机构与行政论文篇(1)

一、问题的提出 调解，在我们这样一个崇尚“和为贵”、“和为先”文化传统的国度里，向来受到重视并在审判实践中得到广泛的运用和推广，并为西方人称之为“东方经验”而加以推崇。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条却明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 笔者以为，作出这样的规定并非因为实践的不可行，也并非因为理论和学术上存在某种阻碍。而在于中国行政诉讼的立法遵循“行政主体单方无处分权”的观点所致的后果。这与国外一些国家在立法明确规定审理行政案件可以适用和解方式完全格格不入。前联邦德国1960年《行政法院法》第106条明确规定：“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面形式在法院达成。”这从侧面说明了调解在行政诉讼中的可适用性。而事实上，自人民法院受理行政案件以来，行政审判实践对立法就表现出明显的不认同。主要表现是以庭外协调为主导形式的变相调解泛滥成灾，最终导致的结果是行政案件的撤诉率长期居高不下。 据统计，自1987年以来，全国一审行政案件撤诉率从未低于收案数的1/3，最高时达到57.3%，个别地区一度竟然高达81.7%.出现这样一种情况的原因一方面在于行政诉讼本身脱胎于民事诉讼，行政诉讼适用调解已经成为行政审判的一个“公开的秘密”，并为广大的行政审判法官乐此不疲地加以运用。由于行政诉讼立法上对调解适用的禁止，法官在促成双方当事人达成和解协议后往往要求作为行政管理相对人一方的原告以撤诉而了结。从负面效果来看，大量变相调解的出现，使法律的权威受到诋毁，立法显得流于形式。 为什么会出现这样的境况呢？笔者以为，行政诉讼立法对调解这一制度的排斥是其症结所在。解决这种现状的根本出发点在于行政诉讼对调解机制的引入。现实中，学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声也越来越高，基于此，笔者试就行政诉讼调解机制的引入之必要谈一点浅薄之见，以期抛砖引玉。 二、行政诉讼立法现状与司法实践之冲突及其弊端 行政案件不适用调解的原则在我国最早可追溯到1985年最高人民法院公布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，该通知明确指出，“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确，不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题，因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”1987年，最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用民事诉讼法（试行）的若干问题的解答》中再次就不适用调解作了规定，现行《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，行政案件不适用调解原则就得以确立，调解既不能作为行政诉讼的一个必经程序所存在，也不能作为行政诉讼结案方式，理论界也对此持一种“存在的就是合理的”态度，许多的教科书也把行政诉讼不适用调解作为行政诉讼的特殊原则之一加以详细分析。 行政案件的审理何以不适用调解，理论界的主要观点认为，调解原则在诉讼中得以成立的前提是当事人能够自由处分其权利，而行政诉讼的被告代表国家行使行政管理职权，这个职权是依法定程序赋予，往往是特定的，因而行政主体没有单方面的处分权，当事人应受处罚就受处罚，不应受处罚就不受处罚，如果通过调解，使应受处罚的行政相对人没有受到处罚，那就是对社会公共利益的损害，是对公共权力的滥用，损害法律的严肃性。然而，诚如边沁所言，“从来没有一项法律的改动，事后人们会找不到不懊悔的理由”. 《行政诉讼法》作出这样规定的本意，无疑忽视了现代行政不再拘泥于传统的“高权”行政，而包涵了行政指导、行政合同等非行政权力的客观存在；忽视了某些行政行为并不必然具有公共性的客观事实；忽视了行政主体依法享有很大的自由裁量权的客观事实；忽视了作为行政相对人的公民、法人或其他经济组织有权依法处分自己权利的客观事实，也忽视了行政主体与行政相对人的利益关系已从单一的利益冲突、对抗发展演变成为利益一致、相得益彰的客观事实。这在司法实践中就能得到很好的注解。 现行《行政诉讼法》施行十余年来，尽管明确规定了行政案件不适用调解，但是我们所看到的却是另外一番景象。大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在司法实践中最为生动的写照，为解释这一 客观存在的现象，学者们也是颇费周折，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理过程中对双方当事人进行一些说服教育工作。”也有人说，“法院不能调解，但双方当事人可以和解呀。”还有的则把法院审查某些行政案件时，依据现行法律难以作出公正判决或依法作出判决后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼的一系列沟通活动称作“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。而这种所谓的协调机制实质就是一种变相调解，实践中很多人都为此提出它的好处，诸如法院少了讼累，当事人之间少了对抗，多了和谐等等，认为这系现代社会所极力倡导的一种司法理念。而实际上，由于没有实定法的支持，这样一种协调机制在实践中显得过于随意，甚而异化成了法官手中的权力，其弊端也显而易见，“和稀泥”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”等现象甚嚣尘上，直接的后果是行政案件的撤诉率多年来居高不下，同时它也给行政审判的正常开展带来以下危害：（1）严重影响了行政诉讼所追求的社会效果。（2）法官的公信度下降。（3）法院的司法权威降低。（4）法律的严肃性受到影响。（5）影响法官素质的提高。可见，法律制度本身对行政诉讼单纯的裁判机制提出了严峻挑战。 此外，我国行政诉讼就是否适用调解在立法上本身也存在矛盾之处。这就是行政诉讼法把行政赔偿诉讼可以适用调解作为了不适用调解原则的例外。对此，学术界更是分岐严重。持肯定观点者认为，行政赔偿的具体问题并不直接涉及行政权力的行使，诉讼类似民事纠纷，行政赔偿在形式上与民事赔偿极为相似，可以看作是当事人的一种民事权利，法院进行调解，便于迅速结案，减少纠纷。[12]因此行政赔偿诉讼可以适用调解。相反，持否定观点者则认为，既然行政赔偿诉讼已被纳入行政诉讼法，就应当遵循包括不适用调解原则在内的行政诉讼基本原则。基于作为被告的行政主体不能处分行政权的原理和调解的不利后果，行政赔偿诉讼不应当适用调解。[13]还有的观点则认为，虽然行政赔偿诉讼可以适用调解，但是应当受到应有的限制，即“对侵犯公民人身自由权与生命权造成损害的行政赔偿诉讼案件不适用调解。”[14] 笔者以为，这种理论上的争锋相对隐隐约约地暗示我们，并非行政诉讼适用调解这一原则自身有什么问题，只是我们没有找到合适的理论来进行说明罢了。事实上，我国行政诉讼法规定行政赔偿可以适用调解作为行政诉讼的一个例外也并没有从立法上给一个明确的理论依据。行政赔偿诉讼说到底属于行政诉讼的范畴，单纯从特别规定优于普遍性规定的理论依据而言似乎有一定的道理。但是，我们不能简单地从行政赔偿诉讼中原告诉讼请求方面来考虑它与民事诉讼的相似之处。因为引起行政赔偿诉讼的根源还在于行政主体的行政侵权，它与民法中平等主体之间的民事侵权还是有着根本区别的。也就是说，它始终属于行政主体单方的行政责任而非民事责任，而行政机关的权力与责任是相统一的，如果依据行政机关单方无处分权的观点，对权力无处分的行政主体对其责任也不可任意处分。即既不能滥用，也不能放弃，否则就属于行政违法。很显然行政赔偿诉讼适用调解与行政案件不适用调解这一基本原则之间本身就存在矛盾之处。 三、行政诉讼调解机制引入的可行性 历史的年轮早已步入了新的世纪，中国的行政法治建设也翻开了新的篇章。“以人为本”的基本治国方略，“科学发展观”的崭新视野，“和谐社会”的总体要求，都让人们不得不再次冷静地审视中国传统法律文化对现阶段审判制度改革的现实意义。行政诉讼作为宪政的基石，如以单纯的裁判方式来解决纠纷，存在着一系列的矛盾，如法律规范与社会规范的矛盾，规则的定性、程序的僵化与解决特殊个案所需要的灵活性之矛盾，作为合法与非法的“非黑即白”的判决结果与当事人期望的矛盾，行政纠纷涉及的简单权利义务关系与纠纷背后多样的社会关系的矛盾等等。这些矛盾的存在很大程度上限制了行政诉讼作为行政纠纷解决手段的功能和效果。 当然，我们不能绝对地认为单纯的行政裁判的弊端和困境都是调解的优势。但是行政诉讼引入调解机制的诸多内在价值是行政裁判所无法媲美的。首先行政诉讼调解的主要价值来自其程序利益即成本低、迅速、便利的特点，使当事人获得较大的收益。 其次，行政诉讼调解所追求的公平、正义理念更适合于解决社会形式正义与实质正义、形式法与实质法等理论难点问题，笔者仅想简单地指出调解在这一方面存在的几点优势。一是以非对抗方式解决纠纷，维护当事人之间的和谐关系，乃至维护 共同体的凝聚力和社会稳定；二是使当事人更多地参与纠纷的解决，发挥人的主体性；三是弥补法律规范的滞后及非人性化的缺陷；四是使诉讼更多地实现法律效果与社会效果的双重统一；五是便于案件的及时执行，切实使当事人权益保护的最大化。 再次，调解机制是对司法权运行的一种权利限制。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[15]那么，人们在利用司法的行政审判权限制行政权的同时，利用什么来限制司法权呢？于是人们将视线投向了程序正义，程序正义的思想精髓是当事人诉讼权利对司法权的公然和合法的遏制。即用权利限制司法权的滥用。调解机制的引入恰在于发挥当事人的诉讼权利，有效限制司法权，弥补了行政诉讼在此方面的缺陷。 最后，行政诉讼调解是行政法律规范的一种发展机制。[16]调解的程序规则和信息流通体制为行政诉讼法律规范的形成与发展提供了一种特殊的机制。 调解机制之所以应引入到行政诉讼之中，是因为其运作是建立在法治基础之上的。法治社会是以尊重人的主体性为前提的，在强制性的外在限制有边界以内，最大限度地发挥主体的自主性和积极性。[17]这也为行政诉讼判决与调解的功能互动与互补提供了支撑。调解同样属于程序的范畴，它为社会提供了解决纠纷程序正义的框架，其宗旨是为当事人提供了一种在平等公正程序中通过合意解决纠纷的渠道。将调解机制纳入行政诉讼程序之中，作为行政纠纷与利益冲突的调节器，它能与行政诉讼的司法判决程序相互协调和互补，共同支撑行政法治的理想大厦，提升通过有效解决行政纠纷所产生的社会效益。[18] 据此，笔者认为，行政诉讼调解在理论上不仅是可行的，而且应当成为一种原则，只有在妨碍公共利益的情况下才可以不准予调解。有观点更为尖锐地指出，“不许调解的规定被悄然规避、名存实亡，调解结案的现实需要，不是一个法条所能禁不起得住的。”[19]笔者以为，与其放任违法调解与变相调解行为泛滥，还不如从立法上对行政诉讼适用调解予以明确规定。这样，行政争议的解决就完全可以跳出“不适用调解”、“不得调解”的樊篱了。 四、行政诉讼调解机制的适用范围及程序构想 （一）行政诉讼调解机制适用范畴的确立 既然行政诉讼可以适用调解这一原则可以确立，那么其适用范围又该如何确立呢？哪些类型的行政案件可以适用调解呢？由于引起行政诉讼的具体行政行为的形式多样，行政法律关系又很复杂，并随着社会经济的发展出现很多新的行政法律关系。所以笔者认为，单纯以某一种标准来划定行政诉讼调解的适用范围是很难的，应当从不同的标准出发，综合考虑相关因素，就个案来决定是否适用调解。 1、对具体行政行为所认定的事实双方当事存有争议，通过双方当事人互相出示证据、交换证据就可以查明案件事实的，人民法院可以进行调解。如果双方当事人对证据的证明力、证明标准等存在错误认识的，通过调解达成一致并解决纠纷的，就无须走完一个完整复杂的审理过程。 2、行政主体所作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，仅仅违反法定程序的，可以适用调解。违反法定程序的情形有两种，一种是仅仅违反了法定程序，但实际结果合法，这是具有瑕疵的行政行为，现行《行政诉讼法》对此都以违法行政行为加以认定，审判结果则是判决撤销并要求重作。[20]笔者认为，对这类行为判决撤销并要求重新作出具体行政行为实际上是对资源的浪费。如果在法院的主持下进行调解使双方当事人互相谅解，解决纠纷则是更为妥当的方法。对这类案件是否进行调解应当根据其他因素来综合考虑。 第三、对于行政机关享有自由裁量权作出的具体行政行为，人民法院可以进行调解。也就是说，对于合法但不合理的具体行政行为可以进行调解。特别是涉及行政处罚方面的行政行为，如行政拘留、罚款、责令停业整顿等。 第四、涉及非行政主体单方意思表示的行政行为的行政案件可以进行调解。如行政合同案件、行政指导案件、行政裁决案件等等。这类案件的共同特点是行政主体所作具体行政行为一般是基于协商、合作的态度，为了达到行政管理目的而放弃了“高权性”的姿态，使得行政诉讼调解制度拥有可以发挥的空间。同时，这类案件所涉及的具体行政行为本应解决民事争议问题，理所当然可以适用调解 。 当然，笔者对行政诉讼调解适用范围也仅仅限于个案的列举，无法穷尽其具体范围，随着社会的不断发展，新类型的行政法律关系不断出现，行政诉讼调解的适用范围也是不断发展变化的。 （二）行政诉讼调解机制程序设计 1、行政诉讼原告享有调解程序的启动权。这样规定的目的在于保护弱者的权益。行政主体一般只会在其认为自己的行为可能违法的情况下才会主动要求调解，因而，不能赋予其调解的启动权。从中国诉讼文化的角度看，“厌诉”是中国老百姓普遍的诉讼心理，尤其是对“民告官”的行政诉讼制度更是敬而远之，即使提起行政诉讼那也是万不得已，并且，在诉诸法院之后，他并不是一定要与政府决以胜负，他更愿意接受一种既能解决问题又能不伤和气的做法。因此，原告是愿意接受行政诉讼调解制度的，应当赋予原告调解程序的启动权。 2、调解应坚持公开原则。笔者认为，行政诉讼适用调解制度的目的在于使目前这种私底下的交易公开化、合法化。因而，调解程序必须公开，而且应当设立专门的监督机构，使得行政诉讼中法官的行为能有合法的监督主体，从而避免法官违法与行政机关“串通一气”，侵害行政相对人的合法权益。 3、调解适用的阶段应限定在一审期间。在行政案件开庭审理前的准备阶段，享有调解启动权的一方当事人可以请求启动调解程序。人民法院就应通知行政机关参加调解程序。如果当事人未请求的，法院可直接适用审理程序开庭审理。在一审期间，适用调解符合简捷的宗旨。二审不仅对纠纷给予解决，同时还担负着审查一审裁判正确与否的任务。所以在二审期间适用调解不仅会浪费司法资源，拖延时间，也会效果甚微。因而，调解适用的阶段应限定在一审期间。 4、调审相分离，审前调解。应当把调解从行政诉讼的审判程序中分离出来，使调解成为独立于审判之外的处理行政争议的一种方式。为了避免造成当事人威慑于法官的权威而违背其真实意愿达成调解协议，主持调解的法官和审判案件的法官必须相分离。调解程序由行政相对人申请在第一审程序中于开庭审理前启动，若达成调解就不再进入审判程序，若调解不成，则转入审判程序。 5、调解应成为法院法定的结案方式之一，这是行政诉讼调解制度建立的标志。调解协议自当事人各方同意签名或盖章之时起生效。经法院审查确认后应当记入笔录或将协议附卷，并由当事人、调解人员签名或盖章后具有法律效力。当事人请求制作调解书的法院应当制作调解书。调解书的效力等同于法院判决，双方当事人不得反悔，且对生效的调解书不得上诉，如确有证据证明调解违反自愿、合法原则的可申请再审。 最后，笔者特别指出的是，调解作为一种纠纷解决机制，在人类历史长河中发挥着重要的作用。行政诉讼能否引入调解机制，尚须从理论上加以不断地探讨和研究。对此，笔者拭目以待。 注释： [德]平特纳，德国普通行政法[M].朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第292页。 孙林生，刑淑艳，行政诉讼以撤诉方式结案为什么高居不下？——对365件撤诉行政案件的调查分析[J]行政法学研究，1996第3期 高秦伟，中国行政诉讼调解制度的现状与课题。《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期 罗豪才，应松年，行政诉讼法学[M]北京，中国政法大学出版社，1990.319-320；胡建淼，行政诉讼法教程，杭州大学出版社1990，53；张正钊，行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社，1999.343等等都可见这样的论述。 [英]边沁，政府片论[M]沈叔平译，北京商务印书馆，1996年版，第109页 如治安管理处罚中对于一般轻微的人身伤害所作出的行政处罚，这类行为直接涉及的往往是加害人与受害人两者之宰的关系，对此类行为的处理就限难说一定损害了社会和国家及他人的利益。 只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的行政裁量权，也即相对人应履行的义务具有变动的可能性，应该说就是可以和解的。 刘恒，行政救济制度研究[M]北京，法律出版社，1998年版，第191页 刘善春，行政诉讼原理及名案解析[M]北京，中国法制出版社，2001年版，第644页 张步洪、王万华，行政诉讼法律解释与判例述评。北京，中国法制出版社，2000年版，第372页 罗应鹏，对行政诉讼中法官动员息诉行为的重新认识及评判。人 民司法，2000年第11期 [12]朱维究，中华人民共和国行政诉讼法讲话。北京，中国政法大学出版社，1989年 [13]陈旭峰，对“赔偿诉讼适用调解”的思考，行政法学研究。1997年第3期 [14]刘伟光，行政审判中调解制度的适用范围。人民司法，2009年第11期。 [15] [法]孟德斯鸠，论法的精神，商务印书馆子961年版，第154页。 [16]季卫东，调解制度的法律发展机制。比较法学研究，1999年3、4期。刘荣军，程序保障的理论视角，法律出版社1999年版，第17页。 [17]王树民，我国建立行政诉讼调解制度的必要性，前沿，2009年第10期 [18]棚濑孝雄的解决与审判制度王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第26-35页。 [19]何海波，行政案件应当允许调解。法制日报，2009年3月3日第五版。 [20]《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被重新作出具体行政行为：3、违反法定程序的。

机构与行政论文篇(2)

关键词：整体政府理论；大部制改革；启示

作者简介：郑石明，中南大学公共管理学院讲师，博士（湖南 长沙 410083）

一、整体政府理论的提出

理论基础、现实环境是整体政府理论产生的两大背景。一方面从理论上讲，新公共管理理论对于20世纪90年代英国新出现的问题显示出很多不适用的情况；另一方面，从现实环境来讲，信息技术革命产生的强大推动力，分割管理模式弊端日益突显，公民对高品质服务的需求和削减财政预算的要求均使得新的政府改革理论呼之欲出。

新公共管理的重点在于公共部门依靠专业化、结构性分化、市场竞争、市场检验来提高政府部门的运作效率，然而专业化分工却已经导致了严重的碎片化以及部门的利己主义，这对于整个政府进行统一管理与提供服务当然是不利的。整体政府理论的初衷就是消除碎片化，增强政府出台政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，使公民可以得到更优质的公共服务。“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向‘整体政府’” [1 ] （160）。诚然，正如Christensen T和P Legreid所讲，整体政府理论产生的理论根源是由新公共管理理论的不适应性导致的。

整体政府自20世纪90年代中后期以来，作为一种新型的政府治理模式在新西兰、加拿大、澳大利亚、英国等为代表的西方国家出现。1999年布莱尔政府颁布的《现代化政府白皮书》推出“整体政府”改革的十年规划。这项改革规划在英国为过去保守党严格的、强制的无缝改革带来的执行失败提供了出路，处理各种综合性社会突发事件反应滞后的问题提供了解决方法，为部门本位的狭隘视角提出了新的思路。澳大利亚于2002年继埃及改革后在安全、反恐怖主义、统计、科学、教育、环境可持续发展、运输、农村与区域发展、能源、就业与家庭领域也实行了类似的变革 [2 ]。加拿大政府则在反贫困领域、气候变化和技术创新领域进行了横向管理创新。近年来我国学者逐渐引入整体政府的改革模式，主要将整体政府理论运用于检视我国的政府改革，认为作为一种对新公共管理反思与批判基础上形成的新型政府改革模式，给我们提供了一种全新的知识结构、理论体系和研究方法。

二、整体政府理论的科学内涵

整体政府理论作为一种新型的政府改革模式在西方政府改革的潮流中显示出强大的生命力。整体政府改革的愿景是要实现资源的充分利用，不同利益方通力合作，为公民提供无缝隙的公共服务。

1. 实现跨部门协同的工作机制

官僚制组织结构在20世纪70年代逐渐被人们诟病“专注于各种规章制度及其金字塔的指挥系统，组织的大机器已经不能高效运转——在某些环节上， 它们脱离了公民的实际需要。” [3 ] （35）新公共管理理论将私人部门的竞争、市场化、分权的优势借鉴到政府部门，对于沉睡已久的官僚制，这一新鲜血液的注入不可否认地带来了一度的透明和高效运转，然而垂直的责任体系、独立部门目标绩效激励制度等组织设计却对很多“棘手问题”表现得忙乱和无力。针对部门碎片化的问题，整体政府重塑新的政府工作机制。新的工作机制使改革迈出第一步，主要指共同领导多个部门，多部门整体绩效评估，多部门共享工作成果、共担责任和风险的工作机制。整合部门的管理机制突破了部门单打独斗的局面，具备了应对复杂社会问题的能力。具体表现为部门之间建立伙伴关系的工作机制，一方面保持自身部门的独立性和组织目标；另一方面在面对共同议程时，及时建立合作关系，整合共有资源协同处理问题。伙伴关系的工作机制有着具体的构成要素和丰富的内涵，因而在实践中也具有较强的操作性（见表1）。

2. 形成多元整合的组织结构

整体政府变革的第二步是对政府整个组织结构的整合，主要包括金字塔结构中管理上下级之间的整合，相同职能的部门之间的整合以及政府与社会力量的整合三个方面 [5 ] （142-153）。其中公私部门的整合被指为最有创造性的组织结构整合策略。原有的封闭的公共部门组织结构不利于外部资源的进入和共享，公共部门与私人部门和非营利性机构之间的合作使公共部门变得更加开放而富有活力，为权力有限的公共部门注入了无限的社会资源 [5 ] （142-153）。整体政府强调的组织结构变革既不是单纯的公共部门私人化，也不是单纯的裁撤，而是在整合层级和相同职能部门的基础上，内外联合，扩大公共部门提供服务的渠道，使组织做大做强。为达到上述三方面整合的要求，政策、规章、服务与监督四个层面的治理行为应得到突出。政策方面包含政策制定过程、政策内容以及政策实施后的评估；规章方面包含从公共部门到私人部门再到个人三个层次的融合和高度统一；服务方面主要指不仅重视服务内容，而且要整合服务提供的影响，监督则包括对于政策、制度和服务提供的全面评估 [5 ] （142-153）。依靠这四种治理行为保证组织结构变革后的有效运作，使新型的组织结构发挥更大的作用。

作为整体政府的重要概念之一的结构整合，是针对新公共管理部门碎片化而提出的解决途径，是“与新公共管理对立的回答” [6 ] （227）。如果说金字塔的权威性整合是传统官僚制组织结构所采取的措施，竞争性整合是新公共管理组织结构所采取的措施，那么合作性整合则是整体政府组织结构整合所重视的。整体政府组织结构的整合是以公民需求为基础的整合。满足公众需求为最高价值准则，与公民生活、工作息息相关的问题成为政府组织结构变革的核心 [7 ]。相对于前面两种范式都是以为政府自身谋求出路为出发点，整体政府组织结构变革回归到对公民诉求的有效回应。

3. 追求整体价值的文化理念

传统官僚制强调内部取向的稳定组织文化，新公共管理崇尚顾客第一、市场竞争文化理念，但建立在市场与竞争基础上的责任体系与激励机制的运行日益受到部门主义狭隘视野的阻碍，特别是对于棘手问题的解决更加体现出原有组织文化的力不从心。从文化角度讲，政府整体效果最优化和整体公共利益最大化是整体政府改革的终极价值追求。在改革中我们更强调非正式的规范和价值的革新，所有公共部门在最终形成共识基础上的制度化，而非单纯行政命令式的组织设计 [8 ]。组织文化是制约整体政府模式发挥作用的关键因素，必须认识到整体政府倡议的初衷和目标并不能仅仅通过结构调整而得到充分实现，更需要的是整合部门和个人的利益并达成共识；在面对公民和社会压力的时候形成较强的组织凝聚力和向心力；根据新技术的广泛应用和组织发展的需要，在内部建立新的领导风格、形成长期学习的组织文化 [4 ]。

整体政府区别于其他公共管理模式的重要标志是文化和价值观的差异。Bardach指出，传统官僚制致力于金字塔稳定性、层级服从性的维护，却不能为机构间的合作提供任何便利，对于制度和过程的崇拜，对于平等和灵活性的忽视使其面对今日复杂的社会形势显得心有余而力不足 [9 ] （134-144）。如果说新公共管理的贡献主要在于打破一种旧观念，那么后新公共管理改革即是更加注重在政府管理领域建立一种新的组织文化，克服制度的非人格化，克服竞争的无序性，最终实现共赢的合作理念。

三、整体政府理论对我国政府大部制改革的启示

改革开放以来，我国的历次机构改革无不在精简的问题上下足功夫，由转变政府职能为出发点，政府逐渐退出微观干预而走向宏观调控，在此基础上不断探索政府机构设置的黄金比例，探索部门权力的最佳分割，完善官僚制的组织模式。各地方政府也相继涌现了“顺德模式”、“深圳模式”、“随州模式”等大部制的具体实现方式，虽然裁撤、合并的机构不尽相同，但是探索多样化的、适应地方实际情况的改革的思路是相同的，出发点也是值得肯定的。然而为什么在政府积极主动的改革下，“官僚病”的问题仍然存在，行政效率低下的陋习并没有随着大部制的设立而消逝？大部制改革之后的行政组织又该做些什么？行政组织靠什么来维系大部制改革的成果？这就不得不思考在机构改革背后要完成真正的大部制改革还需要怎样的变革。

根据整体政府理论，在机构改革基础之上对政府组织工作机制、组织结构、组织文化进一步变革，使传统的“金字塔”的、“非人格”的组织向“合作的、开放的、具有公共精神、共同责任”的组织转化。

启示一：建立有效学习，并将学习转化为实际工作能力的工作机制

整体政府理论要求建立部门协同的工作机制，经过大部制改革的机构合并后，许多原本独立的部门被整合在一个大的部门之下，不得不开展合作，但是在实践中我们发现很多部门并不能很好、很顺畅地完成合作，这就需要各级官员具备持续学习和更新工作方法的能力。大部制改革不应简单停留在行政长官意志化的组织机构的改革上，真正使改革后组织机构发挥作用的关键在于行政人员工作机制的变革，更严格地要求整个组织中的每一位公务员适应新形势下公民对于政府的实时要求。政府学习的作风由来已久，但是将学习与实践联系起来，真正能改变公务人员的服务意识，能主动积极地将所学运用到工作当中还是一个值得探讨的问题。尤其在信息化时代，信息技术的学习和应用对于实现大部制改革的目标有着举足轻重的作用。邓利维认为，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，表现在整体的、协同的决策方式以及电子行政运作的广泛数字化。整体政府理论对于信息技术在政府改革中的应用有较高的标准。面对公民工作生活的全面电子化，政府业务也必须加快网络和信息技术的全面运用，重新设计政府业务处理系统和政府与公民的交互平台，整合业务流程，提升服务效能，全面实现一站式即时服务。只有公务员掌握了信息技术并能很快运用于实践，才能建设真正高效的“实时在线”的大部制政府。

学习型组织理论盛极一时，学习型组织理论起源于对大型企业生存和可持续发展的思考，认为持续的学习是使组织基业长青的制胜法宝。无疑，在现代社会持续学习也应成为政府日常的工作机制之一。然而国际上有一种通行的说法，好的学习不仅要导致思维模式改变，更重要的是导致行为模式的改变。我们不断培训官员关于服务型政府理论，关于科学发展观，关于大部制的相关理论，但是如上理论是否导致了官员价值体系的重塑，使他们的工作方式更有效率，政策出发点更加“民本位”，更合乎社会的需要，更适应社会和时代的发展要求就不得而知了。但是真正要落实大部制改革的成果，整体政府理论要求的工作机制无一不要求官员不仅要学习整体的思维习惯，同时需要把这种工作方式落到实际的工作当中才能够使之真正发挥作用。所以，大部制改革需要机构的重组，但是更需要的使各级公务员能够通过对新的组织理论的学习，将先进的工作机制运用到具体的为人民服务的行动当中。

启示二：建立健康、长期的“公私合作”组织结构

面对“番禺垃圾焚烧事件”、“乌坎事件”、各类食品安全事件都给政府发出强烈的信号，公民力量已经崛起，公民有能力选择自己认同的社会服务部门，整合社会资源，维护自身的利益，这时候就需要政府为整个社会创造更广阔的对话空间，使广大社会组织及有能力的企业提供个性化的公共服务，培育强大的公民社会。

新公共管理旨在建设一个有竞争力的政府；协同治理旨在建设一个有合作力的政府，整体政府是在二者的基础上既让政府有合作的能力又能最大限度地实现高效。在组织结构层面上，由于公民多元化的社会需求，政府提供的大众化的公共服务已不能满足公民的需要，这就需要使公共服务供给主体多元化。可以尝试大力发展行业协会的管理模式，更多地跟民间机构和行业协会合作，使行业协会和政府管理形成互补的监管模式。行业协会的壮大、社会组织的扩张、公民力量的崛起将分担政府在提供公共服务上的压力，使其集中力量专攻私人领域做不好和不能做的领域，同时使政府的行政业务和程序置于阳光下，不仅可以让民众更快速、方便、低成本地了解政府信息、获取政府提供的公共服务，而且能在一定程度上减少政府内部运作导致的不作为和腐败行为，逐渐形成全社会对政府的理性监督渠道。

启示三：建立部门“合作、共赢”的整体政府组织文化

在管理学发展史上对于企业文化的重视由来已久，研究成果已很成熟并不断推陈出新，然而政府部门虽然历经了多次改革却一直默认官僚制的组织文化，即使新公共管理运动倡导引进企业的竞争和灵活性，政府组织却一直没有摆脱服从、部门本位的组织文化。然而若不能改变一个组织的整体文化氛围，再完美的组织机构变革都会被落后的组织文化拖垮。

构建大部门体制的目标是建设优质、高效的服务型政府，公民要求政府用最少的钱提供最大限度的公共服务，而不是简单地看到部门的裁撤和合并，所以当前政府组织必须改变“官本位”、“部门本位”的组织文化，主动积极地意识到各级政府和社会力量合作的必要性，不再是一个部门单打独斗的时代，也不再是为了谋求政绩，向上一级政府争取资源的时代；真正的压力来自公民，政府必须以一个主体的角色面对多元化的公民需求。形成这样的组织文化最重要的是实现政府绩效考核机制的变革，将现在的部门考核、个人考核变为项目考核、业务整体考核等，将个人、部门责任与整体绩效紧紧相连，培养部门之间的合作意识。若不能为公民提供满意的公共服务，被否定的将会是一级甚至几级政府，失掉的也将会是一届政府政治权威的来源——“政府公信力”。

整体政府的管理模式就是更加强调凝聚、合作、整体的管理方式。任何一个国家的政府改革都会经历一个漫长而艰辛的过程，对于当下的中国，如果能在整体政府先进理论光芒的照耀下开展对行政体制的反思和再造，将会为打造一个廉洁、高效、优质、强大、负责任的政府写下浓墨重彩的一笔。

参考文献：

[1] T Christensen，P L？覸greid. Rebalancing the State： Reregulation and the Reassertion of the Center[A].Autonomy and Regulation：Coping with Agencies in the Modern State[C].Cheltenham： Edward Elgar（forthcoming），2006.

[2] [挪威]T Christensen，P L？覸greid. 后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].中国行政管理，2006，（6）：83-90.

[3] David Osborne，Ted Gabler. Reinventing Government[M].Shanghai：Shanghai Translation Publishing House， 1996.

[4] Tom Ling. Delivering Joined-up Government in the UK：Dimensions，Issues and Problems[J].Public Administration，2002，80（4）：615-642.

[5] Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker.[A].Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[C].New York：Palgrave，2002.

[6] Patrick Dunleavy. Digital Era Governance：IT Corporations[A].The State and E-Government[C].London： Oxford University Press，2006.

[7] 彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾），2005，（23）：150-155.

[8] Tom Christen，Per L？覸greid. The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform[J].Public Administration Review，2007，67（6）：1059-1066.

机构与行政论文篇(3)

关键词：档案中介；档案寄存；研究综述

1 论文统计分析

目前，我国档案中介机构主要以“档案寄存中心”、“档案事务所”、“档案托管中心”、“档案信息咨询中心”等形式存在，因此，本文以“篇名”为检索项，选取“档案中介”、“档案寄存”、“档案事务所”、“档案咨询服务”、“档案托管”为检索词，对发表在中国知网的《中国学术期刊网络出版总库》、《中国博士学位论文全文数据库》、《中国优秀硕士学位论文全文数据库》上的文章进行检索，截至2011年，共获得195条相关文献。其具体年度分布情况如表所示，论文的年度发表走势如图所示：

从表中可以看出，有关档案中介机构的研究文章最早出现于1992年，因此，笔者选取1992年～2011年这一时间段，对档案中介机构行业进行分析。

从图中可以看出，20年中，我国学者对档案中介机构的研究总体呈上升趋势。1992年～1996年为萌芽阶段，数量较低且不稳定；在2000年～2003年迎来了高峰；2004年至今逐渐平缓，每年平均在12篇左右。

2 档案中介机构研究的主题内容

对文章归类整理后得知，该领域的研究主要围绕档案中介机构的内涵及类型、发展现状及问题、市场前景及发展方向展开。对发展现状的研究可覆盖到与档案行政管理部门的关系、档案中介机构的运作方式及管理、行业法律法规诸方面。

2.1 档案中介机构的基本理论问题

2.1.1 档案中介机构的内涵。学者们对“档案中介机构”的内涵有不同的理解。宗培岭认为，档案中介机构是介于档案行政管理部门与社会之间提供档案业务服务的社会中介组织。[1]张燕认为，档案中介机构是以其特有的社会服务功能在档案行政管理部门与个人、企业间提供档案事务服务，起监督、沟通、协调作用的法人组织。[2]张宝兴认为，档案中介机构是由档案管理部门主管的，自收自支，独立核算的全民所有制企业或事业单位，是直接为机关、企事业单位及个人代办档案事务的社会机构。[3]基于学者们的不同理解，可将档案中介机构的定义归为三种类型：一是从属概念出发，认为档案中介机构属于社会中介组织；二是从法律地位定义，认为档案中介机构是一种独立核算、自负盈亏的法人实体；三是从与档案行政管理部门的关系出发，认为档案中介机构是档案行政管理部门的附属机构。

对于目前档案学界对“档案中介机构”内涵的理解存在“多样性”或“一名多实”的现象，笔者认为，一方面，是由于我国档案中介机构行业起步较晚，发展不成熟，受到许多因素的制约，使学者难以把握其本质特征；另一方面，是学者对该行业的研究还不够深入和完善，缺少学术交锋。

2.1.2 我国档案中介机构的类型。按照不同的划分方式，学者将其划分为以下类型：按生成途径和运作方式，可分为由档案馆或档案主管部门设立的、面向社会的公共性档案中介机构和以法人资格存在的、以市场化运作的商业性档案中介机构。[4]按具体存在形式，可分为档案事务所、档案寄存服务中心、档案科技信息服务公司等。[5]按经营的业务范围，可分为档案咨询服务、档案事务所、档案干部教育、档案用品装具服务部。[6]

2.2 档案中介机构的发展状况

2.2.1 档案中介机构与档案行政管理部门的关系。该问题一直是档案中介机构行业研究的热点。当前，学者普遍认同郑金月对该问题的阐述。他将档案中介机构与档案行政管理部门的外在关系归纳为三种类型。一是“重叠型”，即档案中介机构与档案行政管理部门的有关职能部门是“两块牌子一套班子”。二是“紧密型”，即档案中介机构是档案局（馆）的下属事业单位或企业，与档案行政管理部门的关系既十分紧密，又具有相对独立性。三是“松散型”，即档案中介机构与档案行政管理部门除业务上的指导关系外，没有直接的被领导或投资关系，属于独立法人、自主经营的市场主体。其中，第二种为目前三类关系中的主流关系。[7]由此可见，我国档案中介机构的发展具有强烈的行政依附性。

对此，有学者提出，建立对档案行政管理部门行政干预的屏蔽机制。一方面，要完善立法，以法律条文的形式规定档案行政管理部门的权限和义务，避免档案行政管理部门的权利范围不明，造成弹性权限；另一方面，档案行政管理部门不可干预机构的具体业务，不可与其有直接的经济利益关系。建立起对行政干预的屏蔽机制，能够为档案中介机构营造出独立执业的良好环境，从而在源头上避免因为政府权力导致的各种不法行为。[8]

上海、天津等地已经在修订后的档案法规中，取消了对档案中介机构人员必须经档案行政管理部门资质认定的规定，以法律的形式，进一步减小了档案行政管理部门对档案中介机构的过多监管，为档案中介机构的发展创造了较为宽松的环境。[9]

今后，档案中介机构只有脱离档案行政机构的庇护，进行市场化经营，才能够发展壮大。档案行政机构也应自觉为档案中介机构行业创造适合自身发展的环境，避免不正当竞争的出现。

机构与行政论文篇(4)

治理性文化观的实践维度

作为一个积极投身文化理论与社会实践的知识分子，本内特从来不像他的前辈们那样迷恋于书斋里的形而上思辨，而是坚持形而下的实验和反思。他不仅积极推进文化研究的学科化和建制化发展，还努力为民族国家的文化发展提供切实的智力支持，以知行合一的务实姿态，将治理性文化观运用于社会文化建设之中。第一，从文化研究的角度进行文化政策考量。文化政策作为一个专门的研究领域诞生于20世纪70年代，包括经济学和政府行政两个研究视角。从文化研究这一维度进行文化政策考量，本内特堪称首创者。文化研究角度的文化政策研究与其它两者的不同在于，它不是注重于对文化政策的运行成本和经济效益的分析，也不是注重对政策制定程序与执行效果的估量，而是以文化研究所具有的反思性视野为依托，分析文化政策在现代政府和文化间具有的互生关系。具体而言，包括“在组织特殊的政策领域中具体的文化话语所发挥的作用;这些作用被连接到更广泛的社会管理目标的方式和路径;文化资源被用于执行社会和政治任务时表现出的意义;批评话语被转换进政策过程和行政管理机制的方式;被各种不同政治团体运行获得的政策结果的社会基础，等等。”［5］(P4)将政策引入文化研究之中，本内特多次声明，并不是用政策研究替代文化研究，或者将文化研究等同于政策研究，“毕竟文化研究中的许多议题并不需要———至少不是以直接或立即的方式———采用政策的视角。同样的，文化政策研究的存在现状也是芜杂不齐的，决不能被还原成曾对文化研究其他领域做出过贡献的理论传统，文化政策有自己独特的研究路径，比如在艺术管理和文化经济方面。”［5］(P4)本内特的意图是，改变传统文化研究对政策研究的歧视，改变将政策研究看作缺乏理论或政治兴趣的狭隘务实活动的态度，将政策问题置于文化研究的核心，采用政策视域来阐释文化与权力的关系。显然，本内特从文化研究视角进行文化政策研究的创举面临不少困难，因为文化研究向来注重“自下而上”的理论路径，批判和反抗是其首要目标和方法。而政策研究则需要“自上而下”的理论位移，不仅需要对社会体系终端的文化实践和文本作出政治分析，还需要对文化行为产生影响的顶层制度和文化权力进行研究，“文化政治的核心在于政策制定，制度性安排左右了文化生产和文化管理。”［6］(P56)本内特试图在这两种路径之间实现有效结合，即通过自下而上的实践经验和自上而下的理性反思，为文化政策的研究、制定和修正打开一个新的视域。第二，通过对文化机构政治理性的探究增进文化机构的效用。本内特的文化政策研究并不是单纯通过意识形态的或表征的一般机制进行运转，而是通过具体的文化机构发挥作用。本内特所谓的文化机构主要是指博物馆、美术馆、画廊、图书馆等，他将之称为“文化联合体”。通过文化联合体，通过特定的知识、原则和技能，将各种类型的文化资源进行组织、整合和转化，以生成不同的可操作的治理程序和手段。“文化联合体”具有自身独特的政治理性，构成了“有利于权力施行的有特色的特定方式，生成了它们自己的政治问题与政治关系的具体领域，而不是构成了一般权利施行的场合。”［3］(P218)本内特通过文化联合体与监狱等监禁机构的比较作出了说明:从18世纪到20世纪，监狱、收容所等机构的发展路径是从公开暴露对犯人的惩罚实现对民众的震慑、转向逐步隔离和封闭这些惩罚，而文化联合体则与之相对，从封闭和神秘逐渐转向“将先前从公众视野中被隐藏的物品置于开放与公共的语境中。”［3］(P222)即是说，无论在实践层面还是观念层面，文化机构都不再是隔离大众的场所，而是融合大众的公共文化场域。因此本内特指出，文化机构取代了监禁机构成为新的向大众展示权力的机构，但文化机构的权力运行方式不同于监狱，它不是将民众看作权力的客体，通过镇压和暴力的手段将民众规训成异己而服从的群体，而是通过将民众看作权力的主体和权力的共享者，将民众置于自己的立场中。但是，文化机构对权力的展示和运行又是复杂的。首先，在对象设定上，文化机构原则上对所有人平等开放，无歧视地对待全部社会成员，但事实上，文化机构却运用种种手段去管理和筛选大众，使他们在文化机构中的所作所为有别于日常行为举止。例如，穿着干净得体、举止文雅的公众才被认为是适合进入文化机构的，从这一点上说，文化机构成为了区分大众的有效工具。其次，在身份认定上，文化机构将公众作为权力的主体和行使者，为公众占有和享受文化资源提供支持和帮助。但是同时，文化机构作为知识的生产者和组织者，与作为受动者的公众形成了不平等关系，独占了话语权。再次，在表征机制上，文化机构致力于体现人类的普遍性，展现对人类的终极关怀，但在具体的文化展览中，无论它讲述哪个主题，采用哪种形式，都会或多或少地表现出性别、阶级、种族上的偏见和选择。因此文化机构的表征从来都是不充分、不完整的，需要不停地修正与补充。通过对文化机构特殊政治理性的发掘，本内特主张放弃葛兰西式的将文化机构看作霸权争夺工具的看法，也就是说，当今社会文化机构不应承担霸权争夺的功能，而应通过对其政治理性的完善，提高它对促进社会治理的效用。第三，推动知识分子实现批判理性与实践理性的结合。知识分子作为掌握文化资源、从事文化生产的特殊人群，对实现文化的治理性具有至关重要的作用。然而长期以来，知识分子一直用批判斗士的迷梦束缚自身，丧失了社会实践的热情。不论主张知识分子是自由漂浮能指的曼海姆，还是主张知识分子是争取自身解放的有机体的葛兰西，抑或主张知识分子是业余者和对权力说不的萨义德，都无一例外地强调知识分子的批判理性而忽视了实践理性。本内特承认，批判是知识分子题中应有之义，但批判不是知识分子惟一的身份表达，更不具有超越历史的优先性。他强调，“不能将批判看作一种先验与自足的规范———这就是说，这个实体已超越批判主义———而应把批判历史化和相对化，在此方式下严肃地质疑批判的伦理的、认识论的以及政治的标准。”［3］(P319)如此而言，批判只是社会和文化行为的一个领域，它基于局部的、具体的话语制度之下，在不同社会区域和历史情境中发挥有限的作用。这样，本内特颠覆了传统知识分子抬高批判理性而贬低实践理性的片面看法，对实践理性给予了充分认可。他认为，从社会价值观上讲，实践理性与批判理性同样重要:批判理性固然能够揭露社会矛盾，促进人类反思，但是实践理性却着眼于矛盾的化解，开具惩治弊病的“知识处方”，促进人类状况整体向好。从伦理价值观上讲，实践理性甚至比批判理性更加独立和高尚:批判理性以个体的内在信仰为行动基础，以自我反思为人格保证;而实践理性则以集体目标和职责为行动基础，以机构的规则和制度为保证。显而易见，前者具有比后者更稳定、更规范的规约效应。那么，如何保证批判理性没有脱离社会发展的实际需求、符合历史发展的客观趋势?如何保证批判者没有落入低级的个人趣味、落入为批判而批判的陷阱?只有通过实践理性的过滤和检验。本内特指出，实践理性“本身就具有一种批判的自反性内置机制”［3］(P325)。这种自反性机制的本质就是与社会生活领域进行衔接，质询它们自身完成任务的效果，以进行调整和改进。因此，批判理性只有与实践理性结合起来，才能既避免前者的自负与高傲，又避免后者的盲目与短视。批判型知识分子必须对反抗社会的激进做法进行反思，以实践的姿态对世俗的文化事务和政府机构给予积极的建言献策，“以一种会对社会和文化管理的官僚政治形式运作产生长期影响的方式，来设法参与并表述影响普通公众对所关注的事件的看法。”［3］(P324)可以说，本内特的主张是知识分子在现代社会中对自身功能使命的新的认知和自觉担当。

治理性文化观的意义与局限

机构与行政论文篇(5)

[关键词] 地方财政支出结构；第一代财政分权理论；第二代财政分权理论

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 14. 030

[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）14- 0050- 03

国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研究财政竞争与财政支出结构的关系，根据Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本文对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步，我们认为不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。

1 FGFF视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置

第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。

其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上的太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。在实证检验方面，Hannes winner（2004）利用1970-1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了KM模型的理论假说。随后，在KM模型的基础上，Rainald Borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地4种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。

但是由于KM模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从Matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。

2 SGFF视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定

近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入到财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市场维护型财政联邦主义（market-preserving federalism）”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下，如何设计对地方政府的激励机制，从而找到一种使地方公共品的配置效率得以实现，同时不失财政公平的最佳机制。随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。Ruben and Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的 研究。与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样在财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。

总之，第二代财政分权理论在2个方面上对第一代财政联邦主义理论进行了拓展：①抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。②强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的人；另外一种委托—模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一人，而分权后的地方政府则充当了各个地方人的角色。不管是哪种形式的委托，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。

3 结 语

近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累，这反映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。正是基于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支出结构的形成机制。这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究，在他们看来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。

主要参考文献

[1]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007（3）：4-12.

[2]丁菊红，邓可斌.政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权[J].经济研究，2008（7）：78-89.

[3]郭庆旺，贾俊雪.地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长[J].管理世界，2009（10）.

[4]何振一，阎坤.中国财政支出结构改革[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

机构与行政论文篇(6)

摘 要 在我国行政单位绩效审计是一种对行政单位就相关政策的执行效果是否经济、高效的审计检查，分析行政单位有关运行活动在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象，以帮助其作出改善措施。为了进一步强化绩效审计在行政单位运行与发展中的作用，本文初步论述了行政单位绩效审计的问题，并提出了具体改善措施。

关键词 行政单位 绩效审计 理论 评价指标体系

随着社会主义民主的进步，政府机构改革和财政体制改革的逐步深化，行政单位运行的效率及财政资金的使用效率成为社会各界关注的重点。随之而然，绩效审计被提上日程并成为工作重点内容。对行政单位进行绩效审计，能够充分分析行政单位相关政策的执行效果是否经济、高效，以及有关运行活动在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象，帮助其提出改善措施。可以说，行政单位绩效审计是国家决策依据之一。然而，行政单位绩效审计愈加深入，其存在的一些问题逐渐被凸显出来。审计单位往往把注意力集中于财务支出，远远没有达到审计的真正要求，因为绩效审计并不仅仅是一种单纯经济效益审计，还包括深灰效益审计。可见，我国行政单位绩效审计仍然处于初步发展阶段，仍需要继续深化与改善。

一、行政单位绩效审计现状

（一）尚未形成全面系统的绩效审计理论指导

我国行政单位绩效审计内容的重点往往集中于财政收支方面，因而采取了以企业审计为基础的审计理论。但是，企业和行政单位在经营目标、管理方式与模式等方面都有本质区别。显然，这种照搬挪用的审计理论不能完全满足于我国行政单位绩效审计的要求。行政单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的服务性单位，所以其绩效审计理论不能以盈利性为目的指导审计工作，更应当注重社会效益。而社会效益又缺乏系统的定量和定性指标加以衡量，因此，目前我国行政单位绩效审计的理论体系还不健全。

（二）缺乏健全完善的绩效评价指标体系

当前，行政单位绩效审计的绩效评价指标只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，且缺乏预警性指标，等等。行政单位并不是以盈利性为目的，不能只把审计重点放在财务方面，不重视宏观决策和内部控制制度建立和执行的情况，使得绩效评价指标体系存在局限性。除此之外，就是没有根据不断变化的社会经济环境和运营环境，及时更改不合理的评价标准，没有建立动态评价指标。

（三）没有完全发挥出内部审计机构的实效性

国政府审计机构属于政府部门序列，隶属于政府行政手掌管辖，这就决定了审计机关要想开展绩效审计工作需要征求政府的认可和支持。因此，政府敢不敢于增强决策的透明度，敢不敢于正视自身存在的问题，制约着内部审计机构监督作用的实效性。为了能够有效发挥审计机构的监督作用，行政单位设置内部审计机构应遵循独立性原则，科学地设置审计机构，才能很好地发挥出监督功能。

二、解决行政单位绩效审计工作问题的有效措施

（一）加强绩效审计理论研究，明确审计工作内容

由于行政单位绩效审计理论基础不健全，使得审计工作的重点内容也相应发生了一点变化。有必要加强绩效审计理论的研究，使之不断地完善与健全，能够科学指导审计工作，明确审计工作内容及方式。行政单位应当根据国家各项与审计工作相关的法律法规，借鉴国际领先理论，结合部门实际情况，积极开展绩效理论研讨等工作，探索出符合我国国情的绩效审计理论。同时，明确提出行政单位作为政府服务部门，其绩效审计工作不仅发挥着监督作用，也应积极发挥服务功能。应及时向领导提出决策依据和可行性建议，把服务寓于监督之中。

（二）审计机关构建行政单位绩效指标评价体系的建议

1、引入非财务指标，构建未来价值指标

财务指标反映的只是行政单位过去绩效，并不能提供创造未来价值的动因。而非财务指标则相反，它们往往是面向未来的，例如创新能力指标。审计机构开展绩效审计公共的目的，除了监督行政单位的财政情况和有关政策的执行情况等，还要为其提供决策依据，制定未来发展战略。非财务指标的引入，能够客观地反映出行政单位未来的发展方向，指导其制定决策。可见，行政单位绩效审计的评价指标中不能缺少非财务指标。在原有理论基础上，积极引进非财务指标——公众满意度、行政单位服务水平、决策和战略目标、创新能力等，构建未来价值指标。

2、建立行政单位绩效审计中的“预警指标”

当前，我国行政单位绩效审计工作的开展通常在“事后”进行。不能保证行政单位资金及其他资源的运行安全，做不到防患于未然，缺乏前瞻性。因此，应当“强化”事前审计。面对重大或重要项目，审计机关应当提前介入，充分论证项目与决策的可行性，客观评价其存在的风险，才能发挥绩效审计的预警作用。

3、坚持静态与动态相结合的绩效评价体系

社会经济环境与经营环境不是一成不变的，那么绩效审计评价指标也应该不断地更新与改变。因此，行政单位绩效审计评价指标体系的建立，是一个不断探索与学习的过程。既要注重考核当前经济表现，也要注重考察长期发展趋势。

（三）以独立性为原则，科学设置行政单位内部监督机构

为了保证行政机构绩效审计工作能够不受外界环境不理因素的制约，应以独立性为原则，科学设置行政单位内部监督机构。第一，要求内部审计机构应该与其他职能部门相对独立，既不能附设在财务部门中，也不能附设在其他职能部门中；第二，审计机构与财务部门不能隶属于同一上级，避免行政干预；第三，财务部门人员不得参与内部审计机构工作；第四，内部审计机构及人员专门从事审计工作，不得从事其他业务活动；明确规定内部审计机构及人员权限，树立权威性，便于进行工作。

三、总结

行政单位绩效审计的建设，是一项任重而道远的工作。国家政府必须制定一切有效保障措施，保证内部审计机构能够真正地发挥出实效性，高效完成作为领导人决策助手的任务。

参考文献：

机构与行政论文篇(7)

1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的''''政治''''范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体：法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守陈规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期，英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理：克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个“治理”并善于“治理”的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。

新公共管理从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接利用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术，以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。OECD(经济合作与发展组织)把“新公共管理”的内涵界定为：企业管理技术的采用，服务及顾客导向的强化，公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。胡德认为新公共管理的特质有七项要点：①在公共部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；②目标必须明确，绩效必须能够加以测量；③特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；④走向分解的转变。分解的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；⑤转变为更大的竞争性；⑥重视私部门型态的管理行为；⑦资源运用上的克制与节约。

针对官僚制的实践困境，新公共管理理论从理论和实务两个方面对公共行政进行重构：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向的观念；第四，政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。美国著名组织理论家彼得斯针对传统官僚制存在的垄断、等级制、永久性、规章和控制四大弊病，将公共管理组织形式归结为市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，对政府管理理论产生了极大影响，而且也在实践中对改善政府绩效做出了重大贡献，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。

三、结语

恩格斯说过：“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。[6]一种理论能否成为人们所接受的范式，不仅取决于他们在逻辑上的完善，被用于分析和解释现实世界所能达到的力度，还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实，即在一定条件下，由理念系统转化为现实系统。公共行政学的创立与发展最终是为了“实现人的全面自由的发展”，随着人类社会的不断发展，公共行政的理论范式也将不断发展和转换。正如英国著名行政学家胡德所指出的，每一种生活的主要组织方式，都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式；每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题；每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。[7]因此，在这个变动不居、充满不确定性的时代，公共行政范式要实现对现实世界的解释力与包容力，关键在于不断对每一种理论范式精髓的吸收和对现实世界变化的适应与改造。

参考文献

[1][美]托马斯o库恩.科学革命的结构[M].北京：北京大学出版社，2003.

[2][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：2.

[3]张康之论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报,2001(6).

[4]史蒂文·科恩新有效公共管理者[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[5]朱国云组织理论：历史与流变[M].南京：南京大学出版社，1997：249－253.

[6]《马克思、恩格斯选集》第4卷[M].北京：人民出版社，1972：505.