治理制度论文精品(七篇)
治理制度论文篇(1)
陪审制度在我国自解放区就有人民陪审制度。解放后，国家就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。中央人民政府委员会在1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》中明确规定实行人民陪审制，同年颁布的《中华人民共和国法院组织法》明确规定了适用人民陪审的案件范围，即人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。1954年我国第一部《宪法》把人民陪审制度制定为宪法原则。（第七十五条：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。）1956年7月10日的《关于人民陪审员名额、任期、产生办法的指示》。1978年《宪法》在第四十一条同样对陪审制度作出规定：人民法院审判，依照法律的规定实行群众代表陪审的制度。对重大反革命案和刑事案件，要发动群众讨论和提出处理意见。1979年《人民法院组织法》重申了1951年《人民法院组织法》有关陪审制度的规定。1979年《刑事诉讼法》规定：凡是由合议庭审理的一审案件都必须有人民陪审员参加。由于这一规定僵化缺乏灵活性，导致陪审制度在司法实践中流于形式。于是1982年《宪法》便不再把人民陪审制度制定为宪法基本原则。同样在1983年修正的《人民法院组织法》中将原来的内容改为“人民法院审判第一审案件由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，也不再把人民陪审制度规定为审判原则。1989年颁布的《行政诉讼法》、1991年颁布的《民事诉讼法》和1996年颁布的《刑事诉讼法》都没有规定第一审案件必须实行陪审制度，从而人民陪审制度成了一项法院根据具体情况灵活适用的一项审判组织形式。2004年8月28日全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），定于2005年5月1日起正式施行。决定规定人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。赋予了当事人要求陪审员参加审判的选择权，这是一个重大的进步。为此，最高人民法院、司法部于2004年12月也通过了一个《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称实施意见），这个意见与人大的决定内容是一致的，那么，以上两个文件是否体现了作为政治文明标志的陪审制度的所应当体现的基本政治伦理呢？我在此作一个简要的分析。
一、陪审制度与民主
托克维尔曾经对美国的陪审制度给予高度评价。他认为，这种制度教导所有人尊重判决的事实，养成权利观念。它教导人们要做事公道，每个人在陪审邻人的时候，总会想到也会轮到邻人陪审自己。它教导每个人要对自己的行为负责，因为每个人都可能决定别人的命运，而别人也可能决定自己的命运。“这是男子汉大丈夫的气魄，没有这种气魄，任何政治道德都无从谈起。”“陪审制度以迫使人们去做与己无关的其他事情的办法去克服个人的自私自利，而这种自私自利则是社会的积垢。”“经常同上层阶级最有教养和最有知识的人士接触，学习运用法律的技术，并依靠律师的帮助、法官的指点、甚至两造的责问，而使自己精通了法律。我认为，美国人的政治常识和实践知识，主要是在长期运用民事陪审制度当中获得的。”（托克维尔《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1996年版，第316-317页。）陪审制度作为民主的产物，首先是为了反抗政府的暴政，在美国的宪法中明确规定“陪审团有权防止被告免受政府的压迫”（UnitedStatesvDatcher，830F.Supp.411（M.D.Tenn.1993））因而强调任何人都有可能成为陪审员，除非他因为年龄、精神状态不能对事物有辨别和认识能力，或者有犯罪记录等特殊情况，否则社区的所有的人都应当有其代表。陪审团是社区的缩影和镜子，它应当包括不同年龄（成年人）、性别、职业、文化程度、种族的人。“你代表社区，可以根据你的感觉确定被告人有罪或者无罪，即使政府已经证明了事实的存在。”“任何人有权从他的同伴的激情和智慧中获益”（Statev.Ragland，SuprenmeCourtofNewjesey，1986.105N.J189，519A.2d1361）陪审员不是精英的代表，而是民意的代表，它反映立法所不能及时反应和不可能反映的社区道德观念。否则就不要陪审了，而直接由通过严格选拔产生的专业法官进行审理了。
我国最高法院也说“我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现，也是实践”三个代表“要思想和”立党为公，执政为民“要求的重要方面”。（《最高院答问《关于完善人民陪审员制度的决定》》http：///chinese/law/649985.htm转最高人民法院网站2004年09月01日）。
但是我们看到《决定》和《实施意见》一方面规定“确定人民陪审员人选，应当注意吸收社会各阶层人员，以体现人民陪审员来源的广泛性。”但是又人为的排除了一些特定阶层的人作为陪审员。根据《决定》第四条第二款的规定，公民担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。对于执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。在农村和城市，最广大的工人和农民并没有人作他们的代表。应当说广大农民基本上没有人达到大专，工人只有极少数有大专以上文化程度，我们现在的规定，实际上与陪审制度的本意相去甚远，变成了精英群体的审判。也就是说，占人口绝大多数的群体并没有人在审判中代表。这样的陪审制度不仅达不到规定陪审制度的初衷，而且与专业法官要求代表全体人民的要求相反，变成了社会少数阶层的审判。
最高人民法院的《实施意见》第六条、第七条还说，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得本人同意后，以书面形式向当地基层人民法院推荐，也可以由本人向户籍所在地或者经常居住地的基层人民法院提出书面申请。对于被推荐和本人申请担任人民陪审员的公民，由基层人民法院依照《决定》第四条、第五条、第六条的规定进行审查，初步确定人民陪审员人选后，将人选名单及相关材料送同级人民政府司法行政机关征求意见。必要时，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关到公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织进行调查。这种规定往往会使陪审员的选任在排除了没有学历的人以外，又排除了政治上和道德上与主流意识不相符合的人，是一次特殊的“政审”。这种作法与陪审制民主的本意已经是背道而驰了。
从要经过事实上的政审和“年龄较大、群众威望”的规定来看，现在的做法不仅不能体现民主，而且有可能为借助审判的政治压迫和不民主的审判提供表面上的群众基础。
另外，陪审制度也是防止司法腐败的一种方式，控辩或原被告双方都难以在此作弊。一个地方的法官、行政官员、有权势者毕竟是少数，目标集中，容易成为贿赂或拉拢的对象。特别是社会上有权势的人，或者是因为家庭的联姻和亲戚关系，或者是因为平时交往和互相利用的机会更多些，不可避免地会有形无形地相互护卫。但随机抽签所依据的公民名单则是成千上万，这样分散的目标的确不好贿赂。要事先贿赂，就要贿赂整个地区的公民，完全不可能。在挑选陪审员时，与当事人有利害关系的都要回避，而成为陪审员以后便几乎与世隔绝。如果有人想对陪审员施加影响，或者进行威胁（这种情况不是不可能发生），那的确很难，因为许多判决都要求全体一致，要想同时贿赂12个人或绝大多数人谈何容易。只要其中有一个人将真相捅出来，行贿或施压者就要受到法律的严惩。有时候，普通公民还会有一种逆反心态，你越是用权势来压我，我越是不买帐。所以，陪审团这种制度设计使得司法作弊很难奏效。但是，实施意见第八条规定：“基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员人选，并由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。”这一规定事实上又使陪审员变成了另一个形式的固定的审判员，同样是当地的名人，是社会注意的对象，容易成为腐败的主体，难以体现其防止腐败的作用。
可见新陪审制度没有能够摆脱威权政治和形式主义的影响，难以体现民主政治和平民司法的理念。一不小心，会使我国法官素质在不断提高、遂渐走向正轨的法官职业化趋势变成了既不能体现司法民主，又不能体现法官职业化的不伦不类的审判制度。正确的做法是，只要有选举权和没有犯罪记录，都有成为陪审员的权利。而且应当在基数广泛的不同社会结构的人群里随机抽取陪审员名单。
二、陪审制度与公正
陪审的公正性来源于两个方面，一方面是非职业法官对生活中自己身边发生的案件具有事实经验，比整天呆在法院的人更容易根据法庭展示的证据推断出案件事实，而不是为了说服当事人而形成所谓司法权威，如果说是为了这个目的，只能是不合理的裁判具有表面上的更加公正，反而使不公正的裁判具有了合法的外衣。二是陪审员的数量要比较大，在美国，陪审团的数理为6—12人。少于6人被认为是违背了宪法第6修正案的。多数人的裁判综合了大多数人的感觉和经验，不容易出错。但是在这两个问题上新的陪审制度都没有能够体现。《实施规定》要求“人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，及时化解纠纷，提高司法工作效率。”这一规定没有能够体现陪审制在审判中的公正意义。
首先是陪审员在合议庭中的数量没有法律限制，在审判中，由于陪审员的数量较少，事实上最终可以由专业法官控制局面。陪审员还是可能是陪衬。
二是我们现在的陪审制度是建立在现行的合议庭人数较少，并进行简单多数裁决的基础之上。当一个案件的合议庭是3、5、7人时，只要过半数就可以进行裁判。意味着一个案件只要有三分子二、五分子三、七分子四的人同意就可以作出裁判。那么假设投反对票的人是百分之百的否定案件事实的成立，则意味着在只有67%、60%或者57%的可能性的情况下就可以作出有罪甚至于处以死刑的判决，这连我们刑事诉讼法中要求的事实清楚、证据确实充分也达不到，也达不到“排除合理怀疑”的程度。事实是，当陪审员的人数不影响法定多数的数量时，专业审判员可以对少数陪审员的意见置之不理。因此，应当对刑事审判引入美国的一致裁决制度。
第三，陪审员要公正的另一个重要标志是陪审员不能参与适用法律而只能进行事实裁判。实施意见第十条至十二条规定，陪审员任命以后、依法参加人民法院的审判活动前必须经过培训。基层人民法院根据本院审判工作的实际情况，制定人民陪审员的培训计划，征求同级人民政府司法行政机关意见后，由人民法院法官培训机构具体承办。对人民陪审员进行培训，应当符合人民陪审员参加审判活动的实际需要。培训内容包括法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等。陪审制度的本意是让“外行人”参加审判，以避免专业法官因为长期的专业习惯形成的成见，如果这种培训必要的话，那么还不如直接由法官进行审判，何况复杂的法律知识和审判规则（诉讼程序），连法律院校毕业的学生都要经过长期的实习和锻炼才能掌握，这种培训又有什么意义。
所以，公正的陪审制审判应当由数量较多的审判人员（包括未经培训的陪审员）对案件进行裁判，而且只能进行事实问题的裁判。
三、陪审制度与自由
托克维尔在肯定陪审制度的民主作用的同时，并不想夸大陪审制度的影响，因为这种影响和作用并没有遏止“多数人的暴政”。（托克维尔《论美国的民主》上卷董果所作的序言，董果良译，商务印书馆1996年版，第1页。）陪审容易导致民意审判和多数人的暴政，这一直是各国和我国学者反对陪审团制度的理由。我国新陪审制度没有限制陪审员在合议庭中的数量。也就是说，可能出现我上面提到的陪审员在合议庭中中的比例较少相反的情况，在3个、5个、7个审判人员中，极端的情况是陪审员中了2人、4人、6人，这时，专业审判员的作用就变得可有可无了。有人曾经举例说，在陪审制情况下，四川泸州的包二奶案中，审判的结果一定是通过审判剥夺二奶所生的子女的继承权，而这与我国的法律规定非婚生子女与婚生子女权利相同的规定是不一致的。（因为“其实，这份遗产不是给我的，是给孩子的。如果老黄当时把财产送给孩子，也许不会是今天这样。”《二奶持遗嘱要分遗产引用道德断案的界限在哪里？》，《中国青年报》2002年1月18日）
对这个问题，历史上陪审制度的设计者不是没有考虑。能保障自由的陪审制度除了通过对抗制审判使当事人双方的意见都能够被听取这一无论在有无陪审员的情况下，都能充分展现各种人的主张和看法的方法保障个人自由之外，另外，主要从三个方面来考虑防止这一情况发生。
一是陪审团不能进行事实裁判，不能就法律上合法与否以及如何适用刑罚作出裁判，这是专业法官的事情。但这一点在参审制的情况下无法做到。因为陪审员与专业法官具有同等的权力。这是参审制固有的缺陷。
二是所谓一致裁判，一致裁判能够防止多数人对少数人的暴政。在多数票表决制的情况下，会出现两种不合理的情况，一方面真理可能掌握在少数人的手里，多数人的意见可能恰恰是错误的决定。另一方面是多数票表决制意味着一部分人强迫另一部分人接受了自己并不愿意接受的决定。而一致裁决能够克服这两方面的缺陷。也许有人会说，在审判中事实上很难达成一致裁决，因为只要有一定的人数就会有不同的意见，一致裁决岂不是使案件无法解决？但在美国要求一致裁决的情况下，达不成一致裁决而形成所谓悬案（hangingcase）而要求重新组成陪审团的只是占了所有案件的2%左右。那这又是为什么呢？原因在于人都是理性的，当一致裁决成为对审判人员的一种要求时，在评议的时候，陪审员会将彼此的意见进行妥协与折衷，各自放弃一部分己见，而形成一个中间的结果。如的是重罪，而当有一个人坚持认为重罪不能成立时，为了判此人有罪，所有的人可能能够接受一个较轻的罪，而这个坚持的人未必认为有轻罪，但是因为那么多人坚持，他有可能在无罪的意见上发生动摇，于是大家在彼此的说服与妥协中形成一个中间决定。当然，也不排除无法彼此说服而无法达成一致意见的情况，这时就只能通过重新组成审判组织进行审判。这一做法事实上能够防止所谓二奶案中可能出现的多数人暴政的情况，因为我们知道，即使是在这一案件中，也不是所有的人都持剥夺继承权的看法的，一人的坚持能够改变案件的命运。另外，在案件评议过程中，持少数意见者如果站在二奶的立场进行说服，大多数人可能改变原来的看法。
第三是确实出现了大家一致作出违背法律的裁决怎么办？这就是所谓陪审团废法（nullification）。这一做法在美国是被默许的，尽管美国国会在2002年否决了一个直接授权被告争议立法缺陷的宪法修正案建议（JoshuaDressler，Caseandmaterialsoncriminallaw，ThirdEdition，Thomsonwest，2003，p19），它是指所有陪审员都认为案件事实是成立的，但基于不同意法律的规定，一致认为这是恶法，而故意作出事实不成立的裁判。对于这种情况，尽管因为被认为违背了法制的统一而在美国的有些州规定为不合法。印第安那州和马里兰州的法律就规定，法官在陪审员进密室进行评议时会告诉他们“女士们，先生们，你们是本案陪审团，现在我花几分钟告诉你们的义务和责任，你们的责任是根据证据证据决定事实，你们是事实的法官，你们将听审证据，得出事实结论，作出裁决，适用我交给你们的法律，无论你是否同意这些法律。”但是问题是，不同意法律而作出事实不成立的陪审员们不会说他们是因为不同意法律而作出这一裁决的，只能是彼此心照不宣，但是制度给了他们这种权力，谁也无法追究其责任或者认为他们程序违法、超出了自己的权力而不接受这一决定。但我对这一情况是持赞成意见的，陪审员“也许想念被告人不应当是犯罪，也许认为警方虐待了被告人而判其无罪，也许苦于基于对被告人的同情”（JoshuaDressler，Caseandmaterialsoncriminallaw，ThirdEdition，Thomsonwest，2003，p19）它的价值在于通过这一做法能够避免政府借助恶法镇压人民，以克服立法的缺陷。“因为国会将是制定压迫人民立法的永远实体”（UnitedStatesvDatcher，830F.Supp.411（M.D.Tenn.1993））
因此，我认为应当改变现在我国简单多数进行裁决的做法，在立法中引入一致裁决制度以保障少数人的自由。
四、陪审制度与人道
所谓人道，也就是人之道，是人所当行之道，是人的一切规范总和。（王海明：《公正、平等、人道：社会治理的道德原则体系》，北京大学出版社，2000版，第123页。）人道主义是视人本身为最高价值的思想体系，主张将一切人都当作人来善待。把人当人看、使人成为人即善待人的价值、实现人的价值是政治人道的原则。政治生活中除了正义和公平，强调权利和责任，还需要宽容和良心——政治中的“善”即人道，不人道、非人道则是无视人本身为最高价值而虐待人的行为，是残忍待人的行为，是把人不当人看的行为。就拿对待俘虏来说，如果首先把俘虏当作人来善待，其次当作俘虏对待，从而供其衣食、不予虐待，便叫做人道；反之，若将俘虏只当作俘虏不当作人，从而残忍地加以虐待，便叫做不人道、非人道，那么，如何实现政治人道呢？“给人自由”和“消除异化”是实行人道的两大原则。（王海明：《公正、平等、人道：社会治理的道德原则体系》，北京大学出版社，2000年版，第134页）简单地说，人道是人作为人因为宽容与良心产生的对待人的态度和方式。
陪审制度的人道价值主要体现在死刑的适用上。从死刑存废之争看，正反两方的观点都从死刑作为刑罚的一种的基本价值即是否具有效益、正义与人道这三方面来论证。
死刑的效益即其有用性产生于死刑的功能之上，死刑作为刑罚的一种方法，其功能也表现在一般预防功能与特殊预防功能。一般预防是指通过对犯罪人使用一定的刑罚，对社会上的其他人产生的阻止其犯罪的作用。而一般预又可具体分化为对被害人的功能和对社会的功能。具体而言，对被害人产生的是一种安抚功能，即满足被害人要求惩罚犯罪的强烈愿望，抚慰其受到的精神创伤，并使其尽快从犯罪所造成的痛苦中解脱出来。对于死刑的安抚功能，我们无须做太多的论证，让杀人者偿命比什么都可以更好的安抚受害者家属的心灵创伤，很多人一辈子为了使犯罪者受到应当有的惩罚而四处奔波，如果沉冤未雪，被害人或者其家属不仅心灵难以安宁，生理上也会因此而短命，我想这一点任何人都能体会。对社会的功能即一种社会预防，也就是说以刑罚的严厉后果警告社会上的其他人，告诫他们不要去犯同样的罪，否则将受到刑罚的惩罚，从而产生防卫社会的功效。防卫社会，需要的是一种威慑效果。死刑的威慑效果是十分明显的，“杀头不要紧”这只是一部人为了特殊的理想而可以做到的，对大多数人而言，死刑的社会预防功能也是显而易见的。特殊预防功能，亦称个别预防，是指通过对犯罪人适用一定刑罚，使其永远或一段时间内丧失再犯能力。当人的生命被剥夺后，自然也不可能再去犯罪了。死刑的利益就是作为收益的死刑所实际保护的权益扣除作为成本的死刑所实际剥夺的权益后的剩余值。死刑适用于哪些罪才算是相当的，这也许在具体罪名上有争论，但一个人的生命与另类一个人的生命等值，因而“杀人偿命”始终是符合罪刑相当原则的。
刑罚的正义性是死刑对于犯罪是否具有该当性，从历史角度看，死刑存在的正当性很少受到质疑，哪怕是死刑废除论学者，也很少在论述其废除观点时对死刑存在的正当性进行发难，因此，死刑的正当性几乎成为一个不容置疑的命题了。死刑是最原始的刑罚方法，是基于原始的“以命偿命”式的同态复仇的思想下产生的，其本身就是原始社会公正要求的产物。犯罪被认为是一种恶因，而死刑作为恶果表现形式之一，从而产生一种派生与被派生的关系，是一种先验的、天然的正当。因此死刑存在的正当性是应当得到承认的。
认为“死刑不人道”者认为，正是由于生命作为人存在的唯一标准，以剥夺人生命的死刑必定不能达到刑罚的人道性要求，从而得出死刑不人道的结论。其理由便是死刑剥夺了人最基本的权益——生命。刑罚人道性的本质内涵也要求，即使刑罚剥夺人的重要权益，但是同时也要把被剥夺权益人当人看。死刑在剥夺生命的同时意味着不再把人当人看待，而当成物。（胡云腾《存与废——死刑基本理论研究》，法律出版社2000年版，第192页）即使在我国首倡全面废除死刑的邱兴隆教授在论证死刑不人道时其唯一的理由是“只要承认罪犯是人，罪犯便拥有国家和法律都不得剥夺的生命权，因此应当全面废止死刑。”（《司法部建议增加设立长期刑以减少死刑适用》网易新闻中心，）“由生命的价值的至高无上性中必然地得出了应该对人的生命予以普遍而绝对的尊重的结论，对生命的认识是判断死刑是否符合人道性要求的决定因素。”（邱兴隆：《从信仰到人权——死刑废止论的起源》，引自中国死刑观察）我也相信，随着国际人权观念的普及和民权运动的发展，人道性越来越为人们所认可，社会的等价观念也随着这种人道性的增强而在刑罚的公正性价值有所改变。可以设想，在人道性越来越重视的背后，死刑的公正性基础将受到前所未有的挑战，死刑在将来的某天由于失去了人道价值而逐渐走向被所有的国家废除。死刑是一种具有效益性、公正性但不人道的刑罚。
但是问题是当这两类矛盾的价值发生冲突的时候，哪一种应当优先考虑呢？这就无法说明和论证。特别是公正和人道都来自于人们内心的一种感受，而感受的强烈程度是永远无法用逻辑和理性来衡量的。举例来说，一个人故意杀害了他人，被害人和社会民众有些认为不处死刑不能满足其要求正义的感觉，所以不值得同情；而在同样情况下，另一个案件中，被害人和社会民众却认为处死刑太残忍、不人道，因没关系不要求对被告人处以死刑。人道和正义感是天生的本能的一种感受，英国刑法教授、《英格兰刑法史》的作者史蒂芬认为正义感就象人为什么会有一样不需要论证，但是人的人道之心及其程度也象一样不需要论证，它们的大小是不能通过理性比较得出结论的（这一点我曾在邱兴隆教授演讲时曾与他当面作过探讨，但谁也说服不了谁）。也就是说，因为发“杀人偿命”这一正义标准而保留死刑还是要因为人道标准而废除死刑，这是谁也说服不了谁的。所以在国家还没有废除死刑时，不能说这个国家的死刑不正当，而对某一犯罪人是否应当适用死刑，也即是以宽容为怀还是要“杀人偿命”（或者其他情况下处以死刑），也只能通过民意对具体案件进行判断。这也是为什么文明程度相差不大的国家，对死刑的态度相去甚远的原因，欧洲国家都废除了死刑，而文明程度并不低于欧洲国家的美国则保留了死刑。这主要原因还是在于民族心理对于正义感与人道发生冲突时的取舍不同。
在美国的陪审制度中，虽然一般情况下陪审团只进行事实裁决，但是对于只否可以处死刑的问题上，必须由陪审团进行一致裁决。死刑被认为是“社会对被告人野蛮地侵害人类的报复”。（Harrisv.Alabama，513U.S.504，518（1995）（Stevens，J.，Dissenting））2002年以前，有两个州即阿拉巴马州和佛罗里达州，对死刑案件的判决适用的是所谓的“凌驾陪审团”（JURYOVERRIDE）的制度，即最终对被告处以终身监禁或死刑是由法官决定而不是陪审团。在定罪后，陪审团只有建议判处终身监禁或死刑的权力，而法官有最终的权力去凌驾于陪审团建议之上。2002年6月，美国最高法院在瑞恩诉亚利桑那州案中裁定：一个审判法官不能妨害第六修正案赋予被告人的接受陪审团审理的权利而单独决定关于判处死刑的加重或减轻事实的取舍。最高法院还裁定，陪审团必须做出加重被告人判决所需的事实裁决。在法官能单独做出判决的亚利桑那州，瑞恩规则了州死刑判决法律。（536U.S.584，607（2002）。）至此，美国所有的州都将具体案件中被告人是否应当处以死刑的问题交给民众去判断，这个判断的过程实际是就是民众在正义感和同情心（人道）之间作出平衡。我想如果有陪审团，我们就不会作出三位仅仅只有一次贩毒的花季少女（在18-20岁之间）在同一案件中都处以死刑这样明显残忍的判决了。（《三位花季少女因贩毒而被判死刑》，）
治理制度论文篇(2)
关键词:民营企业;家族治理模式;治理主体创新;治理机制创新
前言
全世界每天都有成千上万的民营企业在生生灭灭,只有少数民营企业在竞争中脱颖而出并得以延续和发展。可持续发展已经成为民营企业生存和发展壮大的关键问题。对民营企业实施制度创新是其成长发展过程中的必然选择。治理制度创新将构成民营企业制度创新的主要环节。
一、民营企业治理的一般理论
传统意义上的企业治理起源于所有权与经营权的分离,它是企业制度不断发展的产物。在生产资料私有制下,企业经历了从单业主制到合伙制,再到股份制的发展过程。在此背景下,以“有限责任”和“两权分离”为根本特征的现代股份制企业形式应运而生。股份企业的最基本特征是所有权和经营权的分离。可以说,传统意义上的企业治理就是源于两权分离而产生的委托-问题。这需要良好的激励约束机制,以使人在实现委托人目标的同时,实现自己的利益,达到“双赢”的效果。
两权分离是传统意义上企业治理产生的源头。按照这种理论,似乎在所有权与经营权合一的企业里,就不应该存在治理的问题。我们知道,资产属于私人所有的民营企业最大的特征就是两权合一,而在民营企业中,治理问题一直是抑制其成长和可持续发展的最大“瓶颈”。看来,传统意义上的治理理论已经无法解释民营企业的治理问题,为此,我们必须重新思考民营企业的治理理论。笔者认为,现代企业治理源于企业具备独立的人格。也就是说,企业人格独立是现代企业治理的最基本的前提条件。当然,两权分离在一定程度上确实引发了治理问题,如“内部人控制”,但是这只是个表面原因,它是企业独立人格在所有权安排中的一个表象反映而已,企业的独立人格才是治理问题产生的最深层次的原因。或者说,两权分离只是具有独立人格的企业所有权安排的一种形式,它本质上也可归结为企业的一种治理结构,不过是一种现代意义上的治理结构。
二、我国民营企业治理模式的现实分析
民营企业采用家族治理模式,在企业发展的初期,有利于增强企业的凝聚力,提高企业的稳定性,加快企业的决策速度,因而是有效率的,对企业的成长具有一定的作用。但是一旦企业规模扩大,产业资本日益社会化,家族治理模式所具有的缺陷便暴露无遗,而且这些缺陷逐渐成为阻碍民营企业可持续发展的重要因素。家族治理模式的缺陷主要表现为以下几个方面:
第一,家族股东“一股独大”,损害了广大小股东的利益。在民营企业中,企业创业者或其家族作为大股东“一股独大”,控制着企业的所有权和主要经营管理权,并主导企业的经营管理活动;家族外的小股东由于人数众多,人员分散,所持股份少,一般很难介入企业的经营管理活动。在这种情况下,企业在发展过程中所进行的重大决策和重要经营活动,就由掌握企业控制权的家族成员围绕着家族的利益展开,而很少围绕包括小股东在内的所有股东的利益展开。另外,在小股东不能对企业的经营管理活动实施必要的监督的情况下,家族控股大股东或其经营者的道德风险,严重地损害了广大小股东的利益,小股东的利益无法得到保护。
第二,个人财产所有权与企业法人所有权不分。在我国民营企业中,企业法人所有权深受家族个人所有权的干扰和控制。对于民营有限责任企业而言,企业组织只是一种形式,民营企业并没有按规范的法人企业来运作,没有健全的企业法人制度来保证企业以独立的法人资格存在。民营企业个人财产所有权,在企业的经营和继承问题上,对企业法人所有权进行大量的干预和控制。
第三,企业主“家长制”作风严重,高度集中化的管理方式排斥人力资本的民主参与和决策。在我国民营企业中,这种“家长制”决策机制固化了民营企业主的“心智模式”,使他们变得更加专制和跋扈。这会不断加大企业主决策失误的可能性。而随着知识经济和信息时代的到来,企业的成长更多地依赖于知识和人力资本,依赖于人力资本在企业经营过程中的积极参与和决策。市场里的企业是人力资本与非人力资本的特别合约,而排斥人力资本民主参与决策的民营企业主的“家长制”作风,必将越来越阻碍民营企业的发展。
三、我国民营企业治理制度创新的目标和思路
1.治理主体的创新。谁参与治理,是出资者还是利益相关者?这是民营企业治理主体的问题。传统意义上的企业治理理论认为,治理源于两权分离,这实际上就是对民营企业治理主体应按股东的逻辑认定,其表现为资本雇佣劳动条件下的单边治理结构。在这一结构中,民营企业的治理主体是雇主或股东。基于企业独立人格的治理理论,强调民营企业的法人性和建立规范的企业法人治理结构。因此,民营企业的治理主体就是主要利益相关者,即资本所有者,包括:股东、债权人、经营者和一般雇员。这是因为,一方面,企业生存和发展的前提是企业的法人财产,而不仅仅是股东投入的资产。企业法人财产包括实物资产、金融资产及无形资产。这些资产主要由股东的直接投资和债权人的债权形成。如果股东凭借其专用性资产获取剩余索取权和控制权,那么债权人也可以凭借其债权参与治理。同时,债权人的债权若无抵押,一旦企业亏损或破产,其损失也不可低估。故债权人应当成为民营企业的治理主体。另一方面,经营者和一般员工等人力资本所有者在企业中倾注了大量的心血,一旦企业面临亏损或倒闭,不仅面临青春年华与自信心等的投资损失,甚至会危及自己及其家人的生存。同时,当代民营企业的发展越来越依赖于经营者和员工的人力资本。随着竞争日趋激烈,企业要巩固自己的竞争优势,必须有充足的创新能力,而创新能力只能来自于这些人力资本所有者——企业经营者和员工。
2.治理机制的创新。如何合理分配企业所有权或治理权,企业所有权或治理权如何行使?这是民营企业治理机制的问题。为建立高效能的治理机制,民营企业要注意和做好以下几个方面的工作:
(1)在保证股东利益的基础上,坚持资本所有者利益最大化将是民营企业治理的根本宗旨。如上所述,传统意义上的治理理论强调股东利益最大化是企业生产经营的目标,而企业独立人格的治理理论,坚持在保证股东利益基础上实现资本所有者利益最大化的治理原则。它坚持利益相关者理论,强调资本所有者是主要利益相关者,只有资本所有者才能够拥有企业所有权,才能成为治理主体,才能拥有治理权。无论作为物质资本所有者的股东和债权人,还是作为人力资本所有者的经营者和员工,他们都对民营企业做了专用性投资,因而都应该拥有企业的所有权,成为治理的主体。他们与民营企业的生存和发展高度相关,他们的利益最大化理所当然地成为企业生产经营所追求的目标。
(2)治理形式多样化。现在论述民营企业或民营企业制度创新的文章很多,但是它们大都把完全的社会化,看作成实现民营企业可持续发展的唯一必然趋势。完全社会化,实际上就是放弃家族所有或控股,把民营企业变为完整的社会化企业,在此意义上构建现代化的企业治理结构,这种治理结构可能是民营的,也可能是公有的,那要看控股主体是谁,谁是第一大股东。我们认为,完全社会化在理论上成立,在实践上也不乏其例,不过它并不是民营企业发展的惟一趋势。因为完全社会化是在民营企业遇到资金“瓶颈”和融资渠道不畅等问题下的无奈选择,因为市场上的“经济人”是不会随便把视作为自己或其家族的财产社会化的,只要解决了民营企业的资金来源问题,非社会化将是民营企业治理形式的首要选择。
(3)科学划分三会权责,实施民主化的管理方式。民营企业的家族治理模式表现出的“家长制”作风,已经使得企业内部的董事会、监事会形同虚设,企业事务无论大小,皆以企业主“家长”为准,这与现代企业法人治理结构的要求是不相符的。为此,民营企业要科学地划分董事会、经理班子、监事会的权责:董事会负责决定企业发展战略、方针、长期经营计划及人事安排等重大事项;企业经营班子负责经营管理工作;企业监事会要通过有关制度建设等措施,对企业董事会与经营者行为,企业财务与投资等有关决策行为进行监督。同时,民营企业在经营过程中,要实施民主化的管理方式,不断吸收人力资本的参与和决策。这要求企业主建立与员工的协商对话制度。
参考文献:
[1]李维安.现代治理研究[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[2]周其仁.市场里的企业:一个人力资本与非人力资本的特别合约[J].经济研究,1996,(6):71～72.
治理制度论文篇(3)
关键词：户籍；治安；制度；溯源
中国古代户籍制度和现代户籍制度从本质上讲没有什么区别，它们都是为维护国家统治秩序和社会治安服务的。然而，恩格斯指出：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”古代社会，生产力低下，小的、供个人使用的劳动工具，保守的生产技术基础和小生产方式居于主导地位；商品经济极不发达。自然经济是社会的基础等，与这种封闭性的经济结构相适应。古代社会的政权都是高高地凌驾于整个社会之上的强权政体，带有极大的专制性、野蛮性和随意性。
然而，封建社会的社会分工不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，国家对社会的管理相对说来要简单得多，某一机构往往同时兼有多种职能。例如，不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，在当时来说并不奇怪。下面，追溯三国到宋朝的基层治安机构和户籍制席的原形史略，可以见得它们是集多种职能于一身的。
三国至隋的基层治安组织概况
公元220年，(黄初元年)，到公元581年(开皇元年)，中国历史继东汉末年激烈的兼并战争之后，进入了封建割据对峙的三国两晋南北朝时期。这一时期，是中国封建法律制度长足发展的时期。三国两晋南北朝各王朝统治者，为了巩固政权、壮大力量，在动乱中求得生存和发展，立法、行政、司法都进行了编集工作。
当时社会分工的不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，如户籍管理的机构往往同时兼有治安、行政，司法等多种职能。因而，三国时代不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，而设置了基层户籍治安机构。其概况是这样的：县以下的基层组织，均沿袭汉制为乡、亭、里三级机构。
所谓乡，为县以下的行政组织，设有三老，掌教化，地位最尊，固定人员。设有秩，只在人口较多，面积较大，事务较繁之乡设置，乡户五千户置之，为不固定人员，由郡委任，其地位较高。设有夫，由县委任，地位较低。与有秩职任相同，即听讼、收赋税。游徼，系在乡里捕盗贼，为治安工作人员。所谓亭，不是行政组织。是在县尉的指挥下专管治安的机构，设亭长或亭侯以禁盗贼。所谓里，其组织是：百家为里，里有里魁，掌理百家事务，里以下为什伍。
史至晋代，268年(泰始四年)，县以下乡的基层组织为里。五百户以上置一乡；三千户以上置二乡；五千户以上置三乡；万户以上置四乡。那么宋制，以五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；士什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之。十亭为乡，有乡佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齐、梁、陈各代，并沿宋制。所以终南朝之世，其基层组织，皆如秦汉。到了隋代，公元581年(开皇元年)，县以下的基层组织，令五家为保，五保为间，四间为族，置保正、闾正、族正等职。
唐代户口登记与核查制度
唐初统治者亲身经历了农民起义迅速隋王朝的过程，严峻的现实使他们认识到：随末法滥刑酷，是招致民变的重要原因之一。因此，他们十分重视建立和完善法制。
《大唐六典》是以唐朝现行各部门机关按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理体制、机构组织、职权、官员品级、编制员额、考课以及相关制度等方面都有明确规定。唐律是我国封建社会鼎盛时期的产物，它所确认的规范完备周详，涉及到经济基础和上层建筑的两个方面，将秦、汉以来占统治地位的法律思想和行之有效的立法、司法经验加以制度化、法律化，使之更切合于地主阶级的利益和封建专制主义中央集权制度的需要，成为一部具有代表性的完备的封建律典。
唐朝的户口登记与户籍核查制度也达到了顶峰。汉末以来。州、郡、县三级制，地方机构庞大，州郡体制混乱，出现“地无百里，数县并置；或数不满干，二郡分领”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，开皇三年(583)，根据“存要去闲，并小为大”的原则，合并一些州郡，取消郡一级建制，改为州县二级制。
唐代为了不断完善户籍治安基层组织，把县以下的基层组织改为乡、里两级。所谓乡一级是虚设的组织。所谓里一级是实际行使基层政权的单位。唐代规定：百户为里，设里正；五里为乡，设耆老。所谓五里官，指的是五个里正。他们是乡中实际掌权者。所以，被看作是一乡中的贵重人物。担任里正者须具备一定条件。唐政府规定，里正系选勋官六品以下和富户白丁清平强干者充当。此后才为人们不愿干的一种差役。里正的职责。“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。”所谓按批户口，就是查核户口，加强对人民的控制。
唐代的户籍管理制度很严密。因为户籍不仅关系到治安，而且还直接关系到均田制下居民的受田数额和国家的赋役征发。唐《户令》规定：“诸户籍三年一制。起正月上旬，县司责手实、计帐，赴州依式勘造。乡别为卷，总三通，其缝皆注州县(某乡)某年籍。州名用州印，县名用县印。三日内讫，并装璜。一通送尚书省，州县各留一通。”释：户令中明确规定户籍编造的时间是每三年一次，负责编定的衙门是州，户籍的编排是以乡为单位，编好以后，缮写一式三份，州、县各留一份，报送尚书省一份。
那么，州衙门是依据什么来编定户籍呢?依据就是令所属各县报送手实和计帐。手实和计帐是编造户籍的依据。而里正在编造户籍工作中的职责就是收手实，造籍书。《新唐书·食货志》：“里有手实，岁终，具民之年与地之阔狭为乡帐。”手实是牒状一类的文书，用于下上。《户令》中所指的手实，是民户申报户口的文书。元稹在《同州奏均田状》中把民户申报手实，称之为“自通手实状”。
而申报户口手实有如此规定：1、民户在申报手实时要注明户主，并且都要以户主的名义呈报。确定民户的户主，是编造户籍的一项重要内容。所以，准当户主，关系到受田数额与课役的征免。2、手实的主要内容为家口、年龄、田地。唐代的户籍特别重视人口和年状，在编造计帐之前，还要对手实中的人口年状“团貌”核实。田地是受还土地的依据，也得开列清楚。至于居宅等资料，不在户籍上登载，只是作为评定户等的依据。3、户主在手实上要保证内容属实。出土的贞观、载初年间的手实，末尾大都写有保证词：“若后虚妄，求受重罪”，“如后有人纠告。隐漏一口。求受违敕之罪”之类。这反映唐政府有允许纠告手实不实者的规定。
所谓计帐，每年底，里正根据手实中居民自报的年龄及田地面积，编成簿册，名为计帐。计帐每年一造，造时要进行“团貌”。其办法如延载元年(694)敕文所说：“诸户，口计年，将人丁、老疾、应免课役及给侍者，皆县亲貌形状，以为定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，听随时貌定，以付手实”。
户的评定是编造户籍的一项重要工作。编造户籍，还在户籍中注明户等。唐代户等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代户等评定的标准，是根据财产、丁口两项标准来谱写的。由县令与城乡父老一起评定，再由县司制成九等定簿。上报于州，经州司复核认可，注明在翌年编造的一式三份的户籍簿上。评定户等时间，据《唐六典‘尚书户部》规定：“每定户以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。与编造户籍的时间一样，也是三年一次。不过，评定户等要比编造户籍早一年。
所谓课户，户籍簿中还要注明是否课户。《通典·食货志》中的“丁中”条，引武德七年(624年)令：“男女始生为黄，四岁为小，十六岁为中，二十一为丁，六十为老。”担负课役的丁口为课丁。凡户内有课口者，称为课户。
所以户籍薄就是根据手实、计帐、户等定簿而制成的。其内容首列户主姓名，次列男女人口，姓名，年龄，与户主关系，各男口下，注明是丁，还是中、小、黄。各女口下，注明是丁妻，还是寡妻妾。在户主名下注明户等，是否课户，及现时是否在负担课役。丁口项目之下，还载明应受田若干。在实行均田制期间，更详细载明应受田若干，已受田若干，其中口分、永业、院宅各若干。
里正，有调查了解本里户口变动情况并向上级申报的责任。在户籍工作中要严格遵守下述规定：
首先是严禁漏报户口。凡漏报户口(脱户)者，家长，徒三年；脱产及虚报年龄，以逃避课役的，徒一至三年。里正和州县长官也依所辖地区脱漏户口的多少，处以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脱漏户口以牟取私利的，以枉法论，处徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合户”。应该负担课役的丁口，如果利用疏远的亲属关系，把户口报入免役户中云，以逃避课役，犯者处徒刑二年。没有课役负担的人，为了“资荫赎罪”而相冒合户的，其情况比逃避课役为轻，但也要减二等论罪。里正以上的主管官吏知情不报者与同罪。三是限制析户分居。由于财产和丁口的多少，是决定户等高低的标准，人们就用分户异居的办法来分散财产和丁口，以降低户等，减轻课役的负担。
其次唐政府对分户有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孙“别籍异财”者，处徒刑三年。但对于要求分户而自愿不降低户等的，政府可以允许，因为这样不影响国家税收。二是政府对于遵守法令不分户的则给予一些优待：天宝元年(742)，唐玄宗敕令州县查勘，一家有十丁以上，允许免除两丁徭役，五丁以上允许免一丁徭役。
第三是唐代临时户口和外出人员报告制度：一是唐代在里中推行邻保制度。规定“四家为邻，四邻为保”。平常有远客来止宿，以及保内有人外出，必须告诉保长。二是里正对于要求离开本乡外出的人，有责任根据民司的规定进行调查。按规定离乡外出，必须申请过所(通行凭证)，并且有严格的审批手续，须要通过里正及有关人员进行调查。里正，调查的内容包括外出人的户等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其户，驴马及奴婢的来源等几个方面。关键在于户口的阅实和赋税是否有人代为承担。调查清楚之后，就调查的内容开具证明申报上级官司，官司再根据调查证明的情况进行审批，然后决定是否给予过所。
宋代户籍治安的保甲制度
唐末黄巢领导的农民大起义，沉重地打击唐王朝的统治。各地藩镇势力趁机扩张地盘，攻伐称雄，在黄河流域相继出现了“五代”；在长江流域和长江以南的地区，先后建立了10个封建割据政权。公元960年，掌握后周军政大权的赵匡胤，通过兵变夺取了后周政权，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的统治者，凭借军事实力，对各割据政权采取了各个击破的策略，经过20年的战争，基本上结束了中国历史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面临削弱割据势力，巩固国家统一，恢复社会安定，重建封建经济等等一系列问题。进而“强干弱枝”，达到集权中央的对策。
王安石创立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期乡、里的基层户籍治安组织。
保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的内涵，它既有连坐相保的检察作用，也包括兵农结合的抽丁、训练的军事职能。而后世统治者所实行的保甲制度，往往只有“连坐相保”的作用。这样的保甲，并不始于王安石，实始于商鞅的什伍连坐，只是当没有保甲之名罢了。
保甲法是王安石变法的内容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的乡里组织。王安石之所以要以保甲制度来取代乡里组织，其用意是：
一是以职役管理乡里行政的制度，以至于整个役政有很大的弊病，须要改进。北宋规定，九等民户中，下五等户一律免役。但大地主、官僚都有免役特权，考中进士的人家，在衙门中有职务的人家，就连太常寺的乐工之类也都有免役特权。此外、僧、道、女户、单丁以及城市中的市民和商贾都可以免役。这样一来，各种差役部落在地主阶级的中下层和比较富裕的白农身上了。在各种名目的差役中，负担最重的衙役，他所押送的官物或看守的仓库，遇有丧耗损失，必须照数赔偿，常因此破产。其次是里正，如遇乡里有无力纳税的，或税户逃亡，他们都得选垫付或代为交纳，常因此倾家荡产。这个役法上的弊病，王安石另用免役法来纠正。一年轮换一次。应役期内，免纳役钱十五贯。壮丁由不纳役钱的下等户充当。
二是为了强化治安巩固封建秩序的需要。为了镇压盗贼，巩固封建秩序，王安石的对策是把民户编组起来，使之连坐相保。他认为，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，则亦所以使民不散也，则奸究固宜少”。
三是打算通过保甲的教练，把募兵制过渡到征兵制。他的理想是恢复前代实行过的兵民不分离的征兵制度。不论是民兵还是此后应征入伍的的士兵，完全不该再在他们的脸面或手臂上刺字，而应用礼仪来教育他们，使他们知道自重，以革除长期以来募兵的“无赖奸滑”的积习，以提高军队的素质。
四是征兵制到募兵制的逐步过渡，可以为国家节省大量的军费开支。
从以上情况看来，王安石制定基层治安制度保甲法的用意，除了有镇压盗贼，强化封建统治之外，还是包含有节省养兵耗费，革除募兵积弊，使全国壮丁之半都练习战阵，以扩大战士数量，这对抗御外敌、改变北宋积弱状态等，是具有积极意义的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以实施的。
治理制度论文篇(4)
[引言]2001年8月16日，中国证监会了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着独立董事制度在中国上市公司中开始全面铺开。《指导意见》开宗明义地指出，建立独立董事制度，是为了“进一步完善上市公司治理结构，促进上市公司规范运作”。但是，在现有的法律和政策框架内，良好的愿望能否得以实现呢？一、什么是公司治理1、公司治理的形式、目的和定义我国对上市公司治理问题的研究是随着国有企业的股行制改造开始的，但真正引起政府及社会公众的关注，则源于近年来证券市场出现了一定程度的信任危机。2001年6月，沪深两市股价大幅下挫，之后，持续震荡，广大投资者蒙受了巨大损失。原因虽然是多方面的，但“造假”和“掏空”现象风行，上市公司公信力下降却无疑是第一位的。这使得公司治理在监管层、学术界乃至更大范围内成为最热门问题之一。公司治理（Corporate Governance）是现代企业制度中最重要的组织架构。当前，对公司治理的定义存在一定分歧。一些学者按着公司治理的形式给公司治理下了这样的定义：狭义的公司治理主要是指公司的股东、董事及经理层之间的关系；广义的公司治理还包括与其他利益者（如员工、客户、供应商、债权人和社会公众等）之间的关系及有关法律、法规和上市规则等。另外一些学者则从公司治理的目的出发给公司治理下定义，指出：在经营情况下，由于出资的股东与经营公司的职业经理的利益不一致，信息不对称，股东就要想出“招”来激励和监督经理，这个“招”就是公司治理最基本的含义。也就是说，公司治理的目的在于：选择能胜任的管理者，并给予其激励和监督，以对付管理者为了自己的目标而背离股东的目标的“逆向选择”，以及不做什么错事，但也不十分卖力的“道德风险”，实现股东财富最大化或公司价值最大化的根本目标。应当指出，前述两种观点都有道理，只不过侧重点不一。如果非要给公司治理下一个定义的话，笔者认为，公司治理就是基于公司法人所有权与经营权的分离、所有者与经营者的利益不一致而产生的委托与关系，所有者为了实现股东财富最大化的目标而设计并实施的各种激励和约束经营者的机制的总称，这些机制在形式上表现为公司的股东、董事及经理层之间的关系，以及公司与其他利益相关者的关系。2、公司治理的全球化浪潮及成果在全球范围内，公司治理问题是随着股份有限公司的出现而产生的，其核心是由于所有权和经营权的分离，所有者与经营者的利益或目标不一致而产生的委托与关系。尽管西方市场经济国家的公司治理，特别是股东和经营者的地位和作用，经历了一个由管理层中心主义到股东大会中心主义，再到董事会中心主义的变化过程，但这种委托与关系并没有改变。所以，随着全球经济一体化进程的日益加快，在二十世纪九十年代，公司治理越来越受到世界各国的重视，形成了一个公司治理运动的浪潮。这种浪潮最具代表性的成果，就是“经济合作与发展组织”（OECD）于1999年推出了《OECD公司治理原则》。该原则强调：①公司治理架构应保护股东的权利；②应平等对待所有股东，包括中小股东和外国股东。当权利受到侵害时，所有股东应有机会得到赔偿；③应确认公司利益相关者的合法权利，鼓励公司与他们开展积极的合作；④应确保及时、准确地披露所有与公司有关的实质性事项的信息，包括财务状况、经营状况、所有权结构，以及公司治理状况；⑤董事会应确保对公司的战略指导和对管理层的有效控制，应对公司和股东负责。笔者认为，OECD只所以只给出一个公司治理的原则，并没有给出一个公司治理的结构或模式，本身就表明了这样一种权威性的观点，即公司治理的目标总是一致的，公司治理结构或模式则因人而异。不同的公司要根据自己国家或地区的企业文化和人们习惯的行为方式来寻找对其最为有效、也最为划算的公司治理机制。放之四海而皆准的公司治理结构或模式历史上不存在，将来也不会有。这也就是各国公司治理的结构或模式千差万别的原因之所在。比如，英美国家公司治理结构强调董事会的独立性，是依靠外部力量对管理层实施控制的模式。OECD1999年的调查显示，独立董事占董事会的比例，美国为62%，英国为34%。《财富》美国公司1000强中，董事会的平均规模为11人，而外部董事竟达9人。标准普尔500家公司的董事会1997年平均的独立性为66.4%。而德日国家公司治理结构则强调团队精神，是依靠“内部人控制” 对公司实施监控的模式。这些国家同规模的企业，董事会几乎全都是内部董事，最多可达50人。二、什么是独立董事制度1、独立董事制度的由来前已述及，董事会中心主义的公司治理结构的核心仍然是委托与关系问题，因此，尽管从表面上看，董事会代表公司全部所有者掌握着任命经理、重大投资、合并、收购等一系列重大公司决策的控制权，但董事多由控股股东或其代表担任，他们实际上听命于内部股东，既使内部股东做出有损外部股东利益的行为。这样的董事会不能有效地代表全体所有者的利益。由此，出现了很多对公司董事会或管理层不信任的法律诉讼案。为了在董事会中建立起对大股东产生抗衡作用的力量，独立董事制度就应运而生了。1977年经美国证监会批准，纽约证券交易所引入一项新条例，要求本国的每家上市公司“在不迟于1978年6月30日以前，设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会，这些独立董事不得与管理层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系。”二十世纪九十年代，《密歇根州公司法》在美国各州公司立法中率先采纳了独立董事制度，该法不仅规定了独立董事的标准，而且同时规定了独立董事的任命方法以及独立董事拥有的特殊权利。之后，英国于1991年、香港于1993年分别引进了独立董事制度。2、独立董事的含义按照美国证券交易委员会的要求，独立董事（Independent Director)是指与公司没有重要关系的董事。重要关系的含义包括重要的个人关系和经济关系。个人关系是指一定时期内（过去两年内）曾任公司雇员，或者系一定时期内担任公司CEO或高管人员的亲属等等；经济关系是指在一定时期内与公司有过一定数额（20万美元）的交易，或者其所在机构系公司重要关联方且发生过一定数额的关联交易，或者与公司存在咨询等服务职业关系等等。因此在理论上讲，他们既不是公司的雇员及亲朋好友，也不是公司的供应商、经销商、资金提供者，或者是向公司提供法律、会计、审计、管理咨询等服务的机构职员或代表，与公司没有任何影响其对公司决策和事务行使独立判断的关系，也不受其他董事的控制和影响。独立董事与非独立董事是相对应的。非独立董事是指或多或少地与管理层有着某种个人或经济利益联系的董事，这种联系可能会影响其职责的正常行使。独立董事与外部董事（美国的称谓）或非执行董事（英国的称谓）既有区别，又有联系。外部董事或非执行董事与内部董事或执行董事相对应。内部董事或执行董事一般指现任公司负责人和雇员以及关联方经济实体的负责人和雇员，其在公司治理结构中的监督作用是有限的。内部董事或执行董事以外的董事就是外部董事或非执行董事，其中具有独立性的才是独立董事，不具有独立性的则被称为灰色董事。如图所示：内部或执行董事 非独立董事 董 事 灰色董事外部或非执行董事 独立董事很显然，独立性是独立董事的灵魂。3、独立性的界定独立董事的独立性应当包括两个层次：一是任职前的独立性；二是任职后的独立性。任职前的独立性是独立董事其中一个重要的任职条件，即被选举前是独立的。不同的国家及不同的机构对独立性的界定是不同的。如前面提到的美国证券交易委员会的要求。再如，纽约证券交易所要求：独立董事意味着该董事独立于管理层，并且与公司不存在任何董事会认为有可能影响到进行独立判断的关系。其他机构如美国加州公职人员退休基金、英国Hermes养老基金管理公司、泰国证券交易所、香港交易所创业板等也都对独立性进行了明确的界定。我国《指导意见》是通过直接规定和援引公司法等来界定独立性的。任职后的独立性则是指独立董事获选后是否能一直维持其独立性，这需要若干制度的建立和实施来加以保证。所涉及到的问题包括：任期问题：独立董事的任期影响其独立性，因为经过一定时期的共事，同化是一种普遍现象。所以各国对独立董事的任期都是有所限制的。美国《密歇根州公司法》规定的独立董事任期为3年，即使获选连任也将丧失独立性。《指导意见》规定连任不得超过6年。报酬和激励问题：报酬的多少会产生不同的激励作用，但也会影响独立董事的独立性。在我国，固定的报酬或称之为车马费已经成为共识，但是否适用期权报酬则存在较大争议。独立董事的人数及其在董事会中所占的比例：这关系到独立董事能否实际有效地发挥作用。因此 ，几乎各国对此都有规定。独立董事获取信息的范围和程序：外部股东特别是中小股东与内部股东特别是控股股东在信息的获取上是不对称的，这是建立独立董事制度的原因之一。同时，独立董事还应经常与被人??中小股东见面并回答和解释公司的经营管理状况，并应有权向他征集投票表决权。对外部独立力量的利用：独立董事可能是某一方面的专家，但并不是万能的，所以应有利用独立会计师、律师的权利。4、独立董事应当起的作用通过前面的分析，独立董事应起的作用已经十分清楚。概括地讲，就是完善公司治理。一方面可以制约内部控股股东利用其控制地位做出不利于公司和外部股东的行为；另一方面还可以独立监督管理层，减轻内部人控制带来的问题。笔者之所以使用“应起的作用”而非“作用”一词，是因为独立董事的作用能否实现，不仅与公司治理基础（如公司股权结构），而且与独立董事制度本身是否完善有关。三、独立董事制度对完善中国上市公司治理结构的作用在认识了公司治理和独立董事制度的有关问题之后，笔者认为，独立董事制度对完善中国上市公司治理结构的作用是十分有限的。这是因为：1、独立董事制度解决不了上市公司治理所存在的重大缺限在经济发展中扮演重要角色的证券市场，在中国大陆经过了10多年的发展，成绩显著。截止2001年3月，上市公司总市值超过5万亿元人民币，沪深两市日成交量达200多亿元人民币，仅次于东京、香港，在亚洲排名第三。中国1130家上市公司至2001年5月通过发行新股共筹集资金超过了7300亿元。但是，作为转型经济，我国上市公司在公司治理上却有着非常大的缺限。归纳起来，主要表现在以下方面：一是国有股权虚置。没有明确谁是国有资产所有者的代表，由谁来作为上市公司国有股的代表行使权利，形成国有股权控制权不明确；二是股权结构过于集中。国有股权“一股独占，一股独大”。上市公司中第一大股东平均持股比例近45%，前三名大股东持股比例合计接近60%；三是公司控制权市场难以形成。2000年底上市公司非流通股本占总股本的63.4%。由于大量国家股、法人股不能流通，所以公司控制权的转移，无法在证券市场上通过收购（要约收购）而实现；四是“内部人控制”现象严重，非公允关联交易盛行。由于上市公司与控股股东在人员、财务、资产上没有实现三分开，而上市公司董事会人员组成中又以执行董事和控股股东代表为主，缺少外部董事的制衡，因此，控股股东人为控制或操纵上市公司的关联交易频频发生；五是“董事会不懂事”、“监事会不监事”。董事会功能和程序不够规范，董事缺乏诚信义务，未能勤勉尽责，监事会则没有发挥应有的监督功能，对董事、监事缺乏相应的责任追究制度；六是经理层缺乏长期激励和约束机制。短期行为普遍存在，道德风险甚至逆向选择不乏其例。分析中国上市公司治理的现状，笔者认为，在上市公司建立独立董事制度，充其量也仅能在某种程度上减少“内部人控制”的影响和非公允关联交易的发生，增加董事会的独立性。而对于国有股权虚置，股权结构过于集中，公司控制权市场难以形成以及经理层缺乏长期激励和约束机制，基本上是无能为力的。2、引入独立董事制度的理由也不充分一是中外建立独立董事制度的公司股权结构并不相同。美国独立董事制度的设计是以公司股权高度分散为前提的，而中国上市公司的股权高度集中，且60%的股权并不流通。控股股东实际操纵和控制着董事会，并存在左右公司决策，损害中小股东利益的可能。所以，美国独立董事在一定程度上是全体所有者的代表，他们通过参与决策和监督高层管理人员的行为最大限度地降低委托成本，以维护全体股东的利益。而中国引入独立董事制度是为了防止管理层欺诈，维护中小股东而非全体股东的利益。这也就是说引入独立董事制度的基础??股权结构的不同，决定了所要达到的目的也不同，从而将影响独立董事应起的作用能否实现。二是中外公司治理的原有结构也不相同。英美国家公司治理结构是董事会一元制，而我国公司治理结构是董事会、监事会二元制。中国引入独立董事制度后，独立董事与监事会是什么样的关系，监事会的作用是削弱了还是加强了，因此增加的公司管理成本与可能取得的绩效相比是否显得不划算等等，都是值得研究的。三是中国独立董事的产生机制与其应起的作用相悖。《指导意见》规定，独立董事的产生和选拔由董事会确定，而董事会又是由 大股东控制的。若由大股东来选拔制约其行为，保护中小股东利益的独立董事，其结果只能是独立董事听命于大股东。四、完善公司治理需要彻底解决非流通股问题不少外国学者讲，中国公司治理应该达到的水准在亚洲是最高的。因为国外关于公司治理的原则和要求一般是由交易所规章加以规定，而我国则由国务院部门规章加以规定。那么，我国公司治理的现状为什么却如此令人担忧呢？周小川一针见血地指出，中国股市是内部控制下的一股独大。60%的股份不流通，这些股份不能成为现金流，那么，大股东们就得不到资本溢价所带来的投资收益。所以，他们关注的是变相变现??“圈钱”；而中小股东的投资目标是使股价上涨。二者的利益并不是同一的。笔者认为，周小川主席的话说明了中国上市公司存在的最大问题不是公司治理结构本身的问题，而是公司治理的基础问题，即股权结构问题。证券市场刚刚建立时，出于对国有资产的特殊考虑，我国人为地把上市公司的股份划分为三部分，即国家股、国有法人股和社会公众股。其中国家股、国有法人股又统称为国有股。这部分超过上市公司总股本60%的国有股不上市流通。到现在，这个盘子越来越大，成了一个非常敏感，且非常头疼的问题。说它敏感，是因为不少人认为国有股问题涉及到国有企业的性质问题（可引伸为公有制问题，姓“社”还是姓“资”问题）、党的领导问题、政权的稳固性问题以及干部人事制度改革等一系列问题；说它头疼，是因为国有股问题是导致上市公司国有股权虚置、股权结构过于集中、公司控制权市场难以形成、内部人控制等一系列问题的根源。笔者认为，完善上市公司治理结构必须要解决非流通股问题。这里，涉及到两个观念的转变。一是国有股控股与公有制的关系问题。社会主义民法按着马克思主义原理把物分为生产资料和生活资料，认为生产资料归谁所有是区分不同社会经济制度的标志。公有制就是生产资料归国家（全民的代表）所有，由国家支配的基本经济制度，因此，公有制实际上是一个宏观概念。国有股控股则是指在一家上市公司股权结构中，国有股占有绝对或相对控股的地位，因此实际上是一个微观概念。由于上市公司包括潜在的上市公司并不是社会经济的全部，所以，认为坚持公有制或公有制为主就必须确保国有股在上市公司股权结构中占有控制地位实际上是一种机械的、静止的形而上学观点。事实上，把国有资本相对集中地投入到应当投入的地方去，而不是分散地投入到每个社会经济实体之中才是国家经济发展的正确选择。现实状况是，一方面，即使大举国债，国家在教育、科研、国防、环保、基础建设、落后地区开发等方面的投资仍显不足；另一方面，大量的国有资本分散在上万家国有企业（包括国有控股上市公司），守着那块即使国有资本退出也不影响公有制制度的“阵地”。更加耐人寻味的是，在上市公司占有60%股权的国有股成了“唐僧肉”，没有人把它真正作为全民所有的东西来看待，国家和中小股东一样沦为被地方利益、集团利益、部门利益揩油的对象。并且，国有股在上市公司被掏空时所受到的损害更大。这就是所谓的国有股权虚置现象。这说明，我们目前的生产资料公有制制度是有缺限的，或者应当进一步完善，或者应当彻底反思。但终有一天，大多数人会认识到，以交易自由为基础的市场经济与生产资料强制性国有的公有制之间的矛盾是一个绕不过去的弯子。二是国有股流通与国有资产流失的关系问题。当国家感觉到国有股不流通给证券市场带来了相当大的麻烦之后，2001年我国出台了一个国有股减持办法，由于没有得到市场的认可，失败了。实际上，国有股减持之举与当初人为设计非流通股犯了一个同样的错误，没有走出一个国有资产流失宽泛化的误区。僵化理解马克思主义的经济学说认为，资产的价值就是物或权利所凝聚的人类劳动，其强调资产的过去成本。所以，它认为资产运营所产生的增值部分是劳动的结果，而不是资产本身产生的。从而，它认为资源配置中资产的流转应当体现资产本身所凝聚的人类劳动，转让方所获取的对价如果低于资产所凝聚的人类劳动，就意味着资产的“流失”。它把它本身解释不了的资产“流失”现象归罪于市场，所以，它主张计划经济。而现代经济学说则认为，资产的价值就是物或权利所能带来的未来收益，其强调资产的收益性。所以，它认为资产本身可以在运营中增值，在资源配置中资产流转的受让方多支付或少支付的对价（超出或低于转让方过去成本的部分），是基于受让方认为所获得的资产能够带来比资产本身价值更大或更小的收益。这样，资产的溢价流转和折价流 转就都属于正常现象。资产流转的市场越大、越活跃，资产流转的对价就越趋于公允，所以，它主张市场经济。愚公的子孙最近在某地投资2亿元搞了一个BOT项目，经营期为20年，20年后将无偿转让给某地政府。智叟的子孙听说后，笑愚公的子孙太傻：明摆着20年后会发生巨额资产流失！笔者从毛泽东那里抄来的这个寓言也许能说明前述两种学说的正误。事实上，通常所说的国有资产流失是一个十分宽泛的概念，几乎把一切国有资产减少、损失的现象，不分主客观和偶必然，都纳入了国有资产流失的范围。而法律意义上的国有资产流失应当是为法律所能够禁止的，行为人人为（有过错的行为）造成的并应当承担责任的国有资产减损。把资源配置中资产的折价流转、资产运营中的经营风险导致的资产减损，以及由于政策失误造成的资产减损都作为国有资产流失加以禁止，不仅违背了市场经济的客观原则，而且也失去了法律的公平、公正性，不能收到好的效果。基于上面国有资本可以从上市公司退出以及以市场为导向的资产流转并非国有资产流失的观点，笔者认为，对60%的国有股必须做这样手术：①由上市公司按每股净资产支付对价回购一定比例的国有股作为库藏股，该库藏股只能用于股票期权；②在一定时间内（如3?5年内），按比例分步骤地由承销券商将其余国有股按每股净资产作价全部配售给某一登记日在册的流通股股东。流通股股东放弃配股权的部分，面向市场公开竞价出售或作为流通股交由社保基金持有。这样操作，既不会引起股市震动，也不会导致国有资产流失。这是因为，一方面，国有股按每股净资产作价，且配售在前，对流通股东是公正、公平的，不会引起流通股股东的反对和恐慌，因而也不会引起股市的震动；另一方面，国有资产当初折股时就是按经评估确认的净资产计算的，上市公司市值的上升来源于流通股股东所支付的超倍股票溢价，而不是国有股本身的增值。实际上，如果不考虑经营因素，由于上市公司“资本公积”（股本、资本公积、盈余公积和未分配利润之和等于所有者权益，即净资产）的主要来源是流通股股票发行溢价，所以，国有股按“退出时的每股净资产”（大于“折股时的每股净资产”）计价已经赚了流通股股东很大的便宜。笔者认为，由于目前上市公司非流通股的盘子过大，考虑到股市的承受能力、成熟程度和监管需要等因素的制约，设计一个3??5年的过渡期，在过渡期内按比例分步骤地减持国有股是必要的、可行的。当然，过渡期内更要加强监管，应特别强调公正、公平、公开。可以设想，随着上市公司的非流通股问题的逐步解决，令人尴尬的国有股权虚置、股权结构过于集中、公司控制权市场难以形成、内部人控制等一系列问题将得到逐步解决。同时，由于上市公司拥有一定数量的库藏股，解决了股票期权的来源问题，这就为在上市公司建立长期的激励机制和约束机制创造了条件。很显然，这需要做大量的工作，包括对公司法、证券法等法律的修订，以及为司法介入创造条件。[结语]如果把上市公司比做一台机器，全体股东的利益是这台机器的动力来源，公司治理机制只不过是动力传导系统。如果股东的利益不一致，再好的公司治理机制也无能为力。因此，独立董事制度尽管是完善公司治理的重要举措，且已为英美公司治理实践所证明，但在现有的法律和政策框架内，其对完善中国上市公司的公司治理的作用十分有限。完善中国上市公司治理结构，促进上市公司规范运作的根本出路，在于彻底转变观念，按照市场经济的客观规律，切实解决非流通的国有股问题。不正视、不研究、不解决这个问题，任何试图完善公司治理的改革可能都是避重就轻，都会事倍功半！参考书目：①中国证监会、清华大学经济管理学院、国家会计学院《上市公司独立董事培训班》讲义，2009年3月；②《独立董事与公司治理》，[中]中祥投资有限公司与[美]董事会咨询公司编著，地震出版社，2009年3月第一版；③《国有资产产权法律事务工作手册》，财政部国有资本金基础管理司编。
治理制度论文篇(5)
[关键词]政治信任；民主；文化解释论；制度解释论
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03004806
一、问题的提出
李普塞特对合法性与民主稳定的关系的观点广为人知。他指出，民主不仅取决于经济发展，而且取决于其政治系统的有效性和合法性。他认为，有效性是工具性的而合法性是评价性的，所以合法性作为一种政治心理，对于政体稳定有着重要的意义[1](P55)。让马克·夸克认为，赞同、规范与法律构成政治合法性的三个基本要素[2](P13)。从广义上看，权力得到赞同或支持是公众服从权力合法性的第一要旨和基本表现，也是权力在公共空间运行的必要前提。权力不可能脱离赞同而持续运作，它的公共特性决定了个体对它的支持和信任是其有效运作的基础。政治信任本质上是一种相信并有所托付的政治心理，体现为信任主体（主要指公民）对信任客体（政治制度、政治体系、政治领袖、政党等）的态度、评价或信念[3](P61)。政治信任具有主观评价性的特征，其高低可以反映出共同体成员对政治统治正当性的认可程度和对统治权威的自愿服从程度。
作为政治合法性的指标或者说作为赞同的另外一种表达方式，政治信任体现了政治权威在合法性建设过程中统治者与被统治者之间的内在关系。可以说，一个政治权威是否具有“合法性”，取决于它是否具有生成和维持被统治者的这种信任的“合法化”的能力。而权威要提高其合法化的能力和获得持久稳定的政治支持，则需要建立充分的政治信任。戴维·伊斯顿指出：“不断灌输合法感或许是控制有利于典则和当局的散布性支持规模的唯一的最有效的手段。一个成员可能因许多不同的缘由而愿意服从当局并遵守典则的要求。然而，最稳定的支持还是源于成员相信。”[4](P335)
政治权威究竟如何行动才会获得被统治者的信任呢？这实际上涉及政治信任的起源问题。目前学术界对此存在着两种解释理论，即“文化解释论”和“制度解释论”。前者将政治信任视为外发型或外生性的，认为它产生于制度外的文化价值或者社会环境，而非内生于政治领域；后者则认为，政治信任源于政治领域，是人们对政治制度可信性和政府绩效的理性评估的结果。两者在解释不同国家的政治信任起源的问题上经常会相互抵牾，比如，学界通常认为民主政体对应高度的政治信任，民主的政治文化为信任的产生提供了土壤[5](P20)。然而，美国民主所遭遇到的信任危机，却使我们不断对民主与信任之间是否有着确定的因果关系生发质疑[6]。
与此同时，一些学者的实证研究证明，权威主义国家的政治信任也不可思议地高涨[7]。也就是说，政治制度不同的国家都存在着高度的政治信任，我们应该如何解释制度与信任之间的关系呢？换言之，如果民主与政治信任的因果关系成立，我们又该如何解释权威政体高度的政治信任从何而来？而如果两者因果关系并不成立，那么不同国家的政治信任又从何而来？我们看到，无论是制度解释论还是文化解释论，都只是探究政治信任起源的方法，但这两种研究方法得出的正相反差的结论常常让研究者裹足不前和无所适从。本文通过对现有研究文献进行梳理和分析，试图找出研究政治信任的两种路径的差异和各自利弊，最后尝试给出新的或更好的研究框架。
二、文化解释论关于文化解释论学界还有更进一步的细分——宏观角度和微观角度。微观角度不是本文所讨论的内容，文章将政治信任作为群体心理特征去探讨，并不考虑微观角度下个体差异性特征或个人性格及价值观等与政治信任的关系。
文化主义社会学在解释社会现象时强调文化内涵的重要性。在认识人类集体行动时应该明白，行动不是个别独立发生的，而是在一个复杂的行动场域中和在相互关联的文化中进行的。文化解释论认为，政治信任植根于文化规范，并且在人们成长的早期社会化过程中形成，因而将政治信任的产生归结于文化作用的结果。公民对政治体系的态度、评价形成了不同的公民文化，就如托克维尔“心灵惯习”（habits of heart）所表达的，在社会中广泛传播的思想和行为模式，取自周围的文化环境而内化为个体行动的集体心灵[8]（P140145）。
显然，不同的社会出产不同的政治文化。凡是将信任解释成文化现象的人，多半都认为信任作为本土文化的一部分具有社会遗传特征。福山（Francis Fukuyama）就认为，信任来自“遗传的伦理习惯”，是本社会共享的道德规范的产物[9](P22)。政治信任作为文化的一部分，可能涉及道德、宗教和社会传统、意识形态等众多因素。英格尔哈特（Ronald F.Inglehart）对几十个国家(包括中国)进行的三次“世界价值观调查”发现，受新教和儒家学说影响的国家比受天主教、东正教、伊斯兰教影响的国家更容易产生信任，这也佐证了文化解释论的有效性，信任作为一种文化是具有某种社会文化特征的[5](P85)。
政治信任植根于文化规范，并且在人们成长的早期社会化过程中形成，这一观点在后来的研究中得到进一步深化。有学者认为，政治信任作为政治文化的一部分，其实质是社会信任的延展[10]。因此，研究者对政治信任起源的解释又与社会资本理论相关联。根据帕特南（Robert D.Putnam）的观点，社会资本是基于信任的社会网络关系而形成的[11]。社会信任与社会资本存在着良性的互动循环关系,两者相得益彰。社会信任增加带来的溢出效应会延伸到对政治体系的信任，从而产生政治信任。所以，政治信任被视为社会信任的特质，成为市民文化的一部分。福山指出，政治信任是从广泛信任特征的社会中获得的，它来自于一般信任的转换[9](P332)。
关于社会信任与政治信任的相关关系，学界也有不同意见。一些学者认为，社会信任和政治信任在相同的社会条件下并不具有同源性，它们分属于不同的事物。琼·科恩(Joan Cohen)提出，由自愿结社产生的社会信任不能普遍化[5](P194)。基于小团体而产生的社会资本属于人与人之间的特殊信任，即熟人之间的信任，这种信任与陌生群体之间的普遍信任存在矛盾。因为特殊信任具有排他性，局限于熟人区域内，缺乏普遍性特征，也不能延伸至陌生人范围，更不能扩展至其他客体，所以它不具有传递性或延展性。而且政治信任属于非感情信任，它应来自于对制度效益的良好预期或制度稳定等产生的制度型信任，所以政治信任是与人际信任本源不同的感情评价，不能一概而论。
通行的观点认为，民主国家有较高的社会资本，因为有更多比例的公民参加了自愿社团，参与公共事务管理，形成互惠的信任网络，发展社会资本。而社会资本高的地方有更多的人际信任产生，从而溢出更多的政治信任，所以民主政体更容易产生政治信任。然而，纽顿（Kenneth Newton）认为，高水平的社会资本不必然产生高水平的政治资本。他以芬兰和日本为例，证明社会信任和政治信任是完全不同的：“尽管国会信任水平很低，但社会信任水平很高……日本是一个政府信任很低的国家，但它有很高的、日益增长的社会资本。”[12]
社会资本与政治信任的复杂关系造成学者的困惑。为走出中层讨论的泥淖，许多学者选择重新回归政治文化的怀抱，以政治文化框架讨论信任起源，并将其与政体关系的分析也列入讨论范围。波兰学者斯托姆卡（Sztompka）认为，信任文化的形成有助于信任的产生，而民主制则有助于信任文化的产生[13]。从这个角度看，斯托姆卡暗示了民主政体对政治信任形成的积极意义。西方学者普遍认为，民主政体更有利于政治信任的形成，而独裁或权威主义政体则正好相反。乌斯拉纳（Eric Uslaner）认为，“当国家的强硬之手隐现于社会之上的时候，信任太多毫无意义”[3](P133)，所以在独裁或专制国家谈论信任没有任何实质意义。
当学者认为民主国家多为高信任度国家，而权威主义国家则为低信任度国家时，部分学者用实证反驳了信任的“民主决定论”观点。史天健从文化的角度比较了中国大陆和台湾的政治信任后发现，大陆较高的政治信任来自于权威主义的传统政治文化[7]。马得勇也发现，在权威主义国家，政治信任来自政府绩效和权威崇拜（权威传统），而不是民主政体[14]。如同早期研究政治文化的白鲁恂（Lucian Pye）所指出的那样，建立在儒家的信仰体系之上的中国大部分传统政治文化，是影响中国人政治行为的心理约束[15](P84)，而它也是形成高度政治信任的关键变量。
政治信任作为本国特殊政治文化的一部分，与本国的社会文化传统有密切关系。文化主义者将政治信任视为文化价值塑造的产物，具有明显的社会差异性。文化差异可以用来解释不同社会政治信任程度的高低，但它却存在两个问题。
首先，文化解释难以证伪，这也是文化主义者普遍的问题。文化主义者强调，行动者都是在文化指导下进行选择，所以文化容易成为包罗万象的泛化解释变量，解释的信度和效度都受到影响，它无法回答理念有意义却无法证伪的问题。
其次，文化解释存在明显的局限性。学者在对政治信任进行经验分析时发现，文化解释论的最大局限在于，它充其量只能用来解释不同社会间信任度的差别，却无法解释同一社会内部信任度的差别。比如，它不能解释中国农村对中央政府的信任高于基层政府的现象[16]，也无法回答新兴民主国家的政治信任从何而来的问题。政治文化的形成往往需要几代人的努力，所以文化解释论也难以对新兴民主国家如何建立政治信任的问题给出有力的解释。这两点局限性成为文化解释论的致命弱点。
三、制度解释论文中制度解释论为宏观角度，不考虑个人信任经验对制度绩效效用评价以及产生政治信任的问题。相关研究可参见钟杨：《中国农民的民主价值观：一种经验研究》，《复旦政治学评论(第4辑)》，上海人民出版社2006年版。
与文化解释论不同，制度解释论认为政治信任源于政治领域。从理性选择角度看，政治信任是人们对政治制度和政府绩效的一种理性评估。文化理论将信任视为内嵌于社会的代际相传的事物，而制度论却质疑政治信任的这种文化特征，认为信任只是体制绩效的一种反应，政府的政治绩效和经济绩效决定了政治信任度的高低。政治信任首先来自于政府绩效，比如公民权的保护、腐败的减少、法律的维护等。当政府的作为增加了民众福祉，制度运行获得了民众的首肯，政府腐败得到了控制，那么政府或者制度的可信性就会使人们对政府或政治制度信任增加，反之则减弱[17]。
亨廷顿强调了政治制度的有效性与政治信任的正面关系。他认为，政治制度是否具有动员新的社会力量与政治集团进入政治体系和政治过程的能力，对于政治稳定和政治信任的影响最为重要[18](P10)。伊斯顿从“输入”的角度对政治绩效和政治信任进行了说明。他认为，信任属于“支持”的一种表达方式,当它输入政治系统时，便会和“支持”的三种对象(政治共同体、典则和当局)发生密切的联系。特定性支持关注政策和与权威有关的绩效的满意程度，而弥散性支持则关注人们对整个政治大系统的信仰，这也是长久的政治社会化的结果[4](P367)。当然，政治体系绩效并不是政治信任的唯一的决定因素，但政治体系的有效运行在很大程度上奠定了政治信任的雄厚基石。调查显示，香港居民对港府的治理绩效、公民享有的民利和政治自由的评价都高于台湾居民对其政府的评价，香港居民的政治信任度也比台湾居民高[19]。
与此同时，制度解释论还认为，政治信任来自制度本身带来的经济绩效或对制度可能产生的经济效益的预期，而与制度本身的属性无关，两者的关系也呈现了一种利益计算关系。学界通常认为，权威主义国家不容易生长出政治信任，而调查却发现，在经济保持长期高速发展的权威主义国家，政治信任度也非常高，比如中国[19]。权威主义政体带来了较高的经济增长绩效，即使其合法性受到质疑，但从实用主义和功利主义角度出发，公众也会对其产生信任。而如果民主制度有效性过低，则公众对民主制度的信任也可能因民主的经济表现或混乱的社会治理效果而减退[20]。
然而，制度解释论的理性主义分析工具同样也存在一些问题。理性主义往往倾向于对理性与行动进行粗浅的描述，行动者只有一种行动倾向，即通过计算个人利益得失来决定是否行动。理性主义对唯物主义理性具有机械偏好，而对历史、政治、文化背景不敏感。由工具理性决定的主观意识往往会随着物质条件的改变而改变，因此，基于制度带来的经济绩效和政治绩效的理性主义在解释政治信任时也会无法摆脱这种困境，主要表现为两点。
首先，经济增长不可能一直继续，而且持续的经济增长并不一定预示社会秩序的稳定，这就成为政治信任危机的一个原因。历史或多或少地显现出某些带有规律性的现象：在经济高速增长的过程中，尤其是一国从低收入水平向中等收入水平迅速迈进时，人民对政权的信任往往会降低，社会动荡爆发的频率反而会更高。亨廷顿指出，在英国统治时期的印度，政治暴力冲突普遍发生在那些经济发达的地方[18](P33)。托克维尔也认为，法国大革命的发生不是因为人民的长期贫困，而是生活条件随着经济增长的大幅度改善，是源于史无前例的、持续而稳定增长的繁荣的结果[21]。所以，基于经济理性而产生的政治信任并不具有稳定性，而经济的持续增长甚至会预示信任或者秩序的崩溃。
经济停滞与信任增长的研究也表明了两者之间存在着更为复杂多样的关系。学者们发现，有些国家即使经济发展停滞，政治信任并没有因此下降。比如，1993年时，后共产主义国家的工业产值都低于1989年的水平，但依据1993年11月到1994年3月的民意调查显示，公众对共产主义体制的肯定评价的比率为45.7，而对后共产主义体制的肯定为61.535。调查显示的对政治体制合法性的认同，使人们将政治体制与经济政策方面的无效率区分开来，而且大多数民众都有一个长期的乐观预期[22](P460)。林茨（Juan J.Linz）和斯泰潘（Alfred Stepan）由此提出，政治合法性与制度效力不可分的观点是错误的。这就暗示了政治信任的产生可能是基于意识形态的灌输或者对某些特定制度的偏好，民主政治与经济绩效并无显著的相关关系，甚至没有直接的因果关系。
其次，政治信任如果仅是基于政治制度的政治绩效的利益导向，它所能产生的制度效益也不能提供持久的信任发展动力。社会抗争研究从另外一个方面佐证了制度绩效失效所导致的信任下降。西方社会运动的经验显示，公众对政府或者政治绩效的不满经常是社会运动发生的原因。而中国学界关于中国当前出现的社会抗争的研究也发现，政策执行失败是导致政治信任严重下降的主要原因，公众对政府或者官员的不信任造成了社会抗争事件的频发[23]。简言之，仅仅由制度的经济绩效来为一国政权的统治与社会秩序稳定提供动力，或者支撑起社会与公众的政治信任的心理基础，信任与秩序显然都难以实现，制度绩效带来的政治信任存在着明显的不稳定性。
因此，基于对政治绩效或经济绩效的理性选择并不能为政治信任的增长提供持续的动力并保持政治制度的持久稳定。信任与秩序关涉了更深层次的政治合法性的问题。韦伯认为，合法性来自于制度法理，以共识和法律规定的合法性为基础的制度供给是政治信任产生的制度基础。有学者指出，即使是基于理性选择而产生的制度型信任，国家也必须以法律的手段来限制制度可能带来的伤害，从而间接促成信任的形成。这也涉及了何种制度才能更有效地保证公众与政府之间有保障的信任关系的产生与维系的问题[5](P3)。如果该政府法制健全，能以制度建设的方式赢得公民对制度的信心，这样就可以增强民众对制度的信任感，人们会因为制度本身坚定的规范性而产生持久的信任。奥弗（Offe）在探讨了信任与制度之间的关系后提出，信任制度与信任人不一样，只有当制度成为参与者的共识，对制度的信任才能建立[5](P4)。因此，基于交易或者偏好的信任并不能持久，而基于法律信仰基础上产生的信仰型的信任才是支撑政治信任的稳固基石[24]。
我们可以通过观察西方政治信任的变化来理解信任产生的基础。西方政治信任变化是一个动态过程，诸如选举、战争、政治丑闻等都会对其产生影响，这是因为合法性建设过程是一个政治权威投入和公众反应的互动过程。但西方国家政治信任虽然表现了动态的不稳定性，对政党、政府或者政客的诸多不信任却往往与人们对司法部门的信任相伴始终，这才是西方某些国家即使经常有社会运动，却依旧保持了政治制度高度稳定性的原因。在民主体制中，制度安排本身即表明了对权力与政治制度的制度型的不信任[25]。不同权力的对抗性存在以一种看似悖逆、实则一致的方式，共同拱卫着制度并保证着公众信任的持久和稳定。
民主制度本身的制度安排将制度型的不信任作为机制固定下来，司法独立、定期选举、分权制衡等都是这种制度化的不信任的表现。这种合理的不信任打破了对民主制的不合理的盲目信任，以制度化的不信任机制来保证民主制的正常运转，同时也提供了信任生长的制度基础——不断调整对制度共识的认识。帕特森(Patterson)认为，信任制度本身是因为制度规范的非人格化的坚定性，而不是履行制度角色的个人[3](P185)。这就排除了领袖个人魅力带来的不稳定的信任——政治信任的持续稳定不可能由克里斯玛型（charisma）合法性来维持，所以不能依靠魅力型体制建立持久的信任。信任一项制度的前提是必须了解这项制度，这种了解应该建立在共识和法律规定的合法性的基础上，从这个角度上说，通过民主话语实现的共识政治可以成为信任形成的前提，而失去信仰共识的威权主义所依赖的统治工具，终究只能是谎言、恐惧与暴力。
四、结语：寻找一种综合性的新解释框架
威廉·康诺利（William E.Connolly）指出：“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题。”[26]政治信任作为合法性的衡量标准，对于合法性的巩固具有重要意义。本文将关于政治信任起源的解释路径分为文化解释论和制度解释论两类。前者认为政治信任植根于文化规范，涉及政治文化、社会资本、人际信任等社会文化环境；而后者主要从理性选择假设出发，认为政治信任来自于对政治制度可信性的理性评估。
从比较的视角看，两者关于信任起源的解释都存在方法论上的不足。文化主义存在着目的论和解释有限性的问题，而制度解释论存在工具理性的局限性，两者表现出来的方法论上的缺陷都可能成为探究政治信任起源的障碍。当然，制度或者文化的研究途径对政治信任起源都有解释力，虽然世界各国政府都在致力于依靠政府的制度与治理绩效来增加政治信任，但文化的因素也同样重要。香港社会所显示的后物质主义和政治信任的关系证明了文化的力量[19]。早期的文化价值对政治信任的塑造同时也会反映在政治制度的设计与安排上。换言之，政治信任既与制度绩效密切相关，同时也受到文化价值和信仰、社会和文化条件的限制。
英格尔哈特认为，在比较政治学的领域内，文化对制度的影响要远大于制度对于文化的影响。他通过对民主与自我表达的数据测量从实证经验上发现，在控制经济发展水平方面，文化对制度的影响很显著，而制度对文化的影响却很微弱。由此可见，政体的稳定性取决于制度和文化的重合度，当制度明显超前于文化或者明显落后于文化时，这个政体是不稳定的。文化对于制度具有一种吸引力，可以影响制度的变化[27]。英格尔哈特的判断为我们理解政治信任起源的分析框架提供了一种路径。客观而言，任何国家的发展都无法与其历史环境相分离，人们对制度绩效的评价也无法脱离特定的文化价值和信仰、社会和文化条件的语境。要理解政治的相互作用如何生产出信任关系，政治信任是如何加强、减弱或巩固的，就必须在研究方法上将制度解释论与文化解释论有机地结合起来。
本文认为，政治信任作为公民与政治系统之间的一种互动关系，必然会受到多重因素或变量的共同作用，政党、政治制度和政治文化传统等都是影响政治信任的关键变量。而且，在政治体系内部各单元政治信任的分布往往是不平衡的，这里就涉及了政治信任的层次问题。从制度论与文化论综合的分析框架角度看，我们对政治信任的研究应该将两种类型的变量进行分层检测。比如，美国民众更加信任地方政府和州政府，而不是联邦政府[28]。与此相对的是，中国民众则更加信任中央政府，而对地方政府的信任则逐级递减。李连江认为，这种完全不同的信任结构既与一国的信任文化有关，也与其制度绩效有关，“差序信任既有政治文化上的原因，又有政府在经济和行政上的表现的原因”[29]。因此，如果我们能将政治信任问题的价值判断和制度判断的要素加以分解并进行量化验证，以此为基础提出政治信任变迁或者形成的可能路径，便可以深化对政治信任的理解。
影响政治信任形成的原因很多，因果关系能否成立则需要进行相应的横向跨国研究和纵向历史与制度变迁研究。政治信任对维持政治稳定与推动政治发展有重要意义，从学理上理解政治信任的起源问题，不仅对中国当下和未来的政治信任问题研究深化有所助益，同时也为我们重塑与增进中国社会的政治信任，推进一党制国家的民主化和提高我国政府的合法性提供了新思路。
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治理制度论文篇(6)
关键词：政治行政二分法 背景 渊源
一、政治行政二分法理论主要内容
Thomas Woodrow Wilson被普遍认为是提出政治行政二分法的先驱，而后被Frank J. Good now再发展。然而，他们都仅仅提出了一个供后人研究的假设，而非具体解释其内容。威尔逊只是表达了政治和行政相分离的观点而没有明确提出理论。政治行政二分法由一系列“小理论”组成，这些理论主要包括以下四点：
第一，政府的职能可以分为 政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
第二，政府机构之间的分工不可 能如政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必 须在某种程度上达到调适。
第三，行政更多地表现为一些事 务性、程序性和可操作 性的具体事务。
第四，行政官员对于民选官员负责 并执行民选官员的意志。
二、政治行政二分法产生的历史背景
1、多党制和政党分肥制
多党制因资本主义的发展在许多西方国家普遍建立起来，这使资产阶级所追求的民主的实现在一定程度上有了可靠的保证。然而在多党制的大环境下，社会上的利益集团因政治表现出的竞争性迅速划分为几个相互对立的政治集团。而由于政党追求的不是公共利益和公共精神，而是国家政权的获取，这种竞争性政党政治逐渐演变成了一种根据党派关系分配政府职务的制度，即“政党分肥制”。执政党依据效忠程度而非能力强弱来任命公职，以回报该党的支持者，同时巩固其政权。
总体而言，政党分肥制的产生有其历史合理性。首先，政党分肥制是在现代政党政 治发展过程中形成并发 展起来的；其次，它能够作为一种原则和制度形成并发展，在很大程度上是政 府协调运转的要求之一。然而，政党分肥制终究是政治民主与社会正义的天敌，其弊端显而易见，主要体现在以下几个方面：一是对总统的正常工作产生了严重影响；二是文官素质下降，管理松散，人 浮于事，工作效率低；三是日益加重了政治集团间争权夺利之风，以至于政治远离了民主与正义。四是政治对行政的过度控 制导致了权力的高度集中，因而引起了大量的腐败行为，并最终引发了人民对政府的不满。
为克服政党分肥制的弊端，并在发挥竞争性政党政治积极功能的同时维护公共利益，必须使政治和行政相分离。把行政从政治中剥离出来，让政治领域的权利纷争保持在政治的领域，行政系统充当非政治性工 具以削弱周期性政治选举对行 政组织稳定性的影响，革除“政党分肥”的弊端。多党制和政党分肥制为政治行政二分法提供了政治前提。
2、文官制度改革
政党分肥制的诸多弊端使文官制度改革成为历史发展的必然趋势，以《彭德尔顿法》为标志的英国文官制度改革使政治和行政的分离成为可能。《彭德尔顿法》的核心有以下三个部分：第一，建立一个超脱政党政 治竞争的文官管理机 构统一领导文官事务；第二，文官“考绩制”原则；第三，“政治中立”原则。英国的文官制度改革不仅奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英 国现代政府体制的基础。此后西方各国相继效仿英国建立公务员制度，大大促进了其经济、社会和政治发展。
综上所述，多党制和和政党分肥制是二分法的政治前提，文官制度改革又为其提供了政治实践支持。
三、政治行政二分法理论的思想渊源
政治行政二分法理论的提出具有很深的思想渊源，而非空穴来风。它的提出与西方自由主义思 潮对国家治理的影响密切相关。自由主义思潮的发展是西方国家历史演变的必然产物，它对西方国家治理理论有着深远的影响，是西方国家主流的政治思潮。三个世纪以来，自由主义经过了传 统自由主义和现代自由主 义两个历史发展时期。
1、传统自由主义思潮与国家治理理论
传统自由主义是资 产阶级反封建的历史产物。资本主义发展初期，一系列政治主张在人性论和个人自由的基础上被提出：首先，对于人的自由问题，提出了人的自由受到法律的保护以免任何人的侵犯；其次，对于国家的建立问题，无论是洛克的《政府论》，还是卢梭《社会契约论》都深刻论述了国家建立在“社会契约”和“人民同意”基础上的基本观点。
传统自由主义主张国家对社会的放任，“在民”是其重要组成部分，再次是关于国 家权力的制约。传统自由主义对西方国家的治理产生了深远的影响。
西方国家在传统自由主义的影 响下普遍建立了三权分立制度，“立法”、“行政”、“司法” 三权相互制约，尤其是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大。 而自洛克以来，自由主义就一直对国家的干预心怀不满。到18世纪末，大量专家学者都主张社会如果不受干预，本质上就能自我调节。
由此传统自由主义主张国家对社会的放任更显而易见。也正因为如此，在这一时期行政表现的是政 治的统治职能，它只是政治实现统治的一个附属工具。
2、现代自由主义与国家行政理论
现代自由主义与传统自由主义不同，它在国家的治理方面主张政府可以对社会进行干预。19世纪末20世纪初，主要的西方资本主义国家相 继进人了垄断帝国主义阶段。垄断资产阶级大肆利 用对市场的垄断，剥削中小资产阶级和工人阶级。由于传统的自由主义反对国家干预导致国家无法对社会调节进行。广大人民不仅没有享受到工业文明的恩 泽反而生活在水深火热之中；另一方面资本主 义进入垄断以后，客观上要求国家能够在海 外市场的争夺与海外资源的利 用上给与帮助，因此社会各阶级都强 烈要求建立一个“强有力的政府”。此时，人们提出了现代自由主义。这一时期人们转变了对政府的态度，认为政府可以介 入社会公共事务。这一思潮的转 变导致了西 方资本主义政府在治 理国家模式上的决定性改变，从而在客观上为基于政府职 能的政治行政二分法的发展奠定了思想基础。
总而言之，政治行政二分法的提出不仅仅是西方近代政治制度的必然，同时也是自由主义思想渊源的必然。多党制、政党分肥制及文官制度改革为政治行政二分法的提出奠定了政治基础，而西方自由主义思潮为其奠定了思想基础。至于政治行政二分法的正确性，一直以来都存有争议，还需大量时间与实践予以研究与求证。
参考文献：
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治理制度论文篇(7)
政治信任的来源存在着两种相互竞争的理论解释：以政治文化及其社会化为基础的“文化理论”以及基于对制度绩效的理性评价的“制度理论”。文化理论认为政治信任是外生性的，政治信任“源自长期存在而根深蒂固的人际信任，这种信任根植于文化规范并通过政治社会化传播”；制度理论则认为政治信任是政治上内生的，“是制度绩效的结果……取决于公民对政治制度和政府绩效的理性评价” [1 ]。除了文化因素以及制度性的因素之外，还有学者强调结构的因素，结构因素包括个体的认知结构以及个体之上的层次结构的因素。
本文的主要研究目的是了解我国农民对各级政府的政治信任水平的高低，进而解释我国农民对各级政府政治信任的影响因素。具体说来，本文主张：第一，影响我国农民对各级政府的政治信任的因素是多方面的；第二，文化因素，特别是传统文化强调对政治权威的尊重，影响了我国农民对各级政府的政治信任；第三，制度绩效开始日益影响我国农民对各级政府的政治信任，尤其是公共服务绩效成为影响我国农民对基层政府信任的关键性因素；第四，我国农民对各级政府的信任还受到认知结构和层次结构因素影响。
为了全面检验上述理论主张，本文利用“我国公共文化服务体系保障机制研究”课题组于2013年8月在我国农村地区组织开展的“农村地区公共文化服务现状调查”？?q？?所获得的数据，进行了如下四个部分的分析，第一部分介绍了政治信任是如何测量的，并呈现了我国农民对四级政府的政治信任水平的调查结果；第二部分介绍了影响我国农民政治信任度的三组影响因素：文化因素、制度因素与结构因素，并分别介绍了这三组因素如何影响政治信任度以及如何进行测量；第三部分通过建构一个多元回归模型，来检测三组因素（文化因素、制度因素与结构因素）是如何不同地影响我国农民对于各级政府的信任度；最后一部分，本文对调研发现进行了总结，进而做出了一系列的理论推论与政策建议。
一、政治信任的测量以及经验发现
伊斯顿根据政治支持的来源和对象提出了政治支持的二元划分：弥散型支持和特殊型支持。弥散型支持针对的是政治共同体和政府所奉行的基本价值和原则；特殊型支持则针对的是政府推行的具体政策及政府的主要机构和政府官员 [2 ]。诺里斯发展了伊斯顿的分析框架，并将其应用于政治信任的测量，她将政治信任细化为共同体（政治社群）、体制（政体原则）、绩效（政府表现）、机构（政府机构）和领袖（政治人物）五个维度 [3 ]。然而在中国社会的调查研究当中却很少采取上述如此细致的分类，受限于我国民众的政治认知以及研究的实际需要，研究者通常只考察民众对不同层级政府的信任度。在此次调查中，我们也仅仅测量了农村居民对中央政府、省级政府、县级政府和乡镇政府四级政府的信任度。
具体来说，为了测量村民对从中央到乡镇四级政府的信任水平，问卷设计了1-9的测量量表，“1”代表很不信任，“9”代表非常信任，要求受访者给出自己对四级政府信任水平的相对位置。图1显示了中国农村居民对各级政府的信任分布：我国农村居民对各级政府的信任水平呈现逐级递减。中央政府享有的政治信任最高，有48.6%的村民给予中央政府最高“9”分的信任评价，对中央政府不信任的村民（信任评价为1～4分）所占比例极低，村民对中央政府的平均信任度得分为7.77。省级政府享有的信任度次之，平均分为7.25；县级政府享有的信任度再次之，平均分为6.29。乡镇政府享有的信任度最低，相当一部分村民（约28.8%）不信任乡镇政府。这就印证了两点：第一，我国农民对于中央政府的信任度非常之高，与亚洲民主动态调查和世界价值观念调查的调查结果相近。第二，在当下中国，作为政策执行和政府治理的基本单位的基层政府信任缺失，乡镇政府更是面临着严重的政治信任危机，提升我国农民对基层政府的政治信任迫在眉睫。
二、政治信任的来源：文化理论与制度理论
正如笔者前面提及的，关于政治信任的来源，即解释政治信任的影响因素方面，政治学理论界一直存在着文化理论与制度理论两种相互竞争的理论解释。
政治文化理论强调政治文化是政治主体的行为准则和进行政治活动的重要决定因素，在一定程度上政治文化决定了一个国家正式制度框架下的政治行为，进而也就左右了这个国家特定的发展模式。
诸多学者认为，中国传统文化不是一种现代性的公民文化，而是基于传统君臣关系的臣民文化？?r？?。中国传统文化将个人与权威的关系界定为“等级式的”威权倾向，而非西方社会契约传统下“互惠式的”；儒家文化“以集体为中心”的利益取向也不同于西方政治文化中的个人主义 [4 ]。因此，中国民众对待政治权威表现出一种“天命观”基础上的“绩效正当性”，这种正当性观念又与道德、仁政、责任等概念相联系。政治权威“受命于天”，普通民众对于权威采取一种敬畏的态度；政治权威也是道德化的，要求统治者成为社会道德的楷模；统治者道德的一个关键要素是施行仁政，家长式地照顾民众的利益。史天健针对文化价值与政治信任的比较研究发现，不论是大陆还是台湾，愈具有传统文化价值的民众，政治信任愈高 [5 ]。马得勇对东亚8个国家和地区的分析也发现，“政治威?嘀饕寮壑倒郾淞吭诟鞲龉?家对政治信任均有明显的正面影响” [6 ]。
此外，作为政治社会化的重要途径，大众传媒也对政治信任产生影响。国家主导的教育体系和大众传媒主导的宣传动员塑造了民众的高政治信任 [7 ]。近年来中国媒体市场的商业化带来了国家管理的松动，相较于报纸、电视等传统媒体，互联网媒体受到相对较弱的国家监管，拥有更多的自主空间，提供给民众官方信息以外可供选择的替代性框架（alternative framing） [8 ]。
在本项研究中，我们包含了三个文化主义理论的变量：（1）威权价值观，（2）新闻联播的收视状况，（3）对互联网的使用状况（见表1）。
政府绩效是影响民众政治信任的另一种关键性因素，与文化理论的主张不同，制度理论认为政治信任是政治上内生的，是制度绩效的结果，取决于公民对制度绩效的理论评价。赫瑟林顿（Hetherington）将政治信任视为民众认知的政府施政结果与自身期望之间的一致性程度，这意味着，民众主观认知的政府绩效是民众对政府信任与否的决定因素 [9 ]。现有政治信任来源的制度解释文献中，政府绩效主要包括经济绩效、政治绩效和公共服务绩效几个方面。其中，经济绩效指向国家的宏观经济绩效（经济增长、失业率和通货膨胀等）和个人的经济状况（收入、生活水平及其变化）；政治绩效则指向政治制度、公民权利、政治透明度等方面；公共服务绩效则指向民生福利和公共服务。从政府绩效对政治信任的影响看，中国民众政府信任的来源呈现“经济绩效正当性”向“政治绩效正当性”和“公共服务正当性”的转变 [10 ]。
在以往的研究中，研究者普遍认同国民经济的持续高速发展以及由此带来的民众基本生活水平的改善塑造了当代中国政府的“绩效正当性”，使得民众对政府的信任度非常高？?s？?。但是近些年来，政府政治绩效的重要性不断提升，最新的研究也证实，“政治绩效相对于经济绩效更能影响民众对政府的支持，尤其取决于民众对政治自由和法治建设的重视” [11 ]。公共服务的绩效正当性也越来越显著，“公共安全、社会治安和法治建设等纯公共产品供给和教育、医疗、社保和就业等民生福利事业发展”赶上并超越经济增长成为政府信任的新源泉 [12 ]。
在本项研究中，我们用生活改善度来测量经济绩效，同时以农村公共文化服务作为代表性的公共服务绩效。“农村地区公共文化服务现状调查”涉及农民对公共文化服务各方面的评价，但在本研究中，我们选取对公共文化服务的总体性评价来测量公共服务绩效。制度理论变量的具体测量情况如表2所示。
除了上述文化理论因素和制度理论因素之外，影响政治信任的因素还包括结构层面的因素。首先是个体的认知结构，中国民众认知空间中存在两种政府形式：“想象的政府”和“真实的政府”，对真实政府的信任基于与政府相关的个人直接经验；而形成对想象政府信任的直接经验严重缺失，这一认知图景的空白则由政治社会化塑造 [13 ]。其次是个体之上的层次结构，个人对政府的信任不仅受到上述个体因素影响，还受到个人所在地的区域性因素的影响 [14 ]。
三、多元回归模型分析的结果
为了检测三组因素（文化因素、制度因素与结构因素）是如何不同地影响了我国农民对于各级政府的信任度，我们建立了一个多元回归（OLS）模型？?t？?。在模型中，农村居民对四级政府（中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府）的信任度是因变量，分别被置于四个模型的表格的最上端；自变量包括个体层次的控制变量（包括性别、年龄、受教育程度与党员身份），政治文化的因素（威权价值观、新闻联播的收视状况、对互联网的使用状况），制度绩效的因素（生活改善度、公共服务满意度）和结构因素（地区差异？?u？?）。
通过表3的四组多元回归模型，我们可以比较文化理论、制度理论等不同解释视角对中国农民政府信任的解释效力；也可以根据文化理论与制度理论视角下的各个变量的系数判定各个因素对民众信任水平的具体作用。
首先，在文化理论的因素中，威权价值观对各级政府政治信任的影响支持以往研究中的理论假设，即威权价值观有助于塑造农村居民对各级政府的政治信任。那些在政治价值取向上接受传统中国政治文化关于政治权威信仰的农民越有可能信任所有层级的政府。这也说明，传统中国政治文化关于政治权威的悠久叙事事实上依然“形塑”着当代中国农民对于各级政府的政治信任。
新闻联播代表的传统媒体影响了我国农民对于中央政府以及省级政府的政治信任，而且这种影响是以一种积极、正面的方式来进行的。但是新闻联播的政治宣传几乎不能影响到农民对于县级政府以及乡镇政府的政治信任。“倒扣的漏斗”比喻很好地解释这一现象：近年来中国的媒体管理已经适度松动，但呈现的是一种上紧下松的放开过程；地方政府层面的负面新闻频频出现在《新闻联播》等中央媒体平台上；但是另一方面，《新闻联播》对中央政府以及省级政府的新闻报道则保持一种积极的正面形象 [15 ]。
互联网尽管在我国农村地区还没有实现普及，但在我们的调查中，已有大约23%的村民开始使用互联网。众多的研究与观察发现，由于互联网的传播内容相对处于较弱的政府规范与管理之下，互联网上关于我国各级政府的负面消息层出不穷。因此，对于那些经常使用互联网的村民，自然会产生一种对于各级政府的怀疑情绪。多元回归模型的结果也表明，那些把互联网作为主要信息渠道来源的农民对于各级政府的政治信任度都远远低于那些不使用互联网的农民。
其次，在制度理论的因素中，经济发展绩效作为政治信任的一个主要来源，对农民形成对我国四级政府的政治信任发挥了积极的、正面作用。凡是那些感受到家庭生活水平在过去五年之中有明显改变的农民，他们对于我国四级政府的政治信任度都远远高于那些感受不到生活水平发生改善的农民。良好的经济发展绩效能够充分提高我国农民对于各级政府的政治信任度。
公共服务绩效作为政治信任的一个重要来源，对农民形成对我国四级政府的政治信任发挥了显著的、正面作用。那些对农村公共文化服务总体上感到满意的农民，他们对于我国四级政府的政治信任度都远远高于其他农民，这也说明了，以农村公共文化服务?榇?表的公共服务绩效是农村居民形成对我国四级政府的政治信任的重要来源。
最后，总结上述的研究发现，制度性因素（包括经济发展绩效与公共服务绩效）与文化性因素（包括威权价值观与媒体传播）都显著地影响了我国农民对于四级政府的政治信任度。影响我国农民对各级政府的政治信任存在多种复合因素，这些因素都在发挥着作用，没有一个因素可以代替其他因素。
尽管文化性因素与制度性因素都显著地影响了我国农民对于四级政府的政治信任度，但是对不同层级的政府而言，这些因素的重要性是完全不同的。利用表3中标准回归系数（B）绝对值的大小，我们可以对这些因素的重要性进行排序。对于层级越高的政府，文化理论因素对政治信任的重要性越高，而制度理论因素的重要性相对较低。但对于层级越低的政府，制度理论因素对政治信任的重要性则越高，而文化理论的重要性相对较低。这不仅很好地印证了中国民众政府信任评价中的认知结构假设：高层政府信任主要来源于政治文化形塑；而底层政府信任则主要来自于制度绩效反馈。这也为解决基层政府信任危机指明了方向，那就是为民众提供范围更广、质量更高的公共产品和公共服务，实现人民共享改革成果。
此外，个体之上的层次结构因素――地区差异也会影响中国农民对各级政府的政治信任。具体而言，相较于内陆欠发达省份，大都市和沿海发达省份的农民表现出更高的县级政府和乡镇政府信任、更低的中央政府和省级政府信任。前者可能源自这些地区较高的社会经济发展水平带来的生活水平持续改善和更有能力的地方基层政府的公共服务绩效。后者则可能是因为同样由社会经济发展带来的传统主义和威权价值的削弱和现代多元价值的兴起。
四、结论与引申的讨论
无论是在理论上还是在经验上，本文的发现对分析我国农村居民对于各级政府的政治信任度研究都具有启发意义。鉴于此类经验调查研究的稀缺性，我们的研究发现将为我国农村居民对于各级政府信任度的后续研究提供某种概念和经验上的积累。在本文的最后，我们将强调一些重要的发现及其含义。
首先，关于政治信任来源的文化理论与制度理论争论，我们的研究提供了一个有趣的折衷主义发现。制度性因素（包括经济发展绩效与公共服务绩效）与文化性因素（包括威权价值观与媒体传播）都显著地影响了我国农民对于四级政府的政治信任度。而更有意思的发现是，对于中央政府的信任，我国农民更多的是一种情感与价值判断，文化性因素的作用更为重要。对于基层政府的信任，我国农民更多的是一种理性的计算与绩效评估，制度性因素的作用更为重要。
第二，文化性因素，特别是我国传统文化强调对于政治权威的尊重，非常显著地影响了我国农民对于中央政府的信任。这一发现实际上回应了派伊在《亚洲的权力和政治：权威的文化维度》一书中所提出的一个经典命题，那就是东亚国家在面临政治现代化的道路选择时，在面临如何走上现代政治的发展道路时，不能够简单照搬西方关于政治权威的理念，因为西方社会所倡导的关于政治权威的概念与亚洲的政治文化传统不兼容 [16 ]。西方理论家所强调的政治权威与个人之间的对立和二分，以及强调政治权威的法治人格，这些都是基于西方的希腊文化传统和基督教文化而产生。中国人关于政治权威的观念，则强调了传统的家长式权威观念，以及对政治权威寄托了道德上的依托与终极诉求。这就能够解释为什么我国农民对于中央政府的信任如此之高，这一极高的政治信任度即使放眼全球，也是无与伦比。可以说，我国农民对于中央政府的高度信任正是存在了一种特有的对于家长式权威的期待以及道德上的终极诉求。
第三，对于基层政府而言，理性的绩效评估是农民判断是否信任基层政府的最重要标准。这表明，良好的公共服务绩效已经成为治理模式转型下我国民众对于基层政府信任的重要来源。从这个角度来说，我们主张基层政府在保证较高的经济增长的同时，要逐渐摒弃“经济建设为中心”的一元治理模式，兼顾经济增长、政治民主和社会发展的多元治理模式。基层政府应当加快转变政府职能、建设服务型政府，致力于义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等事业，为民众提供范围更广、质量更高的公共产品和公共服务。
第四，互联网的兴起确实对各级政府的信任度产生了消极影响。各级政府需要学会更为积极地应对互联网兴起所构成的挑战：首先，各级政府需要加强政府信息的公开透明、决策的民主化，尤其在重大社会危机发生之后，需要及时权威信息，打消民众的无端猜忌；其次，各级政府需要加强电子化政府平台的建设，通过网络加强与民众的互动，鼓励民众参与到电子化平台上来，同时电子化政府平台要学会引导舆论，提升网络正能量；最后，要加快网络立法工作，加强对网络的依法管理，对于网络谣言、虚假信息进行依法管制。
注 释：
① 此次调查，按照地区经济发展状况和地理位置的不同，以2011年国家统计局公布的农村居民消费水平作为参考，选定了湖南、河北、山西、甘肃、广东、浙江、北京、黑龙江和山东9个省市进行农村公共文化服务建设现状调查。参照选定的9个省市2011年的统计年鉴，以农村居民人均纯收入作为参考指标，按照从低到高对每个省份内的不同县进行排序，等间距抽出5个县作为该省的调查对象。在每个被抽取的县级单位中，采用PPS抽样选取8个村庄，每个村庄访问10位村民。在访谈对象的选取上，课题组首先收集样本村庄村委会的所有户籍资料，列出抽样框；然后采用等距抽样抽出被调查户；最后在每一个被调查户使用Kish表产生访谈对象。此次调查实际调查了348个农村行政村，3 698位农村居民。
② 相?P的讨论参见Huntington，S. P. （1991）. Democracy's Third Wave. Journal of democracy，2（2）：12-34；Pye，L. W. （1992）. The Spirit of Chinese Politics，Cambridge：Harvard University Press.
③ 这些研究包括Wang，Z. （2005）. Before the Emergence of Critical Citizens：Economic Development and Political Trust in China. International Review of Sociology. 15（1）：155-171；Yang，Q.，Tang，W. （2010）. Exploring the Sources of Institutional Trust in China：Culture，Mobilization，or Performance？ Asian Politics & Policy. 2（3）：415-436.
