑事犯罪分子。”“为了争取治安情况根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针。”要求“在整顿治安中，各级党委要加强领导，把维护良好的社会秩序看成是建设社会主义精神文明的一个重要方面，把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来，采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式，推广适合各种情况的安全保卫责任制，把‘综合治理’真正落实到各个方面。”“加强青少年教育是搞好‘综合治理’的中心环节。”“在整顿治安中，要贯彻执行党的打击少数，争取、分化、改造多数的一贯方针，实行惩办与宽大相结合，坦白从宽、抗拒从严的基本政策。”“加强基层工作和基础工作，是长治久安的根本措施。”
第二，社会治安综合治理的首要环节、重点、基础、关键
1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，又提出了综合治理的各项要求，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。此后，综合治理的内容不断丰富和完善。
第三，首次提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”
1983年5月29日《人民日报》社论《对社会治安要实行综合治理》，指出，“综合治理社会治安的方针，概括起来，主要是三个方面，打击犯罪，改造罪犯，预防犯罪，都是综合治理的内容”。这是对社会治安综合治理内容和工作范围“三个方面”的最早提法。
第四，提出“严打”与社会治安综合治理的方针是一致的
1983年8月，中共中央办公厅《关于印发“严厉打击刑事犯罪活动，实现社会治安根本好转”(宣传纲要)》的通知中指出：严厉打击刑事犯罪活动与社会治安综合治理的方针是一致的。综合治理的手段有许多，有的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但运用手段，依法严惩严重刑事犯罪分子．是综合治理中的首要一条，只有在采取坚决打击严重刑事犯罪的同时，再辅之以其他手段，才能收到综合治理的效果。这就意味着我国的综合治理模式首先是建立在“严打”基础上的。
（二）社会治安综合治理的实践探索——“严打”与治安（承包）责任制
（1）“严打”
1982年开始了严厉打击经济犯罪的斗争；1983年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。一般认为，第一次“严打”从1983年8月（笔者认为实际上1982年1月已经开始）至1987年1月。这次“严打”将杀人、、抢劫、爆炸、流氓、致人重伤或者死亡、拐卖人口、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、组织反动会道门、引诱、容留、强迫妇女、传授犯罪方法等危害社会治安的犯罪确定为打击重点。
虽然经过82——87年“严打”战役，但是重大刑事案件上升的势头还是很猛。这种情况表明，光靠“严打”不能根本解决治安问题，必须认真落实各种预防犯罪的措施，打防并举，实行综合治理。
（2）治安责任制、治安承包责任制
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》已经提出了“推广适合各种情况的安全保卫责任制”。很多地方都积极进行了治安责任制的实践，取得了较好效果。
（三）提出“严打”应同综合治理的其他措施配套以及社会治安综合治理层次观
伴随“严打”而来的犯罪率上升的事实，使决策者认识到，光靠“严打”不能根本解决治安问题的。1984年3月19日中共中央批转了中央政法委员会关于严厉打击刑事犯罪活动的一个报告，在批转的“通知”中，中共中央明确指出“集中打击刑事犯罪活动，是在社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施。从长远考虑，更重要的是加强基层工作和基础工作。为此各级党委和政法部门要抓住集中打击后的有利时机，把对社会治安综合治理的各项工作大大向前推进—步。要广泛发动社会力量，关注青少年的健康成长，预防他们中间的一些人走上犯罪道路”。[3]
1984年10月31日，中共中央批转中央政法委《关于严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役总结和第二战役部署的报告》，要求在这场斗争中把严厉打击同综合治理的其他措施配合起来，使斗争不断向纵深发展。指出社会治安综合治理要抓住打击、预防、改造等各个环节，通过思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种手段，达到控制犯罪，预防犯罪，减少犯罪，并把犯罪分子中的绝大多数改造成为新人的目的。因此，这是全党的一项共同任务，要发动各条战线、各个部门和全社会的力量一齐来抓。并提出，要抓好领导落实和组织落实。综合治理要分几个层次：第一个层次，在各级党委统一领导下，组织各部门分工协作来抓，条块结合，以块为主。第二个层次，政法各部门各司其职，密切配合，并协助党委做好宣传、组织和推动工作。第三个层次，发动和依靠群众，动员全社会的力量，参与综合治理的工作。因此，各级党委要有专人负责和建立各有关部门负责人参加的专门领导机构，切实加强对综合治理工作的领导。基层组织和政权组织都要遵照中央指示，把维护社会秩序、落实综合治理措施作为重要任务之一。各级民政部门在加强基层政权建设的过程中，要同公安、司法部门相配合，把居民委员会、村民委员会和治安保卫组织、人民调解组织整顿建设好。这个文件是最早提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”的官方文件。这个文件总结了前三年的实践经验，全面地阐述了贯彻社会治安综合治理方针应当采取的措施和方法，标志着对综合治理刑事政策的认识已经深化。[4]
（四）提出了预防青少年违法犯罪的十项综合治理措施
1985年10月中共中央发出关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知。通知指出，关心和教育青少年，预防和减少青少年违法犯罪，是一项综合治理的“系统工程”，必须依靠全党、组织各条战线，各个部门的力量，从各个方面做大量的工作，作长期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十项综合治理措施：(1)全社会都要关心和教育青少年；(2)大力加强对青少年的理想、道德、纪律和法制教育；(3)积极开展群众性的、健康有益的文体活动，丰富青少年的业余、课余生活；(4)为青少年提供更好的精神产品，满足青少年的求知欲望；(5)严禁物品，整顿内容不健康的报刊，严厉打击引诱青少年犯罪的教唆犯；(6)严格纪律，在青少年中造成良好风气；(7)巩固在学率，减少辍学生；(8)认真做好有轻微违法犯罪行为的青少年的帮教工作，教育挽救失足者；(9)充分发挥离休退休老干部、老工人、老教师的作用，精心培养青少年；(10)抓紧制定保护青少年的有关法律，切实保障青少年的合法权益。中共中央提出的社会治安综合治理的十项重要措施，反映出中共中央对社会治安综合治理刑事政的认识，更加深刻、更加全面了。
（五）社会治安综合治理的根本方法是走群众路线
1986年2月全国政法工作会议明确提出，社会治安综合治理，实质上就是一项教育、挽救人、改造人的“系统工程”。要做好这项工作，根本的方法是走群众路线。不能只靠哪一个部门，而是要靠全党全社会；不能只用哪一种方法，而是要用千百种方法；不能只抓一阵子，而是要长期坚持。会议强调指出，各级党委和政府要进一步加强对社会治安综合治理的领导，把它列为精神文明建设的重要内容之一。同时该次会议进一步明确了社会治安综合治理的工作机制，对劳改劳教、基层基础等工作提出了明确要求。至此，中共中央对社会治安综合治理刑事政策的中心环节、社会治安综合治理的基础、根本方法与措施，首要环节与中心环节的关系、首要环节与社会治安综合治理的基础的关系有了比较科学的认识。
（六）社会治安综合治理必须认真解决好四个问题
1987年中共中央关于转发全国政法工作座谈会两个文件的通知中强调指出，社会治安综合治理必须认真解决好与精神文明结合，逐步系统化、制度化，突出重点，以典型带动全面等四个问题，为我国社会治安综合治理的健康发展进一步指明了方向。
（七）综合治理工作由各级党委统一领导，党委、政府都要有专人分管
1989年全国政法工作会议提出，综合治理工作由各级党委统一领导，党委、政府都要有一位负责同志分管这项工作，可以建立由有关部门负责同志参加的联席会议制度或领导小组，具体负责综合治理的组织领导工作。
（八）本阶段的特点
第一，社会治安综合治理刑事政策在理论体系上已经逐渐定型。其内容、工作范围已经比较明确；
第二，突出了党政尤其是党对社会治安综合治理工作的绝对的、集中的领导；
第三，将“严打”作为首要环节，突出了社会治安综合治理政策的军事性、政治运动性和行政性；
第四，理论界对社会治安综合治理刑事政策的研究活跃，以王仲方主编的《中国社会治安综合治理的理论与实践》为代表。
三、1991年至今，社会治安综合治理刑事政策发展时期
（一）烟台会议
1991年1月，经中共党中央批准，首次全国社会治安综合治理工作会议在山东省烟台市召开。会议对多年来各地开展社会治安综合治理的工作经验进行了总结，确定了社会治安综合治理的工作方针、指导原则、工作范围、领导体制和工作制度，解决了社会治安综合治理工作一系列重大问题。
（二）两“决定”与中央社会治安综合治理委员会的成立
1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中共中央、国务院第一次以综合治理为主题向全国发出的正式的法规性质的文件。该文件提出：
社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。
社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。
社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。
社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。打击是综合治理的首要环节，是落实综合治理其他措施的前提条件；大力加强防范工作，是减少各种违法犯罪活动和维护社会治安秩序的积极措施；根本的问题在于加强教育，特别是要加强对青少年的教育；加强各方面的行政管理工作，是堵塞犯罪空隙，减少社会治安问题，建立良好社会秩序的重要手段；加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键；改造工作是教育人、挽救人、防止重新犯罪的特殊预防工作。这个决定将社会治安综合治理内容和工作范围从以前的“三个方面”扩展到了“六个方面”。
社会治安综合治理的原则，主要有以下几条：第一，“谁主管谁负责”的原则。“谁主管谁负责”，就是地区、部门和单位的领导要对所主管的地区、部门和单位的综合治理工作负责。一个地区、一个部门或一个单位的综合治理工作出了问题，就要追究该地区、该部门和该单位领导的责任。实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。第二，“属地管理”原则。社会治安综合治理的“属地管理”原则，是解决“条条”和“块块”责任划分的一个重要原则。所谓“条条”，是指按不同工作性质划分的、隶属于不同系统的各个行业、部门及其所属的单位；所谓“块块”．是按地域划分的行政管辖区，如省、市、县、乡(镇)、街道等。第三，“一票否决”的原则。这一原则是指，社会治安综合治理这一项工作达不到标准或者发生重大治安问题的，由相应的机关否决责任单位和责任人的评先晋级资格。第四，法制化的原则。社会治安综合治理法制化原则即依法治理的原则。这一原则要求所有的综合治理措施要尽可能纳入法制的轨道，任何一项治安管理行为都要于法有据。第五，专门机关和群众路线相结合的原则。这一原则体现了社会治安综合治理的显著特点。它要求在治理社会治安中，政法机关即要充分发挥自己的职能作用，依法行使职权，又要坚持走群众路线，最大限度地依靠和取得人民群众的支持和协助，充分调动人民群众的力量，打击和预防违法犯罪。社会治安综合治理工作中群防群治工作是这一原则的重要体现。群防群治指的是在各级党委、政府领导和专门机关指导下，发挥企事业单位和其他群团组织的作用，把群众组织起来，预防和治理违法犯罪，维护所在地区或单位的治安秩序。[5]
加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键。搞好社会治安综合治理，领导是关键。
重点治理是综合治理的突破口。社会治安综合治理中的重点治理，指的是集中力量、集中时间对某一治安混乱的地区进行综合整治。以迅速改变治安面貌的工作方式。
“打防并举，标本兼治，重在治本”的综合治理的方针在一定程度上体现了科学的刑事政策思想。
1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调：为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须加强社会治安综合治理。
两个决定比较全面系统地阐述了社会治安综合治理的重要意义、工作任务、要求和目标、工作范围、原则、目标管理责任制、领导和组织体制、重大措施等一系列问题，将社会治安综合治理的实践经验上升到了系统的理论的高度。同时，也标志着社会治安综合治理刑事政策从单纯的中共中央的批复性的决策以及全国政法会议决议中走出来，开始进入规范化、法制化轨道。两个《决定》的通过，是社会治安综合治理工作发展进程中的一个里程碑。
两个《决定》确定了“打防并举，标本兼治，重在治本”、“齐抓共管”、“群防群治”的社会治安综合治理的发展思路。
1991年3月21日，中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会，这个委员会的职责任务是，协助党中央、国务院领导全国的社会治安综合治理工作。两个《决定》颁布后，社会治安综合治理在全国各地普遍推开，标志着我国社会治安综合治理刑事政策进入全面发展时期。
（三）社会治安综合治理刑事政策的法制化、规范化加快
两“决定”，一个是国务院基本法规性文件，一个是“人大常委会”的基本法律性文件颁布后，社会治安综合治理刑事政策逐渐法律化，“综治委”制定了不少部门规章，随之全国掀起了社会治安综合治理刑事政策法律化的高潮，除了制定象刑事诉讼法、刑法等大量刑事法律、法规、司法解释外，还制定了大量的有关社会治安综合治理的法律文件。
（1）部门规定、指导性意见、实施办法以及相关法律
1991年5月8日民政部《关于加强民政系统社会治安综合治理工作的通知》
1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国未成年人保护法》、《关于严禁的决定》和《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，为社会治安综合治理提供了相关的法律依据。
1991年12月25日中央社会治安综合治理委员会《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）》以及《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》
1992年6月23日，国家教育委员会下发《关于做好学校治安综合治理工作的几点意见》，对学校的社会治安综合治理工作出了明确规定。
1992年9月15日黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省实施〈中央社会治安综合治理委员会关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）〉细则》。
1993年11月14日中央社会治安综合治理委员会、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中华人民共和国人事部、中华人民共和国监察部《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》
1993年11月10日，中央综治委、联合发出《关于当前加强社会治安综合治理宣传报道工作的意见》。
1993年12月2日，中央社会治安综合治理委员会会同中组部、人事部、全国总工会发出《关于全国社会治安综合治理先进个人待遇问题的通知》，规定受中央社会治安综合治理委员会表彰的先进个人，享受省部级劳动模范和先进工作者的优厚待遇。
1994年2月14日中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》。
1994年5月3日贵州省人民政府颁布《贵州省社会治安综合治理一票否决权制办法（试行）》，5月4日颁布《贵州省社会治安综合治理属地管理办法（试行）》。
1994年11月24日中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部《关于加强农村治保会工作的意见》。
1995年9月19日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》的通知。
1995年12月28日国家教育委员会、中央社会治安综合治理委员会办公室、司法部关于印发《关于加强学校法制教育的意见》的通知。
1996年2月19日，中共中央、国务院重新发表《关于加强社会治安综合治理的决定》。
1996年4月26日中央社会治安综合治理委员会、中华人民共和国公安部、国家教育委员会《关于整顿高等学校治安秩序的通知》。
1996年9月19日中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》。
1996年11月29日，中央综治委、国家教委、公安部下发《关于进一步加强学校治安综合治理工作的意见》。
1997年9月18日中央社会治安综合治理委员会《关于进一步开展基层安全创建活动的意见》。
1999年2月3日中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、民政部《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》。
1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。
2000年6月23日中央社会治安综合治理委员会、国家禁毒委员会《关于进一步加强对问题综合治理的通知》。
2000年6月29日中央社会治安综合治理委员会教育部公安部《关于深化学校治安综合治理工作的意见》。
2000年8月4日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知。
2000年8月8日中央社会治安综合治理委员会、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国人事部《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的通知》。
2000年9月16日广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于转发《自治区社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知。
2000年11月29日中央社会治安综合治理委员会《关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》。
2001年2月23日，中央综治委下发《关于开展排查治安混乱地区和突出治安问题的通知》。
2001年5月16日杭州市社会治安综合治理委员会《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的实施意见》。
2001年9月5日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作(打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施)；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。
2001年9月5日中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安防范工作的意见》。
2003年4月9日湖南省人民政府《湖南省机关、团体、企业、事业单位社会治安综合治理责任制规定》。
2003年5月14日建设部中央社会治安综合治理委员会《关于进一步做好建设系统社会治安综合治理工作的通知》。
2003年5月28日新疆乌鲁木齐市人民政府办公厅关于批转市劳动和社会保障局、市财政局、市社会治安综合治理办公室《关于乌鲁木齐市社区治安联防人员管理办法》的通知。
2003年6月17日中共广州市委办公厅、广东省广州市人民政府办公厅《广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法》。
2003年10月20日中央社会治安综合治理委员会、中央机构编制委员会办公室关于印发《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》的通知。
2004年2月6日中央社会治安综合治理委员会、司法部公安部劳动和社会保障部、民政部财政部国家税务总局、国家工商行政管理总局《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》。
2004年9月13日国务院第64次常务会议通过《企业事业单位内部治安保卫条例》。指出“单位内部治安保卫工作贯彻预防为主、单位负责、突出重点、保障安全的方针”；提出了单位内部治安保卫工作的要求以及单位制定的内部治安保卫制度应当包括的内容等方面。
（2）各地地方性法规或者政府规章
第一，由地方政府制定的关于加强社会治安综合治理的规定的有2个：甘肃省金昌市关于加强社会治安综合治理的暂行规定(1990-1-10)，贵州省人民政府制定的《贵州省社会治安综合治理工作规定》(1991-5-17)
第二，由地方“人大”通过关于加强社会治安综合治理的决议或者规定的有5个：甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决议(1991-5-3)，山东省社会治安综合治理若干规定(1992-2-13)，吉林省社会治安综合治理若干规定(1992-7-13)，乌鲁木齐市社会治安综合治理若干规定(1995-4-8)，抚顺市社会治安综合治理若干规定(1996-7-28)。
第三，由地方“人大”制定了《社会治安综合治理条例》的省、区、市、自治州有35个：宁夏回族自治区(1990-12-28)，包头市(1991-2-2)，鞍山市(1991-5-25)，广州市(1991-8-15)，呼和浩特市（1991-8-31，1997-9-24修正），河北省(1991-10-12，2004-7-22修正)，江苏省(1991-12-13)，云南省(1992-1-28，2003-9-28修改)，内蒙古自治区(1992-4-17已废止，2003-11-30重新制定)，江西省（92-4-25施行，1997-8-21修改，2003-8-1第四次修改），安徽省(1992-8-30)，北京市(1992-10-8)，山西省(1992-10-15)，西宁市(1992-12-11，2003-4-1修改)，陕西省(1993-1-4，2003-8-1修改)，济南市(1993-3-5)，湖南省(1993-9-6，2002-9-28修改)，甘肃省(1993-11-27，2003-8-1修改)，天津市(1993-12-8已废止，2004-1-6重新制定)，海南省(1994-1-1)，新疆维吾尔自治区（修正）(1994-1-21)，辽宁省（1994-5-26）广西壮族自治区(1994-7-29，2003-8-1修改)，自治区(1994-10-1已废止，2002-5-9重新制定)，深圳经济特区(1994-9-16，2003-10-28修改)，云南省西双版纳傣族自治州(1994-11-30)，福建省(1995-1-13)，海西蒙古族藏族自治州（1995-7-29），四川省(1995-10-19)，合肥市(1995-11-18)，重庆市(1998-5-29，2003-8-1修改)，海南藏族自治州(2000-5-26)，玉树藏族自治州(2001-7-23)，海北藏族自治州(2002-3-29)，浙江省(2002-12-20)，河南省(2004-1-8)。
（四）社会治安综合治理的全面实践
第二次“严打”从1996年4月至1997年2月，打击重点为杀人、抢劫、等严重暴力犯罪、流氓犯罪、涉枪犯罪、犯罪、流氓恶势力犯罪以及黑社会性质的犯罪等严重刑事犯罪。
第三次“严打”从2001年4月开始，为期两年。将带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪、爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪、盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪确定为重点打击对象。
“严打”之外，“专项斗争”不断：反盗窃斗争、查禁专项斗争、围歼“车匪路霸”的专项斗争、打击盗抢机动车犯罪、“收枪治爆”、“追逃”等专项斗争、打击抢劫、抢夺等多发性犯罪专项斗争、打击专项斗争。
第二，建立社会治安综合治理责任制体系
第三、加强基层组织建设和制度建设以及基层安全创建活动
第四，大力加强了综合治理领导和办事机构建设。
第五，大力加强了对青少年的教育。
社会治安综合治理的实践已经形成了“打防控一体化”、“标本兼治”、“责任制”、“齐抓共管”、“群防群治”、“加强对青少年教育”等一个系统的理论与实践相结合的体系。
（五）本阶段特点
第一，社会治安综合治理政策的理论体系更加完善；
第二，社会治安综合治理政策的实践更加全面，更加普遍地在全国展开；
第三，社会治安综合治理政策的制度化、法律化取得较大进展；
第四，我们所理解和实施的社会治安综合治理政策的局限性已经开始体现出来。
四、社会治安综合治理刑事政策的未来
我国的社会治安综合治理政策，与西方国家往往停留在警务对策上不同，有以下几个显著特点：领导力量的高度集中统一性；参与治理的主体的广泛性；治理方法的整体性、综合性；治理手段和层次、环节的多样性；治理内容的鲜明阶级性、政治性；治理工作的长期性；运作机制的行政性、军事性；政策的法律化水平低。
学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[6]
还有人认为，我国有关社会治安综合治理的“两个决定”属于弹性立法，缺少约束力；社会治安综合治理的法律地位不明确，建议在宪法中将其作为基本国策，同时制定《社会治安综合治理法》；社会治安综合治理机构隶属关系上“党政不分”，人员组成上“多位一体”，理论上不可行，实践上效率也低，建议在宪法中明确规定社会治安综合治理机构的法律地位，规定从中央到地方设立“综治委”，领导全国社会治安综合治理工作，向同级人大及常委会负责并报告工作，同时在《社会治安综合治理法》中明确规定其性质、职责、权限等方面；“群防群治”组织不健全，人员素质差，经费不足，报酬不落实，联防组织及乡规民约没有法律地位，实施具体行为过程中无法可依，无章可循，建议制定关于“群防群治”方面的法律或者法规，明确其性质，活动方式，内容和范围，与现行治保会、调解委员会、治安管理机关的关系，人力、财力、物力来源等方面。[7]
笔者同意上述观点，并认为，我国社会治安综合治理刑事政策应当是比较科学的刑事政策，但我们对它的认识与理解不足，实际上，我们始终把这一政策奠基于“严打”基础之上，政治化、军事化、行政化色彩过于浓厚，运作封闭化。我们往往以搞政治运动的方式来搞社会治安综合治理，这是对这一政策的误解和错误实施。所以，在实施过程中，行政决策取代了法律，一定程度上妨碍了司法公正，使法律沦为工具地位。因此，我们目前并没有找到真正的法治语境下的社会治安综合治理刑事政策。可以预见，随着我国法治进程的加快，我国社会治安综合治理刑事政策即将发生质的变化，真正科学化、法治化。
上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求，这让我们依稀看到了我国社会治安综合治理刑事政策的曙光。
参考文献
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[5]肖扬，中国刑事政策和策略问题[Z]，北京：法律出版社，1996；122-126。
社会治理政策篇(2)
关键词：社会参与治理；公共政策；范式
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0069-03
公共政策是政府公共行政活动得以开展的重要工具，是政府在面临一系列亟待解决的、即将或已经影响到社会公众正常生产生活秩序的社会问题时，在妥善和周全地考虑了社会各利益团体和利益阶层的政策诉求之后所制定的一套行为准则。
20世纪70年代以来，伴随着经济全球化、信息化、知识经济时代的到来，传统的政府管理模式开始被质疑，以倡导在政府运用企业家精神、重视顾客导向的新公共管理模式开始成为各国推进政府改革的主要方向。相应地，政府公共政策的范式也发生了变化。
一、政策范式的转变：从政府高权统治到社会参与治理
托马斯・库恩率先提出“范式”的概念。在其《科学革命的结构》一书中，库恩认为“‘范式’被用来描述一种广义的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的理论体系。”[1]用发展的视角来审视，政策范式是指公共政策在一个动态发展的过程中所呈现出来的一种相对稳定的模式和状态，包括政策系统和政策过程等的一系列内容，是历史的和现实的统一，也是合规律性与合目的性的统一。从上述定义可以看出，政策范式是不断变化和发展的，范式的变革通常是经济、政治和社会的制度变迁的结果。
公共政策的范式从政府和社会的二元主体角度来看，主要有两种范式：一是政府高权统治范式；二是社会参与治理范式。
传统高权统治的政策制定范式是属于封闭的内生型性质，政府垄断政策制定权，政府是政策的唯一制定者，处于“门外”的社会公众对于政策制定的目的、过程等信息一概不知，甚至连政府内部远离决策层的底层工作人员也只是等待政策制定出来后被动地接受和被动地贯彻执行下去。精英理论为这种范式提供了理论支撑。托马斯・戴伊认为，精英理论是政治生活的模式（理论）之一[2]，此种理论将社会中的个人和组织按照是否拥有权利划分为精英阶层和大众阶层，精英阶层掌握有权利，且是社会中的少数人；而大众没有掌握任何权利，是社会中的绝大多数人。政策的制定是由精英阶层来完成的，另外，在这种传统的公共政策制定模式下，决策权向上集中也使得决策更加高效。但是这种高统治性、低治理性和低社会参与度的政策制定，其导致政策失败的可能性也很大。
相比于高权统治范式，社会参与治理的政策制定范式属于开放的外向型性质，是通过政府与社会各界各利益阶层和利益团体就社会问题进行双向的良性互动，最终在对政策内容、政策价值取向等问题达成广泛共识的基础之上由政府行使决定权制定政策，这一范式更好地响应了社会的声音。在代议制民主体制下，人民把选票投给信任的人，人受人民委托行使公共权力。当然，代议制民主在当代也存在着对其批判的声音，如英国学者道格拉斯・柯尔认为有三个方面：一是代议制民主将民主仅仅局限于一张选票，“公民在被代表之后就成了一个零，其个人的自由与权利就消失了”；“二是代议制下的代表不能真正代表人民”；“三是代议制下的政治领袖容易堕落腐化”[3]，但是社会参与式政策制定模式则巧妙地规避了这些弊端。当然这一范式在实际操作中也存在着一些问题，如决策的制定过程中过多人参与势必会影响决策的效率；政府让哪些人参与决策制定很难界定等。
二、社会参与治理政策范式的主要特征
公共政策的主体、政策价值和政策工具三者构成了公共政策的系统，也就是回答公共政策由谁来制定、为什么要制定和如何来执行的问题。从系统论角度来看，社会参与治理范式下的政策范式具有以下特征：
（一）政策制定主体的多元性
有学者将政策主体分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体三类，其中国家公共法权主体属于体制内主体，社会政治法权主体和社会非法权主体则属于体制外的主体[4]，这二者都能起到影响政策制定的作用。
传统的政策范式在制定政策中的主体具有一元性，国家公共法权主体是唯一的政策主体。在布坎南的公共选择理论看来，政府虽然是公共利益的代表，肩负着为公众谋福利的天职，但是，政府组织也是由一个个的“经济人”组成，每个人都有自身的利益追求和价值取向，那么，政府能在多大程度上代表人民，政府决策能在多大程度上体现人民的意志？
在社会参与治理范式中，政策主体呈现多元化特征。当今政府所面临的整个社会界面开始呈现量上的非结构化和质上的复杂化特征。这一客观事实要求政府必须要敞开决策的大门，让社会充分参与进来。由于公民的决策参与范围和程度不断扩大，一方面，打破了政府内部对于政策制定权的垄断局面，公民可以就政策问题充分发表意见，让政策更好地体现人民意志，同时这一开放透明的政策制定模式也在很大程度上减少了政府公共权力寻租的可能性；另一方面，公民参与下的政策制定也为日后的政策执行打下了坚实的社会基础，扫清了政策执行的障碍。
（二）政策价值取向的多维性
政策的价值取向主要是回答以下几个问题：政策的制定和执行是围绕什么目的来开展、政府为什么要将一定的人、财、物各方面资源配置起来、这一政策对于个人、集体乃至于整个国家意味着什么等。
对此，一种比较具有代表性的观点是将政策价值分为逐渐深入的三个层次，依次是：政策的项目价值、政策的社会价值和政策的制度价值。这三个层次实质上是公平和效率的问题，即公共政策制定时要更加注重公平还是更加追求效率的辩证思考，这背后也是政府在制定公共政策时，对政府与市场关系的调整和博弈。
公平和效率是政治领域一对永恒的矛盾共同体。在传统的视角上，这二者就像鱼和熊掌一样，不可兼得。市场的经济理性会追求效率的最大化，而此举必然是以牺牲社会公平为代价；捍卫公共利益，实现公共福祉是政府的使命之所在，政府有义务维护社会的公平正义，而这又在一定程度上损害市场效率。因此，政府公共政策在公平和效率中并非是简单的零和博弈，即不是以单纯地牺牲一方而保全另一方，而是视具体情况，以损失一定的效率（或公平）来获得更大程度的公平（或效率）。
价值立场决定价值取向。在公共政策的高权范式下，政府为了追求政绩，一味地强调经济的增长，政策的主要价值取向集中在追求效率上，忽视了对社会公平价值的维护。社会参与的政策范式下，政府在追求政策效率的同时，开始考虑社会公平的问题。因此，新的政策范式使得政府政策不单单局限于经济的工具理性上，而是拓展到了政治的价值理性。
（三）政策实施工具的多样性
政策工具实质上就是联结政策价值、政策目的与政策执行后所预想要达到的实际情形之间的手段，没有政策工具，再好的政策也无异于空中楼阁，无法执行下去。
政策工具依据其强制性程度，可分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具三种。自愿性政策工具是指主要依靠非政府的个人和组织发挥作用，在平等自愿的基础上解决问题执行政策的手段和途径；强制性政策工具是指政府依靠具有强制性的公共权力来迫使目标群体采取或放弃某种行为以实施公共政策；混合型政策工具是指兼具强制和自愿的政策工具的特点，虽将决定权留给市场，但政府会不同程度介入的政策工具[5]。
社会的发展是政府能力和社会能力二者的此消彼长的过程。政府能力即政府将自己的意愿或意志最终转化成为现实的能力；社会能力是指区别于政府的个人和组织在社会生活和谋求社会发展过程中的“自组织能力”和主动参与的能力[6]。传统的政策范式中，政府管理幅度很大，几乎涉及社会发展的方方面面，这一方面是由于社会发展程度有限，另一方面是未对政府的职责和权限加以明晰界定。随着公民意识逐渐增强，公民组织、市场的不断发展壮大，社会能力与政府能力的对比发生了明显的变化，社会参与的政策范式下政府减少了强制性政策工具的使用，依据政策问题的实质而灵活地采用三种政策工具。
三、社会参与治理政策范式所面临的主要问题
社会参与治理的政策范式同样也存在着一些政策制定者所不容忽视的问题。从量上看，是社会参与和决策效率的问题；从质上看，是社会参与和决策创新的问题。
（一）社会参与与决策效率的问题
民主与效率是政治学中的一组矛盾共同体：追求民主，则要求让更多的公民参与到决策过程中来，而每个人都有自己对于政策本身的意见和看法，参与人数多，政策问题很难达成一致性看法，就势必会影响到决策的效率。经济学的创始人布坎南对此有过类似的分析[7]。他将决策的总成本分为外部成本和决策成本两种，外部成本是指这项决策执行下去而让与这项决策无关的人所付出的成本和代价；决策成本是指制定这项决策所要付出的成本和代价。决策人数少时，所要协调的人的意见、利益偏好等也少，此时决策成本较少，效率最高，但是由于这样并没有考虑外部的意见和看法，故外部成本较高；当决策人数多的时候，要花更多的时间和精力去平衡各方的意见，会影响效率，但是决策的外部成本也随之降低，因为这样的决策是综合了各方意见的结果。如何确定公民参与的适度规模问题，是确保政府决策科学化、民主化与合法化的重要问题。
（二）社会参与与决策创新的问题
新公共管理主张将企业管理的哲学与艺术运用到政府管理领域中来，并且试图构建一支富有企业家精神的公务员队伍。相比于政治家，企业家的盈利取向更为强烈，这驱使企业家们更擅长于将有限的资源高效率利用。新公共管理相比于传统公共行政来说，强调市场导向、结果导向、变革导向的价值理念，因此，从实践层面看，创新型决策也成为了新公共管理思想指导下的政府的政策追求。创新即打破惯常的思维模式和行为方式，以一种新的路径替代传统的路径，让事物的发展获得更强大的生命力。创新通常伴随着高风险和高收益。无可否认，这个社会上富有战略眼光的、敢于冒险的人毕竟只是少数，大部分人都愿意安于现状。作为“经济人”的公民也会对自我的利益得失做出判断，高风险的政策一经制定且执行下去，若是失败，会造成自身利益的损失，而若是执行一项风险不大的、具有一定路径依赖性的保守政策，至少会保证利益不受损。“一个期望能够在城镇公民大会上产生出大胆、富有想象力和长远眼光的改革建议的行政领导者，恐怕就不得不考虑寻求其他更好的途径了。”
四、社会参与治理政策范式的优化路径
（一）建立社会参与政策制定的多元协调机制
社会参与治理下的政策产出是多方合作协商下的结果，理论上，政府、智囊机构、利益团体、社会组织、公民个人等都能够平等地参与到政策制定的过程中来，但实际上，参与各方存在着实力强弱、组织化程度高低和掌握信息多少的区别，这些区别造成了参与各方对政策最终决策的影响力大小不一。因此，建立一套多元协调机制显得尤为必要。一方面，该机制确保了各方能平等且有效地参与到政策制定中来，另一方面，又能够保证最终的权威，即政府在倾听和吸纳了来自社会的各种意见后，拥有最后的决策权威，而不至于出现政府“被民主绑架”的现象。当然，这一协调机制更为重要的，是调和参与各方的不同意见，因为在“开门决策”的情况下，对某一政策问题可能会出现很多的反对声音，这些反对的意见中，有的是对政策规划不完备的批评，有的是对政策执行后效果的质疑，还有的可能是提出另一种解决方案而对该方案的否决，协调机制的建立，就是给各方一个充分论辩的平台，让大家都把自己的看法摆在桌面上来辩，经过充分的辩论和博弈后形成一个综合各方观点的政策，由政府行使最终决策权。既保证了民主，又实现了效率。
（二）完善政府公共政策的决策机制
从系统论角度来看，政府公共政策的决策系统主要包括以下几个方面：政策问题界定子系统、政策议程设立子系统、政策方案规划子系统、政策决策子系统、政策执行子系统、政策评估子系统。六个子系统从政策的输入、处理和输出（即社会――政府――社会）方向上看，输入端是问题的形成和界定，处理端是议程设立、方案规划和决策三部分，输出端包括执行和评估阶段。如下图：
■
公共政策系统图
社会参与范式下完善公共政策的决策机制，首先要完善政府的政策“触发机制”。政府要对各种社会问题保持高度的敏感性，对于足以上升到政策层面的社会问题应及时将问题纳入到政策制定的轨道上来，不至于让社会问题愈演愈烈，最终发展到失控的状态；其次，要提升政府的问题处理能力。在处理政策问题时，一要有足够的专业性。要迅速对政策问题进行抽象化，准确定性；二是要有一定的开放性。鼓励与政策问题相关的社会各个阶层、各个组织参与到政策规划的讨论上来；三是要有坚定的决断性。最终的决策拍板权掌握在政府手中，在全面考量各方案的利弊之后，应果断地做出决断，付诸实施。最后，要强化政府的责任机制。对于实施后的政策，要及时进行评估，政府的决策执行下去之后通常要进行政策评估，主要是考察政策执行之后是否有效地解决了原先存在的政策问题。另外，也要对政府实行相应的问责，避免下次再出现类似的错误。
（三）创新公民政策参与的渠道机制
公民的政治参与不仅要有序，更要确保其有效。主要有两个方面的工作：一是要鼓励民间非政府组织的发展。公民个人由于自身知识程度、掌握信息量等存在个体上的各种差异，因此，组织起来的公民可以有效弥补这些差异；另外，依据特定的目标而成立起来的非政府组织具有较强的组织性，可以对政府决策形成足够有效的影响力；二是要大力推动新媒体的发展。伴随着网络技术以及移动终端设备的发展，如今已经进入了Web2.0时代，社会也在变得越来越透明。政府一方面应支持和推动新媒体的发展，顺应时代的变化，因时而动，顺势而为，利用好网络。另一方面公民在利用网络进行政治参与的过程中，也要增强自身的辨别力和是非判断力，不信谣、不传谣，政府也要加强对网络社会的管理，不能让网络成为法外之地。
（四）强化公民的政策学习机制
彼得・霍尔认为，政策学习是“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意尝试，以更好地实现政府的最终目标。”这一定义显然只强调了政府对公共政策的内生性学习，广义上来看，政策学习应该是包含政府内生性学习和社会外延性学习两方面。一方面，政策学习的目的是提高政府公共政策规划和决策的水准，实现政策科学化、民主化和合法化；另一方面，是为了提升公民的政策认知程度，增强公民对政策的认同感，减少执行的阻力，提升政策效率。强化公民的政策学习机制，不仅要让公民学习到政策科学的相关理论，还要普及经济学、政治学、法律等相关方面的基础知识，更为重要的是，要形成全社会热衷学习的良好氛围，尊重知识，尊重人才，形成学习型社会。
总之，政策制定范式从高权统治转向社会参与，是公共管理方式从传统公共行政到新公共管理的转变，更深的层次，是社会的不断发展和公民意识的不断形成在政府决策上的体现。顺应这一转变，不仅是政府的责任，也是公民自身的责任，更是全社会共同的责任。
参考文献：
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社会治理政策篇(3)
关键词：社会实践；思想政治理论课；高校
作者简介：贾亚君（1976-），女，浙江金华人，浙江财经学院人文学院，讲师。（浙江 杭州 310018）
基金项目：本文系2010年浙江省新世纪高等教育教学改革项目（项目编号：zc2010051）的研究成果之一。
中图分类号：G642.0 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2013）04-0138-03
实践性是马克思主义理论的本质特点，“从实践出发是科学的理论研究的起点，而从实践出发来理解，才有可能达到对现实世界的科学的合理的解释”。[1]在这个意义上，对于高校思想政治理论课教学而言，实践理应是其不可或缺的重要环节。开展社会实践教学对于提高思想政治理论课的教学质量和教学效果，创新思想政治教育工作，促进大学生全面发展具有重大意义。但值得注意的是，当前部分高校在思想政治理论课社会实践育人这一重要环节上并未给予真正重视，在思想观念、经费保障、制度安排以及运行机制等方面还存在诸多障碍性因素，社会实践教学仍是思想政治理论课教学的薄弱环节。文章在阐释了思想政治理论课社会实践教学应然价值的基础上，深入分析了当前思想政治理论课社会实践教学存在的现实问题，并就如何改善思想政治理论课社会实践教学提出了具体的策略规范与设计。
一、价值探究：充分认识思想政治理论课社会实践教学的应然价值
1.社会实践教学有利于提高大学生对思想政治理论课的热情和兴趣，提升思想政治理论课的教学实效性
当前高校思想政治理论课教学中普遍存在两大问题：一是针对性不强，联系社会现实不够，教师在教学中往往重理论体系阐述、轻现实问题解答，重理论知识的传播、轻学生能力的培养，致使理论与实际相互脱节；二是感染性不强，贴近学生实际不够，教师没有把教学的出发点真正转向学生，忽视了学生的思想实际和理论需要，这使得许多大学生认为思想政治理论课教学内容抽象、空洞，缺乏吸引力和感染力，难以充分调动学习的积极性。
思想政治理论课社会实践教学的实施，能促进思想政治理论课教师深化教学改革，以“关注社会现实问题”和“贴近学生实际需要”为切入点丰富教学内容，提高理论联系实际的水平。学生通过耳闻目睹、亲身践行，深化了对理论的理解，增强了对所学理论的认同感，而且也可以帮助学生运用所学理论去思考和分析社会热点问题、难点问题以及自己的思想困惑，培养学生解决问题的能力，提升思想政治理论课教学的吸引力和实效性。
2.社会实践教学有利于提高大学生的政治认同，增强大学生践行社会主义核心价值体系的坚定性
当代大学生成长在改革开放和中国经济发展最好的时期，但面对的则是比过去更加复杂的社会环境，高校已不再是远离社会的象牙塔，与社会的联系日益密切，成为各种思想文化激烈碰撞的重要场所，加之以互联网为代表的新兴媒体的快速传播和放大效应，对大学生的思想观念和行为方式造成了极大冲击。这些都决定了大学生是社会主义核心价值体系建设的重点群体，也决定了高校思想政治理论课要把社会主义核心价值体系贯穿到教育教学各环节，帮助大学生在科学理论指导下形成共同的理想信念、强大的精神力量和基本的道德规范，真正成为社会主义核心价值体系的坚定实践者。然而，目前高校思想政治理论课教学中普遍存在着片面注重传授理论和灌输课堂知识的倾向，不利于大学生社会主义核心价值观的内化、升华和巩固，在这一点上，社会实践教学恰恰表现得具体、生动，能够收到良好的教育效果。通过各种实践途径，让学生感悟、体验、践行，有力地促使学生由认知转化为认同，由认同升华为信仰，增强了践行社会主义核心价值体系的坚定性。
3.社会实践教学有利于提高大学生的综合素质，促进大学生成为全面发展的创新型人才
全面建成小康社会的目标迫切需要全面发展的创新型人才，这种人才不仅要有一定的理论水平，而且要有参与社会实践的能力。社会实践教学正是培养大学生实践能力、科研能力、创新能力等综合素质能力的重要手段。在社会实践教学中，大学生通过深入社会、深入基层、深入群众，加深了对真实社会生活和国情民生的了解，提升了工作技能与实践能力，并且在参与各种社会实践教学活动中锻炼了毅力，提高了服务意识，增强了社会责任感。通过社会实践这一平台，大学生可以有充分的空间展示自我，尽情发挥其主观能动性和创造性，激发并树立其创新意识，提高其创新能力。实践证明，科学指导、精心组织的思想政治理论课社会实践活动能够使大学生的能力系统包括基本能力、组织管理能力、思辨能力、社交能力、创造能力等得到有效的训练和不断的强化，大学生综合素质得到明显的提高，切实实现了全面发展的创新型人才的培养目标。
二、现状审思：认真分析思想政治理论课社会实践教学存在的现实问题
1.思想政治理论课社会实践教学的组织实施不规范
思想政治理论课社会实践教学不同于理论教学，它在教学组织形式、教学过程、教学方法和教学评价等方面均表现出自身的独特性，而当前思想政治理论课社会实践教学的组织实施和运行机制明显缺乏系统的规划和设计。具体表现为：
一是思想政治理论课社会实践教学没有统一明确的教学基本要求和教学大纲，教学目的不明确，教学内容不规范，导致教师在指导学生进行社会实践时对自身角色定位不清晰，既存在着教师“大包大揽”的现象，也存在着“放任自流”的做法，直接影响了社会实践的教学效果。
二是各门思想政治理论课的任课教师在组织学生开展社会实践教学时，常常各自为政、自行其是，彼此之间缺少统一的协调和统筹安排，在内容与形式上重复现象比较严重，各门课程的实践教学衔接不够，不利于规范社会实践教学。
三是思想政治理论课社会实践教学中学生参与的广泛性不够，目前高校思想政治理论课教学大多采取合班上课，学生多达上百人，每位思政教师都要面对几百名学生，组织社会实践教学困难重重，教师就连组织课堂讨论和课堂演讲的难度都很大，其他的如社会调查、参观考察、志愿服务等社会实践教学环节就更加难以面向全体学生了，这些问题都直接影响了社会实践教学的顺利开展。
2.思想政治理论课社会实践教学的保障机制不到位
为确保思想政治理论课社会实践教学育人功能的发挥，应该在人、财、物等方面建立健全一整套保障机制，但事实上，相当一部分高校在关于思想政治理论课社会实践教学的保障机制方面是欠缺的或者是不完善的。具体表现为：
一是不少高校领导对实践教学思想上不够重视，认识上存在误区，认为实践教学可有可无，因此随意挤占实践教学环节应当配置的教学资源，对实践教学的经费投入不足，没有建立稳定的社会实践活动基地和合作单位，实践教学工作量计算不够合理，教师的付出与所得不成比例，在政策鼓励和制度安排等方面没有予以切实保障。
二是思想政治理论课社会实践教学的师资队伍的整体素质有待提高，部分思想政治理论课教师习惯于单纯地讲授理论知识，缺乏驾驭实践教学的素质和能力，特别是青年教师自身缺乏丰富的社会实践经验，人生经历和社会阅历不深，理论联系实践的机会不多，难以担当起有效指导学生开展社会实践活动的责任。
3.思想政治理论课社会实践教学的考核评价不适当
教师教学积极性的调动、学生学习主动性的提高，都需要建立一整套科学合理的考核评价机制，而当前的思想政治理论课社会实践教学考核机制不完善、评价机制定位不当，致使思想政治理论课社会实践教学的开展很难落到实处。
一是在思想政治理论课社会实践教学的考核方面，很多学校缺乏相关制度，或者是制定了相关标准但却流于形式，缺乏可操作性。
二是在思想政治理论课社会实践教学的评价方面，存在着评价主体单一，评价方式简单，评价标准模糊，有的评价机制在操作中难以执行等问题，缺乏评价标准、评价内容、评价方式的多元化和开放性，如很多教师偏重于结果，把实践活动所取得的成果（如学生撰写的调查报告、社会实践材料等）作为评价的主要甚至是唯一的依据，忽略了对学生在实践活动过程中认识水平、认识方法等的评价，更缺乏对学生在实践中所表现的思想素质、创新能力、综合素质等方面做出综合评价。
三、具体构想：积极构建思想政治理论课社会实践教学的策略体系
1.积极探索“课内、校内、校外与网络”有机结合的“四维一体”社会实践教学实施体系
根据对高校思想政治理论课社会实践教学内涵和外延的理解以及思想政治理论课社会实践教学特点的分析，提出了“课内、校内、校外与网络”有机结合的“四维一体”社会实践教学模式。
关于思想政治理论课社会实践教学内涵的理解，学界一直存在广义和狭义两种认识。从狭义的角度来看，思想政治理论课社会实践教学是指组织学生“走出去”，在社会中通过参观、考察、调研等方法来体验和感悟生活，从而使学生锻炼意志、增长才干；从广义的角度来看，思想政治理论课社会实践教学是指除了进行理论教学之外的所有与实践相关的教学方式，它可以体现在课堂教学之中，也可以体现在课堂教学之外。笔者认为思想政治理论课社会实践教学广义的理解更具现实性和可操作性，“四维一体”社会实践教学模式的构建也是基于广义的角度，把思想政治理论课社会实践教学形式分为课堂实践、校内实践、校外实践、网络实践四种方式，四者相互取长补短，相得益彰，共同推动思想政治理论课社会实践教学高质量的运行。
课堂实践教学是指教师在课堂教学中构建实践教学的情境和模式，如通过组织案例分析、情景的模拟与观摩活动、异位教学、演讲、知识竞赛等教学形式，引导学生主动积极地参与实践，教师可以让学生自行分组、讲解和讨论，培养学生自觉运用所学知识，观察、提出、分析和解决问题的能力。校内实践教学是指教师以校园环境为载体，结合校团委、宣传部等组织的主题活动，对学生参与的校园文化活动进行指导并总结。校外实践教学是指教师根据教学内容和培养目标的要求，有计划、有目的、有步骤地组织学生到实践基地或指定的地点体验生活、调查社会，如“思想道德修养与法律基础”课可采取人物访谈、志愿服务、公益活动等形式，“中国近现代史纲要”课可带领学生参观革命圣地、纪念馆、展览馆等，使学生在体验和感悟社会生活中接受教育。网络实践教学是指以现代网络技术手段为平台的实践教学活动，如微博、QQ、BBS等，是新媒体环境下对思想政治理论课传统实践教学的一种创新，也弥补了传统实践教学缺乏广泛性和系统性等缺陷。
2.建立健全“领导重视、管理科学、经费保证、师资到位”的社会实践教学条件保障体系
高校思想政治理论课社会实践教学，要建立和健全“领导重视、管理科学、经费保证、师资到位”的社会实践教学条件保障体系，保证社会实践教学的有效性和长效性。领导高度重视和大力支持是有效开展思想政治理论课社会实践教学的基础条件。根据《中共中央宣传部、教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》的要求，高校领导应该积极改变教育观念，充分认识社会实践在思想政治理论课教学中的地位与作用，加强对思想政治理论课实践教学的组织领导工作，从政治的高度认识到思想政治理论课社会实践教学对培养中国特色社会主义事业合格接班人的重要意义，并给予大力支持。
管理科学是有效开展思想政治理论课社会实践教学的必备环节。高校应成立以分管领导牵头、有关职能部门和思想政治理论课教学单位参加的思想政治理论课社会实践教学指导委员会。该指导委员会作为常设机构，要定期研究社会实践教学计划和实施方案，加强对“课内、校内、校外与网络”有机结合的“四维一体”社会实践教学模式的统筹规划；负责资金审批，组织部门间的协调配合、人员配备等相关事宜，最终形成学院领导、教学单位、教务处、财务处、党团系统、后勤部门等各司其职、各负其责、形成合力的良性育人格局。
稳定的经费保障机制是有效开展思想政治理论课社会实践教学的必要条件。为了保证思想政治理论课社会实践教学面向全体学生，保证任课教师对实践教学的全心投入，学校应设立思想政治理论课实践教学的专项经费，并将其纳入院校年度预算计划中，及时划拨。思想政治理论课社会实践教学经费主要用于社会实践活动、社会实践研究、社团活动、社会实践基地建设、奖励、硬件配套设施的建设等方面。
高素质的师资队伍是有效开展思想政治理论课社会实践教学的关键部分。为了搞好思想政治理论课社会实践教学，还需要建设一支数量足、素质高、专兼结合的教师队伍。学校一方面要加强思想政治理论课教师的培训和学习，另一方面也要组织教师广泛开展社会实践、学习考察、挂职锻炼等活动，帮助教师了解国情、社情、民情，开阔视野，增加社会阅历，丰富实践教学的内容，提高实践教学能力。
3.落实完善“科学合理、立体多元、可操作性强”的社会实践教学考核评价体系
为了提高思想政治理论课社会实践教学的实效性，不仅要对社会实践教学过程精心组织、统筹安排，还要建立“科学合理、立体多元、可操作性强”的思想政治理论课社会实践教学考核评价体系。根据思想政治理论课社会实践教学的基本要求，在社会实践教学过程中与结束后，对教师与学生都进行认真考评。
对教师的考评应主要侧重于社会实践教学选题的内容和质量、社会实践方案设计的形式和质量、组织实施过程的效果和质量、指导学生的数量和内容等，并且将考评结果直接与教师的教学业绩考核、奖金发放、评先评优等相挂钩，有效激励思想政治理论课教师在社会实践教学上真正下工夫。
对学生的考评应该注意以下几点：第一，评价主体应注重立体化，形成学生自我评价—学生相互评价—指导教师评价—社会评价“四维一体”的综合评价系统。第二，评价内容应注重多样化，包括学生参与实践教学的程度、学生在实践教学中的综合表现、学生实践报告的完成质量、学生实践单位的反馈情况以及社会效果等。第三，评价方式应注重多元化，可以采用面谈、演讲、辩论、分组讨论与小论文、调查报告相结合的多种考评方式，全面、客观、公正地考察大学生的思想道德修养、知识运用能力、综合能力、创新精神，并把学生的表现量化为分数计入期末总评成绩中，实行“学分化”管理，对在实践中表现优秀的学生要给予物质和精神上的褒奖并及时予以大力宣传，充分发挥其先进示范作用。
社会治理政策篇(4)
(一) 政策网络治理的兴起
上世纪七十年代以来, 欧美各国面临的治理困境日渐加重, 层出不穷的经济问题和社会问题让政府的治理出现了失灵的现象, 政府开始意识到单纯依赖官僚制无法解决这些牵扯方面众多的复杂社会问题。西方国家开始渐渐尝试, 试图让社会分担政府的治理工作, 体现在国家层面的决策不再是政府一言堂, 即出现了分权化的趋势, 社会去中心化开始初现端倪。政策网络治理也是从那时开始萌生的。
(二) 政策网络治理的基本概念
政策网络的起源于铁三角模型。所谓铁三角是行政机关、立法机关和有关利益方三者组成一个执政联盟, 负责指定各种公共政策。但是社会在不断发展, 社会情况变得日益复杂, 任何一个社会问题都牵扯众多的利益相关方, 这就给公共政策的制定带来了诸多困难, 此外, 民众意识的觉醒也给官僚机制的运行提出了很大舆论压力, 政府越来越难以单独完成一个公共政策的整个制定过程, 政府必须与利益相关者合作来整合社会资源才能推动政策发展。铁三角模型在日益复杂的社会显示面前作用有限, 后来在此基础上诞生了政策网络。
现代公共政策牵扯众多的利益相关方, 制定过程也离不开各方的参与, 否则即便政策推出也难以执行, 政策制定的各方参与者共同构成了一个网络。政策网络还代表着一种利益关系, 网络中的各参与者都代表着各自的利益, 在网络中的目的就是维护自己的利益。政策网络治理模式不是立体式的顶层到底层的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府为居中协调模式下的各方共同协商推动问题治理的模式。
(三) 政策网络治理的要素
1. 治理主体
传统的社会治理主体是政府, 其他社会组织、私营机构、广大公民都是政府占绝对支配地位之下的合作资源。但是在政策网络治理理论中, 治理主体并不只有政府, 其他社会组织、私营机构等也属于主体的一部分, 政策制定要由这些主体共同参与。但是, 不同于多中心治理理论, 政策网络理论中政府的地位依然占核心地位, 政策的推动离不开政府的主导, 其核心在于政府能否与其他主体通力合作。
2. 治理结构
政策网络中, 各个治理主体围绕某个议题, 通过对话协商等方式共同推动问题的治理, 出台相应的公共政策来解决问题。在这个治理过程中, 各个主体之间形成一个横纵交织的组织网络, 网络的节点就是各个主体。主体之间对资源的占有不是各自独占, 而是共存共享, 彼此之间互相通力合作共同形成一个组织结构。
3. 治理机制
政策网络的治理机制是一个群策群力的集体行为, 这其中有一套治理的机制, 分别是政治互信、协商探讨以及学习机制。政治互信是政策网络能发挥作用的前提条件, 众多治理主体必须要具有高度的政治互信才能够一同协作。政策网络是由多元化的主体共同构成的, 因此一个公共政策的诞生到执行都必须有一个有效的协商探讨机制才能完成。各主体在公共政策制定执行过程中要处于动态的学习过程, 不断通过学习来加强自身的业务能力, 有助于政策水平的不断提升。
二、从科层治理模式到政策网络治理模式
原有的官僚制政府整理体系在复杂社会问题治理方面力不从心, 从而出现了政策网络治理。随着社会经济的发展, 多元化趋势越发明显, 出现了大量的社会组织、企业组织, 同时公民意识不断觉醒, 政府不再是单一的决策中心, 逐渐开始与社会协作。如今的政府的行政已经与社会形成了垂直、扁平相互交织的治理网络, 政府与社会已经从开始广泛合作, 新的公私协同的治理模式开始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制组织模式面对当前复杂多变的社会治理形势, 出现平行分离以及权力分化的趋势, 政府与社会组织之间的统治关系变成了一种介于正式与非正式之间的互动关系网络, 与之而来的是政府的行政职责从单方面的统治变成了在网络中与多方的互动。这种组织关系是政策网络治理的基本出发点, 也就是多方共同形成网络共同治理。
三、政策网络治理的优势和不足
(一) 政策网络治理的优点
政策网络治理为当前日益复杂的社会问题提供了一种新的解决思路, 代表着新的治理理论。众多治理主体形成一个稳定的关系网络, 政府与社会机构、公民个人在这个框架内广泛合作, 推动政策的落地以及问题的解决。这种治理模式可以弥补传统治理模式所面临的失效问题。
在政策网络中, 政府居中协调各方凝聚共识, 推动问题的解决。政策形成到落地的过程不是一蹴而就, 而是需要政府进行宏观控制, 这个责任也只有政府能够承担得起。政府协调、激励多方参与者一同推动问题的解决, 既能有助于社会治理, 也有助于让人民群众更加满意。
(二) 政策网络治理存在的问题
首先, 政策网络是一种治理模式, 不同治理主体之间必须要有共识才有政策推动的可能。各治理主体代表着不同的利益群体, 要想通过正式的行政程序规划出台一个公共政策谈何容易, 这背后可见的与无形的阻碍太大, 虽然政府在其中占主要地位, 但是政策网络牵扯的相关方太多, 并不是说政策网络就一定能解决政府的治理痛处。
其次, 由于政策网络是众多治理主体组成的一个非正式非官方的组织, 缺少必要的权威监督, 极有可能出现权力滥用以及争权或者互相推诿的情况。政策网络公共治理的前提条件是各治理主体之间共享社会资源、共享权力、各自承担责任, 但是具体执行起来可能出现政府机关与社会组织之间权责交织难以分清的情况, 就会给政府执政合法性带来冲击。
最后, 由于各个治理主体之间要共享权力, 却不可避免的会造成权力分化, 但是又会导致国家空洞化, 这是不可调和的矛盾[8]。政策网络治理会一定程度上削弱政府权力, 也会降低政府承担的责任, 如何在权责之间做好平衡是一个棘手的问题。
四、提高政策网络治理水平的主要策略
政策网络中的各个治理主体在政策制定过程中互相协商, 各主体之间没有明确的上下级关系, 缺少一个占支配地位的领导主体对其他主体进行规范, 那么解决社会问题时可能会效率低下, 甚至可能出现治理失灵。为了最大程度的发挥政策网络的优势, 促进有关各方的合作、消弭各方间隙, 下面将给出几点意见:
(一) 加强治理参与的广泛度
政策网络要政府与社会组织共同参与, 要想治理日益复杂的社会情况, 就必须要让更多的主体参与到治理过程中来, 让各方带着各自的智慧与专业技术为问题解决提供建议。政府的角色也极为关键, 在制定政策应该广泛采纳更多主体的意见, 促进主体在网络中的参与。
(二) 促进深入交流
各治理主体在政策制定过程中要保持深入的交流, 通过交流来减少分歧、强化共识, 公共政策的制定需要各个主体之间互相交流提供更多可供抉择的信息。交流是政策网络运行过程中非常关键的, 交流的方式可以会议的形式, 多方联席会议是交流的绝佳途径。除此之外, 在需要时也要利用各种通信技术保持主体之间信息的畅通。
(三) 强化政治互信
各治理主体之间能够互相协作的前提是政治互信, 在信任的基础上才能开展交流协作。政策的出台、后续的执行, 都需要各主体的互相信任, 如果没有信任将使得政策网络的运行举步维艰。各主体之间需要了解信任, 相互合作起来才更有效率。
(四) 消弭间隙加强共识
各治理主体代表着不同的利益群体, 在公共政策的过程中容易发生利益冲突, 因此为了避免因利益冲突而导致网络失效, 政府作为政策网络的主要主体, 要根据具体情况尽可能的消弭冲突, 寻找各主体之间的利益共同点, 促进有关各方以协商对话解决问题。
(五) 优化组织架构
政策网络中各主体都会对政策产生影响, 如何组织这些主体不仅事关政策的制定, 也决定了政策网络的社会治理效果。在这方面, 政府要承担起主要责任, 优化网络的组织架构, 建立一个以效率为导向的网状网络, 力求构建一个最优的网络, 在制定政策时既准确又及时地解决问题, 提升人民群众的满意度。
(六) 建立恰当的激励机制
政策网络并不是一个官方的正式组织, 对各个主体不具备法律规定的强制约束力, 因此为了调动各个主体的积极性, 保持网络稳定性, 就必须要建立一个合适的激励机制。激励的方式有多种, 可以对广大公民进行宣传教育、对主体进行一些奖惩机制等。通过激励来最大程度的发挥政策网络的执行效率。
五、总结
政策网络理论为后现代的社会问题治理提供了一个全新的思路, 在社会问题越来越复杂的今天, 愈发能体现其优势。这虽然是一种新的治理模式, 在具体社会实践上还不足够成熟, 但是在当前传统官僚制治理难以应对社会问题的情况下, 政策网络治理依然具有很强的现实意义。作为一种应对政府失效问题的治理方案, 政策网络治理理论对我国政府体制机制改革具有一定的参考意义, 因此, 为了推动公共治理水平的进步, 应该进一步研究政策网络的理论和实践问题。
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社会治理政策篇(5)
[关键词]“严打”政策 确立时期 发展时期 未来
“严打”是在中共党中央和政府统一领导下，由各级中共党组织和各级政府牵头，组织各级公、检、法部门集中时间，集中力量开展的一场全国性的严厉打击严重刑事犯罪的斗争。“严打”突出两个“严”字，一是打击重点是严重犯罪活动；一是对严重犯罪活动的打击要严厉，坚决贯彻依法从重从快的方针，稳、准、狠地打击犯罪分子。它包括实体和程序两方面：“从重”是就实体而言，“从快”是就程序而言。二者又分别体现为司法和立法两个层面：从司法层面看，“严打”是一种在现行刑法、刑事诉讼法范围内“从重”、“从快”的执法活动，这也是一般意义上的“严打”含义。[1] 但“严打”有时也体现在立法层面上，如1983年的“严打”，全国人大常委会于当年9月2日颁布实施了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。[2]
当代中国“严打”政策具有典型的中国特色，与西方国家“重重”的“严打”政策不同，一个最突出的特点是我国“严打”政策的典型的政治性、军事性、行政性和阶级专政性。“严打”刑事政策在我国20世纪50年代确立，80年代得到进一步发展。今天，“严打”刑事政策面临着向何处去的问题。本文试图对我国“严打”刑事政策的历史与未来进行考察。
一、确立时期：共和国初期镇压反革命运动“从重、从快”的“严打”刑事政策
1950年3月至1953年上半年的镇压反革命运动，是建国初期中共领导的一场成功的镇压反革命的阶级斗争、政治斗争和军事斗争，是对反革命分子的“坚决无情地镇压”， 是共和国的首次“严打”，这次“严打”所采用的政策主要是“从重、从快”[3]。
建国初期，出现了第一次犯罪高峰，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期。1950年3月18日，中共中央发出《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》，由此开始了“从重、从快”的镇反“严打”斗争，一直持续到1953年上半年，镇反运动才结束。在整个运动中，共杀掉反革命分子71万人，关押129万人，管制123万人。[4] 可以说，镇反“严打”运动取得了很大的成功。这是我国“严打”刑事政策的确立时期，这一时期的“严打”刑事政策表现出下列特点：
第一，毛泽东时代的“严打”镇反运动表现出了典型的政治性、阶级专政性、军事性、行政性和全民性。“严打”刑事政策由中共党中央决定和领导，全民参与，由政府和司法机关集中时间、集中力量实施；主要通过行政机关和军事机关发挥具体的打击作用，司法机关的司法裁判权从属于政府和军队的决定权和侦查权，因此，刑事司法程序成了公、检、法三机关“流水作业式”的行政治罪程序；主要目的是坚决镇压反革命，巩固共和国新生政权，强化人民民主专政，因此，“严打”刑事政策重视“保护法益”、轻视“保障人权，尤其是嫌疑人人权”的刑事法机能。
第二，“严打”刑事政策是在镇反与军事剿匪同步进行的实践中逐渐摸索出来的，最初没有宪法和法律约束，主要是在实现和加强人民民主专政的大政策、大方针指导下运作的，显示了较强的军事性和功利性而欠缺科学性和公正性。“严打”刑事政策作为政府打击和控制犯罪的公共决策更多地考虑了其政治性和效率性而忽视了刑事司法内在的公正价值，因此其所追求的司法效率是一种欠缺刑事司法正义的短期效率。
第三，在严厉打击严重反革命犯罪分子的“从重、从快”“稳准狠”的“严打”刑事政策下，镇压与宽大相结合这一基本刑事政策仅处于次要地位，或者基本上被取代了。
第四，反革命分子被判死刑立即执行的特别多，虽然对巩固政权，维护社会秩序方面收效显著，但强化了以政治与军事化的革命运动方式解决社会治安问题的“严打”思维，而这种具有政治性、行政性、军事性、阶级专政性的“严打”，昭示了我国刑事司法是实现人民民主专政工具的“重打击，轻保障；重实体，轻程序”的超职权主义的刑事司法理念，同时不够理性地附和了国民的死刑报应观念，对我国后来的“严打”刑事政策与实践、刑事司法以及国民的刑事司法心理产生了深远的负面影响。
二、发展时期：对严重经济犯罪和严重刑事犯罪“依法从重从快严厉打击”的刑事政策
（一）20世纪70年代末期以来“严打”思想、政策自20世纪70年代末期以来，我国一直实行依法从重从快打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪的刑事政策。从1982年至今，几乎没有停止过“严打”斗争，全国性的、大规模的“严打”斗争就有1983、1996、2001年三次。这段时期的依法从重从快的“严打”刑事政策，最早是在1979年针对转型社会初期的犯罪高峰提出。这是“严打”刑事政策的发展时期。对“严打”贡献了思想的主要是邓小平与彭真。
1、邓小平与彭真的“严打”思想
第一，“严打”就是人民民主专政。
“公、检、法机关是无产阶级专政的武器，是党和人民的刀把子，根本任务是打击敌人、保护人民。”[5]“我们一直坚持对各种敌对势力、反革命分子、严重危害社会秩序的刑事犯罪分子实行专政，决不对他们心慈手软”。[6]
“严打”是新时期的阶级斗争的表现，是对少数教育不改悔的罪犯进行专政的斗争，因此应该把严重刑事犯罪分子当作敌我矛盾来处理。“严打”刑事政策符合马克思列宁主义关于无产阶级专政学说的科学原理。
第二，“严打”是社会治安综合治理刑事政策的一个方面
1981年5月，彭真在北京、上海等5大城市治安座谈会上提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子的同时，又提出要实现社会治安综合治理，首次将“严打”刑事政策与社会治安综合治理刑事政策结合了起来。
第三，“严打”必须发动群众、组织大战役和抓大案要案。
第四，“严打”必须依法从重从快从严集中打击。
对刑事犯罪的问题“必须依法从重从快集中打击，严才能治住。”[7]“从重是在法律规定的量刑幅度以内的从重，不是加重；加重是在法律规定的量刑幅度以外加重判刑。”[8]
第五，“严打”是长期的经常的斗争。
第六，“要稳，要准”
“要稳，要准，要严格地以事实为根据，以法律为准绳，最主要的是对犯罪的基本事实、判刑的根据要查清楚。”[9]
第七，“两个基本”
“一个案件，只要有确实的基本的证据，基本的情节清楚，就可以判，一个案件几桩罪
行，只要主要罪行证据确凿也可以判”[10]
第八，“死刑核准权下放”
“为了及时处理杀人、强奸、抢劫、放火、爆炸等恶性现行刑事犯中的首要分子，对这类人的死刑核准权以下放给省、自治区、直辖市高级法院为好。”[11]
邓小平、彭真的“严打”思想集中反映了中共在转型时期对解决严重经济犯罪问题与严重刑事犯罪问题的探索结果。从“严打”刑事政策以及实践来看，这一探索在总体上基本上没有超出20世纪50年代毛泽东的镇反“严打”刑事政策，即具有政治性、行政性、军事性、阶级专政性和全民参与性的“人治”特色，但在理论上有一些新变化，特别是将“严打”刑事政策与社会治安综合治理刑事政策结合了起来，将严厉打击严重刑事犯罪作为社会治安综合治理的首要环节和长期的社会控制基本决策，使“严打”刑事政策和实践行为长期化、周期化，这是镇反时期没有的。在政策名称上也有所变化，在“从重从快”之外增加了“依法”二字；在实践上也有一些变化，如“严打”的对象已经不是反革命、“严打”的军事色彩已经逐渐减弱。2、“严打”刑事政策与社会治安综合治理刑事政策
关于“严打”与社会治安综合治理刑事政策的关系的探索也经历了三个阶段：
第一，初次提出在“严打”的同时实现社会治安综合治理。
1981年6月14日中共中央21号文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策。但这段时间并没有探索“严打”与社会治安综合治理刑事政策的具体关系，仅仅停留在抽象的口号或者文件上。
第二，明确提出“严打”是社会治安综合治理的首要环节。
1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节。
1983年5月29日《人民日报》发表社论《对社会治安要实行综合治理》，指出，“综合治理社会治安的方针，概括起来，主要是三个方面，打击犯罪，改造罪犯，预防犯罪，都是综合治理的内容”。这是对社会治安综合治理内容和工作范围“三个方面”的最早提法。
第三，“严打”是社会治安综合治理的首要环节政策的法制化。
1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》。两个决定明确提出：社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。将社会治安综合治理内容和工作范围从以前的“三个方面”扩展到了“六个方面”，把“严打”是社会治安综合治理的首要环节政策法制化了，因而“严打”在社会治安综合治理政策中的地位更加显赫了。
从中共对“严打”与社会治安综合治理政策的关系的探索中，我们可以看出，社会治安综合治理政策与“严打”刑事政策具有一定的共生关系，但由于中国转型社会初期犯罪高峰接踵而至的客观现实与历史条件的限制，具有浓厚政治化、军事化、阶级专政性的“严打”政策实际上成为了最重要的刑事政策，具有科学品格倾向的社会治安综合治理政策最终在一定程度上被误读、误用了，其科学功能没有得到应有的发挥，同时社会治安综合治理刑事政策进一步助长了“严打”刑事政策的实施，以“严打”刑事政策解决社会治安问题的思维已经惯性化，因此“严打”刑事政策进一步强化了我国刑事司法是实现人民民主专政工具的程序工具主义的刑事司法理念，使得我国建立在证据主义、辩论主义基础上、强化罪刑法定与正当程序的“保护法益，保障人权”的刑事司法改革步履为艰。
转贴于 （二）“严打”刑事政策发展时期的特点
第一，“严打”刑事政策继承了20世纪五十年代的“严打”镇反刑事政策，同样表现出了典型的政治性、阶级专政性、行政性，但军事性与全民参与性逐渐弱化。
第二，“严打”刑事政策已经发展成为我国刑事政策体系中最重要的政策。20世纪70年代末期以来，在长期的打击犯罪斗争中，我国刑事政策逐渐形成了以社会治安综合治理刑事政策为总战略，以惩办与宽大相结合刑事政策为基础，以“严打”刑事政策为首要环节的刑事政策体系。但由于“严打”刑事政策自身的政治性、行政性、阶级专政性的目的决定了在这一体系中，它是最重要的、最基本的刑事政策，社会治安综合治理刑事政策以及惩办与宽大相结合刑事政策的科学品格因此被异化了，我国具有科学性、公正性、效率性的刑事政策体系因此需要重新建构。
第三，“严打”刑事政策在发挥对刑事法的解释和引导功能时，也受到了1982年宪法和1997年新修订刑事法的极大制约。但刑事政策是刑事法灵魂的所谓“灵魂论”观念潜在地使“严打”刑事政策极力突破刑事法的约束。加之，1997年新修订刑事法关于罪刑法定与正当程序的观念尚不完备，以至“依法从重从快”的“严打”发展成为了政府解决经济犯罪和社会治安违法犯罪问题的长期性的政治性运动。但同时坚持罪刑法定与正当程序，立足“保护法益，保障人权”的“双保”机能的刑事司法理念也逐渐成熟，并成为了制约“严打”刑事政策的学理通说。
第四，“严打”刑事政策下的死刑扩张问题逐渐引起极大关注。国民要求扩张死刑的呼声与刑事法理论界要求限制乃至废除死刑的倡议同样高涨。“严打”刑事政策下的死刑扩张问题已经引起中共党中央、立法者与司法者的重视，最高法院统一复核死刑已经实现。
三、“严打”刑事政策的未来：“重重”与“迅速公正审判”
（一）“严打”刑事政策尴尬的原因实践证明，中国特色的以巩固人民民主专政为目的“严打”既不可能对所有的犯罪“一网打尽”，也不能从根本上制止犯罪的增加，甚至它对阻止犯罪过快增加所起的延缓作用也是极为有限的。
犯罪发展有一定规律，面对犯罪高峰，严厉打击严重刑事犯罪这可以说是任何一个法治国家都会实施的刑事政策。但中国的“严打”刑事政策与国外不同，国外的“严打”可以称为“重重”，即由司法部门对严重刑事犯罪从重打击。而中国特色的“严打”有鲜明特点：“严打”变成了实现和巩固人民民主专政的政治斗争、阶级斗争和军事斗争。司法仅仅成了实施“严打”刑事政策的工具，这深深体现了20世纪镇反“严打”的烙印。在“严打”刑事政策的高压下探索现代刑事法治治理模式，这本身就是一个矛盾。现代中国对法治的理想与不懈追求以及认真践履的态度，中国改革开放以来所面临的各种综合性、全局性的社会矛盾，解决社会矛盾、处理违法犯罪手段的单一，追求短期功利效应等因素促成了“严打”刑事政策处于欲罢不能、欲说还羞的尴尬状态。实施了多年的“严打”刑事政策已经使这一政策所能够发挥的优势作用发挥殆尽，其之所以尴尬，根本上是因为这一政策本身以及其所依据的“惩罚犯罪，保护人民”（用专业术语表达就是“打击犯罪，保护法益”）的传统刑事司法理念与现代刑事法治理念不合。
20世纪80年代“严打”之后，出于对“严打”的反思以及伴随我国经济和法治进程的加快，90年代初我国刑事司法改革也逐渐拉开了帷幕。罪刑法定的刑事实体法观念、建立在无罪推定、程序法定、证据主义、辩论主义、公正审判基础上的“正当程序”的刑事司法观念开始逐渐深入人心。1997年两部重要的刑事法的修改和实施，虽然其中罪刑法定的刑事实体法观念、“正当程序”的刑事司法观念体现还不够充分，但打击犯罪，保护法益与限制国家刑罚权，保障人权的刑事法“双保”机能有一定体现。这标志着我国朝刑事法治化方向迈出了重要的一步，“严打”刑事政策的政治性、行政性、军事性也因为新的刑事法的约束而逐渐减弱，“严打”刑事政策本身以及其所奠基的“打击犯罪，保护法益”的传统刑事司法理念与新的刑事法所体现的刑事法的理念有一定的冲突，因此，“严打”刑事政策已经难以发挥其对1997年刑事法的解释与引导功能。
现代刑事法治视野下的现代刑事司法理念认为：打击、控制和预防犯罪主要是法律部门的任务，不必采用军事化、政治化的战役手段；对犯罪的斗争主要不是阶级专政式的政治斗争、军事斗争和阶级斗争；打击犯罪应该力争刑事法“双保”机能统一，即在打击犯罪、保护法益、维护社会正常秩序的同时，注重保障人权，尤其是犯罪嫌疑人、刑事被告、罪犯、囚犯的人权；任何刑事政策尤其是“严打”刑事政策都应该在宪法与法律规定下运行。
（二）我们需要什么样的“严打”刑事政策？
笔者认为，目前我们所坚持的中国特色的“严打”刑事政策应该转变为“重重”与“迅速公正审判”的现代刑事法治视野下的“严打”刑事政策，继续坚持惩办与宽大相结合的刑事政策，全面实施科学的社会治安综合治理刑事政策。重新对社会治安综合治理刑事政策作出解释，尤其是改变“严打是社会治安综合治理首要环节”的政策，赋予“严打”以“重重” 与“迅速公正审判”的科学内涵，重新建构我国刑事政策新体系。
传统的“依法从重从快”的“严打”应当变更为“重重”与“迅速公正审判”，使政治性的、行政性的、军事性的“严打”向法治化的“严打”演进。“严打”应当确立司法权的权威地位，同时应该追求司法公正与效率。
“重重”是指在强调对轻微犯罪轻缓处理的同时也十分重视集中有限的刑罚资源严惩严重犯罪。其出发点在于通过加大严重犯罪付出的代价迫使犯罪人在利益冲突中放弃犯罪以达到控制和预防犯罪的目的，通过个别预防达到一般预防的目的。它的特点是对特定犯罪和特定犯罪人的特定情况在立法、司法、行刑上从重、从严打击，是有目标、有范围、 有对象的重刑化。在实践中具体表现为对严重的暴力犯罪、跨国境犯罪、 恐怖主义犯罪、黑社会犯罪等采取从重的刑事政策态度，在刑事诉讼程序上取消对当事人的某些权利保障，在行刑上则适用强化监禁的方式，在监禁上予以高度警备并有关于禁止缓刑和假释的规定。[12]
“重重”强调了刑罚的报应功能，同时也没有忽视刑罚的个别预防与特殊预防作用，对严重的犯罪在立法、司法、行刑上从重、从严，不违背刑事法基本原则，同时，“重重”仅仅是适用刑事法的法律行为，与政治性的“严打”有本质区别。
在宪法性刑事诉讼视野下，接受“迅速公正审判”是嫌疑人、被告人的宪法权利和诉讼权利。传统“严打”下的“从快”往往是指公、检、法三机关协同作业，甚至合署办公，迅速将嫌疑人、被告人加工成罪犯，因此，过于强调行政治罪的效率而忽视了嫌疑人、被告人应有的辩护权、会见权、证据保全请求权、不服申诉权等防御性诉讼权利，同时也忽视了检察权、审判权的独立性以及对侦查权的制约作用。“迅速公正审判”是指在实行“重重”的同时，必须在保证嫌疑人、被告人依法享有防御权，确保公正审判的基础上，在法定诉讼期间内迅速审判，防止未决羁押案件久拖不决，增加嫌疑人、被告人不必要的痛苦。
“重重”与“迅速公正审判”的“严打”刑事政策区别于我国长期来实施的政治性、行政性、军事性与阶级专政性的“严打”刑事政策，体现了“保护法益，保障人权”“双保”机能的刑事司法理念，是现代刑事法治的合理选择。新的“严打”刑事政策将导致我国刑事政策体系的变化：社会治安综合治理刑事政策是总战略，惩办与宽大相结合的刑事政策是基础性的刑事政策，新的“严打”刑事政策是普通的司法对策。社会治安综合治理刑事政策将重在预防而不是重在“严打”，传统“严打”刑事政策不再是最主要的刑事政策。
参考文献
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社会治理政策篇(6)
一、高校思想政治教育政策变迁的根本动力——社会环境
高校思想政治教育政策变迁作为一个子系统，其“”有一个更大的系统，即社会环境，包括经济环境、政治环境、文化环境，对高校思想政治教育政策变迁产生制约作用。
(一)经济体制与高校思想政治教育政策变迁
马克思指出:“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[1]因此，经济关系的变动是思想变动的主导因素。政策作为人们“思想”的产物，自然受到经济关系的制约。自建国以来，我国形成了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下，政府对社会事务进行集中管理，高校被定位于政治之中。围绕政府意志，高校思想政治教育政策只规定对大学生进行马克思主义理论、社会主旋律等意识形态教育。如1950年《关于实施高等学校课程改革的决定》确定在高校设立马列主义政治理论课程后，直至1976年的政策始终强调通过“学习毛泽东着作”、“选读马列主义经典着作”对大学生进行思想政治教育。从社会主旋律教育的规定来看，1950年《关于高等学校政治课教学方针、组织与方法的几项原则》规定了“反帝教育、土改教育、五爱教育”的工作重点。1961年《高教六十条》提出，要使大学生“具有爱国主义和国际主义精神，具有共产主义道德品质，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义，愿为社会主义服务，为人民服务”。
随着市场经济体制的出现，高校逐渐脱离政府的控制而拥有了非政治领域的自主社会空间。同时，市场经济条件下的大学生群体表现出“拥紧现实而放逐理想，追逐功利而嬉戏道义，尊重自我而淡薄群体”的价值取向[2]。对此，政府不得不调整政策，结束以阶级斗争为教育内容的时代，开始重视学校和学生的实际需要。1986年《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调要普及法律常识。1995年《中国普通高等学校德育大纲》把心理健康教育作为高校德育的重要组成部分。1994年《关于进一步加强和改进学生德育工作的若干意见》提出“校园文化”的教育途径。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》推进网络化教育的开展。
(二)政治体制与高校思想政治教育政策变迁
公共政策总是在一定的政治体制下制定和实施的，“体制上容纳的可能性决定了公共政策选择的结果。”[3]因此，对政策变迁影响最大的政治因素是政治体制。建国初期，我国建立了高度集权的政治体制，反映在政策领域即以中央精神和领导指示作为逻辑起点。如1950年《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》强调，“根据共同纲领文教政策”来规定“政治思想教育工作的重点”及其他方面。1970年《关于北京大学、清华大学招生(试点)的请示报告的批示》指出，遵照毛主席的教导，培养有文化科学理论、又有实践经验的劳动者。《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调，遵照胡启立同志关于“在全国各大学开设法律基础课”的指示开设法律基础课。
随着国家与社会二元分化进程的到来，高校思想政治教育政策中仍存在集权政治的“阴影”，但已不是“主流”。如1998年《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》强调，根据十五大精神进行课程设置及有关工作。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》强调，“深入贯彻十六大精神”加强和改进大学生思想政治教育。在这些政策中，我们明显感觉到政策导向的变化，即开始关注大学生的道德、心理和生活需要，政策的文本表述由“引导”代替“应当”、“必须”。在制定政策时，政府也逐渐跳出“权力的圈子”，积极迎合学校、教师、学生的利益和需要。如2005年《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》历时9个月的调研，涉及全国几乎所有高校，体现在思想政治理论课的课程设置、宏观管理、教材建设等几个方面[4]。
(三)文化价值观与高校思想政治教育政策变迁
文化的因子总会深入制度的具体规定和内在精神，成为决定政策变迁的重要变量。改革开放前，社会文化价值观高度同质，人们把无条件地服从集体和权威的意志作为价值尺度，绝对否定人作为个体自我的存在。这种文化价值观决定了社会的一切事务由政府直接决定，民众(包括大学生)无权利质疑政策或拒绝执行政策，即使政策发生方向性错误仍得到运行，进而使高校思想政治教育“一错再错”。如1957年《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》出台后，高校思想政治教育越来越“左”，教育目标转向阶级斗争教育，教育内容转向对马列着作的学习，教育方式转向劳动改造，管理体制转向工农兵学员管理。1980年《关于加强高等学校学生思想政治教育工作的意见》出台后才逐渐“转轨”。
改革开放后，文化价值观多元突显，大学生群体出现了价值观“迷失与缺失、多元与偏离”[5]等现象，使政府主动地变革政策。如《在高等学校逐步开设共产主义思想品德课程的通知》、《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》、《中国普通高等学校德育大纲》增加了适合大学生价值观发展的教育内容;《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》增加了适合大学生个性需要的教育途径。在教育管理方面，1987年《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》提出“全党全社会都应当关心青年学生的健康成长”。在教育制度方面，《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》提出“学校德育工作要有法制保障。”
二、高校思想政治教育政策变迁的基础动力——政府
马克思、恩格斯认为，“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。”[6]因此，在政府管理国家公共事务的众多活动中，教育从来就是统治阶级维护、加强其政治统治的重要工具。大学生作为社会中具有一定知识水平和技术能力的行为个体，他们的思想和行为状态如何将直接关系到整个社会的发展。因此，高校思想政治教育始终是政府工作的重要部分。对高校思想政治教育进行管理不是我国政府独有的，世界各国政府都在采取各种方式对高校德育进行管理，只是管理方式不同而已。从我国高校思想政治教育的实际发展来看，政府通过制定和实施政策对高校思想政治教育进行全面干预，以使高校思想政治教育服务于国家和社会发展的需要。因此，政府是高校思想政治教育政策变迁的主导力量，是基础动力。 政府在推动高校思想政治教育政策变迁的过程中，由官方主体(中共中央、国务院、教育部、、团中央等)主动提出，并在各高校选择有经验的思想政治教育教师进行旧、新政策的讨论，最终以官方主体的名义发文。如《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，首先是胡锦涛总书记专门就大学生思想教育作了3次重要批示，要求对加强和改进大学生思想政治教育做出部署，接下来由教育部组织力量对全国10个地区，包括北京地区、东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、华中地区、上海地区、天津地区、西北地区、西南地区等多所高校进行调研，征集大量材料，并从地方高校选拔有一定教学经验的专家进行充分讨论的基础上，最后经中共中央、国务院批准形成的。在这种制度框架下形成的政策，更多地反映和代表了政府作为公共权力主体的利益，而大学生利益却无法真正得到体现，这种政策是“义务型”政策，即一项政策出台后，目标群体不得不履行一些新的义务或者增加履行原有义务的总量。由政府主导的高校思想政治教育政策以渐进变迁为主，少有激进变迁。从政策变迁的60余年来看，除《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》、“文化大革命”时期对政策作全面调整外，基本保持了政策的稳定变迁。政府推动高校思想政治教育政策变迁时，不是保持“价值无涉”或“价值中立”的，而是以一定的价值取向为基础。政府的价值取向表现在:(1)服务于社会发展的需要;(2)统一大学生思想和行为;(3)培养社会的接班人。
政府作为高校思想政治教育政策变迁的主导力量，主要是根据社会环境和大学生思想、行为的变化调整和终止旧的政策，制定和实施新的政策。从高校思想政治教育政策来看，建国之初政府全面学习前苏联，使政策在课程设置、教材选用、教学内容、教学方法、教育管理的规定上明显带有前苏联教育制度的痕迹。在社会主义改造完成后，受国际、国内形势的影响，大学生群体出现了不满和躁动倾向，为此政府推动政策转向服务于阶级斗争的需要，并相应增加了“阶级教育”、“劳动教育”、“社会教育”等内容。改革开放初期，受“文化大革命”的影响，大学生群体出现了对“自我”、“人生”、“价值”的认识和讨论，为此政府主动结束了阶级斗争教育，并推动政策从重视马列主义理论教育转向突出品德教育、法制教育、人生观教育。随着市场经济的建立，受“市场化”、“利益化”、“功利化”倾向的影响，大学生队伍出现了“理想淡化”、“信仰动摇”、“价值扭曲”、“责任感缺乏”、“心理素质欠佳”等倾向，为此政府再次调整政策，提出“校园文化建设”、“心理健康教育”、“网络教育”、“社会实践教育”等教育形式，提出建立德育工作的评估制度，制定有关德育工作的考核评价条例及实施办法。同时，制定大学生思想政治教育的经费投入制度，形成思想政治理论课的建设指标。
三、高校思想政治教育政策变迁的直接动力——大学生
政策总是指向一定的目标群体。一项政策如果使目标群体获得一定的利益，那么它就较容易被目标群体接受;反之，一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害和剥夺，那么它就难以得到目标群体的认可[7]。因此，大学生作为目标群体是高校思想政治教育政策变迁的直接动力。
50年代大学生对政治、马列主义表现出极大的热情。据回忆:当时同学间谈论最多的话题不是体育、不是游戏、甚至不是学业，而是政治，大家都坚定地笃信马列主义[8]。因此，不论政策怎样学生都“心安理得”地接受它，学生的表现促使政府沿着建国初期的政策走下去。从课程规定来看，1956年《关于高等学校政治理论课程的规定》与1952年《关于全国高等学校马克思列宁主义、毛泽东思想课程的指示》相比较，除增加马列主义基础外，其余保持一致。1957年后，部分大学生思想的波动状态才促使政府进行政策微调。如1958年《对高等学校政治教育工作的几点意见》规定，一律停开政治课，改开一门“社会主义教育”课程。1959后又回到原来的“轨道”。
60年代大学生共同拥有着“讲政治，不讲出身”的时代心理，对党、国家和毛主席表现出无限忠诚，拥有着为共产主义事业奋斗终生的理想追求。学生的表现使政策在延续的基础上向绝对服从于政府和社会的方向发展，以至于使高校思想政治教育成为阶级斗争的工具。如1961年《改进高等学校共同政治理论课程教学的意见》、1964年《关于改进高等学校、中等学校政治理论课的意见》，其目的均是用马克思列宁主义、毛泽东思想武装青年，宣传党的总路线和各项方针政策，提高学生的思想政治觉悟。
80年代大学生更多地表现为“自我搜寻”、“自我设计”、“自我实现”、“自我奋斗”、“自我超越”，逐渐散去了对政治理论课的热情，认为“政治理论好像没有多少用处，是可有可无的。对于现在的功课不像入学时那么热心了。有时甚至想抛弃它，但又觉得束手无策，陷入痛苦的彷徨中。”[9]同时，少数学生中也出现了某些思想消极、混乱等现象，并多次发生学潮。学生的变化使政府作出政策调整，增设思想品德、法制教育的课程体系和教育内容。
90年代大学生思想动荡比较明显，如面对腐败、分配不公等问题感到迷茫和困惑，面对“脑体倒挂”现象和新的就业制度心理问题急剧增加。学生的变化使政府积极进行政策调整。如1995年、1998年分别形成“两课”改革的“95”、“98”方案。从课程改革来看，浓厚的政治色彩降低，道德教育得到提升。同时，在《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《中国普通高等学校德育大纲》中，以“德育”代替“思想政治教育”，并整体规划学校的德育体系。这表明政府努力使高校思想政治教育向科学化、规范化、生活化方向发展。
社会治理政策篇(7)
内容提要: 本文力图开辟一个新的犯罪学研究领域——“制度犯罪学”(institutional criminology)。传统犯罪学理论以纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究，制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间的结盟，以科学的态度和方法，再加上政策学、政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。制度犯罪学坚持认为，犯罪问题是一个公共政策问题。基于这一认识，制度犯罪学关注以下具体问题：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(should to do)、能够做什么(can do)、打算或不打算做什么(choose to do or choose not to do)、已经做什么(have done)。制度犯罪学研究使犯罪学由一门纯粹的实证科学走向一门具有政治献策功能的决策科学。
本文力图开辟一个新的犯罪学理研究领域——“制度犯罪学”(institutional criminology)，并把它视为可以与犯罪生物学、犯罪心理学和犯罪社会学比肩而立的犯罪学“第四支柱”。传统犯罪学理论以所谓纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究；制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间联盟的结晶，它把犯罪问题视为一个公共政策问题，强调以科学的态度和方法并辅以政策学或政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。由于本文只是对制度犯罪学研究的“破题”之作，故称“初论”。
一、什么是制度犯罪学
(一)制度犯罪学的关注焦点和研究内容
所谓制度犯罪学，就是对公共政策的犯罪学分析，准确说，就是对作为制度的公共政策与犯罪问题之间相关性的分析。公共政策与犯罪问题之间的相关性，是制度犯罪学关注的基本对象。
制度(institutions)即规则，是由演化或者设计而来的行为规则或行动准则。由设计而来的规则叫做正式制度(formal institutions)，是一些政治人(如选举产生的立法人员、国家行政官员等)通过一定的政治程序或立法程序而制定的行为规则；在人类经验中逐渐演化而来的规则叫做非正式制度(informal institutions)。①习惯、传统、伦理道德规范等，是由演化而来的非正式规则；政府(包括执政党、国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关)制定的法律、法规、政策、规章等，是基于政府权威设计而来的正式规则。本文所称“制度”，特指正式制度。制度犯罪学研究的是正式制度及其与犯罪问题之间的相关性，基本上不涉及非正式制度与犯罪之间的关系。关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，主要是犯罪社会学的任务。犯罪社会学关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，或可能算作“潜制度犯罪学”。当然，在讨论文化政策与犯罪之间的关系时，难免会论及诸如传统文化的扬弃与社会主义核心价值体系的树立问题，这个问题或多或少地会涉及对非正式制度的犯罪学评价。
正式制度可以分为社会基本制度(社会的基本政治制度和经济制度，例如社会主义制度或资本主义制度)和社会基本制度框架下的具体制度两个层面。在基本制度框架下的具体制度即公共政策(public policy)。②广义制度犯罪学的研究内容涵盖社会基本制度和所有的公共政策。但是，本文所称的制度犯罪学，仅指对公共政策及其与犯罪问题之间相关性的研究。换言之，制度犯罪学研究是在既定的社会条件下展开的，它所研究的仅仅是既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。这里所说的“既定社会条件”，不仅是指既定的社会基本制度，还指社会生产方式生产关系相对稳定的社会生活类型。
这种在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学，不就社会基本政治制度和经济制度进行犯罪学评价，不讨论社会性质(姓“资”姓“社”)与犯罪的关系问题，不讨论罪的社会起源或者根源问题，也不讨论社会急剧动荡时期的犯罪问题(例如战争以及战争政策与犯罪的关系)。关于这些问题的研究，当属“元制度犯罪学”研究。“元制度犯罪学”或可称作“犯罪政治学”或“犯罪政治经济学”。相对于“元制度犯罪学”，在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学属于“具体制度犯罪学”，或可称“犯罪政策学”。
“具体制度犯罪学”只就既定社会制度下的具体公共政策(如产权制度、人口政策、财政政策、产业政策、社会保障政策、教育政策等)以及政策过程进行犯罪学评价，它只关注具体公共政策的性质及其变化对犯罪状态的影响，即对犯罪现象量的增减、类型结构变化所产生的影响。之所以要做如此限定，一是为了给制度犯罪学研究确定一个基本的研究前提，避免制度犯罪学研究陷于单纯的意识形态论战；二是考虑到只有在既定的社会条件下和在社会常规性运动的情况下公共政策的活跃性及其对犯罪问题影响的重要性才能够凸显出来，因而在既定基本的社会制度条件下展开研究才更具有现实意义。
制度犯罪学或具体制度犯罪学关注的焦点问题是：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(should to do)、能够做什么(can do)、打算或不打算做什么(choose to do or choose not to do)、已经做什么(have done)等问题。
为此，制度犯罪学或“具体制度犯罪学”主要研究以下具体内容：
——公共政策的好坏(如是否公平、是否决策失误)对犯罪状况的影响；
——政策时机(如政策出台时条件是否成熟、社会心理承受力如何)对犯罪状况的影响；
——政策执行(如是否违法行政)对犯罪状况的影响；
——公共政策的变动对刑事政策的影响(如对法定犯罪圈的划定的影响)；如何通过公共政策解决或克服犯罪问题；
——公共政策在防治犯罪方面的机会成本；等等。
社会管理体制(如政治体制、经济体制)与犯罪的关系问题，不应当被视为“元制度犯罪学”问题，而应当视为“具体制度犯罪学”问题纳入制度犯罪学的研究范围之中。
(二)制度犯罪学的基本命题与核心观点
在既定的社会条件下，公共政策与犯罪问题之间具有明显的相关性，犯罪问题是一个公共政策问题；作为公共政策问题的犯罪问题，应当通过良好的社会治理和良好的公共政策来解决，而不应当过分依赖于刑事政策或刑罚压制来解决。这是制度犯罪学的基本命题和核心观点。
围绕上述基本命题和核心观点，制度犯罪学坚持如下具体观点：
1.在现代社会中，公共政策是影响犯罪状况的最为活跃的因素或变量。在既定的社会条件下，对社会发展的方向和速度实际起着引领和调控作用的是公共政策。公共政策是一把“双刃剑”，好的公共政策有助于犯罪问题的解决，坏的公共政策则会导致或者助长犯罪问题的发生。
2.犯罪问题对于公共政策具有反作用。从犯罪经济学角度看，一定规模的犯罪现象是一个特殊的“社会产业”，也是社会资本的巨大损耗。一国的犯罪情况是该国基本国情的一部分。国家和政府进行公共决策时不能无视犯罪问题的存在，不能不考虑公共政策的社会治安方面的成本和收益。
3.应当通过公共政策解决犯罪问题。好的公共政策，就是好的犯罪对策。能够较好地处理公平与效率、发展与稳定等重大问题，促进社会和谐发展，减少社会问题出现的公共政策是好的公共政策，与预防和控制犯罪的专门对策协调配套的公共政策是好的公共政策。
4.保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序，是政府应当提供给社会的一个公共物品(public goods)。③犯罪问题的有效控制和适当解决，主要是政府的责任，而不能全部委之以公众。好的公共政策需要有好的体制和好的政府作保证。公共政策的好与坏，取决于体制的好坏以及政府(以及执政党)决策水平和执政能力的高低。
5.通过公共政策解决犯罪问题，是政府的一种“治道”，它追求的是对犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决。犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决，关键在于政治上的良治、文化(伦理)上的纯美以及社会关系的和谐。从本质上说，犯罪问题的解决过程是一个社会设计和人性管理过程。完善的社会、纯美的文化(伦理)加上全面发展的人，是有效解决犯罪问题的根本性条件。通过公共政策解决犯罪问题，是科学发展观、构建和谐社会的社会政治构想以及建立社会主义核心价值体系的文化(伦理)思想的内在要求。
(三)制度犯罪学的研究工具：政策分析(policy analysis)
政策分析是科学家与决策合作中产生的一个“混血儿”(hybrid)[1]102。在制度犯罪学中，政策分析是犯罪学家与公共政策相结合的一个适当途径，也是制度犯罪学最基本、最重要的方法和最基本研究的工具。
所谓政策分析，就是对具体公共政策的制定及其执行效果进行分析和评估。政策分析是一种个案研究方法。政策分析不仅要做到定性分析与定量分析相结合，而且允许进行政治和伦理方面的价值评判。政策分析的主要特征是：对公共政策加以解释而非描述；探究公共政策的原因和结果；尝试发出现适用于各种政策领域的一般性理论[2]41。政策分析的主要目的是甄别好的公共政策与坏的公共政策，并提出一定的政策建议(policy advocacy)。
在制度犯罪学研究中，政策分析的重点是对公共政策的社会治安效果加以分析、评估，即对某一项公共政策对社会治安的影响程度以及该政策在社会治安方面的机会成本大小进行分析、评估，最终据以提出合理化的公共政策建议。
制度犯罪学中的政策分析，核心是要查明制度与犯罪问题之间的相关关系或因果关系。其具体分析方法，既可以是描述性的，也可以是解释性的；④既可以是定性的，也可以是定量的。⑤运用统计学方法分析制度与犯罪问题之间的相关关系，寻求制度与犯罪问题之间的统计学因果联系或概率性因果联系，是查明制度与犯罪问题之间在无因果联系或高度相关关系的重要手段。
二、公共政策是影响犯罪状况的“有形之手”
制度或公共政策是一只影响犯罪状况的有力的“有形之手”，现代社会中的犯罪变动在相当大程度上取决于制度或作为制度的公共政策的取向及质量。
对于人类社会来说，制度有其必要性。制度以及作为制度的公共政策事实上是一种社会团结的“黏合剂”，也是社会发展和个人行为取向的“指引器”。它对于人类社会的安全与稳定有着重要的作用。政治学和政策学把公共政策的功能归结为以下几点：一是导向功能，即公共政策作为规范公众行为的社会准则，而在行动和观念上引导公众，告诉人们应当做什么和不应当做什么。这种导向作用，在社会变革期或转型期表现得尤为明显。二是管制功能，即公共政策旨在避免不利因素出现而对目标群体产生的约束和管制的功能。可以分为积极管制(激励)和消极管制(惩罚)两种。三是调控功能，即公共政策对利益冲突的调节和控制功能。四是分配功能，即公共政生对社会利益和资源分配与再分配的功能。其中所要解决的一个关键问题是恰当处理公平与效率问题[2][3]。
也许正是由于作为正式制度的公共政策具有上述功能，这只组织和调整社会的“有形之手”，也就同时成为了影响犯罪状况与动态的“有形之手”。政治学和政策学所概括出来的公共政策的上述每一种功能是否发挥，都与社会稳定与否以及社会犯罪状况有着密切的联系。
作为正式制度的公共政策，有着难以克服的“双面性”或“双重性”。一方面，它起着组织社会、引导社会、压制犯罪和维护社会秩序的作用；另一方面，它又可能给社会及人类带来伤害和副作用。从终极意义上讲，当国家以及由其生产的正式制度无比强大时，会极大地压制社会，不仅使人类付出自由代价和经济代价，还会产生专权、官僚主义以及种种政治罪恶。从现实来看，国家政治权威以及由此而生的正式制度(公共政策)的存在，也给人类带来了新的问题：政府可能违法行政和侵犯人权，权力可以被用来“寻租”并产生腐败，法律和公共决策可能“自摆乌龙”而引发种种违法犯罪。“规则是个好东西”，⑥但规则(制度、政策)也自有规则(制度、政策)之弊。从犯罪学角度说，正式制度以及作为正式制度的公共政策，不仅调整着社会，而且影响着社会的犯罪状况。任何国家中的犯罪现象，总是以一定的制度(政策)为背景而存在和变动。
现代社会的每一步变迁和每一次转型，几乎都离不开政府的主导和政策的推动。一次社会转型，就意味着一次制度设计和公共选择。在社会转型过程中，随之而来的是犯罪现象的明显变化——通常表现为犯罪的增长。因此，影响犯罪变化的那只有形的制度或政策“推手”往往会在社会转型过程中异常清晰地显现出来。在这一点上，中国当代尤其是改革开放以来的犯罪现象变化，是一个颇具标本意义的例证。
“中国在当今世界众多的国家中是独具特色的”，表现之一就是在中国形成了一种独特的制度文明[4]。这种独特的制度文明，深刻地影响着人们的价值观念和行为方式，也影响着中国的犯罪状况和变动趋势。因此，考察中国社会，研究包括犯罪问题在内的中国社会问题，必须结合这种独特的制度文明来进行。新中国成立60年来，中国社会的运动和发展始终是在强大的中央政权把握和调控之下推进的。中国的犯罪状况一直与政治生态息息相关，国家制定的刑事政策往往带有明确的政治意向、政府组织的与犯罪作斗争的方式往往与政治运动相交织，这是20世纪70年代末以前中国犯罪现象及其变动的一大特点。20世纪70年代末改革开放启动以后，情况逐渐发生变化。除了“严打”斗争以外，中国政府已经不再针对犯罪问题组织和发动大规模的运动式打击；即使是“严打”斗争也逐渐向常规化发展。但是，政治或政府对犯罪状况的影响并没有因此而褪祛，只是影响方式发生了变化。如果说20世纪70年代末以前政府是直接以强大的政治权力来控制犯罪，20世纪70年代末改革开放以来政府则主要通过公共政策来间接地影响犯罪。稍加考察就会发现，改革开放政策实施以及与之配套并作为其组成部分的各项具体政策的调整，对20世纪70年代末以来中国犯罪现象总量和结构的变动有着十分深刻的影响。应当说，20世纪70年代末以后中国政府主要通过公共政策来影响犯罪状况的做法，较之此前的强力控制的做法更符合社会发展的常态，因而也就更加值得关注和研究。总而言之，无论是在20世纪70年代以前还是以后，在中国犯罪现象变动的背后，总是能发现政府这只“有形之手”。政府就中国社会发展所做出的体制选择以及各项具体公共决策，都无时无刻不在影响着中国犯罪的状况及走向。
如果不注意到中国犯罪现象的这一制度背景或政策背景，将无法全面、准确地认识中国犯罪现象的本质和规律。由此推及一般，如果不注意到犯罪现象存在和变动的制度(政策)背景，所有的犯罪学理论都将无法全面认识人类社会犯罪现象的本质和规律。
三、传统犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象
自19世纪末犯罪学作为一门学科诞生以来，西方犯罪学家们提出了种种理论和观点，并逐渐形成了所谓犯罪生物学理论(biological criminology)、犯罪心理学理论(psychological criminology)和犯罪社会学理论(sociological criminology)等犯罪学理论“三大支柱”。它们或坚持个体主义立场，用个体生理或心理因素解释犯罪行为发生的原因，或坚持社会结构主义立场，用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动的原因。用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动原因的理论，可以统称之为犯罪的现代化理论，是传统犯罪学理论中的主流。受西方犯罪现代化理论的影响和启发，我国犯罪学者曾经用“代价论”、“同步论”、“正比论”、“反比论”、“远正近负效应论”等理论来解释改革开放以来我犯罪现象变动和增多的原因。这些理论实际上是西方犯罪现代化理论在中国的翻版。
这些理论对于解释现代化背景下的犯罪变动，有其重要的理论价值和一定的政策启示意义，但它们有一个重大遗漏，即遗漏了对公共政策与犯罪问题相关性的研究。它们都没能深入到制度或政策层面去考察犯罪，没能发现影响犯罪变动的制度(或政策)“推手”。传统犯罪学研究着重于对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行实证性描述和分析，而没能进一步挖掘公共政策与犯罪问题之间的相关性。换言之，传统犯罪学理论只关注文化传统、社会结构等非正式制度与犯罪之间的关系，只关注在社会“自然秩序”下犯罪现象的“自然发展史”，而忽视了犯罪现象在制度或公共政策这只“有形之手”推动下的“人为变化”。我国社会学家孙立平在谈到我国学者对改革开放以来我国社会稳定问题的研究时曾清醒地指出：“从目前的研究来看，研究社会不稳定的基本思路是分析某些社会现象的结构变数与社会动荡的关系，而对其中的机制与逻辑缺乏足够的关注”。[5]这话用来评价上述中外犯罪学理论也颇为适当，其中所说的“机制与逻辑”，实指制度或作为制度的公共政策。
由于传统犯罪学的上述遗漏，使得犯罪学与公共政策之间至今还处于“两张皮”的状态，甚至对抗状态。“乍一看，传统犯罪学所关注的东西，与那些制定和执行与犯罪问题相关的公共政策(public policy regarding crime)的人所关注的东西是相吻合的。实际并非如此。大多数犯罪学教科书在其索引中都没有列出‘公共政策’这一词条。在政策的制定者中，有人对科学犯罪学持怀疑态度，有人甚至对科学犯罪学持敌视态度”。[1]⑦犯罪学理论经常被公共政策的制定者们视为脱离实际，政策制定者们处心积虑制定出来的公共政策(包括刑事政策)则往往被犯罪学家们批评为经验主义或长官意志。
犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象，归结起来有两点具体表现。一是理论与实践之间“两张皮”，即犯罪学理论与公共政策实践(公共决策和及其执行)相脱离。这种脱离，既是理论与实践的脱离，也是知识与权力(政治)的脱离。⑧犯罪学理论与公共政策实践相脱离的具体表现就犯罪学家与公共政策实践互不沟通、互不“买账”。犯罪学家很少对某项具体的公共政策进行犯罪学评估并提出可行的政策建议，因而犯罪学理论很少能够对公共决策产生实质性影响；公共政策的决策者和执行者则很少听取犯罪学家们的意见，更谈不上主动问策于犯罪学家，他们往往凭主观意志或者经验“拍脑袋”来进行决策，至于这种决策的社会治安成本如何，全然不予考虑。因此，犯罪学家与公共政策的制定者、执行者之间，对于某些政策取向的评价往往相左。二是理论之间的“两张皮”，即犯罪学理论和公共政策理论相分离。犯罪学家和公共政策研究者术业各有专攻，学术界限严格，不越雷池半步。其结果是，犯罪学家在解释犯罪时，很少追寻个体因素和社会结构性因素背后的制度逻辑，很少注意到个体因素和社会结构性因素背后的那只“看得见的手”——公共政策；公共政策的制定者和执行者则很少考虑某一项公共政策在社会治安方面可能付出的成本和可能产生的收益。在改革开放初期制定国民经济和社会发展计划时，“效率优先，兼顾公平”曾经是一个具有重大政策导向性的提法。对于这个提法对社会公平以及我国犯罪状况的深层影响，或者说对因此而可能付出的社会伦理和社会治安方面的代价，决策者显然有欠考虑，现在看来颇为值得反思。
四、犯罪学由纯粹的实证科学走向决策科学
犯罪学与公共政策之间“两张皮”状态，可能会产生两个不良后果。一是使犯罪学成为在价值中立原则下走“纯实证”、“纯科学”的路子，不关心政治，不问社会改革，不考虑犯罪学理论研究可以为公共政策提供哪些有用而可行的建议或启示，因而严重妨碍犯罪学理论的发展和自身价值的实现。二是由于轻视科学知识并且逐渐形成轻视科学知识的习惯，公共决策和公共行政将无法成为一种“知识性治理”，⑨而只能是一种单纯凭借国家权力而对社会进行的强力管制。
现代社会的发展以及犯罪现象的变化，使得科学与政治(权力)相结盟、犯罪学与公共政策相结合，让犯罪学由一门纯粹的实证科学变成一门决策科学，从而获得一种政治献策功能，既是现实要求，也是理论上的需要。
进入20世纪尤其是20世纪六、七十年代以来，现代政府越来越注意运用公共政策对经济以及社会进行组织和管理，政府公权力扩张似有增速趋势。有人说，20世纪是政府行政权不断膨胀和扩张的世纪。国家和政府公权力的扩张，表现为社会生活的方方面面均被纳入国家制度和公共政策的调控范围之内，国家制度和公共政策取代非正式的社会制度成为调节社会成员生产生活的基本方式，而社会原有的自我调节机制和规则则被国家权力和公共政策所抑制或者与国家公权力结合在一起。[6]“政治现象在人类历史上产生之后，经历了几千年的发展，到今天它已经高度成熟，发展成为现代政治。不论在资本主义国家还是在社会主义国家，政治已经成为牵动着社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量。从这个意义上说，今天的人类才成为名副其实的‘政治动物’”。[7]总之，在现代社会，一切都在政治笼罩之下，一切都在政府公权力这只“有形之手”的掌控和调节之下。犯罪现象也莫能例外。现代犯罪学研究，必须在原有的社会学(犯罪社会学)、心理学(犯罪心理学)以及生物学(犯罪生物学)的眼光之外，再增加一幅敏锐的政治学、政策学(制度犯罪学或犯罪政治学)眼光。用上述眼光武装起来的犯罪学就是科学知识与公共政策相结合而形成的“制度犯罪学”。借助政治学、政策学眼光，制度犯罪学获致了一种特殊的政治献策功能而成为一门决策科学，并成为与传统犯罪学理论“三大支柱”[8]比肩而立的犯罪学“第四支柱”。
犯罪学与公共政策的结合本质上是科学(知识)与政治(权力)的结合，实现这种结合是有不小困难的。⑩这就需要犯罪学研究者们有意识地去促成这种结合。促成这种结合的具体方式就是犯罪学家主动地进行公共政策分析。具体点说，犯罪学应当把公共政策纳入自己的研究视野，犯罪学家应当积极主动参与政治和公共决策，为公共决策建言献策。犯罪学家应当主动参与政治和公共决策、政治家也应具有一定的犯罪学思维。
注释：
①有学者把由设计而来的制度称作“外在制度”，把由演化而来的制度称作“内在制度”。参见(德)柯武刚，史漫飞.制度经济不：社会秩序与公共政策[m].韩朝华，译.商务印书馆，2004：35-37.
②公共政策是政府对社会资源所做的权威性分配，即政府就一些具体公共事务做出的公共选择。政府选择做什么或者选择不做什么，都是公共政策，所有的法律、法规、政策、规章、制度等都属于公共政策。(转引自谢明.政策分析概论[m].中国人民大学出版社，2004：23.原文出自(美)托马斯.戴伊.理解公共政策(上册)[m].美国培生公司，1975：1.)相对于传统、习俗、道德以及与之相适应的社会交往关系等，公共政策属于正式制度，相对于社会基本制度，公共政策则属于具体制度、次级制度。“公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事”。(谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：91-92.)。
③公共物品(public goods)与私人物品(private goods)相对。在公共政策理论中，公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务；私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品。公共物品具有不可分割性，面向所有人，不具有排他性；私人物品则带有明显的排他性。例如，“让每一个公民都享受到改革开放的成果”这句话中所说的“改革开放的成果”，就是改革开放政策所产生的公共物品，它应当为我国所有公民所共享。需要注意，公共物品与私人物品这种两分法具有相对性。公共物品与私人物品之间的界限有时并不很清晰。但是，说保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序是政府应当提供给社会的公共物品，可能不会有多大争议。
④描述性研究，是指运用统计、调查等方面的资料来陈述、反映事物的现实状况，它主要回答何时、何地、何人发生了何种事情。解释性研究，是指对所描述的事实的原因进行解释，回答为什么、怎么样等问题。
⑤定性研究，是指用准确的语言来描述客观事物，而不进行数量测量和分析。参与性观察就是一种典型的定性研究。定量研究，是指运用数据测量和数据分析的方法来对事物进行研究。
⑥《规则是个好东西》，.cn，2008年11月12日03：36，舜网—济南日报。该文说：“事实上，规则乃是我们所掌握的一种手段，用以应对我们对特定行动之结果的无知；再者，我们赋予这些规则的重要性，不仅是以它们致力于防阻的那些可能会产生的危害的量为判断基础的，而且也是以(在规则被无视的情况下)危害产生的可能性程度为判断基础的。这两个事实表明，只有当这些规则得到长期遵循的时候，它们的作用才会得到发挥”。“倾力关注可见的短期结果，会一步一步地把整个社会变成一个可操纵的组织。与此同理，如果我们只埋头于即时性的直接结果，那么从长远的角度来看，牺牲的就肯定是自由。因此，一个由‘法律支配’的社会(nomocratic society)，必须把强制完全用来实施那些有助益于一种长远秩序的规则”。
⑦james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. page ix
⑧有人说“社会科学和公共政策之间的联系可以被看做知识和权力的关系”。按此说法，犯罪学与公共政策的关系是一种知识(科学)与权力(政治)的关系、犯罪学与公共政策实践的脱离，则是知识(科学)与权力(政治)的脱离。参见中国社会科学杂志社编.社会科学与公共政策[m].社会科学文献出版社，2000：253.
⑨关于“知识性治理”的提法，参见谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：5-6.该书中的提法是“知识性统治形式”。
⑩西方犯罪学家以及社会科学家认为，犯罪学与公共政策之间的区别是科学(知识)与权力(政治)之间的区别。有学者认为，科学(社会科学、犯罪学)与政策(公共政策)之间在基本目标上互不相同，这给二者的结合造成了一定的困难。科学追寻的是真理和事实真相，政治和权力追寻的则是具体政治目标或政策目标的实现。有学者指出，作为科学知识的犯罪学追求对事物(犯罪现象)的多因性解释(力图穷尽事物发生的所有原因)，作为政治或权力知识的公共政策则追求问题的实际解决，或者说追求问题解决方案的实用性和可操作性。社会科学家(包括犯罪学家)通常采用自然科学方法来解决社会问题，他们采取的问题解决方案具有以下特征：从特定视角对问题进行理论表述；强调知识性(knowledge)，而不是强调有用性或实用性(utility)；通过对标准研究方法的严格使用而消除冲突性解释；研究过程具有周延性。政治家或公共政策的制定者采取的问题解决方案则通常具有以下特点：把问题限定在能够解决的范围内或者任期内可解决的范围内；解决问题是第一目的，问题解决方案的实用性比知识性更重要；无力、也没兴趣追寻问题的根本原因。参见james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. p. 4-6.
【参考文献】
[1]james f. gilsinan: criminology and public policy. 1990 by prentice-hall, inc. p 102，“preface”.
[2]谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2001：41，28-30.
[3]宁骚主编.公共政策[m].北京：高等教育出版社，2000：163-165.
[4]李楯编.法律社会学[m].北京：中国政法大学出版社，1998：585.
[5]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[m].北京：清华大学出版社，2004：125.
[6]曾峻.公共秩序的制度安排——国家与社会关系的框架及其运用[m].学林出版社，2005：93.
