居住证制度篇(1)

第一条为加强流动人口服务管理，保障流动人口的合法权益，维护社会秩序，根据《中华人民共和国户口登记条例》、《湖北省暂住人口治安管理暂行规定》等规定，结合本市实际，制定本制度。

第二条本市行政区域内流动人口的居住管理、权益保障和公共服务，适用本制度。

本制度所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入本市行政区域内或在本市跨县市居住的人员。

第三条流动人口管理实行居住证制度。

宜昌市居住证是流动人口在本市行政区域内通用的居住证明。

香港、澳门、台湾居民，外国人和无国籍人的居住登记，按照国家有关规定执行。

第四条居住证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、身份证号码、婚姻状况、生育情况、常住户口所在地、现居住地、服务处所、居住事由、联系方式、本人照片、证件有效期和发放机关。

第五条居住证有效期为一年、二年、三年、五年，有效期限届满后自动失效。

第六条居住证由市公安机关统一制作，各公安派出所负责办理、发放。

社区(村)流动人口服务管理机构受公安机关委托，承担流动人口登记、信息采集、居住证发放等具体工作，有条件的，可以代办或网上办理。

第七条流动人口居住证工本费纳入同级财政预算。

第二章申领与发放

第八条流动人口拟在现居住地居住三十日以上的，应当在到达居住地之日起七个工作日内到居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构进行居住登记，填写《流动人口信息采集表》，申领居住证。

有下列情形之一的，可以不申领居住证，但本人要求申领居住证的除外：

(一)年龄未满十六周岁或已满六十周岁的；

(二)在居住地就医、探亲、旅游、出差的；

(三)已办理旅馆业住宿登记的。

第九条本市各公安机关发放的居住证在全市范围内通用。

流动人口变更市内居住地址的，应自变更之日起三个工作日内持本人居民身份证和居住证，向现居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构办理居住变更登记。

第十条流动人口在单位内居住的，由所在单位负责统一到所在地公安派出所申领居住证，并填写《流动人口信息采集表》。

第十一条流动人口租赁房屋居住，房屋出租人应督促其申领居住证。

第十二条居住证实行一人一证。流动人口家庭成员共同居住的可以申领一本居住证。

第十三条流动人口申领居住证，应提供本人身份证或户口簿及其他有效身份证明。

第十四条公安机关对流动人口或所在单位提供的身份证明材料进行核查，情况属实的，应当及时发放居住证；对材料不齐全的，应当及时口头或书面告知申领人补齐材料后发放居住证。

第十五条居住证的有效期根据下列情形确定：

(一)流动人口与用人单位签订三年以上或无固定期限劳动合同的，有效期为五年；

(二)流动人口与用人单位签订二年以上三年以下劳动合同的，有效期为三年；

(三)流动人口与用人单位签订一年以上二年以下劳动合同的，有效期为二年；

(四)其他流动人口居住证有效期一年。

流动人口居住证有效期届满需要延期居住的，应提前三十日向居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构申办延期手续，延期期限按照前款规定确定。

第十六条居住证管理实行年审制。

居住证持有人应当自居住证发放之日起每满一年的最后一月内，到现居住地公安派出所或社区(村)流动人口服务管理机构申请年审。逾期未申请年审的，居住证自动失效。

第十七条流动人口办理居住登记、首次领取、换领居住证或办理变更、延期手续的，不得收取或变相收取费用。

流动人口因遗失、损坏而补领、换领居住证的，应当缴纳工本费。居住证工本费收费标准由市物价部门会同市财政部门按规定制定并公布。

第十八条任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、买卖、转借居住证。

第十九条公安机关人民警察依法执行职务，需要查验居住证时，居住证持有人应予以配合。

第三章权益和服务

第二十条流动人员持本市居住证，可以按照本市有关规定享受下列权益和服务：

(一)职业技能培训和公共就业服务;

(二)参加社会保险;

(三)申请办理车辆登记和机动车驾驶证；

(四)参与社区组织的有关社会事务管理；

(五)参加居住地专业技术职务任职资格评定或考试、职业(执业)资格考试、职业(执业)资格登记以及有关劳动技能比赛、先进评比；

(六)法律服务和法律援助；

(七)育龄夫妻免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务；

(八)接受义务教育的子女由居住地教育部门安排学校就读；

(九)传染病防治服务，子女中的适龄儿童享受国家扩大免疫规划保健服务；

(十)市、县人民政府规定的其他权益和服务。

第二十一条流动人口持居住证在同一地居住三年以上，并荣获市级以上劳动模范称号的，本人可以优先申请取得居住地常住户口。

第二十二条流动人口持居住证在同一地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、具有稳定职业和本人所有的住房，符合计划生育相关规定，且无违法犯罪记录的，本人可以申请取得居住地常住户口。

第二十三条流动人口的合法权益受法律保护。本市各级人民政府及有关部门和单位应当依法维护流动人口的合法权益。

第二十四条各级公安、教育、人力资源和社会保障、人口和计划生育、房管、卫生、工商等部门应当建立和完善流动人口信息采集和共享机制，在履行各自的服务管理职责时，应核实流动人口的身份证和居住证。

第四章监督与处罚

第二十五条违反本制度，由公安机关依照《湖北省暂住人口治安管理暂行规定》等规定予以处罚。

第二十六条违反本制度，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条当事人对公安机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第二十八条居住证管理人员违反本制度，、、的，由其所在单位或上级主管部门予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章附则

居住证制度篇(2)

【关键词】人才引进；居住证制度；户籍

为了应对知识经济的挑战，人才资源作为第一资源的重要性日益增强，国内纷纷出台人才引进优惠政策，构筑人才高地，这无疑与北京形成竞争态势；同时，为推进城乡一体化进程，逐步使流动人口与户籍居民在社会保障、社会福利等方面享有同城待遇和均等机会，各地纷纷实施居住证制度。因此，北京有必要在比较中总结长处，积极采取相应措施，从而赢得人才竞争优势。

一、国内典型城市人才引进政策和居住证制度

（一）深圳市人才引进政策和居住证制度

2002年深圳市出台引进人才政策，2008年修订，实行“专业、条件、指标”综合调控的引进人才政策。对于“50周岁以下具有高级职称的、48周岁以下具有高级技师职业资格的、45周岁以下具有学士以上学位或本科学历且取得中级职称的人员”可予以引进。同时规定对高端人才，如国务院特贴专家、全国杰出专技人才等，年龄可放宽到55周岁，对于在深投资的企业家、投资人或股东符合一定条件的也可引进。数量实行指标控制，每年调干指标1万人，其中用于引进人才的指标1500人左右。深圳是中国第一个废除暂住证改用居住证的城市，2008年8月1日开始实施，截至2010年6月22日，累计受理办证1148万张。作为取代暂住证的居住证，外来人口在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等逐步享受与市民同等的待遇，此外，持有居住证的外来人员在深圳市级任职资格评定、金融、子女享受基础疫苗免费接种、出入港澳的商务出境手续、乘车待遇、车辆入户等11个方面享有与市民同等权益。自2010年4月15日起，深圳市办理居住证不再收取居住证的工本费，将居住证改革再次推进了一步。

（二）上海市人才引进政策和居住证制度

上海市规定对于“获得博士学位、或具有高级专业技术职务的紧缺急需人才、或高新技术企业需要且具有本科以上学历的人员”可以引进。自2005年起对调沪人员开始实行总量控制，每年由上海市发改委下达给上海市人事局批准落户指标为1.5万人。指标包含引进人才及配偶子女、引进非沪生源毕业生和留学人员、驻沪部队军官家属随军和干部、解决夫妻分居及中央在沪单位调干。据了解，上海市每年引进具有高级职称的人才在50人左右。持有上海《居住证》的人员，可以在沪创办企业、从事科技活动，接受上海市行政机关的聘用或者到企事业单位任职，参加上海市的专业技术职务评定，参加上海市基本养老保险和基本医疗保险，缴存和使用住房公积金，还可以为配偶及未成年子女申领《居住证》。2009年上海市政府规定累计持有《上海居住证》7年的来沪创业、就业人员符合一定条件可以申办上海市常住户口，作为全国户籍改革的试点，这一制度有利于深化户籍管理改革、完善居住证制度。

（三）广州市人才引进政策和居住证制度

广州市自2004年开始实行《关于加快我市人才引进的若干意见》，规定具有大专以上学历和中级以上专业技术资格、执业资格、技师以上职业资格之一的年龄在35周岁以下的人才，无论是单身人士本人或已婚人员夫妻双方均符合条件并有单位接收的，能够提供计划生育证明，就可以批准引进，大大拓宽了人才引进的渠道和领域。2010年广州市出台《广州市推行居住证制度过渡期工作指引》，对办理居住证时存在的一些问题进行明确指引，其中规定有效期1年以下居住证从宽办理、办理居住证时不得搭车收费、不得将出示计生证明作为办理居住证的前置条件等。

（四）青岛市人才引进政策和居住证制度

青岛市规定对于“受国务院特殊津贴人员和省级以上专业技术拔尖人才、年龄50周岁以下具有高级专业技术职务或具有硕士以上学位的、年龄40周岁以下具有全日制普通高校本科以上学历的”可以予以引进。并且自2007年起在全市范围内取消农业、非农业户口性质的划分，按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口。对城乡户口登记实行一体化管理。对公民依法申报登记户口不设置任何限制或附加条件，办理户口不收取城市增容费或者变相收取费用。

二、国内人才引进政策和居住证制度比较分析

从国内实施人才引进和居住证制度的典型城市来看，主要有如下特征：

（一）各地政策差别较大

实施居住证的城市政策均提出在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等至少5方面，持有居住证的外来人口将会逐步享受到与市民同等的待遇，但是具体细节上以及其他方面，各地有着不同的规定。外来人员在居住地享受权益最多的为深圳，规定持有居住证的外来人员在市级任职资格评定、金融、子女享受基础疫苗免费接种、出入港澳的商务出境手续、乘车待遇、车辆入户等11个方面享有与市民同等权益，而其他城市政策少有涉及。政策差距导致深圳市居住证到北京却不管用，仍然很难享受居住证带来的保障。二者实质问题都在于户口背后的福利差别待遇，各地区的社会福利标准不同，导致户口含金量地域差，唯有消除地域差，才能解决流动人口管理问题。

（二）设定的申办门槛普遍较高

各城市实行的人才引进和居住证制度，一般需要有大专以上学历或中级以上专业技术职称，有的还需要在当地拥有商品房产权，未考虑农民工进城居住问题。全国人大代表、重庆律师韩德云表示，居住证制度实施应在全国范围确定一个共同的最底线，废除高学历和产权限制，否则又变成“地方粮票”，居住证变成另一种暂住证，没有意义。在各城市中，北京居住证“门槛”最高。北京2003年开始施行工作居住证制度，当时规定三类人有资格获得工作居住证，在一定程度上，限制了工作居住证的申请范围。北京市户口的取得成本虽然较以往有了很大的下降，但是条件还是比较苛刻，而且条件的逐渐宽松也是在本市短期利益最大化的前提下产生的，如对私营企业主、稀缺人才的引进等。从横向上比较，北京市户口的取得比其他城市更困难，北京市人才引进制度改革的速度也比其他城市缓慢。

（三）社会保障性待遇过于原则化

各地居住证制度中都提及到持证人员社会保障问题，规定在制度规定中的社会保障权益上持证人员和本地市民享有同等权益。但是关于持证人员的社会保障问题的规定往往过于原则化，欠缺操作性，并且在一些关键的问题上有所回避，没有从根本上解决持证人员社会保障问题。如北京市规定，持证人员在基本养老保险和基本医疗保险中享受相关待遇。这种过于含糊的规定在各地居住证制度中都存在，对社会保障问题一句带过，持证人员享有的社会保障待遇究竟如何，养老保险跨省接续问题如何解决，异地退休等问题如何解决都没有明确说明。

（四）居住证与暂住证在性质上未明确区分

作为取代暂住证的居住证兼具管理和服务功能，并提供给持证人员享受权利保障。但是在实质上，目前的居住证同暂住证在性质上没有明确区分，同样没有实现完全的权利义务对等，与户籍权利相比持证人员仍然欠缺很多“市民权益”。在许多人的理解中，居住证就是变相的暂住证。居住证和暂住证在制度设计上最大的不同就是区别于暂住证只有管理功能，居住证引入了服务，兼具服务和管理功能。但是，居住证服务功能有限，功能中没有涉及到户口、住房等关键性核心问题，且在实际操作中，居住证发挥更多的也是其管理功能。居住证没有给持证人员带来同等的“市民权益”，也不能够消除非户籍居民的歧视感，不能增强持证人员对城市的归属感和认同感。

（五）居住证管理从对人才到对所有流动人口进行管理是户籍制度的一项重大进步

从20世纪90年代末期开始，北京、上海、成都、温州等十余个大、中城市以及广东等省份相继推行了“人才居住证”管理制度。在发放对象上，范围扩大了很多，从“人才”扩大到“平民”。“人才居住证”一般门槛较高，但“居住证”的适用对象不再仅仅针对过去的“引进人才”，而是更广泛地发放到非本地户籍的外来人员。在享受待遇上，“居住证”待遇虽然不如“人才居住证”，但已从无到有，一般流动人口可以享受部分待遇。“人才居住证”制度的实施，其深层次原因是各地从地方利益出发，为发展当地社会经济而采取的一种争夺人才的策略。“不迁户籍、不转关系、不唯国籍、不论身份”等“绿色通道”措施本质上就是绕过户籍、国籍、档案等人才流通障碍的变通手段。而“居住证”制度的实施，则从原来的以带等级观念的管理为主逐步转到以人性化服务为主上来，强化了社会的平等，体现了中央提倡的科学发展观和建立和谐社会的精神，是一种社会进步的举措。

参考文献

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[2]孔繁荣.居住证管理在我国大城市人口管理中作用的探讨[J].人口与经济，2008（1）.

[3]李和平.户籍改革——居住证管理是户籍制度发展的必然趋势[J].上海综合经济，2001（10）.

[4]沈荣华.人才引进与保持[M].党建读物出版社，2008.

居住证制度篇(3)

【关键词】流动人口 居住证 社会服务包 户籍改革 基本公共服务

【中图分类号】D631.42 【文献标识码】A

20世纪80年代以来，我国工业化和城市化进程全面加快，人口流动日益活跃。据统计，2011年全国流动人口达到2.3亿人，占全国总人口的17%左右。①其中，大量人口从农村流向城市，流动人口管理问题日益突出，已成为我国城市经济和社会发展的主要问题之一。

长期以来，以户籍制度为基础，建立了一整套流动人口城乡分割的管理体制，从而引发了流动人口管理及其服务的问题。近年来，围绕着服务型政府的建设，中央政府明确提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”，并把它作为全面建成小康社会的主要目标之一，因而，基本公共服务均等化已从基本理念上升为国家实践。另一方面，新型城镇化战略要让农民进城“进得来、留得下、有尊严”。因此，在新型城镇化背景下，如何突破户籍管理制度，基于目前所开展的居住证制度、积分入户制度和人口登记制度的探索，在流动人口的管理和服务之间重建制度安排，是本文关注的主要问题。

从已有文献来看，主流观念认为，户籍制度对流动人口的服务起了排斥作用。拥有城市户口就意味着能够得到教育、医疗、住房、就业等服务的承诺，也正是由于户口的含金量较高，其户籍管制也更为严格，因此城市户籍制度改革的激励也就相对不足。②大多数学者提出了在户籍基础上的“剥离式改革”，认为深化改革的关键在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多服务进行剥离。③提出城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。④

本文研究遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，同时试图在新型城镇化战略背景下，基于目前各地方的实践探索，从社会服务国民待遇的理念出发，尝试为流动人口提供不同的“社会服务包”，从而提出我国流动人口管理与服务的过渡性解决方案。

城市流动人口管理与服务的多样性探索

近年来，为了适应大量流动人口的管理和服务的挑战，根据各自情况和发展需求进行各种探索，我国许多城市建立起了多元化的流动人口的管理体制。在城市发展中，不同规模城市中流动人口数量相差悬殊，所面临流动人口的管理问题也不尽相同。因此，在不同类型和规模的城市中，户籍制度、居住证制度、积分入户制度和人口登记制度都有可能选择性使用，加上这些管理制度的组合，形成了多样性的流动人口管理模式。目前，我国形成了城市流动人口管理的三大模式：一是以北京为代表的“户居分治”模式;二是以成都为代表的“城乡一体”模式;三是以上海、东莞、张家港等为代表的“多段联通”模式。其中，多段联通是遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，并导入居住证和积分制，实现了流动人口管理与服务的新探索。

流动人口管理与服务的上海探索。首先，流动人口凭居住证享受全面、细致、人性化社会服务。上海市实施居住证制度后，来沪人员通过申领居住证，可以享有社会保险、教育培训、计划生育、卫生防疫等多项权利和待遇。同时，为解决流动人口在上海劳动力市场上面临的困难和问题，如劳动技能和文化素质低下、劳动权益得不到保障等，上海市采取了多项措施以提高来沪人员职业技能，保护他们合法的劳动权益。上海市还探索来沪人员子女接受义务教育的有效途径，即“以来沪人员所在地政府管理为主，以全日制公办中小学就学为主”。同时，建立来沪人员计划生育和公共卫生服务制度，为其提供优生优育、避孕节育、预防艾滋病等生殖保健的管理与服务。

其次，实现了居住证与户籍的衔接。《上海市居住证暂行规定》第27条规定：居住证的持有人符合一定条件的，可以申请转办本市常住户口。居住证制度作为来沪人员申办落户的一项过渡政策，从试点到全面推进实施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，该办法引入“权利与义务相对等”的设计思路，规定了申办条件和激励条件。申办条件主要包括稳定居住就业、参加社保、依法纳税、能力水平、诚信记录等内容，激励条件主要强调能力业绩和贡献。但申办条件设置较为严格，如关于参加城镇社会保险、专业技术职务等规定基本把适用人群定位在人才类居住证持有者，政策凸显出来的仍然是“控制人口，不控制人才”的调控目标。

最后，将积分权益制运用到居住证制度。上海从2013年7月开始，实施居住证管理的积分权益制办法。具体而言，就是按照“权利与义务对等”的原则，根据当地人才需求和城市承载力，综合考虑所有外来人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，即能够享受该城市相应的社会服务。

从目前来看，户籍制度在上海城市流动人口管理中起了重要作用，居住证与户籍管理主要在人才类流动人口中出现了衔接机制，但临时居住证和一般居住证进一步升级则比较困难，同时出现了积分制的使用，但不强调通过积分获得户籍。这种管理体制，导致社会服务提供“多元分类”。上海流动人口管理和社会服务提供的关系如图1（图形高度代表服务种类和质量）。

居住证制度对于流动人口享受各类社会服务有一定程度的排斥。如2009年推出的《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》中，参加上海市城镇职工社会保险、职业技能等要求基本针对人才类居住证持有者设计。⑤积分制对于流动人口享受社会服务有排斥作用，其主要依据“权利与义务相对等”，通过积分获得相应权益。

流动人口管理与服务的东莞探索。第一，省级统筹的居住证制度提供多样化的社会服务。广东省实现了居住证的省级统筹，在《东莞市贯彻〈广东省引进人才实行广东省居住证暂行办法〉实施细则》中，持有《居住证》的人员在有关社会服务方面享有以下权利：持证有效期在3年及以上的，可以在居住地申请子女入学（托），幼儿教育、义务教育、普通高中教育阶段，由《居住证》所属居住地的镇（区）教育行政部门就近安排到具备相应接收条件的学校就读;可以凭《居住证》在东莞市内申请机动车驾驶证和行驶证，购置小型机动车入户，乘坐各种民用交通工具，住宿登记，并享受本市居民同等待遇。

第二，“积分入户”取得突破性进展。2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》。2010年东莞市进一步制定了《东莞市积分制入户暂行办法》与《东莞市积分制入户管理实施细则》，逐步将现行其他入户籍政策纳入积分制入户管理，确立条件准入和积分管理相结合的原则，东莞市统一划定分数线，常年受理入户申请。农民工积分制入户城镇指标体系由广东省统一指标和东莞市指标两部分构成，广东省统一指标全省互认、流通和接续。

第三，农民工城市居民居住证制度实现农转非的平稳过渡。对达到入户城镇积分条件，但不愿意交回承包地和宅基地的农民，可以拿城市“绿卡”，实施农民工城市居民居住证制度。“绿卡”是在《广东省居住证》上作标识，持有人除可以享受居住证一切权益和公共服务外，还可以在居住地享受子女义务教育、高考、参军入伍待遇和权益，创办企业的可以享受户籍居民同等补贴扶持政策、领取各级科技项目资助资金，以及申领廉租房、社会救助等。“绿卡”有效期3年，持卡人可以在此期间选择是否入户城镇。

东莞居住证与积分入户政策效果表明，户籍制度在流动人口管理中作用减弱，如“在广东多个城市外来工申请加入当地户籍并不积极”⑥，居住证制度和积分制作用明显。居住证不仅为流动人口提供社会服务，而且对本地农民工转入城市户口有积极意义。并且居住证、积分制与户籍制度都有良好的衔接机制，流动人口可通过居住证、积分制实现向户籍人口双向过渡。流动人口管理和社会服务提供的关系如图2（图形高度代表服务种类和质量）。

流动人口管理与服务的张家港探索。首先，拥有省级统筹的居住证可享“市民待遇”。流动人口办理居住证后，在居住地享有接受教育、法律援助、就业、社会保障、文化、基本医疗卫生、计划生育等公共服务权利，以及享有在居住地参与社会事务的权利。流动人口办理居住证后，如果他们的未成年子女与其共同生活，子女可以按有关规定，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取。

其次，居住证制度与户籍制度有机衔接。根据居住证持有人在居住地拥有合法稳定职业、合法稳定住所等情况及连续居住年限、社会保险缴费年限等条件，居住证持有人可以申请常住户口登记。目前对申领了居住证的流动人口实施积分落户政策，从居住年限、住所，职业、社保缴费年限等方面考察，当积满一定分数后，就能直接落户。

第三，推进新市民积分制规范化管理。2012年《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年张家港市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。⑦

张家港流动人口管理中，社会服务开始从户籍中剥离出来，居住证、积分制与户籍制度有良好的衔接，积分制和居住证的作用较强。流动人口可以凭借居住证和积分获得多元化的社会服务，初步实现了与户籍人口的基本公共服务均等化，如基本医疗卫生、计划生育等。流动人口管理体制和社会服务提供的关系如图3（图形高度代表服务种类和质量）。

建立与“两证”相关联的“社会服务包”

按基本公共服务均等化理念，实现流动人口社会服务的国民待遇。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。

在基本公共服务均等化的理念上，一方面强调实现让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果;另一方面强调基本公共服务权是一种接受权亦即积极人权，享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。从基本公共服务均等化理念和现实要求出发，面对流动人口突出的社会服务缺乏和不公平，社会服务的国民待遇实现的问题就显得尤为重要。

“国民待遇”（citizen treatment），又称为平等待遇，是指一国以对待本国国民的同样方式对待外国国民，即外国人与本国人享有同等的待遇。传统上的国民待遇仅限于民事领域，但随着经济的发展，它的涵义逐渐扩大到经济领域。近年来，“国民待遇”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。

作为社会权利的重要内容和基本形式，社会服务的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会服务权利。社会服务的国民待遇可分为：第一大类，服务主体国民待遇和服务内容国民待遇。服务主体国民待遇，即全体国民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都平等享有社会服务权利，在实施上又称为名义国民待遇;服务内容国民待遇，即根据公平正义原则，适度普惠的社会服务覆盖全体国民，在实施上又称为实质国民待遇。第二大类，基础性国民待遇和发展性国民待遇。基础性国民待遇以满足国民最基本社会服务需要为内容，往往是各国法定的社会服务国民待遇的主要部分，包括救助、医疗、养老等需要为主要方面，使人们的生存权利得到切实尊重和保障。而发展性国民待遇则是以满足包括就业、教育、住房等主要方面的更高层次的服务需求。

社会服务基础性国民待遇是基本公共服务的主要组成部分。从基本公共服务均等化视角出发，流动人口社会服务的关键是社会服务基础性国民待遇的实现问题，同时社会服务发展性国民待遇也是流动人口关注的核心问题，应积极推动解决。

建立以居民身份证和居住证“两证”为核心的流动人口社会服务管理制度。第一，借鉴发达国家经验，建立基于居民身份证为基础的中国流动人口社会管理制度。发达国家的社会服务供给是以履行公民义务为前提条件的。以美国为例，其基本公共服务供给原则是义务和权利的对等，不管是流动人口还是本地居民，依法纳税是享受各种社会服务的前提条件。同时，社会服务又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家实施人口有序管理的有效手段。

在美国，社会安全号（Social Security Number， SSN）已经成为了国民“身份证”，是个人享有社会服务的重要证明。在没有户籍制度和个人档案制度的美国，它已成为一种有效的社会流动人口管理工具。社会安全号与政府提供公共福利和社会救助紧密相连。人口迁移和流动的微观信息主要来自于社会安全号系统，各个地区、行业、部门都可以通过存储社会安全号信息的电脑系统查询个人纳税和医疗登记情况，从而对迁移流动人口进行有效的信息追踪和服务管理。因此，美国居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息，以确保享受各项优惠政策，从而引导流动人口主动接受管理。

在我国，居民身份证具有证明公民身份的法律效力。居民身份证登记项目包括姓名、性别、民族、出生日期、住址和有效期。实行居民身份证制度不仅可以建立良好社会秩序，同时也是有效地保护公民合法权益的一项重要措施。通过人口迁移流动信息的管理，加强对个人税收、服务、信用等信息的管理，强化“权利与义务对等”的原则，从而引导流动人口主动接受管理和服务。

第二，拓展居住证制度的适用范围，实现流动人口社会服务的市民化。上海市是最早开始实施流动人口居住证制度的地区。在2002年6月，上海市政府出台了相关规定。但该条例的适用对象仅是“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”，主要是借鉴发达国家“绿卡”制度探索实现技术移民的办法。2004年10月颁布的《上海市居住证暂行规定》把居住证适用对象扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”，2006年11月上海市在《关于做好农民工工作的实施意见》中，符合条件的农民工也可以领取居住证，完全实现了居住证的平民化。2009年开始，上海市规定连续缴纳各种保险达到一定年限后，可以转为上海市户籍。

从2002年上海市实施居住证制度至今已十多年。目前，全国已有北京、上海、广东、江苏、浙江、安徽等13个全省（直辖市）地域和青岛、大连、郑州、成都、武汉、昆明等12个地市开始实施了居住证管理办法。居住证起初是这些城市为引进人才而推行的一项制度措施，持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇，而目前已拓展到1亿多常住城镇但无法落户的农村转移人口。

居住证制度的核心在于权益平等，涉及流动人口就业扶持、劳动保障、权益维护、就学就医、计划生育、法律援助、公共交通等，实行同一标准，实现与本地市民同等权益。通过居住证制度的市民化，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城市的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务的覆盖范围，最终使基本公共服务覆盖城镇常住人口，这是城市流动人口管理与服务的发展方向。

建立与居民身份证和居住证制度相关联的“社会服务包”。首先，居民身份证所对应的“社会救助型服务包”。其主要内容包括：最低生活保障、就业救助、医疗救助、临时救助、法律援助等。其中，临时救助对符合条件的救助对象可采取发放临时救助金、发放衣物、食品、饮用水，提供临时住所等方式予以救助。流动人口持有居民身份证到城市街道和社区中的各种政务大厅、办事大厅等，在统一受理窗口，就可以申请有关社会救助型服务包的项目及其服务内容。

其次，居住证所对应的“社会服务包”。在城市居住7天以上的流动人员就可以申请办理居住证，属于居住证（A）类;居住1年以上可以通过积分制升级为居住证（B）类。居住证（A）类所对应的社会服务可称为“基本生活型服务包”，除了身份证所包含的社会服务包内容外，还包括计划生育、公共卫生、就业扶持、社会保障和子女教育等服务。具体内容可见表1。

居住证（B）类所对应的社会服务内容可称为“基本发展型服务包”。其主要内容包括：教育福利、保障性住房。具体内容为：子女入公办学校（幼儿园）;如果他们的未成年子女与其共同生活，子女可以按有关规定，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取;可以申请公共租赁住房。

通过积分制实现社会服务体系多段融通和分级管理。借鉴我国各地在积分制实践方面的经验，在居住证所对应的社会服务管理中，实施积分制。积分制综合考虑流动人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。

积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，可以把居住证（A）类申请升级为居住证（B），实现流动人口从暂时居住到长期居住管理和服务的融通，实现不同的服务需求和服务项目对流动人口的覆盖。

在积分制实施方面，可以根据目前我国城镇化全面放开建制镇和小城市落户限制;有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制;合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制;合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件;严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模的要求，根据城市人口规模和经济社会发展状况，制定有差异化的积分指标、积分指标体系和积分值，从而实施对流动人口的有效引导。

（本文系国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”和江苏省哲学社会科学研究基地重点项目“苏南社会管理体制机制创新研究”的阶段性成果，项目编号分别为12&ZD063、10JD014;南京大学社会保障专业硕士研究生丁群晏对此文亦有贡献）

注释

国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《2012中国流动人口发展报告》，北京：中国人口出版社，2012年，第3页。

蔡P、都阳：《转型中的中国城市发展――城市级层结构、融资能力与迁移政策》，《经济研究》，2003年第6期。

王太元：《户籍改革：剥落附着利益》，《t望新闻周刊》，2005年第20期。

彭希哲、赵德余、郭秀云：《户籍制度改革的政治经济学思考》，《复旦学报》，2009年第3期。

郭秀云：《大城市户籍改革的困境及未来政策走向：以上海为例》，《人口与发展》，2010年第6期。

贺林平：《在广东多个城市外来工申请加入当地户籍并不积极》，《人民日报》，2012年7月27日，第2版。

钱洁、陈洪泉：《我国流动人口市民化的协同治理：以张家港新市民服务管理为例》，《唯实》，2013年第5期。

责 编/杨昀

"Social Service Package"：Concept and Method

―Revisiting the Issue on Managing the Urban Floating Population in China

Lin Mingang

居住证制度篇(4)

从“自由迁徙和居住”到户籍管制,再到暂住证以及现在准备实施的居住证,反应了中国经济发展根本模式的转变。

国务院日前准备在全国实行居住证制度,横在农村和城市之间的那道柏林墙,终于部分地打开了几扇门。事实上,户籍管制制度成为阻碍经济社会发展的阻力,限制个人自由选择的权利,进行户籍制度改革势在必行,管理层对于户籍制度改革脚步并没有停止过。

居住证仅仅是一项过渡性制度,但我们如果在实施这个制度之前,必须要说明,这仅仅是一项登记主义的制度,不能变成户籍管制制度的变种。比如,与工作、购房、上学等福利制度挂钩,否则,等于将户籍管制制度改改名字,徒有虚名。

这种担忧并不是凭空妄想的,地方居住证管理就出现了这样的“绑架”事件。比如根据昆明的居住证草案规定,外地人再去昆明市,如果没有居住证,就找不到工作,租不到房子。这是赤裸裸的户籍管制制度的变种,这样的制度,是侵犯了公民的就业权和居住权。很多人或许会说,如果没有限制,那么,当地人的各项福利怎么保证呢?其实,像澳洲人就能够迁徙自由,澳洲并没有因此混乱不堪,当地人和外地人也没有多大区别。美国户口登记因为被视为侵犯人权法律总是通不过,日本实行户口随人走的制度,大多数的国家不会直接管制人口流动和与很多福利指标挂钩,户籍登记的目的也只是登记。

户籍管制是实施计划经济的必然产物,因为计划必须进行城乡分割,城乡分割的目的是切断城市和农村的商品经济联系的通道,一锅端地消灭商品自由市场。虽然中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”,但紧接着就发文限制盲流。从此,盲流就成为盖在中国农民头上的狗屎盆,也是中国农民市民化的最大障碍。75宪法取消了迁徙和居住的自由,此后再也没有恢复。当前,我们准备推行的居住证,只能是一种过渡性的制度,因为,这项制度很可能还具有与大多数的福利强制挂钩的特征。如果是没有这种捆绑,那么,这项制度才可能真正的推进中国经济的快速有效发展。

但是,随着市场经济的深化,户籍壁垒迟早要倒掉。因为市场发挥基础性作用的一个重要条件就是商品的自由流动,劳动力根据市场法则自由选择和流动,才能真正是市场经济。从暂住证到居住证,是一个渐进性的过程,也是反映中国经济不断地深化的过程。

如果居住证与房子、票子、车子、医疗、教育再捆绑一起,那俨然是户籍管制第二,与市场经济背道而驰。户籍管制人为地制造地域分割和城乡分割,造成事实上的不平等。因此,我们不希望全国性的居住证成为历史的倒退,而真正成为城市化有序流动的工具;不能成为官员创收敛财的工具,要成为公民信誉评介依据。

从“自由迁徙和居住”到户籍管制,再到暂住证以及现在的准备实施的居住证,反应了中国经济发展根本模式的转变,人民福利模式的转换以及社会公平制度的调整。我们期待的居住证,应当不是限制经济人自由选择和流动的藩篱,唯有如此,推动居住证才能具有现实意义。

居住证制度篇(5)

2012年2月23日，国务院办公厅正式关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。此前，在2012年北京“两会”上，北京市副市长刘敬民透露，居住证政策有望今年出台。与目前采用的暂住证不同，届时，流动人口将可凭借居住证享受相关公共服务，相关部门也可更详实地掌握流动人口的数量、工作等情况。

“暂”改“居”，这已非首次被提及日程。早在2009年，北京市就曾探索实施居住证制度，但并无实质性进展，“雷声大雨点小”概括了北京这次探索的全过程。此外，上海、广州、成都、武汉等城市，也已先后对外来人口推行居住证制度，取代实行了几十年的暂住证制度。“暂”与“居”一字之差的背后涉及大量流动人口的利益变迁，也显示了城市的包容与接纳。

北京年内将开始变暂住证为居住证

暂住证和居住证虽然只有一字之差，但二者对于北京市流动人口来说，意义或许截然不同。后者不仅是心理上的宽慰，更可能给生活带来诸多方便。因此，北京暂住证改居住证的消息备受社会关注。

我国的户籍制度有着深刻的制度渊源，其诞生之初，是为了严格控制农业人口迁往城市，将农业户口和非农业户口清晰划分，并建立了包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记制度在内的完整管理制度。这条界线也清晰地划分了两个人群。然而，伴随着近年来外来流动人口数量的不断增长，现有户籍政策正在受到极大挑战。第六次人口普查数据显示，相较于2000年第五次全国人口普查，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加了逾1.16亿人，增长逾八成。虽然流动人口为多地经济发展作出了突出贡献，却迟迟无法享受同城待遇，这一问题已引起了社会各界的关注。

近年来，不乏学者呼吁：尽快制定户籍改革的时间表。解决下一代受教育、医疗、住房等问题，对流动人口这一群体而言与其切身利益密切相关。他们不仅是城市的建设者、推动者，也应当是福利的获得者。一些地方对暂住证改居住证也进行了积极的探索。2011年年底，安徽省铜陵市尝试进行户籍改革：该市不再区分农业户口、非农业户口，同时将配套进行教育、住房、医疗等领域12项制度变革。改革的目标是使市民和农民成为等同的称谓。据媒体报道，铜陵市财政为每位“新居民”至少需支出10万元。天津、辽宁、上海、浙江、江西、湖南、广东、青海、新疆等9省（区、市）也已在全省(区、市)推行居住证。山东、广西、河北等地也进行了一些积极的探索。

但对北京而言，将暂住证改为居住证是需要很大魄力的，因为这里集中了诸多优质资源，居住证与社会福利挂钩有可能吸引更多人涌入。届时，持北京居住证者是否可以享受教育等市民待遇？城市是否能承载并消化新的压力？

针对暂住证改为居住证将带来的一系列问题，北京市副市长刘敬民表示，暂住证主要是面向务工人员，而居住证则普遍实行，面向整个在京流动人口。与暂住证不同，流动人口凭居住证可以享受相关的公共服务，而相关部门则可以凭居住证来掌握北京的资源、人口、工作等情况。有关户籍专家预测，持居住证将在公共交通、劳动就业、社保、医保等方面拥有更接近市民的待遇，但在购房购车、子女入学、高考等方面实现的难度较大。

“暂”改“居”意义重大

“常住北京还要办理暂住证，真让我哭笑不得，也总让我觉得自己还没有融入这座城市。”家住北京市朝阳区麦子店附近的小陈说。

像小陈这种情况可以说不但在北京，在全国各大城市比比皆是，改革开放以来，我国城市建设步伐日益加快，为了城市的建设与发展，大量的外来人口涌入城市，成为城市不可缺少的一股生力军。外来人口的大量涌入既支援了城市的建设与发展，同时也加大了城市的供给与负担，还有城市的社会治安。国家为了解决这些新的社会矛盾，在城市流动人口的管理上实行了暂住证、居住证等户籍管理制度，但由于这些制度的缺陷，又给这些城市建设者带来了诸多不便，也在一定程度上制约了城市化发展的进程。

北京居住证政策的出台在全国无疑将会产生举足轻重的影响，将给改革开放30多年来为城市建设作出巨大贡献的外来生力军带来诸多实惠，解决他们很多的现实问题，消除他们工作之余的生活压力与后顾之忧，让他们更多地分享到改革带来的丰硕成果。还他们一个公道，也解决了一个占城市人口三分之一这一群体的实实在在的民生问题。

居住证问题也可以说是改革开放中的新事物，还需要不断地创新与完善，也要经过不断地协调与修订，要制定相应的法规与条文，但不管怎么说，这也是我国城市化发展中的的一件可喜可贺的事情，它将加快我国城市化发展的步伐，为城市改革深入发展产生不可估量的巨大影响。我们期盼全国各地居住证政策尽快出台，也希望国家尽快制定出居住证相应的法规，让这些占城市三分之一的流动人口有一个安定的生活环境，愉快的工作心情，解放这部分人的生产力，最大限度地发挥他们的积极性，让他们为中国的改革作出更大的贡献。

“暂”改“居”，准备好了吗

基于维护社会公平正义之考虑，只有个体能够享有大体均等的公共服务，社会才可能和谐稳定且活力四射。从这个意义上讲，“暂”改“居”只是推进公共服务均等化的第一步。但是，仅仅是这第一步，看起来也是困难重重，因为这是一个“两难”的选择：“暂”改“居”的目的是，逐步让流动人口获得与常住人口同等的公共服务。可如果城市因此在短期内人口膨胀，迈向均等化的公共服务，就可能变得捉襟见肘。这一矛盾，在已经集中诸多大量优质资源的“超级城市”显得尤为突出。

如果将流动人口也纳入均等化的公共服务体系，并要维持福利水平不变的话，公共财政的支出就要相应大幅上升。北京的例子说明，福利水平越高、均等化进程越快，当地就越不堪重负，因为优质社会资源越集中的地方，其吸引人口流动的“磁铁效应”就越强。这样的担忧是现实的集中反映。即便北京市将流动人口纳入公共服务均等化体系的进程举步维艰，也丝毫没有妨碍到其集中太多优质资源而产生的“磁铁效应”。可以想象，如果流动人口所能享受的福利水平提升，肯定会有更多的人涌入。

不断攀升的人口总量，会使得如北京这样的城市，出现越来越广泛的“城市病”。但是，应该清楚，这不是城市推行针对流动人口的公共服务均等化带来的弊病，而是非均衡发展“惹的祸”。由于我们的社会，普遍存在按照权力等级来分配资源的问题，越是行政级别高的城市，就越能分配到更多的社会资源，并且承载着越来越多的社会功能。

非均衡的资源分配，所带来的必然是线性的人口“单向流动”。一个社会资源密度越高的城市，必然是一个人口密度更高的地方。这种情况下，即便流动于斯的人能够享受到均等的公共服务，也要承受各种越来越不宜居的苦楚。

从这个意义上讲，如果不改变愈演愈烈的非均衡发展趋势，仅由人口输入地通过自身努力来解决公共服务均等化的问题，其结果只可能是“剪不断，理还乱”，在“两难”中走向“更难办”。

所以，暂住证改居住证之前得准备充分。不然，大量的人口拥入某一个城市，肯定不会带来公共服务的提升，反而会倒退许多。

无论怎样，暂住证改居住证的探索和尝试体现了城市渴望承担责任的想法。不过，成熟的制度出台仍需时日。北京，你准备好了吗？

“暂”改“居”，如何实现成效最大

北京作出改暂住证为居住证的决定，确实需要相关部门的极大决心。可以说，改革方向值得肯定，已经有许多城市早于北京进行了“暂”变“居”改革，北京作出这样的举动更是对改革的进一步深化。不过，鉴于长久以来形成的以城市为中心的发展策略以及人为制造出城市居民与打工者、流动人口之间的对立，因此这一改革能够深化到什么程度，还是一个未知数。

正如许多人所担心的，随着暂住证改居住证，流动人口在城市发展中面临的现实问题能否得以缓解？手持居住证的流动人口，是否可以在购房、社保、高考、子女入学等核心问题上享受“同城待遇”？应该承认，近年来随着外来流动人口数量的不断增长，现有户籍政策正在受到极大挑战，因为流动人口为多地经济发展作出了突出贡献，却迟迟无法享受同城待遇。从根源上讲，这是由资源的稀缺性与庞大的流动人口数量所共同决定的。

比如北京市的交通问题。虽然北京市有着世界上最大规模的公交车队，但依然无法缓解巨大的出行压力。的确，北京市作为首都，可以集中来自全国的最优最大量的资源，但即便如此，依然面临资源分配不均，众多流动人口无法享受北京城市建设成果的困境。此外，一个不得不正视的问题，城市居民对流动人口或多或少都存在歧视。虽然这种歧视不像几年前那样严重，但不可否认，这种歧视并未随着城市的进一步扩张而消散。

如果在资源足够分配、城市居民与流动人口有着同等地位的情况下，暂住证改居住证，让流动人口凭借居住证享受相关公共服务，当然符合公众的基本权益。但关键的问题就在于，城市的发展已经形成了一个新的既得利益群体，这个群体会主动放弃或减少自己的既得利益吗？从人性角度考虑，这一疑问的答案是否定的。各种各样的因素可能导致，在暂住证改居住证的过程中出现与预想的效果相悖的地方，甚至可能换汤不换药，只是把暂住证改成了居住证，而公共服务却不能随着名字的改变而落实。

真正的同城待遇、福利均等化并非“取消”或“剥离”就能简单实现。目前，在教育、住房、医疗等公共服务领域，地方政府仍以户籍人数作为规划财政支出的重要依据。如果将流动人口纳入服务对象，意味着地方政府将为流动人口增加一笔不小的财政支出。同时，如果北京的这一改革成行，有可能面临城市人口短期内急剧膨胀的威胁，造成公共资源的进一步稀缺。这些问题都是改革路上的拦路虎，如何让改革达到预想的效果，的确是一件耐人寻味的事。

不论怎么说，这场变革本身值得肯定。至于如何确保改革的目的不变味、改革的成效最大化，必须依靠科学有效的策划与严格的执行。

暂住证改居住证之前得准备充分。不然，大量的人口拥入某一个城市，肯定不会带来公共服务的提升，反而会倒退许多。

专家：“暂”改“居”反应了政府的一种胸怀

中国人民大学社会与人口学院教授郭星华

居住证的意义就是解决子女教育问题

“暂”改“居”是迟早的事情，是户籍制度彻底改革的方向，在这个问题上，全国各地都在动，只是各个地方推进的速度、步骤不一样，北京应该是最难的，因为它有其自身的特殊性。

对外地人来说，“暂”改“居”真正意义就一点，就是孩子的入学问题。因为严格来讲，北京户口意义不大了。举例说，以前外地人在北京买房、买车是不行的，但现在都可以买，而且北京已经实行了父母一方是北京户口，孩子就可以在北京落户，所以说户口已经没有多大意义。尤其现在农村已经开始实行全方位的社保，所以除了孩子的教育，其他方面已经基本一样了，没什么影响。

北京大学社会学教授夏学銮

这里头会包含很重要的权益变化

“暂”改“居”是一个进步，它反应了北京市政府对外来务工人员的人文关怀。“暂”改“居”虽然只有一字之差，实际上它有很大的变化，我估计这里头会包含很重要的权益变化，它可能涉及外来务工人员子女教育问题，甚至户籍问题。外来务工人员确实为北京作了很大贡献，“暂”改“居”能让他们看到希望，有个奔头。北京市作为大都市，能推行这样一个政策反应了政府的一种胸怀。政策的推出反应了政府执政理念的重要转变，就是说不怕麻烦，考虑到百姓的需求。

居住证这个政策的推出，可能使各地人口都往北京挤，北京资源有限，大家都要来，对城市发展可能有些不利的影响。但是根据社会学原理，问题的解决方法就包含在问题之中――总能找到解决问题的方法。

如果我们用这样的心态来看待“暂”改“居”，对改革带来的人口、资源问题的忧虑就不会那么严重了。

户籍研究专家、北京理工大学教授胡星斗

“同城待遇”至少是努力的方向

让流动人口与户籍居民享受相同的“同城待遇”至少是努力的方向。北京因为医疗、教育等方面集中了大量优质资源，如果居住证持有者能享受比暂住证更多的优惠待遇，可能会吸引很多人到北京来，这就需要大量的财力和人力的投入。暂住证是短暂居住的一种证明，持有者几乎没有什么权利，而居住证的概念不一样，体现了责任与权利的对等，赋予了持有者与户籍居民享有同等“同城待遇”的意义。

但如果将暂住证改为居住证只是出于统计与管理方面的目的，而不能让流动人口与户籍居民在社会保障、社会福利等方面享有同等或类似待遇，如申购经济适用房、小孩入托及接受义务教育等，就没有太大的意义，流动人口可能也不会愿意主动办证。如果提供这种同等或类似待遇，可能会引起北京居住人口的急速膨胀，引发一系列社会问题。既能让流动人口因为居住证所附加的服务而愿意主动办证，又不至于引起人口急速膨胀，这种两难状况需要政府进行权衡。

链 接

其他地区实施情况

上海：中国首个实行居住证制度的城市

2002年6月起，上海在引进人才中试行居住证制度，申领居住证的外来人口限定为“引进人才”和本科以上应届毕业生。居住证制度最实质的突破，是给予持证人相应的市民待遇。持证人被纳入社会保障系统，可参加养老和医疗保险，缴存和使用住房公积金；持证人获得公平的就业机会，可接受上海行政机关、企事业单位的聘用，参加专业技术职务评定；持证人享有同等的公共资源，可在创办企业、从事科技活动、落实子女就读、办理出入境手续、专利实施、外汇等方面享受市民待遇。

深圳：外来人口享受的权益最多

2009年8月1日，深圳市居住证开始发放。非深圳市户籍人员须按照《深圳市居住证暂行办法》规定申请居住证，否则将面临最高200元的罚款。居住证分为《深圳市居住证》和《深圳市临时居住证》，有效期分别为10年和6个月。符合已就业或拥有房产等条件，办长期证，不符合条件的办临时证；就业状态终止的，长期证自动转换为临时证；再就业的，临时证自动转换为长期证。

外来人口在居住地享受权益最多的是深圳。持有居住证后，外来人口将会在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等至少5方面，逐步享受到与市民同等的待遇。

广东：持居住证 5年入学7年入户

2010年1月1日起，《广东省流动人口服务管理条例》（以下简称《条例》）开始实施，广州、东莞、佛山、珠海等四城市取消暂住证，全面推行居住证。《条例》规定居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满5年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。常住户口实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理。

河北：流动人口将享受12项保障权益

近日，河北省公安厅在举行的新闻会上透露，3月1日起《河北省流动人口服务管理规定》将实施，届时将取消暂住证，取而代之的是居住证，流动人口将享受12项保障权益。这意味着河北将终结流动人口暂住登记制度，而代之以居住证制度。此举也被视为提高流动人口在居住地待遇、逐步实现基本公共服务均等化。

广西：首次领“居住证“不收费

作为外来务工人员的重要身份证件，在广西实行了18年（1995年实施）的流动人口暂住证制度将退出历史舞台。2月21日，就新出台的《广西壮族自治区流动人口服务管理办法》（以下简称《办法》），自治区法制办、自治区社会治安综合治理委员会办公室和自治区公安厅联合举行新闻会。将于3月1日起实施的《办法》规定，对广西600多万流动人口实行居住登记和居住证制度，并将在3个城市试行。今后，流动人口将能逐步享受城市均等化公共服务。

评 论

拆除户籍樊篱 社会更显生机

文/李光东

户籍樊篱的拆除，正在从乡镇走向县、市。可以想见，在不久的将来，除了直辖市、副省级市和一些大城市，户籍这道隐形的硬性门槛会完全消失。当代中国所呈现的，将是从城市到乡村、从东部到中西部自由流动的景象。

一年前，国务院办公厅发出“积极稳妥推进户籍管理制度改革”的通知，2月23日正式。从总体上看，基本取向是有序放宽。这一年里，各地纷纷出台相应政策并予以施行。这表明，拆除这道樊篱，是人心所向，是时势所趋。

这道几十年来阻隔人们流动的篱笆，终于从严到宽，从紧到松，不再是一种事实上的障碍。归根到底，这是国人不屈奋进的精神活力，是改革开放释放的经济力量。

曾经，多少农民背井离乡怀揣梦想执着地走进城市，城市在一边设障一边又离不开他们中逐步放开户籍的教条。而在经济的推动下，在需要人力资源全国范围内配置时，户口已不再是就业的硬性条件。实践总是孕育着创造，又总会打破条条框框的束缚。这在户籍问题上体现得如此鲜明。

樊篱没了，有没有本地户口，获得的待遇逐渐相同了，社会也就更显生机与活力。因为，市场开始发挥它配置资源的效率和能力，便于“人往高处走”，更使各地域间的资金、技术、管理、文化发生流动，并由此带动整个社会发生深刻变革。无论是今日各地农村的新气象、新面貌，还是当代社会进入深刻转型，都与户籍樊篱由硬到软再到无分不开。

值得注意的是，在经济力量作用下，有些户籍拆除得甚至过猛，超越了发展阶段，这同样会对社会进步造成伤害。这种急于拆墙的背后，是经济利益的驱动，是对农民、农民工等利益的损害。有的地方用城镇户口等换得农民土地，农民进城后却无事可干。有的地方只求城镇化率，不注重城镇化质量。这些户籍制度改革中的拔苗助长行为，过犹不及。

居住证制度篇(6)

笔者同意第二种观点，此次刑事诉讼法修改应当在保留监视居住制度的同时对其进行修改。

一、监视居住立法存在的问题

监视居住的立法定位并不清楚。监视居住措施是取保候审和逮捕这两项强制措施之间的缓冲机制，对于人身自由的限制强度大于取保候审，弱于逮捕，监视居住适用的条件不应该等同于取保候审和逮捕。被监视居住人的义务和被取保候审人的义务也不应该画等号。根据刑事诉讼法的规定，监视居住对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的强制程度明显较取保候审严厉，对比《刑事诉讼法》第五十六条关于被取保候审人的义务的规定与第五十七条关于被监视居住人的义务的规定，可以发现，法律要求被监视居住人未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所;未经执行机关批准不得会见他人。这些义务都是被取保候审人所没有的，其严厉程度明显强于取保候审。而且，对于违反法定义务的情形，两者在处理上也有轻重的不同:被取保候审人，如果违反法定义务，已交纳保证金的，没收保证金，并且区别情形，责令犯罪嫌疑人具结悔过、重新交纳保证金或者监视居住、予以逮捕;而被监视居住人如果违反法定义务，情节严重的，予以逮捕。显然，监视居住与取保候审这两种强制措施在强制程度上的区别是明显的，而我国刑事诉讼法第五十—条规定监视居住与取保候审适用相同的条件，显然是不合理的。立法上的这种不合理的根源就在于现行刑事诉讼法始终没有廓清设立监视居住的目的究竟是作为逮捕的替代机制还是作为取保候审的补充措施。

二、监视居住的实施现状

监视居住制度的可操作性不强。由于立法上对监视居住的定位不清，直接导致该制度设计在可操作性上的不足。监视居住的特点是对犯罪嫌疑人的行动自由进行—定限制，但是对被监视居住者的人身自由究竟应该限制到什么程度?被监视居住者到底有多大的活动范围?范围大了，无法监视，等于“放任自流”;范围小了，则成了变相羁押;同时，被监视居住者在活动范围内又有多大的自由度?监视居住的强度到底是更接近于取保候审，还是更接近于逮捕?对于这些重要的技术问题，由于立法上对监视居住的定位不清，实践中因缺乏参照标准而难以准确把握其强度，由此导致对被监视居住人变相羁押。例如，有些适用监视居住的，将犯罪嫌疑人、被告人集中于特定场所，地点往往选择在便于控制的地方，派人轮流看管，同吃同住，昼夜监视，犯罪嫌疑人、被告人不得外出，成为变相监禁;有的为了安全和节省人力，将监视居住的区域指定在公安机关的收管站或者行政拘留所，下达的却是监视居住决定书。

其次在被监视居住人混合居住的情况下，监视居住的执行必然导致侵犯混合居住人的人身权利，所谓“混合居住”是指犯罪嫌疑人、被告人跟其他人居住在同—住所，如“中心家庭”或“核心家庭”(目前我国把家庭成员只有父母子女的称之为“中心家庭”或“核心家庭”)、单位集体宿舍、与他人合租的住所。在混合居住中，为了防止被监视居住人妨碍诉讼顺利进行，必然要对混合居住人实施监控，混合居住人的人身权利得不到保障。

居住证制度篇(7)

关键词 上海市居住证管理 渐进决策理论 建议

一、引言

2015年8月，“中国上海”、“上海市人力资源社会保障网”、“上海”等官方网站和微信公众号，相继的新版《上海市居住证积分管理办法》和《上海市居住证积分管理办法实施细则》，再次引发了公众对上海市居住证管理政策的关注。

由于我国的公共政策在实践中主要运用渐进决策模式，因此本文基于渐进决策理论对上海市出台的一系列居住证管理政策进行分析，了解其是否遵循了相关原则，是否在吸引和留住人才、适应经济社会发展需要、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。

二、理论模型

渐进决策理论由美国政治学家和政策科学家查尔斯・林德布洛姆教授提出。渐进决策是指在维持社会稳定的前提下，决策者作决策时以既有的政策为基础，采用渐进方式对现行政策加以修改，逐步实现决策目标。其需遵循三个基本原则：

（1）按部就班原则。新政策方案是决策者基于过去的经验对原有的政策“添砖加瓦”。渐进决策过程是一个按部就班的过程，需注重其连续性。

（2）积小变为大变原则。渐进决策实质上是一个决策效果累积，由量变到质变的过程。变革必须从现状出发，通过变化的逐层累积，最终达到根本变革的目的。

（3）稳中求变原则。快速、频繁的变化会带来诸多不适甚至是抵制，危及社会稳定。渐进决策前进的步子虽不大，却可以保证决策过程的稳定性，达到稳中求变的效果。

三、分析论证

（1）以按部就班原则分析上海市居住证管理政策。渐进决策模式下的政策制定是决策方案不断修正完善的过程。2002年，上海开始实施居住证制度，并《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》（以下简称《引进人才暂行规定》），鼓励具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人才，以不改变其户籍或者国籍的柔性流动形式，来沪工作或创业。2004年，上海施行《上海市居住证暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对居住证的种类和功能进行了扩充，明确了居住证持有人在子女就读、计划生育、社会保险等方面的待遇。同年9月，上海市发展和改革委员会、上海市公安局等6部委联合关于印发《〈上海市居住证暂行规定〉实施细则》的通知，对保障来沪人员的合法权益，加强来沪人员的管理与服务进行细化。2013年，上海对来沪人才居住证管理进行了区分，分别出台了《上海市居住证管理办法》《上海市居住证积分管理试行办法》《上海市海外人才居住证管理办法》和《上海市海外人才居住证管理办法实施细则》（以下分别简称《管理办法》《积分管理试行办法》《海外人才管理办法》和《海外人才管理办法实施细则》）。在《管理办法》于2013年7月1日施行的同时，原有《引进人才暂行规定》和《暂行规定》废止。2015年，为吸引更多人才来沪工作或创业，上海出台了新版《海外人才管理办法》和《海外人才管理办法实施细则》《积分管理办法》及相应实施细则。原2013年版的《海外人才管理办法》和《海外人才管理办法实施细则》在新规章和规范性文件施行的同时废止。上海制定的一系列居住证管理方案是结合现有政策环境，在原有政策基础上修改而成，其基本精神和政策目标一脉相承，政策的制定保持了连续性，坚持了按部就班原则。

（2）以积小变为大变原则分析上海市居住证管理政策。根据当前经济发展、人才流动和供给需求等影响因素，政策执行者结合本市实际情况，逐步对境内外来沪发展人员的居住证管理制度进行了区分、细化和完善。对于海外来沪人才，2015年新修订的《海外人才管理办法》较之2013年的版本有两个变化：一是将海外人才居住证的有效期限从“1～5年”变更为“1～5年”和“10年”。二是将需要申请居留许可的范围从“外籍人士和台湾地区”缩减为“外籍人士”。而针对境内来沪发展的人才群体，2015年施行的《积分管理办法》与2013年的《积分管理试行办法》相比，有四大利好：一是积分总分仍为120分，便于数据统计。二是最短2年就能申请办理上海市居住证。三是近3～4年内缴纳的社保可以进行累计。四是该政策的有效期延长至2018年6月30日。这种根据原有政策执行情况，不断对现行政策加以微调，循序渐进的政策制定方式，符合积小变为大变原则。

（3）以稳中求变原则分析上海市居住证管理政策。在2013年版《管理办法》施行前，市政府曾就《管理办法》的草案公开征求意见，并通过举行新闻会，对《管理办法》《积分管理试行办法》及相关实施细则的主要内容和申办流程等进行了详细介绍。在政策施行前，给目标群体一个明确的、官方的回应和解答，无疑对确保政策顺利执行，维护社会稳定具有重要且积极的作用。在保持总体政策目标不变的情况下，2015年新版《积分管理办法》对2013年的《积分管理试行办法》进行了微调：一是适当提高了职业技能人才的申领门槛，在第六条中增加了“持证人以中、高级专业技术职务任职资格和技能类国家职业资格二级、一级申请积分的，最近1年内累计6个月的缴纳职工社会保险费基数应不低于本市上年度职工社会平均工资。”等内容。二是进一步扩大了可获得加分人才的受众面，加分指标中增加了“创业人才、创新创业中介服务人才”对应的加分内容。三是更加严格了对个人申领材料的审核，在市人力资源社会保障局对全市积分申办工作进行监督检查的同时，依托上海市公共信用信息服务平台，加强对居住证积分申请信息的事中事后监管。可见，上海市居住证管理政策的决策过程确保了社会稳定，充分体现了稳中求变的原则。

四、结论对策

总体而言，上海市居住证管理政策遵循了渐进决策的三项原则，保持了政策的连续性、渐进性和稳定性。这一系列政策的不断完善也为上海经济社会发展提供了有力的人才支持。为使居住证管理政策能更好地发挥积极作用，可从以下三方面加以完善：

（1）建立统一的实有人口信息数据库。以公安部门的人口数据库为基础，建立全市通用的人口信息管理系统，实现相关部门之间身份证、户籍、居住证等人口信息的互联互通共享。

（2）开发居住证证件的信息修改功能。充分考虑申领者迁移流动的特点，该功能便于相关工作人员及时更新持证人的暂住地址等动态信息，无须重新制证，提高了行政效率。

（3）畅通来沪人员享受公共服务的各类通道。在及时召开政策解读会议，邀请专家现场答疑解惑的同时，充分运用政府网站、官方微博、微信公众号等现代化媒体宣传新政策，促进境内外来沪发展人员更好地融入城市。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：顾家齐（1987―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生1班。]

参考文献

[1] 丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究，1999（03）.