社会行政的功能精品(七篇)
社会行政的功能篇(1)
关键词：非政府组织；社会功能；双重管理体制
中图分类号：C91221 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）02-0010-05
20世纪70年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党在十报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和社会发展有着重要的现实意义和理论价值。
一、我国非政府组织的社会
功能展现及其评价
作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下的基本状况。
1已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间
当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活动的社会资金捐赠没有可持续性。2011年6月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外，我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会广泛接受。在20世纪90年代中期，我国的志愿行动经常被看作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进一步发挥的空间。
2已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限
当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都已建立了相应的组织载体，根据2001年学者王名的调查，其中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见，我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。
3一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分
非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵和辅助政府管理的社会功能。
4发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用
有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目标、进行现代化建设的辅力量。（4）市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不可能是调整政治权力结构的根本性力量。
二、当前我国非政府组织社会
功能有效发挥的制约因素
从组织学的角度来看，任何一个组织要有效实现自己的组织目标、发挥自己的组织功能，必须有其相适应的条件，从宏观上讲，我们大致可以区分三类条件：一是制度环境；二是管理体制；三是组织自身能力；四是价值观念。这四个条件是组织功能得以有效发挥的前提条件。具体到我国的非政府组织而言，其社会功能不能有效发挥的制约性因素也主要体现在四个方面。
1法律制度上的限制
当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。（3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会功能的发挥受到了很大限制。
2管理体制上的限制
当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8]（P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量，政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的负面影响。
3组织自身建设和能力上的困境
组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助），少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。
4文化价值观念上的约束
文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。
三、促进我国非政府组织有效
发挥社会功能的路径选择
1执政党的推动是非政府组织有效发挥社会功能的主导力量
有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战：（1）非政府组织的发展挤占了政党的传统空间和组织基础；（2）非政府组织在一些领域替代了政党的功能；（3）非政府组织与政党之间关系的紧张影响着政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党作出的反应行动先后有四个：首先是控制；第二个反应行动就是规范社会团体；第三个反应行动就是通过党组织力量来加强对各类社会团体的领导与引导，以保证在政治上对社会团体的影响；第四个反应行动就是整合社会团体，开发社会团体的功能。这四个行动是一个连续的行动过程，新的反应行动的出现，并不替代前一个反应行动，从而构成一个我国共产党面对非政府组织发展的行动框架。[10]（P418）由此可见，我们党试图把非政府组织纳入其制度框架之内，并使非政府组织成为我们党执政的社会基础，在这一前提下，进而整合和开发非政府组织的社会功能。共产党是当代我国最强大的社会组织力量，在这一政治整合的过程中，如果执政党与非政府组织关系处理不好，非政府组织和党可能形成一种对立的关系，要么党限制非政府组织的发展，要么非政府组织在一些领域替代政党的功能甚至获得政权；处理得好，非政府组织就可能和党形成一种合作补充关系。因此，在当下的我国情境下，只有党的推动，只有我们党对非政府组织作用和地位的真正认可和整合开发，非政府组织在我国有效发挥社会功能才能得到充分保障。
2改革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提条件
对于当下我国非政府组织的发展而言，我们应继续推进与完善政府管理体制改革，只有这样，我国的非政府组织才能得到健康的发展，非政府组织得到有效的发展，其社会功能才能得到真正实现。首先，政府应继续适度放权。我国30多年改革开放的过程从政治意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政事分开、政府对公民管理的逐渐放松等等，这些都为非政府组织的催生提供了很好的环境。因此，政府继续适度放权，这对于非政府组织的产生与发展大有裨益，这也为非政府组织发挥社会功能释放出应有的空间。其次，政府应进一步转变职能。新中国孕育之初就处在高度集权的计划经济体制模式下，政府一直是全能政府。今天全能政府的惯性依然深刻影响着当代政府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，把过去由政府管不好，市场也解决不了的问题，通过非政府组织去承担，非政府组织在辅助政府治理、弥补政府失灵之时，也就是其社会功能得到有效发挥之时。再次，改革双重管理体制。对现行的双重管理体制进行改革的趋向就是要减少政府对非政府组织的直接、具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革，是有效发挥我国非政府组织社会功能的重要前提条件。
3加强自身建设是非政府组织有效发挥社会功能的内在动力
目前我国的非政府组织从自身能力上一时还难以承接政府转移的公共服务职能的重任、满足社会的需要。对此，加强非政府组织自身能力建设是使非政府组织更好地解决一些长期性的社会问题、满足社会需求、获得政府和公众的认同，真正释放社会功能的内在动力。我国非政府组织要加强自身能力建设，大体可以从以下几个方面入手：（1）加强人力资源的建设。不管是非政府组织内部专职的工作人员，还是临时性的志愿者，我们要通过加强培训、提高待遇、优化项目设计等手段来吸引高素质的人才，从而从整体上来改善当前我国非政府组织人才资源不足的现状。（2）完善治理结构。非政府组织内部治理结构要完善、不管是理事会、财务机构设置、人力资源机构设置等，都有一个方向，可以借鉴西方非政府组织的治理结构模式，结构完整了，与结构相适应的职责也要完善好，使非政府组织有好的使命和目标，更要有完成使命和目标的负责制。（3）健全内部制度体系。这些制度体系包括法人制度、财务制度、人事管理制度、理事会制度、志愿者招募制度等等，内部制度体系完善了，非政府组织的外部行为才有制度依据，才能可靠地发挥社会功能。（4）完善监事会制度。要扩大监事会的职权、明确监事会的议事规则，等等。自身建设是主体自我行为，是内在动力，因此，非政府组织要充分发挥社会功能的内在要求就是加强自身建设。
4社会监督机制的完善是非政府组织社会功能有效发挥的外在动力
社会监督是非政府组织监督机制中至关重要的部分，充分发挥社会力量的作用，不仅有利于改变长期以来政府对非政府组织的业务进行直接管理的方式，更重要的是，它还有利于提高对非政府组织的管理效率并增强非营利组织的社会公信度。当非政府组织自身管理效率得到提高、社会公信力得到加强时，非政府组织发挥社会功能就有了外部保障。一般来说，今天我国非政府组织的社会监督机制的完善，可以从以下几个方面展开。（1）加强社会公众的监督，尤其是捐款者的监督。一方面，公众要对非政府组织的监督从被动转为主动，另一方面，非政府组织及其管理机构要畅通社会监督的渠道，从两个方面入手来加强社会公众的监督；（2）加强媒体的监督。随着科技和经济的日益发展进步，媒体现在已经成为“第四权力”，媒体普及范围广、影响大、具有强大的导向作用和威慑作用。因此，加强媒体对非政府组织的监督，能够有效地对非政府组织的各项管理行为产生约束和引导；（3）加强独立的第三方评估的监督。非政府组织自身评估和政府对非政府组织进行评估是通常的两个评估主体，如果再加上独立的第三方评估的监督，那么非政府组织评估系统就更为完善，同时也增加了对非政府组织评估的可信度。
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Restricting Factors and Solutions for Non-governmental Organizations
in China to Play Their Social Function
YANG Honggang
（School of International Relations and Public Affairs， Fudan University， Shanghai 200433， China）
社会行政的功能篇(2)
[关键词]国家；社会；政党；政党功能
中图分类号：D05 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）06-0038-07
政党功能的形成和发展具有内在的规律性，在认识和分析政党功能时不能仅仅局限于就事论事的片段化论述，而要把政党功能置放于国家与社会互动的关系中，通过分析国家、政党、社会三者互动和博弈的基本状态来认识政党功能形成和发展的整个逻辑过程。
一、“国家-社会”研究范式的主要内容
（一）“国家”和“社会”的含义
本文所指的“国家”不是自然地理意义上的概念，而是政治意义上的概念，即政治国家（state）。“国家”是指占据统治地位的阶级在一定的领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现的强制性等级制关系的综合体[1]。从具体构成看，国家包括立法机关、司法机关和行政机关及其与之相关的各种规则和制度。国家对内的主要职能是政治统治，具有明显的阶级性、暴力性和强制性等特征。除此之外，国家也具备明显的社会管理职能，以此来维持社会秩序，满足社会发展的需要。国家的两种职能相互配合，不可分割。
本文所讲的“社会”也不是一般意义上的人类社会生活共同体，而是一个与政治国家相对应的特指概念。“社会”主要指某一特定领土范围内不受国家直接控制或相对独立于国家的各种自治组织或非官方领域的统称。就其具体内容来说，社会是一个按照市场经济的基本原则，由普通公民、社区精英、公共媒体、各种公民组织和社会运动等要素构成的组织化的空间[2]。社会存在于公民个体与国家之间，是个人自由和国家权威之间的缓冲地带。从这个意义上说，我们也可以将“社会”称为“公民社会”或“市民社会”。“公共领域”是公民社会的核心构成要素，也是公民社会有效运转的基本前提。按照哈贝马斯的观点，公共领域是私人领域的一部分，但又有别于私人领域，公共领域所关注的仅限于与公共权力机关有关的各项事务。它是一种介于私人利益与国家权利领域之间的机构空间和时间，其中个体公民聚集在一起，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织起来对抗武断的、压迫性的国家与公共权力，从而维护社会的总体利益和公共福祉[3]（P91）。公共领域以公众舆论为媒介对国家和社会的需要加以调节，既是统治者制定公共政策的基本依据，也构成了对统治者强大的舆论监督[2]。公民社会有着独特的组织构成和运行逻辑。从总体来看，公民社会具有三大特征。第一，利己性和私人性。市场经济体系中的全部私人生活构成了公民社会的整体。公民社会的主要存在形式是普遍的公共利益同特殊的私人利益的分离、对立。第二，明显的自治性。公民社会是国家公共权力无法直接控制和干涉的领域。公民基于个人的各种利益诉求而组织起来，并按照一定的程序进行自我决策、自我管理、自我服务，以实现自身利益的最大化。第三，较强的组织性。公民社会不是靠原子化的个体公民来实现自身运转的，而是依托组织起来的各种公民集团或社会运动来发挥自身对政治国家的作用和影响。从现实来看，检验一个国家市民社会发达与否的重要标准就是这个国家是否拥有大量组织完备、活动自由，并具有一定社会影响力的民间组织。
（二）国家与社会之间的关系：对立统一
首先，从总体来看，由于国家与社会在根本性质和运行逻辑上有着本质的区别，两者之间处于一种对抗和博弈的状态，具体表现为国家与市民社会之间控制与反控制、扩展与抵制之间的斗争。有两种理论观点来形容国家和社会这种对立和博弈的状态，即“社会主导说”和“国家主导说”。“社会主导说”以洛克的“社会先于或外于国家”观点为代表。这种观点认为社会决定国家，国家对于社会而言是一种消极的力量，是一种“必要之恶”。面对国家权力扩张的本能，公民社会依靠其自身“先于”或“外于”国家的身份，在根本上构成了对国家权力侵蚀和控制市民社会可能性的抵抗。“国家主导说”以黑格尔的“国家高于公民社会”观点为代表。这种观点肯定国家对于建构和塑造公民社会的积极作用，承认国家对社会进行渗透和干预的必要性和合法性。在黑格尔看来，对社会来说国家并不是一种消极的力量[4]。鉴于“国家主义”（如法西斯主义）的发展曾经带来过一些惨痛的历史经验和教训，因此理论界普遍认同洛克的观点，把公民社会作为保障公民个人自由，有效制约国家权力，抵制国家权力盲目扩张的组织性实体，并认为公民社会的发展和成熟是民主政治进步的基础和前提。“社会中心主义”的观点由此而生。
其次，虽然国家和社会之间时常处于博弈和对立的状态，但从根本上看它们之间仍然存在着合作与互动的一面，是一种对立统一的关系。从起源来看，国家从社会中产生，国家的生存和发展离不开社会所提供的各种资源，其产生的目的也是为了避免社会的分裂和自我灭亡。这种状态决定了两者在实现自身目标的过程中必须建立完善有效的互动沟通机制。国家与社会的这种互动沟通机制划分为良性状态和危机状态两种类型。如果国家与社会处于良性互动状态，这种互动能给双方都带来正效益；但如果国家行动目标与社会利益相悖，国家机器将可能实施其强制性权力，而处于博弈另一端的社会将采取退避、抗议等抵制性策略。此时的国家与社会之间就处于一种典型的“零和博弈”状态。如果国家不能转变策略，社会将与国家产生严重的分裂[5]。因此，国家和社会的有效合作和良性互动是一种必然的现实选择。
二、国家与社会关系中的政党功能
（一）“政党功能”的产生及其本意解读
“功能”是指某种事物在自身活动过程中所发挥的作用、影响或履行的职责。“功能”概念最初主要作为生物学的分析范畴，斯宾塞开始把生物学意义上的“功能”概念引入社会学研究。在政治学领域，洛克在其分权理论中首先使用了“功能”这个名词。政党作为一种特定的政治系统，其功能的形成受到政治系统功能整体定位的影响。因此，本文首先从系统论的角度来认识“政党功能”的本意。
所谓政治系统，是由人类社会中政治行为（包括个人的、集团的或政府的政治行为）构成的一个处于相互作用之中的整体[6]。政治系统有着明确的边界和特有的运行逻辑。就其运作的整个过程来说，政治系统的运行主要包括输入、转换、输出和反馈等环节。“输入”就是指外在环境对政治系统施加的各种压力，主要体现为“支持”和“需要”两种形式。“转化”是指政治系统会依据自身的特点和属性对这些外在输入的“支持”和“要求”进行转换和加工。“输出”则是政治系统以特定方式发挥自身影响的活动，主要包括提取、行为管制、分配和象征性输出等内容[7]（P12），以权威性的法令、政策或命令等为主要实现形式。政治系统在输出结束以后必须对实际效果进行检视，对系统自身进行必要的调整和完善，这个过程就是“反馈”。借助于反馈，政治系统的输入、转化和输出就形成一个循环往复、连续不断的闭合过程。政治系统在运行过程中有三个关键的环节：需要的形成和支持的获得，这是政治系统运行的动力来源；政策的制定和实施，这是政治系统得以延续的保证；反馈回路的有效与畅通，这是政治系统有效运转的根本条件[6]。
通过这一系列环节，政治系统保持着与外部环境之间的联系，不断地进行能量和信息的交换。政治系统的功能就存在和发生于政治系统与外在环境进行交流和互动的过程中，直接地表现为政治系统与外在环境在相互作用的过程中所表现出来的能力、功效与适应性[8]。政治系统与外在环境互动和沟通能力的高低是政治系统功能强弱的重要标志。根据政治系统功能的发生过程，我们可以把政治系统的功能定义为：政治系统基于自身内在规定性，在适应和改造外在环境过程中所具备和发挥的各种作用和影响。阿尔蒙德认为，任何政治体系的功能都可以从三个层次来考察：第一，系统层次的功能，包括政治社会化、政治录用、政治沟通；第二，过程层次的功能，包括利益表达、利益结合、政策制定；第三，政策层次的功能，包括政策输出、政策结果、反馈等。
从政治系统分析的角度来看，政党组织一旦建立之后，就作为一种具有明确边界和属性的政治系统存在于特定的环境之中，并从其中获取自身生存和发展所需要的各种资源。这个过程就是外在环境对政党系统进行“输入”的过程。此外，作为一种具有特定倾向的组织系统，政党在接受外在环境影响和制约的同时，也积极主动地向外部环境“输出”自身活动的产物（各种政策），以便创造性地改造或引导政治环境，实现政党自身的各种诉求。政策输出不代表政党运转过程的结束。政党要分析政策输出的实际效果，不断调整组织自身的内部结构和运行状态，这就是“反馈”的过程。政党与外在环境互动、循环的过程就是政党作用和影响发挥的过程，也就是政党功能产生的过程。所以，依据政治系统分析的相关方法，我们认为政党功能的产生具有两大前提：一是政党具有特定的属性（以谋求或参与国家政权为主要目标）和明确的组织边界（有明确的指导思想、组织原则和固定的活动方式，与周围环境和其他子政治系统相区别）；二是政党能够与外在环境进行有效的互动和交流。综上所述，“政党功能”的本意就是政党组织基于自身的特有属性，为实现组织自身的生存和发展，在不断适应和改造特定的外在环境的过程中而发挥的作用和影响。
（二）政党的根本功能
作为一种政治系统，政党与外部环境之间的交流和互动是政党功能产生的重要前提之一。因此，我们在分析政党功能构成和发展的时候必须充分考虑政党所处外部环境的基本特性和发展趋势。但是，政党所面对的外部环境是立体的、多维的和动态的，而且外部环境并不是一个统一的整体，各个组成部分之间具有较强的异质性。因此，采用什么样的研究方法来正确认识和分析政党所处的外部环境，是研究政党功能具体构成和发展趋势的基本前提。本文依据“国家-社会”研究范式的相关方法，把政党所处的外在环境划分为两大部分，即国家部分和社会部分。此时，对政党来说，社会是各种“需要”和“支持”的输入主体，而国家政权体系则是政党活动或政策的输出对象。在实际活动中，政党依据自身特性，将社会的各种利益诉求加以选择、聚集、整合和加工，上升转化为本党的政策，然后再通过政策的输出实现对国家政权体系的影响，通过国家政权的力量来满足社会的各种诉求。
要顺利实现“输入”和“输出”的过程，政党必须具备两个条件。第一，政党要根植于社会之中，紧密联系社会和代表社会。社会为政党提供了生存的空间，是政党汲取各种资源，保持自身力量的根源所在。社会的基本形态结构决定和影响着一个政党的运作方式、组织结构以及作用发挥等各个方面。如果一个政党没有良好的社会基础，得不到民众的普遍支持和认可，那么其自身的生存能力会大打折扣，也就更谈不上影响和制约国家权力了。因此，社会基础是否牢固是检验一个政党生命力是否强大的重要标志。第二，政党要与国家权力机关保持密切的联系。参与或掌控国家权力，影响各种国家政策的制定是政党根本价值所在。根植于社会是政党生存和发展的前提和基础，而代表社会进行利益表达，进而参与和影响国家政权才是政党的根本目的。正如萨托利所说的：“政党是表达要求的管道。这就是说，政党首要而且最重要的是作为一种代表手段，它们是代表人民表达要求的工具或机构。”[9]（P44）这种明确的目标导向决定了政党是社会民众实现对国家权力的有效控制和监督，改变政治现状的组织化工具。也正因如此，学者们普遍认为政党的活跃程度是一个国家民主政治运行的主要标志。
综上所述，在国家和社会之间进行有效的沟通和联络就是政党的根本功能。正如英国著名政治学家欧内斯特・巴特指出的：“政党具有双重性格或性质。也就是说，政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸。”[10]（P42）
三、从国家、政党和社会的互动
看政党功能的具体构成和分类
国内外学者对于政党功能具体构成的表述有很多种，比较有代表性的研究成果来K.冯・贝米、M.瓦格伯特、萨托利、罗塞尔・达尔顿（Russell Dalton）、马丁・P.瓦滕博格（MatinP.Wattenberg）以及巴托里尼（Bartolini）、彼得・梅尔（Peter Mair）和王长江等人。其中，K.冯・贝米指出政党的功能主要体现在四个方面：目标制定、利益表达、动员和社会化、精英形成与录用功能；而M.瓦格伯特对政党的功能的划分更加细化，他把政党功能分为政治利益表达和集约等11个方面；萨托利认为，政党最重要的两大功能是表达功能和沟通功能；达尔顿和瓦滕博格分别考察了选举中的政党、作为组织的政党和政府中的政党所承担的功能，也对政党在现代民主政治中的功能作了比较全面的概括[11]。
本文在明确政党根本功能的基础上，通过考察国家、政党、社会三者之间的基本关系来分析政党功能的具体构成。政党“桥梁”和“纽带”作用的实现并不是各种利益诉求简单的“始于社会、经由政党、作用于国家”这样一个单向运行的过程，而是一种国家、政党、社会三者之间的循环式双向互动的过程。这种复杂的关系也决定了政党的各种具体功能构成的多样性和复杂性，我们可以用理想模型（如图1所示）来描述国家、政党和社会三者之间互动联系的整个过程，并以此来考察政党功能的具体构成。尽管国家、政党、社会三者之间的互动关系远比图1所显示的要复杂得多，但仍可以通过图1分析政党的各种具体功能是如何产生的。
图1 国家、政党、社会互动的理想模型
从理论上看，国家、政党、社会三者之间互动的整个流程可以大体划分为六个环节（如图1所示）。第一个环节：社会向政党输入的环节。在这个过程中，社会把各种利益诉求（也就是需要和支持）通过特定的方式输入到政党体系中。第二个环节：政党的利益综合和表达环节。在这个环节中，政党依据自身的组织属性对由社会输入的各种分散的、琐碎的和细节化的利益诉求进行加工和整理，形成适合本党需要的、整体性和系统化的利益诉求。第三个环节：政党影响和控制国家权力的环节。政党在形成利益诉求之后，便通过组织自身的活动向国家政权施加各种影响（政策、人员或信息输出），力图把自身所代表的各种利益诉求转化为国家政策和相关法律，并通过国家权力来贯彻实施。第四个环节：国家管理和控制社会的环节。国家通过各种政策的输出和法律的制定来实现各种资源的再分配，满足社会不同阶层的需要，完成政党利益表达的整个过程。第五个环节：政党反馈和调试环节。在这个环节中，政党一方面要根据利益表达之后国家和社会关系的基本状态来不断调整和优化自身的组织结构和运行方式；另一方面政党通过自己的积极活动去引导和塑造民意，不断巩固自身的合法性基础。第六个环节：社会直接影响国家政权。当前，利益表达的渠道不断多元化，公民个人、各种民间组织或利益集团都可以通过个性化和多样化的利益表达手段来直接影响国家政权，社会对政党的依赖度不断下降。但是，非政党的利益表达不论在组织化程度、影响范围，还是在表达的持续性、稳定性和影响力上都无法与政党的利益表达能力相媲美。
根据国家、政党、社会三者互动的基本过程，可以从三个方面来认识和归纳政党功能的具体构成。第一，从政党与社会的关系来看，政党既要代表与反映社会的利益诉求，与社会变化保持同步互动；又要按照政党本身的属性去塑造社会和引导社会，不断增强自身的合法性基础。前者要求政党具备利益表达和利益综合功能（体现在图1中的第一环节和第二环节），后者要求政党具备政治社会化功能和政治整合功能（体现在图1中的第五环节）。第二，从政党与国家的关系来看，政党存在的根本价值就是代表社会向国家进行利益表达，因此政党必须具备影响与控制国家政权的功能（体现在图1中的第三个环节）。具体说来，主要包括向公共权力机构举荐各种官吏与议员功能、组织或运作政府功能、参与和影响公共政策制定功能、批评和监督公共权力功能等[12]。第三，从政党自身的角度来看，政党必须在运转中实现组织的更新和自我强化，保持组织自身的内聚力和纯洁性。因此，政党必须具备政党精英的选拔与录用、管理和教育本党成员以及纪律的维持等功能。可以说，政党在与国家和社会的沟通和互动中，不断建构和强化了各种具体功能，形成了自身的功能体系。
四、从国家、政党与社会的关系演变
看政党功能的发展趋势：异化与衰落
虽然政党与国家、社会的关系是基本固定的，但随着三者之间力量对比和博弈状态的变化也会呈现出不同的阶段性特征。根据政党与国家和社会关系的不同，学术界普遍认为政党先后经历了精英型政党（权贵型政党）也有学者认为，由于诞生在不成熟的时代条件下并且缺乏明确的政治纲领、稳定的社会基层和完善的组织结构，精英型政党一般不被认为是现代意义上的政党。参见陈崎：《衰落还是转型――当代西方政党的发展变化研究》，中国传媒大学出版社2010年版，第28-29页。、群众型政党（革命型政党）、全方位型政党和卡特尔型政党四个发展阶段。尽管政党的整体功能结构是相对稳定的，但在不同的发展阶段中，某些具体功能的影响和作用是不同的，使得政党功能结构呈现出不同特点。
第一，精英型政党（权贵型政党）：突出内部协调和斗争功能。精英型政党存在于18世纪中后期到20世纪初期这一阶段。精英型政党产生的时候是资本主义发展的中早期。由于资本主义经济发展的总体水平较低，民主政治的发展处于雏形阶段，大部分民众没有获得普选权，国家权力还掌握在原有的贵族和新生精英手中，从国家与社会关系的角度来看，那时的国家与社会还没有实现相对的分离，国家权力还在一定程度上影响和掌控着整个社会。精英型政党是围绕议会斗争和选举而产生的，是少数精英集团控制议会和政府的组织工具。同时，精英型政党的建立也便于精英集团自上而下地去引导和控制社会，以及排斥异己，维护自身利益。精英型政党具有如下特征：从组织规模来看，精英型政党一般规模都相对较小；从成员来看，精英型政党成员的来源比较单一，大部分是原有的封建贵族和各种新兴的权贵；从政党所掌握的资源来看，精英型政党资源的主要来源是靠政党成员的私人联络；从组织结构来看，精英型政党的组织结构松散简单，党员个体的自主性较大，其实质是一小批独立的、自身拥有资源的党员个体把他们中的某一个人或其人送进议会作为代表[13]（P28）；从运作方式和目的来看，精英型政党运作的特点是政治精英的局部动员，参与政治竞争的主要目的是巩固或再分配特权。
从政党与国家、社会的关系来看，精英型政党与社会的联系相对松散，其组织主要存在于国家权力体系中，与社会直接互动的程度很小。这决定了精英型政党有两个方面的功能被强化：一是精英集团内部进行协调，实现行动的一致性；二是精英集团内部政治斗争的组织化工具。
第二，群众型政党（革命型政党）：突出社会改造或革命功能。群众型政党大约存在于19世纪中后期至20世纪中期。在这一阶段，由于资本主义经济的发展和资本主义社会基本矛盾的显现，代议制民主的成熟以及普选权的普遍扩大，公民社会得到有效发育和不断成熟，逐步成长为相对独立于政治国家的一种力量。随着社会的发育和成熟，其进行利益表达的诉求也不断强烈，国家与社会的摩擦不断。这就导致了一些政党从社会中产生或主要面向社会，自上而下地代表社会各个阶级或阶层去影响和制衡原本被精英所垄断的国家权力。这种具有一定激进色彩和革命性的政党就是“群众型政党”。群众型政党的出现打破了社会上层精英对政党政治的垄断，极大地扩展了政党的活动空间。群众型政党的主要特征如下：从指导思想来看，群众型政党具有明确的政治纲领和信仰以及鲜明的意识形态；从组织体系来看，群众型政党的组织规模一般比较大，党员人数较多，具有比较严密的科层化组织结构和严格的党内纪律；从阶级基础来看，群众型政党一般都具有特定的阶级（群众）基础，具有明确的动员和服务对象；从资源来源来看，群众型政党的资源主要来自于党费或其他社会阶层的捐赠；从运行方式来看，群众型政党主要是进行广泛而深入的社会组织和政治动员，以大规模群众运动方式来扩展党自身的影响力；从活动目标来看，群众型政党参与政治竞争的目的一般是进行比较激进的社会改革或革命，重构社会秩序，实现其自身所代表阶级或阶层的利益。总体上来看，群众型政党不论是在对社会的影响程度上，还是在自身的组织化水平上，都是之前的精英型政党所无法比拟的。
从政党与国家、社会的关系来看，群众型政党一般都处于既有国家权力系统的对立面，或作为不合作的一方而存在。群众型政党会努力把自身的组织体系主要植根于社会之中，根据自身属性有选择地与特定社会阶层或阶级保持着密切联系，为自身所代表的阶层或阶级利益服务。因此，群众型政党具有较强的纵向政治动员和社会改造功能。
第三，全方位型政党：突出组织选举功能。全方位政党的存续时间主要从第二次世界大战以后到现在。二战以后，随着资本主义经济的进一步发展和新科技革命的推进，社会的自组织化程度和多元化程度不断提高，各种新兴的社会群体和组织不断涌现，选民“中间化”的趋势日益明显。同时，社会进行利益表达的渠道也在不断多样化，对政党的依赖度下降了。这使得群众型政党所赖以生存的阶级基础和社会基础发生了巨大的改变，原有的各种资源不断流失，自身影响力有下降的趋势，突出表现为群众型政党在选举中得票率下降。这种情况迫使群众型政党对自身进行全面调整，开始向全方位型政党转型。全方位型政党的主要特征包括：从指导思想来看，全方位型政党淡化自身原有的激进和革命色彩，实现政党意识形态中间化和纲领务实化；从组织机构来看，党的核心领导层的作用在不断加强，普通党员的地位和作用受到削弱，政党组织的整体规模趋于缩小；从党员构成来看，成员来源日益多样化和广泛性，原有的阶级或阶层属性逐步淡化，党内的异质化程度不断提高；从资源来看，全方位型政党的资源主要来自社会捐赠，党费所占的比例不断降低；从运作特点来看，全方位型政党的运作是人力密集与资本密集相结合，与各种利益集团保持密切接触；从活动的根本目标来看，全方位型政党不再企图推动激进的社会改革或革命，而是偏重于各种具体的政策和利益诉求。
从政党与国家、社会的关系来看，全方位型政党虽然还是力求与社会保持密切的联系，但是联系的方式和程度发生了根本性的改变，由之前群众型政党有选择性的、深度而又单一的“条型”政治动员，变为全面而又泛泛的“块型”政治动员，力图打造“全民的党”。此外，全方位型政党的活动重心也开始向国家转移，成为国家的“合作者”。这种转变的根本动因就是政党为了实现选票的最大化，因为如何赢得更多的选民并上台执政是全方位型政党所关注的核心问题。因此，在全方位型政党的功能结构中，组织选举的功能发挥着主导性的影响。
第四，卡特尔型政党：突出程序。卡特尔型政党和全方位型政党是重合存在的，其存续时间主要从20世纪70年代至今天。自20世纪70年代以来，国家与社会形成了更大程度的分离，两者都遵循着特定的逻辑，在较为独立的领域里活动。而此时，政党也逐渐从社会与国家的沟通工具转变为更多倾向于国家体系的“经纪人”，甚至成为“准国家机构”，与社会相脱离的程度更加明显。20世纪90年代，理查德・卡茨和彼得・梅尔首次提出了“卡特尔型政党”的概念。“卡特尔”的原意为协定或同盟，在经济学术语指依据某些协议而组成的垄断性企业联合体。所谓的“卡特尔型政党”意指为政党与国家的联合，具体来说就是党的公职部分具有特权地位，尤其是这种地位的确立不依赖于党的其他部分的支持，而是依赖与国家的密切联系[13]。主流政党“卡特尔化”以后，就可以凭借稳固的联盟降低相互之间的竞争程度，有效垄断政治资源，限制新生政党和其他社会组织的发展。这种现象在西方一些“两党制”国家中有着明显的体现。卡特尔型政党的主要特征是：政党组织的规模越来越小，一些政党仅有少数固定的成员；政党自身的意识形态色彩进一步淡化，党员与非党员之间的界限日渐模糊；政党主要依靠与国家、经济体或其他利益集团的结盟，并通过国家利益的分配（如国家补贴、媒体资源等）来维持自身运行；政党运作的特点是资本密集型；政党参与政治活动的主要目的是将政治斗争作为一种维持政党自身生存的职业。
从政党与国家、社会关系的角度来看，“卡特尔型政党”的产生并不意味着政党放弃了社会。在代议制民主的框架下，社会依然是政党维持自身生存和发展而不可忽视的重要基础之一。只是在“卡特尔型政党”阶段，政党与社会的距离在不断加大，与国家的距离在不断缩小，其活动重心越来越向国家偏移。从政党功能发展的角度来看，这种趋势导致了政党自身的代表和表达不断减弱，而程序或制度不断增强，政党日益成为国家的附属机构。所谓的“代表”包括政党的利益表达、整合，政策制订等；“程序”或“制度”包括政党的政治领导录用、官吏的选拔、组成议会和政府等[14]（P563）。
从总体来看，政党与社会的关系不断疏远，其自身的基本功能不断“异化”，使政党对广大选民的吸引力不断下降，自身的组织也变得愈加松散。尤其在互联网时代，民众的参政方式可能“颠覆”既往的政党政治形式。互联网使人们可以依据个性和喜好选择所关注的议题，不必再听信政客演说和劝募来逐渐调整自我的政治意向。美国加州大学政治科学教授罗素・J道尔顿（Russell J.Dalton）认为，当前社会中的“无党派选民”数量越来越多。“无党派选民”超脱于传统的选民分类体系（即把选民全体主要分为左翼右翼、无党派人士、少数族裔和激进青年等），更不同于摇摆选民或中间选民，他们拥有独立政见，而且普遍比较年轻，受教育程度高，善于利用互联网。“无党派选民”具有较强的自主创制能力，并非听取政党宣讲政纲后才决定投票意向，而是创立自己关注的议题，迫使政党接受他们的立场。据统计，2011年，在美国各项选举中“独立选民”的平均比例高达40%，在2012年5月，这一数字更是达到创纪录的44%，直接决定着最终选情[15]。这种现状导致了“政党衰落论”和“政党消亡论”的产生。
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收稿日期：2013-03-25
社会行政的功能篇(3)
政党基本上都有四大功能：利益表达、利益综合、政治录用和政治社会化功能。政党发挥政治功能是政党政治的共性，任何政党要实现本党的目标和价值，就必须通过发挥政治功能来实现。中国共产党作为一个政党组织，也必须遵循这一规律。
对中国共产党来说，从革命党到执政党，从计划经济到市场经济，不同时期党所要解决的主要矛盾不同，决定了党的政治功能在不同时期的指向性也不同。党只有主动进行功能转换，实现政党功能的回归，才能保持领导地位和执政地位，不断实现不同阶段的历史使命。
一、中国共产党政治功能的独特性
任何政党都要根据形势的变化来转换自己的功能，否则就会面临被淘汰的结局，中外政党概莫能外。中国共产党的长期执政地位和中国特色社会主义领导核心的地位，决定了中国共产党政治功能的独特性。对中国共产党来说，实现政党政治功能转换的任务更加艰巨，也更加紧迫。中国共产党是由革命党转化而来的，在党的七届二中全会的讲话中告诫全党：革命胜利只是万里长征的第一步，以后的路会更长，更艰难。还把执政视为进京赶考，强调不允许失败。确实，在中国这样地广人多、情况极其复杂的大国，由革命党向执政党的转换，跨度之大、难度之大，世所罕见。历史告诉我们，中国共产党实现由革命党向执政党的转变过程，也并不是一帆风顺的。其间经历的失败、挫折，也促使全党重新思考我们党的定位、思考我们党的功能问题。
思考中国共产党的政治功能，首先要准确把握中国共产党的科学定位。正如邓小平同志所讲：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”同时，中国共产党是在中国长期执政的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。由此决定了中国共产党的政治功能既有政党的一般功能，也有自身功能的独特性。
因为中国共产党既是执政党又是领导党，所以弄清执政和领导的联系及区别，对正确理解我党的政治功能转换具有重要的意义。从学术角度讲，领导和执政是两个既有联系又有区别的范畴。“领导”一词的外延大一些，既包括领导政权，又包括领导社会，“执政”一词的外延小些，仅指执掌政权。领导和执政的关系是：领导是执政的政治前提，执政是党的领导地位在国家政权活动中的必然体现。邓小平对我们党的领导作用认识非常深刻，什么是领导？邓小平同志说，“领导就是服务”。所以我们党作为社会主义事业的领导核心，必须始终坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨，提高服务水平，全面履行利益表达、利益综合、政治录用、政治社会化等功能，切实实现党从全能型向服务型的历史性跨越。
二、中国共产党政治功能转换的历史逻辑
党的十六大报告指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”党的政治功能转换的历史逻辑就是以这两个“历史性转变”为起点。
中国共产党成立之初所处的环境是国家处于四分五裂的局面，当时社会的主要矛盾是帝国主义和中华民族的矛盾以及封建主义和人民大众的矛盾，解决这两个矛盾就成为中国共产党和中国人民面临的主要任务。具体地讲，共产党的主要任务就是把工人阶级和劳苦大众组织起来，进行阶级斗争，争取民族独立和人民解放。在新民主主义革命时期，我们党履行利益表达和利益综合功能，就是把本阶级、阶层和集团的力量凝聚在一起，形成与反动当局的对抗，因而党作为斗争工具的特点十分突出。党的政治功能主要就是代表穷苦人民的利益和呼声，坚决维护他们的利益，使他们认识到革命对国家对民族及劳动人民的重要意义，在此基础上带领他们和旧政权作坚决的斗争，打碎旧的国家机器，建立新中国。
新中国成立后，我们党成为执政党。党的角色和地位的变化，决定了党的政治功能也要相应地进行转换。解放前，党的主要任务是斗争，打碎旧国家；建国后，我们的主要任务是建设，建设新中国。中国共产党执政地位的取得，体现了人民对党的信任，是人民把维护社会稳定和推动社会发展的重任委托给了党。同时我们也清醒地认识到：党的执政地位既不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。作为执政党，履行自己的政治功能，推动经济政治文化社会的和谐科学发展就成了我们党的历史责任。
新中国成立之初，百废待兴，重要的任务是恢复和发展生产。党的政治功能就要围绕这个中心来进行。虽然当时阶级斗争在一定范围和一定程度上仍然存在，但已不是主要矛盾，党的中心任务应该根据形势的变化而适时调整。由于我们党缺少建设社会主义的经验，依然坚持以阶级斗争为纲，致使党没有根据社会主要矛盾的发展变化而转变工作重心，导致执政党的功能没有充分发挥，以至到了“”时期国民经济处于濒临崩溃的边缘，造成了严重后果。
在计划经济体制和一元化的领导体制下，我们党手中掌握巨大资源，人们的各种需要、利益诉求都由党和政府一手分配和包办，使得本该独立于国家之外的公民社会没有存在和发展的空间，加上体制上高度集中，公共权力失去约束，导致了政党国家化、行政化、官僚化的趋势。这种政党功能的错位，造成了“”的十年浩劫，给中国的经济社会发展造成了严重的危害。
在深刻认识计划经济的弊端和危害后，我们党重新认识社会的主要矛盾和任务，指出当前主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，解决这一矛盾就必须大力发展生产力，于是就开始实行社会主义市场经济。市场经济的最大收获，就是中国公民社会的发展（公民社会，是指社会中各个个人私人利益关系的总和，它是国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程）。随着市场经济和公民社会的发展，利益多元化的趋势开始显现，人们的利益诉求也各种各样。为了满足人们利益诉求多元化的要求，我们党开始了从包办代替的全能型政党向服务型政党的转变。一方面，政府不再直接管理包括经济生活在内的广大社会生活领域，而主要通过各种公民社会组织来协调，同时把原本属于公民社会的权力回归社会，在划清国家和公民社会边界的基础上实现国家和公民社会关系的良性互动；另一方面，国家作为公权力的执政方式开始转变，逐渐从人治走向法治，坚持依法、民主、科学执政，不断提高党的执政能力。
三、政党功能转换的善治环境
随着市场经济的发展，传统的国家一元化管理模式越来越不适应社会的发展，在这种情况下，善治理论被提了出来。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。其基本要素主要有六个：一是合法性，指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；二是透明性，即政治信息的公开性；三是责任性，指的是人们应对自己的行为负责；四是法治，即所有人都把法律作为最高准则，依法行事，在法律而前人人平等；五是回应，即公共机构和管理人员要对公民的要求作出及时和负责的反应；六是有效，即管理的效率。
善治实际上就是国家的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。它对政府提出了更多的要求，同时也就对执政党的执政能力提出了更高的要求。因为政府过程通常要由政党来实现，而政党正是政府过程的主导者，因此政党政治功能回归社会的过程，也就是政党进行善治的过程。善治理论的提出，要求执政党实现由全能型政党向服务型政党转变，服务成为政党的突出功能和任务。坚持“领导就是服务”的观点，始终牢记党的根本宗旨，全心全意为人民服务。
政党由全能型向服务型政党的转变，既是善治的前提，也是实行善治的必然结果。作为民众或社会控制政府的工具的政党，其政治功能问题主要就是政党与社会的关系问题，政党功能的转换其实就是政党功能的回归：回归于公众，回归于公民社会。因此，充分发扬民主，尊重人民的主体地位，尊重公民社会在多元社会中的独立性，发挥好民众利益整合功能、政治录用功能、政治社会化功能，以及服务社会和人民的功能，使我们党与人民及公民社会始终处于良性互动的过程，党的功能转换就找到了正确的方向。
应该强调的是，我们提出党的政治功能转换，绝不是要否定党的领导，而是在坚持党的领导的前提下加强和改善党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是要在中国长期执政的党，中国的政治体制决定了我们必须坚持党的领导核心地位，坚持党的长期执政地位。同时，我们要想长期保持党的领导和执政地位，就必须不断根据社会主要矛盾和形势的变化来适时调整党的政治功能。中国共产党要完成从革命党向执政党的跨越，就要使党的政治功能转换适应这个跨越。如果党的角色和功能转换不同步，就会给国家和社会造成严重后果。党的政治功能调整符合社会发展的要求，能满足民主政治条件下人们对利益多元化的诉求，党领导和执政的合法性就会大大增强，党就会持续不断地得到民众的拥护和支持，党的执政地位就能长期保持，中华民族伟大复兴的历史使命就会顺利完成。
社会行政的功能篇(4)
论文摘要:与西方国家宪政的功能相比,我国宪政的突出功能就是经济功能?宪政的经济功能是宪政功能的一种作用形式,是宪政对于经济产生特定影响的表现形式和由此形成的结果?从法经济学的角度进行分析,我国宪政的经济功能包括宪政对社会资源进行合理分配的功能,满足市场经济发展需求的政治?法律和文化供给功能以及宏观调控功能?
一、宪政经济功能的含义
宪政(constitutionalism),又称为“民主宪政”?“立宪政体”,就是在宪法统治下的国家政治生活?宪政思想从本质上来说是要设计一套政治制度来限制政治权力的行使?宪政有大小两个概念之分?“大宪政”就是实践中的宪法,包括所有获得实施的宪法制度,譬如民主?法治?分权?联邦主义以及对基本权利的保障?“小宪政”则专指大宪政所体现的最高形式:宪法通过其解释机构对普通法律的控制,也就是类似于美国联邦法院对立法的司法审查制度[1]?因此,大宪政概念涵盖民主和法治,而小宪政概念则强调宪法的最高地位,因而可能和民主与法治相冲突?
宪政的经济功能是宪政功能的一种作用形式?宪政的功能是宪政不可或缺的至为关键的内容?根据社会的?政治的?经济的?文化的系统水平和角度,宪政具有社会功能?政治功能?经济功能和文化功能等[2]?宪政的经济功能也称宪政的经济作用,即宪政对于经济产生特定影响的表现形式和由此形成的结果?宪政作为上层建筑,它反作用于经济,促进自身与经济之间的动态平衡的形成?这也是宪政相对独立性的表现之一?宪政的经济功能既是经济对宪政的必然要求的反映,又是宪政相对独立性和能动性的突出特点之一?
二、中西宪政经济功能的比较
一般说来,西方国家的宪法并不规定调整经济的内容,就是对公民的社会经济文化权利也鲜作规定,其宪法中的权利并非普通的“人的权利”,而是大写的人权,是公民对抗政府的权利?宪政的主要功能是规范国家权力,通过对国家权力的限制来保障公民的基本权利不受侵犯?因此,西方国家宪政的功能,表现为两个方面,一方面规范国家权力;另一方面保障公民的权利?设定宪政功能的理念是基于个人权利说,即作为人而拥有的一些天赋的?先于社会?先于国家的个人权利,国家必须尊重这些个人权利;国家不能制定任何侵犯这些权利的法律?国家的使命就是保护这些权利不受侵犯?“宪法制定者认为,政府的目的是充当警察和卫士,而不是提供衣?食?住”,“向人民提供‘福利国家’的那种福利,并不是政府的事情;政府倒是应该让个人自由地去追求这种福利?”[3]所以经济制度?文化发展等规范由国家机关在各自的权限范围内按一定程序制定然后执行,并未将其提高到宪政高度解决?
关于我国宪政的功能,有的学者论述为五个方面,即保护公民的基本权利?规范国家权力运行?规范经济生活,以及在法制建设和精神文明建设方面的作用[4]?有的学者论述为四个方面,包括组织国家政权?保障公民权利?维护国家和社会基本制度?实行法治方面的作用[5]?实际上,后者在详细论述维护国家和社会基本制度的作用时,指出这一作用表现为保障市场经济?重视社会意识形态的建设和精神文明建设等内容,所以实际与前者并无多大的差异?不难看出,我国宪政功能的定位除了与西方相同内容,即规范国家政权和保护公民的基本权利外,还承担着规范经济生活?建设意识形态的重任?对经济调整内容的规定,历来是我国宪法的重要组成部分?
与西方国家宪政的功能相比,我国宪政的功能定位为服务于社会主义市场经济,更注重强调经济功能?
三、我国宪政经济功能的表现形式
(一)宪政对社会资源进行合理分配的基础功能
宪政是运用宪法对整个社会所作的权威性价值分配,它必然对市场经济这一资源配置方式发生作用?宪政的权威性价值分配实质上是运用宪法权威来分配社会资源?社会资源包括自然资源(土地?矿山?水源?森林等)?人文资源(劳动力?信息?机会等)?政治资源和法律资源?政治资源特指政治行为主体掌握政治价值和资本,主要包括政治主体拥有的地位?知识?金钱?领导技能?支持者的个数和状况?政策与策略?对社会舆论工具的控制力?必要的强制手段等?法律资源是一切可以由法律界定和配置,并具有法律意义和社会意义的价值物,如权利?权力?义务?责任?法律信息?法律程序等?
宪政对自然资源和人文资源的分配是间接的,是通过对市场直接配置经济资源的认可和保障来实现的,而它对政治?法律资源的配置是直接的,尤其在当代法治社会,经济资源?人文资源和政治资源往往表现为法律资源的形式,因而法律资源的配置往往制约以至决定着其他资源的分配状况?宪政通过宪法的最高权威来配置权利和权力,以此规范社会主体的政治行为?经济行为和社会行为,从而达到国家为适应经济社会协调发展的需要对社会性资源进行直接或间接的分配?宪政最突出的内容和最本质的核心就是对权益的分配和再分配,实现阶级统治和社会管理,调整社会关系和对外关系,与普通立法?政策对社会性资源的分配功能相比,具有根本的?最高的功能,是其他管理性分配方式的基础?
(二)宪政满足市场经济发展需求的政治?法律和文化供给功能在市场经济体制下,社会的物质资源不再由政治系统直接配置,而是由市场起基础性配置作用,并由根本法予以认可和保障?在市场经济的发展中,它本能地排斥行政集权干预而要求法治程序保障,它的内在规定性决定了它对外在环境的需求?这些需求包括权威?体制?法制?秩序及意识形态等内容,而宪政恰好是通过对权利和权力的配置?规范的制定?制度的安排?秩序的创设等来满足市场经济的需求?就中国市场经济进程的客观需要来看,宪政的供给功能体现为:
1.宪政的权威供给功能
市场经济取代计划经济,不仅是经济模式的更新,更是对由来已久的政府权威的扬弃?市场经济否定的是那种无所不能?无所不包的行政权威,但绝不是不要权威?市场经济需要一种有别于以往权威的供给即宪政权威供给?
在经济活动中建立宪政权威是社会分工和市场经济发展的要求?因为,在市场经济基础上形成的宪政权威和权力相对集中,往往是科层制度发展的结果?这主要表现在权力集中的同时,分权与制衡的制度较为健全,处于国家领导层的立法机关?行政机关?司法机关等各司其责,地方机构也有法定的权力与责任?所有国家机关?政党组织?企业事业单位和公民行为都是在宪政的原则下进行?
2.宪政的制度供给功能
V.奥斯特罗姆?D.菲尼和H.皮希特认为,“制度”在经济发展过程中起着十分关键的作用,他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象,而是源自宪法秩序下的制度供给[6]?世界经济发展史表明,现代经济的起飞,必须有一个表达大众意志和利益的政治结构来承载,并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新?
宪政的制度供给内容广泛,涉及经济?政治和文化等各个方面的制度?它能适时反映经济发展的需求,在灵活性和稳定性统一方面颇有优势?在社会主义初级阶段,市场经济是以公有制为主体?各种所有制经济成分共同发展的所有制结构和经济体系为基础的,现行宪法将这一所有制结构和经济体系以根本法的形式加以规定,从而对我国市场经济起着长期稳定的制度供给?没有宪政的制度供给功能,我国的社会主义市场经济要获得飞跃是不可能的?
3.宪政的法治供给功能
这一功能表现为对市场经济体制静态和动态的机制提供合法性基础和约束性框架?市场经济下的资源配置有两个基本层次:一是资源占有者依据自己对市场的判断而决定资源的交换或利用;二是法律设定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式?前者通过体现市场主体对资源配置的个别意志,后者则体现出社会对资源配置的一般要求?实际上,后者对资源配置的作用力更大?因此,在市场经济条件下,资源合理配置的前提是合理或完善的法治?
宪政的法治供给功能与市场经济的内在规定也是吻合的,市场经济是伴随着近代资本主义生产关系的产生,出现了权利本位?契约自由?法人制度等重要的法权关系的情况下才正式确立的?宪政条件下的法治供给是一种平等?自由?公开和公正的供给,为市场经济自由贸易和竞争?秩序和机会均等?效率与公平兼顾奠定了基础?
(三)宪政的宏观调控功能
政府需要加强对市场经济的宏观调控以解决市场失灵,维护社会公正?政府的宏观调控内容主要有:(1)提供法律框架,现代许多市场经济发达的国家都制定了称之为“市场经济宪章”的反垄断法?反不正当竞争法和预算法?金融法等宏观调控法律制度;(2)调节管理职能,如引进计划管理模式弥补市场不足;(3)政府的生产职能,如开办国有企业等;(4)提供社会保障;(5)再分配国民收入,以保持社会基本公正?政府所运用的宏观调控手段主要有财政手段?货币政策?收入调节?产业政策和计划调节,其中财政政策和货币政策是基本手段?从根本上看,在当代市场经济国家,政府的宏观调控大都是在宪政的机制中发生作用的,其手段?方式和特征受到宪政体制的制约,甚至可以说宏观调控本身就是宪政实践的内容之一?
参考文献:
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社会行政的功能篇(5)
[关键词] 行业协会 组织功能 社会治理 公共管理 公民社会
一、序言：问题的提出
行业协会是第三部门的重要组成部分。作为公民社会中的重要基础力量，行业协会的组织效能应该是:维护、协调特定社会群体的整体利益，实现特定社会群体的自我管理和自我服务;在社会群体间的协调、沟通和制衡等方面发挥积极作用；发掘和运用分散的社会资源，主动、自觉地参与社会事务，在一定范围内形成一种非正式的社会管理，具有弥补政府失灵、市场失调的重要作用。
但是，当前我国行业协会的组织效能未能理想地实现。个中原因十分复杂，其中，最根本的原因是：人们对我国行业协会的基本组织功能还认识不清、发挥还不充分。这正在影响着必须建立在市场经济基础之上的公民社会的形成，也影响着国家―市场―社会三元社会结构的构建。所谓行业协会的基本组织功能,是指在行业协会诸多组织功能中，那些最能代表其组织的根本宗旨，最能反映其组织的本质特征，在组织功能方面把行业协会与其他组织根本区别开来的那些功能。它们是行业协会各个具体组织功能存在的基础和前提条件。科学地认识并充分发挥这些功能，人们才能视其所面临的具体情况正确地赋予行业协会相应的具体组织功能，并使其得以充分发挥，从而理想地实现行业协会的组织效能。因此，科学地界定我国行业协会的基本组织功能，促进这些功能的充分发挥，就具有特别重要的理论与实践意义。
二、我国行业协会的基本组织功能
关于行业协会的基本组织功能，学者们依其视角的不同，对其有各自不同的界定。根据我国行业协会在社会治理和公共管理中所发挥的作用而言，它应具有以下基本组织功能：
1.服务功能
公共产品理论认为，市场在公共服务的提供上存在失灵现象，政府作为一个国家最大的公共管理机构，也无法向社会提供所有公共服务；某些公共服务的最佳提供者只能是非政府组织和第三部门组织。行业协会就是为适应其会员对某些特殊公共服务的需求而产生的。其最基本的宗旨之一，就是为其会员服务；服务功能是其最基本的组织功能。这体现在两方面：
(1)为会员提供公共产品属性的服务。在生存与发展过程中，行业协会的会员都会面临某些公共服务的供给问题，如行业规则的制定与保障实施，代表行业利益与政府和其它社会组织或个体博弈，协调会员之间或行业之间的竞争与合作关系等；而这些服务往往是政府不可能提供，市场难以充分提供，会员（企业）个体无法提供的。而行业协会恰恰能提供这些服务，来满足其会员以及整个行业生存与发展的利益诉求。行业协会代表着本行业成员的集体性利益，其决策和管理者来自会员，他们一切行动的出发点是本团体利益的最大化，只向会员负责，而不向政府或其它社会组织或个人负责。这就为行业协会代表其会员利益为其服务提供了制度保障。同时，相对于政府，行业协会的信息不对称情况大为减少，它更了解其会员的实际状况与需求，所提供的服务更能满足其会员的利益诉求。这些服务既可弥补政府职能的不足，又可以防止一些会员的“搭便车”行为。对会员而言，获得这些服务的成本往往是最低的。因此，行业协会是这些服务的最佳供给者。
(2)为政府提供服务。由于信息和激励问题无法解决，政府不可能向社会提供所有公共服务。行业协会在其会员和政府之间发挥着中介作用，拥有政府所需要但却难以低成本获得的行业信息。当社会要求政府提供基于此类信息而生成的某些公共服务时，政府出于成本、效力和效益等因素考虑，可转而要求行业协会向社会提供，或由其出面向行业协会购买这种服务。这实际上是行业协会在为政府提供服务。如：它为政府提供本行业的经济政策建议，根据行业特点制定行业规则和行业标准，协助政府协调其会员与政府、会员与公众、会员与其他社会团体间的关系和利益冲突等。
2.代表功能
行业协会是由具有相同利益和需要的利益主体结合而成的利益集团，代表着行业整体利益。它作为其会员群体代表的功能优势体现在两方面：信息提供和协调行动。从公共管理视角来看，由于社会分工的日益发展，专业化的加强，信息日益分散，使包括政府在内的任何组织和个人都无法摆脱所谓“构造性无知”。政府的有限理性和信息局限使政府在作出相关决策时容易出现制度供给和需求的错位现象，这将导致极高的管制成本和服从成本，以及社会资源的极大浪费。因此，政府在决策前与各利益相关的利益集团充分协商，具有极重要意义。作为行业整体利益的代表，行业协会是其会员与政府之间的中介：它能够以组织所拥有的各种资源、专门知识和专门技能，引导和处理协会成员的政治意愿，为对抗政府的不当干预提供了一个缓冲力量，进而代表所属群体的利益诉求去影响公共政策。将行业中各会员分散的利益诉求统一起来，集中表达于国家法律、政策的制定过程，使本群体的利益得到尊重和维护，实现了“代表”与“参与”的必要融合。
协会的会员是社会生活中的利益个体，有其自身的利益和利益诉求。行业协会可以把这些看似一盘散沙的合法的个体利益诉求凝聚起来，形成行业整体利益诉求，通过正当程序与政府、其它社会团体和个体进行协调和博弈，把行业的整体利益诉求表达出来，以增强政府和公众对本行业的了解和信任，进而对立法以及公共政策的制定和执行产生影响。当行业的整体利益遭到外界侵害时，它代表其会员与各方协调，以维护其会员的合法权益和行业的整体利益。
在把个体的微弱力量通过团体进行利益聚合，以团体的力量表达出来，借助团体力量维护，谋取和增进其会员整体利益之同时，行业协会代表功能的发挥还可以抑制政府权力的恶性膨胀。
3.制衡功能
行业协会的制衡功能是指其以团体意志，维护其成员的合法利益，实现和维护其团体内部活动的秩序性，在遵守法律，服从政府宏观管理的前提下，监督和制约国家的公权力。它具有两重性：对内制衡和对外制衡。
（1)对内制衡。是指行业协会通过制定并实施自律规则（如行业规则）和团体内的公共政策（如团体章程、业务规则、职业道德准则和专业约束标准）来实施的组织自我规范、自我管理、自我控制和自我约束，即组织的自律管理。行业协会制定并实施的行业规则和团体内公共政策，即所谓行规行约，虽然不是国家制定法，不具法律的权威性和强制性，但是，一般情况下，它们是在遵守法律的前提下制定的，其内容就是相关法律在本行业的具体化，或者是在法律尚未涵盖领域由自律性团体制定的行业自律规则。这种规则一经会员全体大会通过，即具有自律效力。对违反自律规则者，协会可以依据规则对其进行处罚甚至制裁。这种自律管理促使会员产生理性的自律精神，避免非理性的集体行动，促进会员利益和权利诉求的理性化和程序化；同时，在行业内部形成一种自生自发的秩序――自律秩序，即一种“私序”。相对于法律所建立的“公序”而言，当法律缺位或有局限时，这种“私序”就成为“公序”的一种重要补充和替代，并进而实现自律规则与法律之间的协调与补充，且其效率之高，成本之低，非法律所能比。
(2)对外制衡。主要是指行业协会对政府公权力的制约。任何公权力都需要制约。然而分散、孤立的个人和企业是没有能力与公权力部门进行搏弈的。制约政府公权力的主要力量来自政府机构之外的社会组织。以行业协会为代表的民间社团组织正是制约政府公权力的主要力量。行业协会以组织化、群体化的形式，把个体力量凝聚起来，作为同行业经营者的代表行动，形成相对强大的力量，有组织地抵制那些不合理或不合法的政治规则。正是基于行业协会具有相较于个别企业更为强大的力量，致使政府机构在行使权力时必须顾及行业协会及其代表的企业对政策的回应，从而促使政府更为负责任并谨慎地进行权力运作，有助于政治规则的规范化、合理化建构与运作。
行业协会对外制衡功能的发挥，促进了由个人抗衡权力向团体制衡权力的转向，可有效地制约并保障公权力的良性运作。
4.沟通与协调功能
作为代表行业利益的利益集团，行业协会在维护和争取其集团利益时，不仅需要与政府关系互动，也需要协调与市场及社会的关系，向政府和社会表达本利益集团的共同意愿，反映其利益诉求，沟通与政府有关部门的联系，协调本行业与其它行业，本行业协会与其它组织及个人的关系，为行业的发展争取一个良好的外部环境。一方面，通过行业协会这一中介，企业与政府之间有了一条沟通的渠道：行业协会代表本行业将其利益诉求和权利主张传递到政府的决策过程之中，影响其政策的决定，使其制定的法律和政策有利于本行业的发展，也使本行业会员利益得到保障，同时，行业协会也把政府决策过程中的有关信息反馈给会员企业，传达和解释政府的决策意图，使其政策贯彻得更顺利、更合理。这样，可以在会员与政府之间建立起一种长久可靠的信任机制。
另一方面，面对会员之间，会员与其他社会团体或个人之间的利益矛盾和意见分歧，行业协会能够凭其组织的力量，出面进行协调和沟通，调解冲突、化解矛盾，从而促进自觉、稳定的行业秩序的形成；而且这种组织化的协调与沟通，还可以节约、分摊单个会员进行这种协调和沟通时，不得不付出的巨大交易成本，也改变了单个会员与政府或其他社会团体谈判时的弱小地位。
由此可见，凭其沟通和协调功能，行业协会可以实现社会局部整体利益与全社会整体利益的沟通与协调，以及行业内部力量的自我协调与平衡，从而为降低社会治理与公共管理成本，协调和化解社会成员间的利益冲突与矛盾，构建和谐社会，提供以自我调控为基础的自生自发秩序。
三、当前充分发挥行业协会基本组织功能的对策性建议
综上所述，服务功能、代表功能、制衡功能和沟通与协调功能是行业协会的基本组织功能，也是协会与其它“第三部门”组织的根本区别。行业协会应该以服务功能为宗旨，代表功能为基础，制衡功能作保障，沟通与协调功能为途径，积极参予社会治理和公共管理事务，影响政府的公共政策制定和执行，促进和谐的社会与经济秩序的建立与运行。
1.当前我国行业协会的基本组织功能未能充分发挥的根本原因
现状表明：我国行业协会远没有将这些基本组织功能充分发挥出来。造成此种状况的原因很多，但最根本的原因有两方面：
(1)法制保障缺失。我国目前尚无全国性专门、统一的行业协会法。现行关于行业协会的专门立法比较零乱、分散，主要体现为一些法规和规章，以及一些省、市出台的关于行业协会管理的地方性法规。这导致我国行业协会法律地位不明确、不独立，且缺乏可靠法律保障；针对行业协会的专门法律体系混乱，使行业协会在行使权利，履行义务和承担责任时缺乏统一、可靠的法制保障环境。
(2)体制因素的制约。我国现行政治体制从客观上导致政府成为制约行业协会发展的主要因素。具体表现在:①政府对行业协会的成立实行“双重审查许可制度”，即成立行业协会，须先由国家授权的主管部门核准同意，再到指定机关审查登记。这其实是政府在控制行业协会的市场准入，实际上否定了行业协会的自治性质，本质上阻碍了相当一部分行业协会的建立与发展。②政府控制着行业协会的资源投入。现行的政策法规赋予了行业协会的业务主管部门几乎无限的权利，形成了对行业协会的全方位监控。行业协会的资源投入几乎完全受政府控制，使行业协会几乎完全丧失了在人、财、物上的自。这种寄生生活使行业协会失去制衡能力，淡化了服务意识和代表意识，最终会失去会员的拥护。③政府职能的转换和分离不彻底：随着我国社会的不断改革开放，我国政府的机构改革和职能转换也在适时跟进，政府确已开始转移和释放部分职能，自上而下地培育着行业协会等第三部门组织。但是这种由政府推动的自上而下进行的政治体制改革，正遭受着旧体制中某些既得利益集团和个人的阻碍；加之现行官员管理体制和政治体制导致各级政府只对其上级负责，民间对其没有足够约束机制。这就使政府缺乏足够的压力和动力把相关职能转移给行业协会等第三部门组织，以促进公民社会发育，推动社会治理和公共管理向“小政府、大社会”方向转变。
2.充分发挥行业协会基本组织功能的对策性建议
鉴于以上原因，就如何充分发挥行业协会的基本组织功能，本文提出如下对策性建议：
(1)明确行业协会的法律地位，建立和完善行业协会的法制保障体系。为确保行业协会充分发挥其基本组织功能，必须在立法上明确行业协会的地位、权利、义务、行为规范等内容，给予必要的法制保障；加强针对行业协会的全国性专门立法工作，尽快出台全国性统一的《行业协会法》，使行业协会的运作与管理有统一、明确的法可依，确立行业协会的专门法律体系。取消“双重审查许可制度”，允许企业根据本行业的实际情况和自身利益权衡而自主成立或加入行业协会。在允许适度竞争的同时，设定合理的准入和退出机制，以保障协会的行业代表性。
(2)加快政府职能转变和政治体制改革的步伐。政府应该进一步深化政治体制改革，促进公民社会发育，转变管理模式和转移部分职能，将不该由政府办的事务交给行业协会办，在逐渐放权过程中，尽快将部分职能过渡给行业协会。政府为行业协会提供宽松的生存与发展环境，使行业协会产生“有选择的激励”：允许协会有多样化的合法收入，从而减少其对政府的过渡依赖。
(3)完善行业协会的法人治理结构。作为社会团体法人，行业协会同样应当遵循法人治理结构的规则，形成制度化的自律机制。行业协会的一切管理和决策都应由自己负责和决定，从而保证行业协会依法运作，回归自治性。协会应构建高效的组织运行管理体制和完善的规章制度。其管理体制和规章制度应该遵循组织管理的一般原则，以保证组织正常运行和组织基本功能的充分发挥。
四、结束语
具有服务功能、代表功能、制衡功能和沟通与协调功能这四种基本组织功能，就是行业协会的本质特征。它把行业协会和其它组织，尤其是其它第三部门组织根本区分开来，代表了行业协会的根本宗旨。行业协会应以服务功能为宗旨，代表功能为基础，制衡功能作保障，沟通与协调功能为途径，积极参予社会治理和公共管理事务，影响政府的公共政策的制定和执行，促进和谐社会与经济秩序的建立与运行。
只有尽快出台全国性统一的《行业协会法》，建立和完善其法制保障体系，加快政府职能转换和政治体制改革，完善行业协会的法人治理结构，才能充分发挥行业协会的基本组织功能,进而理想地实现行业协会的组织效能。
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社会行政的功能篇(6)
抗击“非典”期间，广大社区居民对社区有了前所未有的认同感和归属感，这使得社区和居民的主观能动性同时发挥到了最高点。它调动了一个社区内一切可以运用的资源和各方面力量，相互作用，形成合力，有效地推动了社区“非典”防治工作的顺利开展。
但是，这并不意味着经历过这次突发事件之后，社区功能就会自发向现代社区迈进。因为在这次抗击“非典”的行动中，社区组织一方面出现了现代社区的萌芽，如不少社区居民以志愿者的身份积极参与社区管理活动;另一方面却依然存在对原有制度的借用，比如打举报电话，对居民行踪进行登记等。这种社区控制功能对抗击“非典”这种突发的事件很有作用，但现在有效的东西并不一定就能代表未来的发展方向。当前，“非典”渐渐离我们远去，当我们重新回顾这段经历时，我们越来越认识到，大力加强社区基层组织建设，逐步完善社区功能，努力建设现代化社区，应该成为我们今后进一步努力的方向。为此，本人就如何进一步完善社区组织功能谈几点粗浅的想法。
一、实现从行政化社区向自治社区的转变，增强社区组织的自治功能
社区不是一个单纯的地域区划概念,它超脱于政府的行政辖区,是一个具有政治、经济、文化等多重含义的概念。社区不是政府权力的延伸或准政府,而是衔接政府和个人,承接政府分离出来的管理一定区域内社会公共事务的社会自治组织。“上面千条线，下面一根针。”这不利于社会公共事务的管理。尤其是随着属地化的进展，街道要管的方面将会更多。现有街道的职权迫切需要弱化，迫切需要转移到社区群众自治组织身上去。目前社区管理是由政、企、社三种组织共同运作的。政，是指社区行政领导系统，如街道办事处、城镇管委会。政府转变职能，实行政社分开，但不等于撒手不管。社区需要借助行政力量培育自治意识、自治能力。企，是指社区内的企事业单位。企也要功能分流，实行企社分开，但是分开不等于脱离社区。企与社分而不离，分开以后还要参与社区共建。社，是指各种各样的社团组织。社团是社区行政的支持系统。政、企分别把原有的职能下放或移交给社区，并不是要把社区变成全能的大政府。如今有的小社区办成了大政府，“准政府”变成了强政府、超级政府，这是与我们建设社区的初衷背道而驰的。同政府不是万能的一样，社区自然也不能包打天下。社区内的政、企、社要功能定位，合理分工，各司其职，避免职能交叉重复，改变过去那种既是运动员又是裁判员的混乱局面。在社区管理中，要逐步变行政主体为社会主体。必须尽快将政府职能转变到社会管理和公共服务上来，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法处理，进一步明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门和街道对社区居委会给予业务指导而不是进行行政干预，提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会的组织和引导下，依法进行自我管理，进而建立和完善“条快结合、以块为主、分工科学、协保有力”的新型社区管理体制和运行机制。
二、大力培育非正式组织，增强社区组织的社会功能
非正式组织主要指社区中，同正式组织相比，结构较为松散、科层化程度较低、并且主要是在业余时间活动的社团。正式组织是刚性的，非正式组织是柔性的。防弹玻璃之所以防弹是因为刚柔结合。社区组织也只有刚柔结合，才能做到虚往实归，运作自如。社区中，作为非正式组织的社团主要有：服务、慈善、福利、志趣、娱乐等若干方面。社团的功能主要是：满足成员谋求发展、维护利益、交流情感、寻觅同道。社团组织的纽带不是权力，不用资本，而是靠共同特质来维系。化解矛盾，应对危机要靠行政，更要靠社团。社团是行政与居民之间的缓冲带；社团是在社会变革中，通向社会稳定的安全通道。注重发挥社团的作用，就是走群众路线，就是让群众自己救自己。依法建立起来的社团，充分发挥作用，就不致于让矛盾成堆，不至于积重难返。非正式组织还为居民参与社区社会生活提供了一条畅通渠道。居民参与社区的一个重要形式就是参与社区民间组织，如各类志愿者协会、业主委员会、治安巡逻队、秧歌队、老年书画协会等等，这些组织在居民自治、社区互助、精神文明建设中发挥着重要作用。在这次防治非典工作中，一些群众防非护卫队、巡逻队、清查组、隔离人员生活保障组等社区志愿者服务队伍就是一个个生气勃勃的社区民间组织，其核心成员大都是生活在社区的居民，他们在社区抗击非典斗争中做了大量积极有益的工作。另外，非正式组织还可以满足人们日益增长的多样化、个性化、多层次性的物质和精神生活需求。计划经济下的政府对一切大包大揽，社会供给单一化、平均化；过去政府管不了、管不好、不该管的许多事情现在可以交给社区来管理，交给民间组织来管理。社会多元化、需求多元化、管理多元化、服务多元化，非正式组织因此日渐显现出它的重要性。
三、充分发挥社区党组织的政治资源优势，增强社区组织的政治功能
在抗击非典斗争，许多社区党组织和党员充分发挥了战斗堡垒和先锋队作用，带动了广大居民群众积极投入抗非斗争。社区党组织的重要职能，就在于对社区组织实行政治领导和思想引导。一是社区党组织应发挥凝聚社区人心的作用。社区是个异质化、多元化的社会单元，怎样将这么一个社区培植成一个共同体历来是一个大难题。社区党组织要以社区共同利益为价值取向，通过强有力的思想政治工作和实施“凝聚力工程”，把社区居民和社区单位吸引过来，共同搞好社区建设，参与公共事务管理。二是社区党组织应发挥社区建设和管理的推动作用。社区自治组织所确定的每一步工作能否完成，关键在于全体社区居民和社区单位能否全力配合。社区党组织要充分利用从事群众工作的优势，说服、动员和鼓励广大社区居民和社区单位参与社区居委会分配的工作，努力完成社区的各项工作任务。三是社区党组织应发挥社区党员的示范作用。社区党组织应号召社区党员率先垂范，以榜样的力量带动社区成员和社区单位，克服困难、树立信心、积极奋进。
四、探索建立新的财力机制，增强社区组织的经济功能
社区建设和社区公共事务管理需要资金保障，特别在一些特殊时期更需要物质支撑和保障。而在以往的城市街居基层工作中，为了满足其经费需求，靠的是在政府政策扶持下自办经济项目来创收。现在，这方面我们面临着一个两难境地：一方面，街居经济中的政企不分、职能错位和随着市场竞争激烈，风险日益加剧的弊端越来越突出；另一方面，社区建设的繁重任务，使办公经费、人员工资和场所建设所需资金进一步增加。为此，应该加快探索一种既有利于社区经济发展，又有利于形成稳定的社区组织的财力来源的新途径。这就是运用财政杠杆下伸的办法，建立新的社区财力机制。其探索方向是：街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优化社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，把社区财政收入的“蛋糕”做大，在此基础上运用财政支付转移的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。具体可考虑三个方面的政策调整：（1）实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收和财政下拨的经费为基数，将每年新增加的创税部分按比例返还；同时，引导街居组织搞好自办企业改制，使之由过去的依靠自办企业创收，转为依靠增加税收获得财政返还上来，从而提高其大力发展个体私营经济和各类社区经济，搞好协税、护税的积极性。这个办法主要着眼于搞活增量，因而对上级财政也不一定会增加很大压力。（2）实行“条费转块”、事权与财权相统一。在加强社区的综合功能的过程中，应该将过去在绿化、环卫、治安等方面条条部门的专项收费，相应拨支街居单位，实行“费随事转”。这件事可以结合完善“收支两条线”制度、加强预算外资金管理来研究、办理。（3）实行各类社会募集资金的切块下拨。即将以社会募集形式形成的来自驻区企事业单位、社会团体和个人支持援助公益事业的资金，根据社区的职责向街居组织切块下拨。运用这些办法完善社区财力机制，是符合市场经济条件下的企业、社会、政府三类组织规范运作趋势的。版权所有
五、坚持“以人为本”的原则，进一步增强社区的综合功能
社会行政的功能篇(7)
一、政府社会管理与社会自组织管理：社会管理的两个基本方面
依据管理主体的不同，社会管理可以分为两类：第一类是政府对社会生活、社会事务、社会组织的规范、协调，即政府社会管理；第二类是社会（各种自治组织、非营利组织、公民等）依据一定的规则和道德约束，对自身所进行的规范、协调与管理，即社会自组织管理，或曰社会自我管理、社会自治管理。
政府社会管理和社会自组织管理，是社会管理的两种基本类型，也是社会管理不可或缺的两个方面。对社会事务的管理，离不开政府主导作用的发挥，社会管理也是政府作为公共权力组织义不容辞的责任。但我们也不能由此而否认或忽视社会自组织管理的必要性。社会管理任务的艰巨性，面临的情形的复杂性，管理事务的繁重性，决定了单纯靠政府进行社会管理是不行的，社会管理上的“政府失灵”是不可避免的，因此社会自组织管理也就成为不可缺少的一种基本类型。而且，在现代社会，人民的理念和原则早已深入人心，并成为政治生活的核心规则。人民原则昭示着，人民不是单纯的、被动的被管理者，而是国家和社会的主人，人民有权参与国家事务、公共事务、社会事务的管理。在社会管理领域吸收和注重人民的参与，以及人民组成的各种正式、非正式团体的参与，是人民原则的一个具体体现。也就是说，社会自组织管理既有法理上的充分依据，也有现实的客观需要。
那么，接下来还有一个问题：社会能够自组织管理吗？答案无疑是肯定的。耗散结构理论、协同论、系统论等理论揭示，自组织是任何系统都有的基本特性，事物存在自组织的力量，即将自己组织成日益复杂的系统的持续力量。开放系统在系统内外两方面因素的复杂非线性作用下，内部要素的某些偏离系统稳定状态的变化可能放大，从而在系统内部产生更强烈的、更大范围的长程相关，自发组织起来，使得系统从无序发展到有序，从低级有序发展到高级有序。社会作为一个复杂系统，内部有着强大的自组织力量。事实上，在国家产生前，社会就是完全自组织的；国家产生后，社会的自组织力量仍然很强大，社会的自治、自我管理和国家对社会的管理一直并存。
对现代社会的治理，政府和社会不应该是互相排斥的，而应该是建设性的合作伙伴关系，二者需共同承担起社会治理的责任。同样，政府社会管理和社会自组织管理，也不是相互对立、非此即彼的，而应该是相互协调、配合的，是社会管理不可缺少的两个方面。在社会管理方面，政府和社会都存在管不了、管不好、管理效率低的环节和问题，即有所谓“政府失灵”、“社会失灵”（或“志愿失灵”）的现象。在“政府失灵”的环节和问题上，需要充分发挥社会的作用；在“社会失灵”（“志愿失灵”）的环节和问题上，需要政府的强力干预。因此，政府管理和社会自治管理是互补的，我们应该努力追求和实现二者的合作、互补。
我们党也正是这样提倡的。党中央提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，总书记今年2月19日在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，要进一步加强和完善社会管理格局，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。这些方针和指示的实质，就是要重视政府社会管理和社会自组织管理，在加强党委、政府的社会管理职能的同时，也要注重发挥社会组织和群众在社会管理方面的积极作用。
因此，我们要正确认识政府社会管理和社会自组织管理的密切关系，注重二者的协调、配合，既不能以社会自组织管理否定政府社会管理，也不能以政府社会管理否认社会自组织管理。但是，现实中有相当一部分人并没有能够很好地把握二者的关系，特别是有一些人简单地把社会管理等同于政府社会管理，而有意无意地否认或忽视社会自组织管理。这是我们在加强和创新社会管理工作时尤其需要警惕的。
二、社会自组织管理与自组织功能在和谐社会建设中的价值
社会自组织管理，就是要重视社会的自组织功能，通过社会的自我管理实现社会的有序运行和发展。在构建和谐社会的背景下，加强社会自组织管理，注重社会自组织功能的培育与发挥，具有重要的意义。
纵观国家产生以后的社会管理，我们可以发现，传统社会和现代社会的社会管理模式有很大的不同。在传统社会，社会管理主要是国家（政府）对社会的控制、管理，其特点是社会管理权力自上而下运行、权力配置的单一中心性，以及权力范围的广泛性、无限性。在现代社会，随着民主政治的发展，政治文明的进步，社会获得了独立的生长空间，社会自我管理的权利得到了政治上和法律上的承认，自我管理的能力也不断增长。因此，现代社会的社会管理，就表现为政府和社会对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调与服务。其管理主体不单纯是政府，还包含社会；管理权力不再是单一的权力中心，权力运行方向包括自上而下和自下而上两个向度；政府的社会管理权力成为一种有限权力，受到各种制约而不能为所欲为。总之，社会自我管理能力的增强及自组织功能的发挥，是政治文明、社会文明进步的标志。
在中国，计划经济时期的社会管理是建立在单位制基础之上的。这一时期的社会管理模式的基本特点，是政府承担着几乎全部社会职能，以单位制为基础对社会实行总体性控制，社会运行成为政府运行的组成部分。改革开放以后，单位对国家、个人对单位的依赖不断弱化，单位制逐步解体，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，建立在单位制基础上的传统社会管理模式也难以为继。与此同时，随着改革的深化，社会获得了广泛的成长空间，公民社会在不断发育、成熟，社会的自我管理能力也在不断提高。这两方面的因素使得社会自组织管理既成为必要，也成为可能。
以上两个方面，是从传统社会到现代社会的转型、从计划经济到市场经济转型的时代背景的宏观层面，考察社会自治管理与社会自组织功能培育的价值。从微观层面来看，当前的社会管理中，重视社会自组织功能的培育也具有重要价值。（1）可以有效弥补政府社会管理的不足。如前所述，政府社会管理难免存在“政府失灵”的现象，这时就需要社会自组织管理来弥补了。而且社会自组织管理由于其草根性、自治性、非强制性，而在一些情况下具有政府社会管理所无法拥有的可接近性或可亲近性，更容易赢得被管理者的信任和认同。（2）可以促进政府职能转变，提高政府管理效能。培育和发挥社会自组织功能，可以有效地遏制“全能政府”的错误倾向，推进有限政府建设，促进政府职能转变，推进从管制型政府向服务型政府的转型，从而能够提高政府社会管理的效能。（3）可以降低管理成本。社会自组织功能的弱化，将迫使政府承担更多的社会职能，“大政府”因此难以避免，继而催生机构臃肿、人浮于事等消极现象；相反，如果社会自组织功能得以充分发挥，社会能够自主承担更多事务的管理，可以减少政府干预事项，有助于精简机构和人员，从而可以大大降低管理成本。（4）可以提高社会自我管理、自我服务能力，从而更好地与政府社会管理相协调、配合。社会自组织功能的培育与强化，将有效促进公民社会的发育与成熟，大大提高社会自治能力。在社会自治能力提高的情况下，良好的政府与社会合作关系将使得政府社会管理与社会自组织管理的协调、配合达到一个新的更高水平。
有学者在分析改革开放以后的社会管理模式建设时指出，一方面，国家在推进改革过程中努力把组织社会生活的职能转移给社会；而另一方面，社会却因为传统社会管理模式的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。现阶段中国社会发展进程中出现的一系列问题，大都与这一矛盾密切相关。应该说，这一分析很深刻，如何从计划经济时期政府作为单一主体的社会管理模式，转变为政府社会管理与社会自组织管理协调配合的现代社会管理模式，是当前社会管理中急需解决的核心问题，解决之道在于促进社会的发育和成熟，培育和强化社会自组织功能。
三、努力培育和开发社会自组织功能
在社会管理中，社会自组织管理与政府社会管理同等重要，因而，加强社会管理需要政府社会管理和社会自组织管理“两手抓”、“两手都要硬”。加强社会自组织管理，最核心的就是重视社会自组织功能，努力培育和开发社会自组织功能。然而，当前社会自组织系统由于外部、内部多种因素的制约，社会自组织能力并不强。培育和开发社会自组织功能，我们还有大量工作要做。
第一，转变观念，重视社会自组织功能。我国传统政治文化中有一种强烈的权力崇拜倾向，新中国成立以后，国家与社会关系也长期处于一种强国家弱社会（甚至一些学者认为是强国家无社会）状态。在这种传统文化和现实政治背景下，社会的作用在很大程度上被忽视。此外，传统政治文化中对社会组织有一种强烈的敌视，如美国著名中国问题专家费正清所指出的，在中国传统政治文化中，每个组织、社团都必须以某种方式归属于政府，否则就会被认为是敌对于政府的，是危险的。这种传统观念仍然在一部分人心中有较大影响。要开发社会的自组织功能，就必须破除这些忽视、敌视社会的观念。此外，在社会管理问题上，当前也存在一些错误观念，如把社会管理仅视为“对社会的管理”，忽视了“由社会的管理”，片面地把社会视为管理对象，忽视了社会自治和自组织的一面；把社会管理等同于政府社会管理，忽视社会自组织管理，忽视社会的自组织功能；把社会管理等同于社会控制，不承认社会的自组织功能，从而过于依赖政府的强制力。这些错误观念的存在，严重影响了人们对社会自组织功能的认识，进而影响到对社会自组织功能的培育与开发，必须予以纠正。
第二，排除社会自组织功能发挥的外部障碍。从当代中国的政治生态看，社会自组织功能的培育与开发，需要政治系统从外部提供相关的制度安排，为社会自组织功能开发提供良好的法律、政策环境。政治系统提供的这些制度安排，既要规范对社会的管理，同时也要为社会自组织系统的运行提供大力支持和保障。比如，努力培育社会自组织功能，为公民社会的健康成长提供政治和制度保障；培育和发展社会自治与自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的空间；进一步推行“政社分开”，减少行政权力对社会、社团的干预；完善社团管理体制，降低社团登记许可管理的门槛准入限制，规范对社团的管理，促进社团的发展；健全和完善相关公共政策，从税收、资金、人员培训等多方面扶持非营利组织的发展。
第三，加强社会自组织系统内部建设。社会自组织功能的培育与开发，固然需要外部环境的支持，但更重要的是系统内部建设的加强。“有为才有位”，社会要获得国家和政府的重视，首先需要提高自身素质和能力，赢得国家和政府的信任。要加强公民和社会组织的道德建设，树立正确的权利义务观，提升其责任感，提高社会组织的公信力，塑造良好社会形象；加强社会组织的内部制度建设，以科学、完善的制度规范组织行为，强化内部管理，加强内部凝聚力建设，提升组织的凝聚力、战斗力；开拓创新，努力探索加强自我管理、自我服务的新形式，提升自我管理、自我服务能力；推进社会的组织化建设，加快社会组织的发展；推进社会组织的再组织化建设，组建多种形式的倡导性、支持性联合组织，作为各类社会组织整合资源、交流互动、提升能力与公信力的平台。具体来说可以考虑分行业、分领域、分地区组建社会组织的联合组织，形成有机联系的组织网络。
第四，促进社会自组织功能的发挥。社会自组织系统要在为系统内部提供服务、协调关系、规范行为、调解纠纷等方面发挥积极作用，国家和政府也应该为此提供支持和帮助。社会组织要利用自己的草根性、可接近性优势，努力开展服务，通过良好服务赢得民众认同和支持，扩大自己的影响力；要健全社会系统内部的利益表达机制，以有效的制度安排规范和容纳利益表达；完善利益协调机制、协商谈判机制，兼顾各方利益，合理处理利益纠纷；加强宣传教育，引导民众与社会组织正确看待利益矛盾，实现有序参与、表达和博弈。
