内部监管和外部监管篇(1)

关键词：中央银行；财务监管；问题；研究

中图分类号：F23 文献标识码：A

收录日期：2014年6月25日

一、中央银行财务监管理论分析

财务监管，作为财务监督与管理的统一体，是围绕财务而展开的监管、检查、控制、评价、考核、检查和纠错等相关活动的总称。中央银行财务监管是保证中央银行财务收支、提高资源配置效率的重要手段，它是依靠既定的监管制度，通过实时的技术监控手段和方法，对基层银行财务资源的配置进行监督调控的管理活动。

（一）中央银行财务监管要素分析。从财务监管的实施活动来看，监管活动的实施主体包括监管者、被监管者和监管对象。监管者依据委托的制度契约，对被监管者的财务资源和财务行为进行监控，以此达到调控资金的目的。被监管者尽管缺乏对其他主体行为实施直接的干预，但是作为财务资源的直接支配者，其享有财务资源的最直接的支配权。从宏观层面来看，中央银行财务监管活动中，监管者为上级主管单位，以及对中央银行财务资源有监控权力的其他职能部门，如财政部驻各地派出机构、审计署驻各地派出机构等；财务监管的对象就是中央银行所使用的财务资源和财务行为。这些监管者通过技术层面的手段与方法，通过制度构建，对被监管者财务资源配置和财务行为的最终后果进行监管。

（二）中央银行财务监管资源分析。资源即是能够带来最终经济效益的源泉。从经济效益这一方面出发，中央银行财务监管的目的是通过各种财务监管活动，让财务资源配置和财务行为更经济。因此，一定程度上财务监管以及与其相关的可用的人、财、物都可以看作是经济效益的一种来源。为了对各种财务监管资源进行有效区分，本文将财务监管活动作为中央银行实现财务监管目的的资源。

1、内部资源。中央银行财务管理的内部资源，就是对其财务活动实施监管的一切资源。主要表现在以下几个方面：

一是各级央行财务预算的管理。财务预算管理是以目标为导向，对未来一定时期内的收入和支出做出计划的一项经济管理活动，它包括中央银行部门预算管理和其他的系统内财务预算管理活动。在财务预算管理活动中，单位根据其内在的财务状况，对各部门的经济活动进行调整与控制，有效地组织与协调单位的资金运动，以此提高资金使用的社会效益。基层中央银行通过年度内执行财务预算活动，动态性地调控单位的管理活动，充分发挥中央银行的社会服务功能。

二是各级中央银行的内部监管。内部监管依附于内部的管理活动，其职能表现在防止并发现单位财务管理活动中的虚假财务信息、整治并规范财务人员的违规操作行为、警示并化解内部财务行为的财务风险，杜绝出现基层中央银行的内部人控制现象。

三是中央银行上、下级之间的财务沟通。表现为下级上报财务计划，上级审核并汇总全辖的财务数据。

财务监管的内部资源最接近于基层预算单位财务活动，是中央银行财务活动能否有效开展的内部因素。内部资源能否有效发挥作用，一定程度上决定了中央银行财务管理目标能否顺利完成。

2、外部资源。外部资源是相对于内部资源来讲的。外部资源是指中央银行以外的监管机构对中央银行财务活动所进行的、或可能进行的监管。外部资源主要是针对基层央行部门预算和特殊项目资金的审核与监控。具体表现为：

（1）财政监督。根据财政部门内设机构及主要职责中明确规定，财政各业务司（处）主要职责就是对其对口部门（单位）预算实施初步审查，提出预算编制建议，管理预算指标，负责对各部门（单位）事业经费和专项资金管理等。在部门预算监督体系中，财政监督是最直接的监督。在部门预算各监督主体中，财政部门是预算管理机构，它兼有制定预算相关政策，提出编制年度预算指导思想和原则等职能。从依法行政的角度看，财政对部门预算实施监督是《预算法》的授权，依照法律赋予的权限和程序，它有权对本级政府组成部门的部门预算的真实性、合法性、有效性实施审查、稽核和检查活动。

（2）其他监督形式。主要包括注册会计师审计和社会舆论监督。在推进市场经济法制化的进程中，注册会计师审计对中央及基层预算单位的监督是对财政监督和政府审计监督的有益补充，它在促进政府部门、预算单位提高预算编制水平，完善预算单位内部控制等方面发挥了积极的作用，是一种符合市场经济运行规律必不可少的经济监督形式；社会舆论监督是不可忽视的预算监督力量，是上述外部监督的重要补充。舆论监督是促进预算领域廉政建设和中央银行自我监督的必要形式，特别是各种新闻媒体的监督，其影响在部门预算监督体系中占有十分特殊的地位，能够发挥不可替代的重要作用。但是由于当前中央银行的特殊地位和财务信息的保密性，决定了注册会计师审计和社会舆论尚未完全参与中央银行的财务监管活动当中，使其在中央银行财务监管活动中表现为弱有效性。

二、当前中央银行财务监管现状及存在的问题

（一）当前中央银行财务监管现状――资源整合及效果评价。财务监管的最终目的是确保中央银行财务资源的合理配置。实际的财务监管过程中，财务信息需同时满足预算单位内部与外部的信息使用者。作为财务信息的提供者，财务人员与单位监管人员由于受同一组织结构的约束，内部监管人员的独立性易受到外部财务信息使用者的质疑。而外部财务监督，在成本效益原则的约束下，单纯的依靠制度约束对中央银行的财务结果进行监察并以此提出结论是不可行的。为有效发挥财务监管作用，中央银行财务监管应对内、外部财务监管资源进行有效的整合。

1、内部资源的有效整合。内部资源的有效整合主要表现在两个方面：

（1）预算管理活动本身的有效整合。基层预算单位预算管理活动全程主要体现在事前的预算编制，事中的预算执行和事后的预算监督上面。以往的预算管理活动，基层中央银行普遍存在“注重预算编制，轻预算监督”的问题。这种背景下，极易造成预算资金使用的“失衡现象”。经过近几年对预算管理制度的不断完善和预算编制经验的积累，目前各级行普遍将监管活动贯穿于预算管理的全过程，形成了“预算编制突出科学，预算执行突出实效，预算监督突出力度”的局面，确保了所在年度预算工作保质保量地完成。

（2）内部监管人员的整合。内部监管人员在执行工作中，必须具有较强的专业胜任能力。但是，监管部门人员由于日常工作中很少有机会亲自实践被监管对象工作，仅凭对最新规章制度的突击学习，以此开展检查工作是不现实的。当前，一些基层中央银行针对这种情况，采用了“借调基层业务岗位人员协助调查”的方法，使得借调人员与监管部门人员之间形成了良好的业务互动。

2、外部资源的整合。针对外部资源“多监管主体”的特点，当前可以将外部监管主体进行有效的整合，使不同部门重复的监管项目得到很好的整合。如同内部监管人员的整合，外部监管部门也可以吸收借调其他外部监管人员、或有特殊知识技能的专家参与到监管活动中，提高监管活动的效率。

3、内部与外部资源的整合。由于基层中央银行与监管单位之间的监管与被监管的关系，以及二者隶属不同的中央部门，为了保持外部监管部门形式上和实质上的独立，防止出现自我评价的现象，各预算单位尽可能回避内部与外部人员的交流，转而进行技术层面对内部与外部资源进行整合。主要表现在部门预算的编制以及基层中央银行特殊项目资金银行账户的审核方面。

（二）中央银行财务监管中存在的问题

1、多元化监管主体协调失灵的风险。监管主体多元化是中央银行监管一个重要的发展趋势，但若多元主体之间不能有效协调，就会演变成多头管理。监管主体的多元化容易出现两个问题：一是各部门之间的职能重叠交错，多头监管，导致监管部门的职能异化，以至于不分主次，造成部门之间相互协调困难，最终导致无效的监管；二是可能会造成监管效率低下。同时，这些监管机构和监管人员为了追求自身利益最大化，极易引起监管权力的争夺和滥用，最终引发监管冲突。此外，监管主体的多元化容易导致重复监管或监管空白，出现监管过度与监管不足同时存在的现象。

2、外部监管机构对财务监管的范围有待扩展。为做好基层中央银行财务监督工作，财政监管机构和政府审计部门专门制订了提高财务监督机构在监管事务中参与度的相关规定文件，为部门预算监督明确了保障措施。但由于外部监管部门的工作性质，以及基层中央银行相关财务工作的非公开性，使得外部监管过多地针对预算单位编制的材料进行审核，没有全面、深入开展财务对基层中央银行预算执行的监控，一定程度上存在对基层中央银行财务管理状况认识的偏颇，影响了部门预算监督检查工作效果。

三、完善中央银行财务监管思路与建议

（一）构建高效的中央银行财务监管总体思路。中央银行财务监督，就是以逐步完善内、外部监督工作，将基层预算单位财务预算的事前、事中、事后监督相结合，日常监督与重点专项监督相结合，财政监督与社会监督相结合的财政监督检查体系为目标，更好地为财政改革和管理等工作服务，积极推进财政监督制度和机制创新，推动财政监督工作顺利开展。

（二）完善中央银行财务监管体系的措施

1、监管主体的协调。适度的会计监管有利于其他监管主体功能的正常发挥。对监管主体的协调，就是要明确内、外部不同监管主体的职责范围。由于不同的财务预算管理其业务范围和职责权限是不一样的，因此各中央银行监管主体应该侧重于哪一方面的监管，尚没有统一的标准。

2、建立健全法律、法规体系，强化实施机制。由于中央银行财务监管涉及多方监管主体。但当前尚没有专门的法律法规来协调财务监管中出现的问题，因此有必要对监管资源整合过程中可能出现的问题进行法律约束。

3、建立和完善经济运行预测体系。作为财务监管中的重要内容――预算管理，如何实时、有效地进行预算监管，决定了基层中央银行是否有效履行了社会责任。发达市场经济国家经济预测时，首先要对经济运行的基本情况做一定的假设，然后根据基本的数据关系，预测最近一个年度的数据，这个数据直接作为编制本年度预算的相应预测，并且在以后年度中不断修订，通过经济预测来提高预算的准确性。鉴于此，财务监管目标下，也应该成立专门预测机构，通过较为充分和有效的预算数据，对监管对象的预算编制进行科学监督。

（三）我国基础中央银行财务监管工作具体建议

1、认真学习贯彻各项规章制度。认真学习中央、总行有关规定，准确把握形势，切实更新、纠正不合规理念和习惯做法，全面梳理和完善规章制度，细化公务接待、会议等公务活动费用管理规定，严格预算支出标准和范围，严格费用报销环节的审核管理，积极开展各类专项治理工作，切实落实好中央“八项规定”和党风廉政建设要求。

2、不断提高预算管理科学化、精细化水平。进一步转变观念，提高对财务管理新形势和新问题的研判能力，增强部门管理的协同效应。严格控制“三公”经费支出，不断巩固津补贴、小金库、公务用车、工程建设领域、论坛庆典等专项治理成效，提高财务资金使用效益。科学统筹规划财务支出进度，不断加强对基层人民银行预算执行的实时监控，加大费用执行的过程控制；严格参照财政部预算绩效评价有关规定，逐步扩大基层人民银行预算绩效评价范围。

3、进一步规范固定资产管理使用。进一步提高固定资产核算水平，加强固定资产日常管理，尤其要加强对建筑物、车辆、电子设备的管理。规范固定资产处置程序，切实维护人民银行财产的安全完整，避免账外资产情况的发生。

4、严格基本建设项目管理，积极推进建设项目有序开展。不断加强基本建设管理法规制度的学习，努力提高建设项目管理水平，进一步规范建设项目招投标行为，加强监督检查，强化工程质量和安全管理，严格控制项目建设投资，力争实现建设项目高效、廉洁和优质。进一步做好基本建设项目招标文件编制、审查工作，加大对投标申请人的考察，科学合理制定建设项目施工计划，明确各阶段的工作任务和重点控制目标；杜绝擅自变更、违规签证以及超面积、超标准、超投资问题的发生。

5、不断规范集中采购管理工作。要按照“合规、经济、实用”的原则制定购置计划，严格执行集中采购管理办法，合理安排预算资金，不断完善集中采购管理机制和制度，避免重复、盲目和超标准购置。继续拓展集中采购规模和范围，加强采购预算控制和招投标管理，推动信息化建设，促进“阳光采购”，切实有效防范风险。

主要参考文献：

[1]宁淑华.中央银行财务实力研究[J].河北金融，2013.9.

内部监管和外部监管篇(2)

为加强持续银行监管，银监会已经采取了一系列措施，有些措施已经成为日常监管工作的成熟做法，有些措施则是刚刚起步，需要花费时间和精力去具体落实

归纳起来，改进持续监管的工作重点包括：一是进一步强化现场检查和非现场监测功能，二是加强与银行董事会和管理层的接触，三是强化并表监管，四是进一步强化内外审计功能

银行监管当局能否持续地对被监管机构实施监管，是衡量银行监管有效性的一项重要标准。巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中有五条原则专门描述了持续银行监管的基本方式、手段及其要求。其核心是：银行监管体系应包括某种形式的现场检查和非现场监测；银行监管当局必须具备在单一和并表基础上收集、审查和各家银行的审计报告和统计报表的手段；能够通过现场检查或利用外部审计师对监管信息进行核实；有能力对银行组织实施并表监管。

持续银行监管的要求

监管当局应每年与银行管理层和董事会会晤，对监管检查和外部审计的结果进行讨论

（一）建立完善的现场检查与非现场监测体系

《核心原则》原则16提出了建立完善的现场检查与非现场监测体系的基本内容及其标准。该原则指出，银行监管当局应当通过与银行管理人员接触以及现场检查和非现场监测等方式，深入了解银行经营与风险状况并定期进行分析和评估，对银行遵守法规情况进行检查，确保银行安全稳健运行。通过由监管当局或外部审计师进行的现场检查，独立地对银行是否具有良好的公司治理、风险管理和内部控制进行检查，核实银行所提供的各类信息是否真实、可靠，并能够获得评价银行所需的进一步信息；通过非现场监测，阅读和分析审慎报告、统计报表及其他包括公开信息在内的有关信息，审查和分析银行的财务状况，对银行的经营与风险状况及其趋势进行跟踪。现场检查与非现场监测的合理搭配依不同国家的具体国情而定，但两者应有机结合，相辅相成，避免出现监管漏洞。

对现场检查和非现场监测提出的更高要求包括：要求银行监管当局应通过一定的程序对现场检查和非现场监测的有效性实施检查，并解决发现的；监管当局有权获取银行内部和外部审计师向董事会提交的审计报告；监管当局具有必要的，能够识别和评估银行所承受风险的类型、性质、重要性和范围，包括业务重点、风险状况和内部控制环境，并根据评价结果确定现场检查和非现场监测的重点；要求监管当局将在监管过程中获得的信息作为保密信息处理；监管当局在一定程度上能够依靠具有独立性而且质量可靠的内部审计工作。

（二）银行监管者与银行管理层保持经常性接触

《核心原则》原则17要求监管当局必须与银行管理层保持经常性接触，以全面了解银行的经营与风险状况。其基本要求是：监管当局应根据银行的风险状况，定期与银行高中级管理人员进行会晤，讨论有关业务问题，如银行的经营策略、集团结构、治理结构、运作情况、资本充足率、流动性、资产质量和风险管理系统等等；监管当局应通过现场检查和非现场监测，以及与银行定期会晤等方式全面了解银行的业务状况；监管当局应当要求银行向其通报重要的业务变化和出现的不利因素，其中包括违反法律和审慎监管要求的情况；在发照以及日常监管过程中，监管当局要随时考虑到银行管理层的素质。

（三）在并表基础上收集、审查和分析相关银行信息

《核心原则》原则18从以下方面阐述了这一要求：监管当局在法律上有权要求银行机构定期报送单个和并表的财务及经营状况信息。这些报表包括表内外资产负债情况、损益情况、资本充足率、流动性、大额风险、贷款损失准备、市场风险和存款来源等；法律和法规规定，或者监管当局有权规定并账及所用方法的原则和标准；监管当局具备必要的手段，要求银行及时、准确地提供信息。监管当局确信银行高级管理层有适当级别的人员负责监管报表的准确性，能够对有意误报和长期错报进行处罚并要求更正不准确的信息；监管当局要求银行报送的信息包括规范、审慎的统计报表，详细的资产负债表、损益表，以及关于表内外业务和资本储备等详细情况的辅助报表。

此外，银行还必须报送贷款风险分类和计提损失准备的情况；如监管当局认为某些信息事关银行的财务状况及对其风险状况的评价，则有权向银行和银行相关的公司（无论从事何种业务）索取和获得这种信息；监管当局具备一套运用统计和审慎监管信息对银行的财务和经营状况进行持续监控的系统，监控结果还用于制定现场检查计划；为了对银行组织进行有意义的比较，监管当局从所有银行和银行组织内的所有相关实体收集同一日期（存量）、同一时期（流量）的数据；监管当局根据所需信息的性质以及银行的规模、业务和风险状况确定向银行收集数据的频率（如月度、季度和年度）。

（四）确保监管信息的质量

《核心原则》原则19对监管信息的质量及其核实进行了描述，主要包括：监管当局计划和实施现场检查的过程是连贯的，检查由本部门人员或必要时使用外部审计师进行。监管当局具备必要的政策和程序以确保现场检查做到全面、有连续性，责任和目标明确，检查结果清楚。监管人员与银行及其审计人员定期对外部审计的结果进行讨论，并商定各自在改进工作中的责任；监管当局出于监管目的有权对外部审计的质量进行监控。监管当局有权直接任用外部审计师执行监管任务。如监管当局对某项外部审计师的任命在资格或独立性方面有异议，则有权反对此项任命；监管当局也可使用外部审计师对银行业务的某些方面进行检查，但前提条件是其具有独立性和专业的工作技能。在使用外部审计的情况下，监管当局应明确规定监管当局和外部审计师各自的作用和职责；监管当局在上有权全面接触银行的所有记录，必要时，也有权接触董事会、高级管理层和职员；监管当局应有计划、定期地对现场检查人员提供的监管报表或外部审计的结果进行检查。监管当局应要求审计部门对资本充足率等重要报表至少每年进行审计并向监管当局提交审计报告。

《核心原则》提出的更高要求是，监管当局应每年与银行管理层和董事会会晤（应能与董事会成员分别会晤），对监管检查和外部审计的结果进行讨论。此外，监管当局还应与外部审计师定期会晤，讨论共同关心的银行业务。

（五）银行监管当局要有能力对银行进行并表监管

《核心原则》原则20阐述了银行并表监管要求，其监管标准包括：监管当局掌握银行组织（即银行及其子公司）或集团的整体结构，了解其主要业务，包括由其他机构直接监管的业务；监管当局的监管框架能够评估一家银行或银行集团从事的非银行业务给这家银行或银行集团带来的风险；监管当局在法律上有权全面审查银行的业务，无论是银行直接从事的业务（包括海外机构的业务），还是通过子公司和附属机构间接从事的业务；监管当局对银行组织附属机构和子公司的直接和间接监管不受任何阻碍；法律、法规规定，或者监管当局有权要求银行组织在并表基础上达到审慎监管标准。监管当局运用其权力对并表基础上的审慎监管标准作出规定，包括资本充足率、大额风险暴露和贷款限额等；监管当局收集每个银行组织的并表财务信息；监管当局与银行集团内各业务机构的对应管理部门建立必要安排，以便获得关于这些业务财务状况以及风险管理和控制是否完善的信息；监管当局有权限制或界定银行集团整体的业务范围和开展这些业务的海外场所。监管当局运用这一权力来确保银行业务受到妥善监管，避免银行组织的安全和稳健受到不利。

《核心原则》对允许公司拥有银行公司的国家还提出了更高要求：监管当局有权对母公司附属公司的业务进行审查，并实际运用这一权力确保银行的安全和稳健；针对母公司和非银行附属机构发生的可能有损于银行安全稳健的问题，监管当局有权采取纠正措施，包括隔离措施；监管当局有权规定和强制执行母公司所有者和高级管理人员的资格标准。

持续监管方面的进展

商业银行治理改革中更加强调内审的作用；日常监管中将商业银行内审工作纳入监管范围，对其独立性和专业性作出评价并提出改进建议

作为的银行监管当局，中国银监会以《核心原则》所设定的标准为努力方向，以现场检查和非现场监测为重点，在持续银行监管方面进行了不懈的努力，其工作主要体现在以下几方面：

（一）进一步完善了现场检查制度

在现场检查方面，中国银监会的工作目标是建立统一、规范的现场检查标准和程序，提高现场检查的计划性、针对性、连续性，实现现场检查的制度化、规范化、专业化。所采取的改进措施主要体现在：完善现行的现场检查操作规程，制定统一的现场检查手册，对检查范围、频率、、程序等进行具体规范；充分利用非现场监测信息和以往现场检查结果制定详细的现场检查计划；针对不同地区和不同机构的业务及风险状况确定检查重点、检查频率和检查深度，有效、合理地分配监管资源；强化后续现场检查，对以往现场检查发现的进行跟踪和督促整改，并将其作为监管责任制中实施问责的重要内容；强化现场检查对非现场监测信息的核实功能；建立与外部审计师的沟通机制，充分利用外部审计，使之成为监管工作的重要补充力量。

（二）注重强化非现场监测功能

在非现场监测方面，中国银监会的工作目标是，建立统一规范的非现场监测的工作标准和程序，在满足风险监管需要的前提下最大限度减轻被监管机构负担。明确监管信息要求，确保监管信息的可比、准确、完整和及时，增强非现场监测的、预警、指导功能。所采取的主要措施包括：制定统一、规范的非现场监测工作程序，提高非现场监测的工作质量和效率；编制非现场监测数据报送手册，规定统一、规范的监管数据定义和口径，解决“数据源”问题，保证监测信息的可比性；采用先进的数据采集方式，并通过定期走访、审慎会谈、要求报送补充信息、专题质询等方式，保持与被监管机构的经常性接触，及时获取全面的监管信息；依据被监管机构的组织结构、规模大小和从事的经营活动，确定不同的信息报告范围和报告频率；完善现有的非现场监测指标和报表体系，并采用先进的数据分析工具，提升非现场监测的分析和预警功能；建立专门的监管信息保密制度，增强对重要敏感监管信息的保密能力；强化非现场监测对现场检查的指导作用。

（三）加强与银行管理层的沟通

所采取的措施包括：制定监管人员派驻银行制度；制定相应管理办法和监管框架，对银行高管人员实行持续性监管。

（四）完善并表监管

所采取的主要措施包括：制定合理规划，要求商业银行积极推进并表管理工作，按要求向监管部门报送并表数据和管理信息；中国银监会加强与其他监管部门的沟通，不仅包括高层和政策层面的沟通，也包括具体监管事项的沟通；加强对中资银行海外机构的现场检查工作。

（五）充分发挥内部审计和外部审计的作用

所采取的措施主要包括：商业银行治理改革中更加强调内审的作用；日常监管中将商业银行内审工作纳入监管范围，对其独立性和专业性作出评价并提出改进建议。

进一步完善持续性监管

中国银监会要加强与证监会、保监会等监管部门的协调与沟通机制，充分分析和评估银行集团的非银行附属机构对银行部门所产生的

为加强持续银行监管，中国银监会已经采取了一系列措施，有些措施已经成为日常监管工作的成熟做法，有些措施则是刚刚起步，需要花费时间和精力去具体落实。从制度保证方面，中国银监会核心原则自我评估小组根据评估标准找出了持续银行监管中存在的问题，并有针对性地提出了改进建议，今后也将继续通过评估的方式定期对我国银行持续监管手段进行再评估，提出改进措施，促进银行监管工作的有效性。归纳起来，改进持续监管的工作重点包括：

一是进一步强化现场检查和非现场监测功能。主要包括：加强相关部门之间的沟通，在保证监管效果的前提下尽量减轻被查银行的负担；增加现场检查的含量，提高现场检查效率；对非现场数据的指标、定义重新进行规范；通过“1104工程”推进银监会监管信息系统建设；强化对监管人员的培训，提高现场检查和非现场监测技能。

二是加强与银行董事会和管理层的接触。充分发挥国有商业银行派驻组的作用，并将与银行管理层审慎会议制度化，使监管部门获取充分的信息，对银行管理层素质及银行的经营和风险情况作出评价，并进行窗口指导。

内部监管和外部监管篇(3)

【关键词】经济危机 银行监管

一、经济危机下加强银行内部监管的重要性和必要性

首先,银行经营面临各种各样的风险。

银行风险是指银行在经营过程中,由于各种不确定因素的影响,而使其资产和预期收益蒙受损失的可能性。

银行风险主要包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、国家风险、声誉风险、 法律 风险、战略风险类。

信用风险,信用风险又称为违约风险,是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发生变化,从而给银行带来损失的可能性。对大多数银行来说,信用风险几乎存在于银行的所有业务中。信用风险是银行最为复杂的风险种类,也是银行面临的最主要的风险。

市场风险,市场风险是指因市场价格(包括利率、汇率、股票价格和商品价格)的不利变动而使银行表内和表外业务发生损失的风险。

流动性风险,流动性风险是指无法在不增加成本或资产价值不发生损失的条件下及时满足客户的流动性需求,从而使银行遭受损失的可能性。流动性风险包括资产流动性风险和负债流动性风险。资产流动性风险是指资产到期不能如期足额收回,不能满足到期负债的偿还和新的合理贷款及其他融资需要,从而给银行带来损失的可能性。负债流动性风险是指银行过去筹集的资金特别是存款资金由于内外因素的变化而发生不规则波动,受到冲击并引发相关损失的可能性。

声誉风险,声誉风险是指由于意外事件、银行的政策调整、市场表现或日常经营活动所产生的负面结果,可能对银行的这种无形资产造成损失的风险。

法律风险,法律风险是指银行在日常经营活动中,因为无法满足或违反相关的商业准则和法律要求,导致不能履行合同、发生争议/诉讼或其他法律纠纷,而可能给银行造成经济损失的风险。

战略风险,战略风险是指银行在追求短期商业目的和长期 发展 目标的系统化管理过程中,不适当的未来发展规划和战略决策可能威胁银行未来发展的潜在风险。主要来自四个方面:银行战略目标的整体兼容性;为实现这些目标而制定的经营战略;为这些目标而动用的资源;战略实施过程的质量。

其次,经济危机进一步加剧了银行风险。

由美国次贷引发的经济危机,在全球范围内殃及各行各业,而 金融 行业—尤其是银行业,是受到经济危机影响最为严重的行业之一,经济危机使银行在经营过程中面临的各种风险发生的可能性和风险的影响程度均加大,如银行面临的主要风险之一—信用风险,在经济危机中会加剧,经济危机使借款 企业 经营停滞甚至破产,而借款人经营财务状况恶化,会使银行产生大量呆坏帐,加剧了银行的信用风险;另外,经济危机使国际金融环境发生恶化,造成汇率、股市大副波动、投资企业经营停滞甚至破产,加剧了银行的市场风险;由于外部环境的变化,可能使银行内部工作人员受到影响,可能会加剧银行的操作风险。

最后,商业银行内部监管比外部监管有优势。

一般来说,我国商业银行受到的监管主要来自两个方面:外部监管和内部监管,外部监管主要指银监会、人民银行、审计署、外部审计机构等监督检查部门的监管;内部监管主要指银行管理层、内部审计部门等的监督检查。因此其监管具有及时性、全面性,这也是内部监管有别于外部监管的重要特点之一。另外,内部监管来自银行内部,监督检查人员一般对银行风险、银行业务流程比较了解,一般能够提出对银行的经营具有增值作用意见和建议,商业银行内部监管比外部监管具有无法替代的优势。

综上,经济危机下银行不能仅依靠外部监管防范银行风险,而应该加强内部监管,银行内部监管不仅是重要的也是必要。

二、 经济 危机下我国商业银行加强银行内部监管的应对措施

在经济危机下,我国商业银行该如何切实有效的应对经济危机带来的影响,如何有效的防范银行风险,笔者认为,以下几点供 参考 。

1.重视银行内部监管

银行经营管理层必须正确认识银行内部监管的重要性和必要性,在经营管理中,必须始终贯穿 科学 健全的内部监管制度是商业银行安全稳健运营的前提和基础的思想,把加强银行内部监管作为促进业务 发展 的宝剑,而不是认为银行加强了业务发展会阻碍业务发展,只有这样,才能使内部监管真正起到为业务发展保驾护航的作用。

2.了解你的员工

银行操作风险来自银行内部员工,在经济危机带来外部环境恶化的情况下,近期,各家银行发生案件的势头有所上升,分析这些案件的发案原因,大部分都是有银行员工参与的内外勾结的案件,这类案件在内部审计监管中很难发现,如何应对这类银行风险,笔者认为,目前银行类 金融 机构在为客户提供各类金融服务时,一般遵循“了解你的客户”的风险控制原则,此条原则同样适用于银行各层管理者对下属的日常管理中,即“了解你的员工”,一名合格的银行管理者,在日常的内部控制中除了通过加强培训学习,提高员工职业道德素质外,对员工的了解不应仅限于八小时内,应该对员工八小时外的情况也做到合理的掌握,即如员工是否参与赌博、其消费是否明显与其收入不匹配等。

3.提高银行内部监管从业人员专业素质 教育

随着金融环境的变化,我国商业银行经营的业务品种、业务范围也不断的有所创新;随着高科技的应用,商业银行业务流程也不断发生变化,银行面临的银行风险发生的原因也多种多样,无形中加大了银行内部监管的难度,一名合格的银行内部监管从业人员,只有不断的学习提高,学习先进的内部审计理念,学习银行业务专业知识,只有这样,其在日常的检查中才能提出具有建设性的意见和建议,才能真正体现其增值的作用。

内部监管和外部监管篇(4)

关键词：经济危机银行监管

一、经济危机下加强银行内部监管的重要性和必要性

首先,银行经营面临各种各样的风险。

银行风险是指银行在经营过程中,由于各种不确定因素的影响,而使其资产和预期收益蒙受损失的可能性。

银行风险主要包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、国家风险、声誉风险、法律风险、战略风险类。

信用风险,信用风险又称为违约风险,是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发生变化,从而给银行带来损失的可能性。对大多数银行来说,信用风险几乎存在于银行的所有业务中。信用风险是银行最为复杂的风险种类,也是银行面临的最主要的风险。

市场风险,市场风险是指因市场价格(包括利率、汇率、股票价格和商品价格)的不利变动而使银行表内和表外业务发生损失的风险。

流动性风险,流动性风险是指无法在不增加成本或资产价值不发生损失的条件下及时满足客户的流动性需求,从而使银行遭受损失的可能性。流动性风险包括资产流动性风险和负债流动性风险。资产流动性风险是指资产到期不能如期足额收回,不能满足到期负债的偿还和新的合理贷款及其他融资需要,从而给银行带来损失的可能性。负债流动性风险是指银行过去筹集的资金特别是存款资金由于内外因素的变化而发生不规则波动,受到冲击并引发相关损失的可能性。

声誉风险,声誉风险是指由于意外事件、银行的政策调整、市场表现或日常经营活动所产生的负面结果,可能对银行的这种无形资产造成损失的风险。

法律风险,法律风险是指银行在日常经营活动中,因为无法满足或违反相关的商业准则和法律要求,导致不能履行合同、发生争议/诉讼或其他法律纠纷,而可能给银行造成经济损失的风险。

战略风险,战略风险是指银行在追求短期商业目的和长期发展目标的系统化管理过程中,不适当的未来发展规划和战略决策可能威胁银行未来发展的潜在风险。主要来自四个方面:银行战略目标的整体兼容性;为实现这些目标而制定的经营战略;为这些目标而动用的资源;战略实施过程的质量。

其次,经济危机进一步加剧了银行风险。

由美国次贷引发的经济危机,在全球范围内殃及各行各业,而金融行业—尤其是银行业,是受到经济危机影响最为严重的行业之一,经济危机使银行在经营过程中面临的各种风险发生的可能性和风险的影响程度均加大,如银行面临的主要风险之一—信用风险,在经济危机中会加剧,经济危机使借款企业经营停滞甚至破产,而借款人经营财务状况恶化,会使银行产生大量呆坏帐,加剧了银行的信用风险;另外,经济危机使国际金融环境发生恶化,造成汇率、股市大副波动、投资企业经营停滞甚至破产,加剧了银行的市场风险;由于外部环境的变化,可能使银行内部工作人员受到影响,可能会加剧银行的操作风险。

最后,商业银行内部监管比外部监管有优势。

一般来说,我国商业银行受到的监管主要来自两个方面:外部监管和内部监管,外部监管主要指银监会、人民银行、审计署、外部审计机构等监督检查部门的监管;内部监管主要指银行管理层、内部审计部门等的监督检查。因此其监管具有及时性、全面性,这也是内部监管有别于外部监管的重要特点之一。另外,内部监管来自银行内部,监督检查人员一般对银行风险、银行业务流程比较了解,一般能够提出对银行的经营具有增值作用意见和建议,商业银行内部监管比外部监管具有无法替代的优势。

综上,经济危机下银行不能仅依靠外部监管防范银行风险,而应该加强内部监管,银行内部监管不仅是重要的也是必要。

二、经济危机下我国商业银行加强银行内部监管的应对措施

在经济危机下,我国商业银行该如何切实有效的应对经济危机带来的影响,如何有效的防范银行风险,笔者认为,以下几点供参考。

1.重视银行内部监管

银行经营管理层必须正确认识银行内部监管的重要性和必要性,在经营管理中,必须始终贯穿科学健全的内部监管制度是商业银行安全稳健运营的前提和基础的思想,把加强银行内部监管作为促进业务发展的宝剑,而不是认为银行加强了业务发展会阻碍业务发展,只有这样,才能使内部监管真正起到为业务发展保驾护航的作用。

2.了解你的员工

银行操作风险来自银行内部员工,在经济危机带来外部环境恶化的情况下,近期,各家银行发生案件的势头有所上升,分析这些案件的发案原因,大部分都是有银行员工参与的内外勾结的案件,这类案件在内部审计监管中很难发现,如何应对这类银行风险,笔者认为,目前银行类金融机构在为客户提供各类金融服务时,一般遵循“了解你的客户”的风险控制原则,此条原则同样适用于银行各层管理者对下属的日常管理中,即“了解你的员工”,一名合格的银行管理者,在日常的内部控制中除了通过加强培训学习,提高员工职业道德素质外,对员工的了解不应仅限于八小时内,应该对员工八小时外的情况也做到合理的掌握,即如员工是否参与赌博、其消费是否明显与其收入不匹配等。

3.提高银行内部监管从业人员专业素质教育

随着金融环境的变化,我国商业银行经营的业务品种、业务范围也不断的有所创新;随着高科技的应用,商业银行业务流程也不断发生变化,银行面临的银行风险发生的原因也多种多样,无形中加大了银行内部监管的难度,一名合格的银行内部监管从业人员,只有不断的学习提高,学习先进的内部审计理念,学习银行业务专业知识,只有这样,其在日常的检查中才能提出具有建设性的意见和建议,才能真正体现其增值的作用。

内部监管和外部监管篇(5)

关键词：内部控制审计 运行制度体系

运行监管体系

随着内部控制在企业管理中关于加强管理水平、减少舞弊和提升业绩等方面不断地发挥积极作用，信息使用者也更加关注企业内部控制信息，并希望能获得更加可靠的信息进行决策。由此，与财务报表审计并行的内部控制审计就成为一项新的审计业务。2010年4月26日，我国财政部会同五部委联合了《企业内部控制配套指引》（以下简称《指引》），该配套指引连同2008年5月的《企业内部控制基本规范》（以下简称《规范》）共同构建了中国企业内部控制规范体系。《指引》要求企业内部控制规范体系自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，2012年1月1日起扩大到在上海、深圳证券交易所主板上市的公司，并择机拓展到在中小板和创业板上市的公司，也鼓励非上市大中型企业提前执行；同时，政府监管部门也将对相关企业执行内部控制规范体系的情况进行监督检查。

以上规范和举措是全面提升上市公司和非上市大中型企业经营管理水平的重要举措，也是我国应对国际金融危机的重要制度安排。虽然我国已初步建立与内部控制审计相关的制度、规范，但是内部控制审计发展白热化的程度仅仅是刚刚开始，政府对于内部控制审计的监管环境的建设显得更加紧迫和重要。

内部控制审计运行监管环境是监管部门在内部控制审计运行制度体系基础上建立监管体系，以企业和会计师事务所作为监管对象，监督管理企业的内部控制建设及信息披露和会计师事务所执行内部控制审计业务，并针对违反有关法律法规的情况，做出相应的处罚。内部控制审计运行监管环境重点包括运行制度体系以及在此基础上监管体系的建设。内部控制审计运行监管环境的建设有助于企业从内部设计、运行和外部监督、修正两方面来完善内部控制，使它发挥最大效用；同时促使注册会计师更好地认识、开展企业内部控制审计工作，从而提高内部控制审计质量。

内部控制审计运行的制度体系建设

内部控制审计的制度体系建设能够加强内部控制发挥在企业管理中的作用、加强对企业内部控制外部监督，为监管部门监管企业和会计师事务所提供执法依据、为企业建立健全内部控制提供执行标准和为会计师事务所提供内部控制审计标准。内部控制审计运行制度体系应由法律、部门规章、行业自律法规三个层次的制度构成。

（一）法律层面

法律层面主要是为会计师事务所进行内部控制审计业务起到指导性作用。从表1可知，目前我国法律层次制度没有明确要求企业建立和实施内部控制，各项法律只有部分内容涉及到内部控制要素，对企业内部控制进行审计的要求更少。比如：《会计法》要求：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”，这仅仅体现了会计监督职能的发挥；《公司法》中通过完善公司治理来帮助企业建立良好的内部控制环境，公司治理体现为内部控制的基础与依据；《证券法》规定“公司公开发行新股应该具备健全且运行良好的组织机构”；《审计法》规定对于“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立、健全内部审计制度，其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”；《注册会计师法》是注册会计师和会计师事务所的执业法规，但并没有关于内部控制审计的相关规定。

所以，我国应尽快修订和完善法律层面关于加强国家对内部控制及其审计方面的立法。关于法律层面的建设问题有一定的研究，如黄新銮、梁步腾等学者2008年曾提出建立以《公司法》为主导，以《证券法》、《会计法》和《审计法》等为支撑的内部控制法律体系，本文在此基础上对以上各法律之间进行协调安排。由于公司制是现代企业制度的代表，所以应将关于内部控制相关法律的规定反映在《公司法》这个基本法律中，即要求所有的公司建立健全内部控制，并对内部控制进行评价、披露及聘请会计师事务所进行审计；而《证券法》、《会计法》、《审计法》和《注册会计师法》应分别从上市公司角度、企业财务控制、内部审计、外部审计，从内到外来进一步加强和完善内部控制的相关法律，同时保证对内部控制相关法律间的协调，以形成我国内部控制监管规范体系（见图1）。

（二） 部门规章层面

部门规章层面是监管部门根据内部控制审计实际情况制定相关规章。我国自2001年以来各部门陆续颁布了有关内部控制及其审计方面的规章（见表2），发现有以下几个变化：第一，内部控制经历了从内部会计控制到内部控制的过程；第二，内部控制评价经历了从自愿评价并披露到强制评价并披露；第三，会计师事务所对企业内部控制审核先后经历了评价、审计到财务报告内部控制审计。

现行关于内部控制的部门规章，财政部会同五部委联合的《规范》和《指引》强制要求企业进行自我评价、披露年度自我评价报告，并聘请会计师事务所对其财务报告内部控制的有效性进行审计。但是，我国还需与《规范》和《指引》相配套的应用指南，指导企业对《规范》和《指引》的具体应用，使企业明确内部控制执行标准，促进了企业内部控制的建设和完善，这样给注册会计师开展内部控制审计业务也提供了参考价值和借鉴依据。同时应分行业制定《规范》和《指引》实施细则，提高行业整体的内部控制水平，例如我国监管部门针对证券公司和商业银行的内部控制制定了指引和信息披露规则，使得我国金融、保险业整体的内部控制水平最高。

（三） 行业自律法规层面

行业自律法规层面是行业协会规范会计师事务所和注册会计师内部控制审计业务。2002年2月，中国注册会计师协会推出了《内部控制审核指导意见》来规范独立审计人员执行内部控制审核业务，提出了注册会计师就被审计客户治理当局在特定日期对与会计报表相关内部控制有效性的认定进行审核并发表审核意见的要求。2006年《会计师事务所质量控制准则第5101号―会计师事务所的业务质量控制》明确规范会计师事务所及其人员的质量控制责任。但是，目前我国仍然没有具体的内部控制审计执业准则，仅有2006年《中国注册会计师鉴证业务基本准则第1211号――关于了解被审计单位内部控制及其重大错报风险》第四章中对内部控制审计作了有限的规范，且主要针对的是财务报表重大错报风险的评估。

从我国行业自律法规来看，应进一步结合《规范》和《指引》加快对内部控制审计准则的制定，加强注册会计师行业自律法规的建设。在内部控制审计过程中，注册会计师应清楚自己的审计责任和可能承担的法律责任，尽可能保持职业谨慎，严格按准则要求实施，以收集充分适当的审计证据，提高审计效率效果。内部控制审计准则的制定有助于公司管理层和注册会计师关注内部控制，防止或及时发现导致财务报告重大错报的重要或重大缺陷，保证财务报告的编报质量，提高财务信息透明度，使投资者做出合理的经济决策。

内部控制审计运行监管体系建设

企业内部控制情况关系着企业的经营和发展的各个方面，企业内部控制作为内部控制审计的审计对象，影响会计师事务所内部控制审计业务的审计质量。因此，监管部门为了确保内部控制审计效率效果，应按照内部控制审计运行的制度体系建立完善的监管体系，有必要对内部控制和内部控制审计一并监管，发挥监管效用，树立监管权威性，提高管理水平（见图2）。

（一）对企业内部控制建设和披露的监管

对企业内部控制建设和披露的监管的重点是通过加强企业内部控制建设，保证信息真实披露。首先，合理配置监管资源，在《规范》出台之前，各个监管部门对企业内部控制提出要求，造成的重复监管与监管的权威性削弱并存的局面；虽然《规范》及《指引》是财政部会同证监会、审计署、国资委、银监会、保监会等部委联合的，能够改变监管部门“多头监管”的状况，但是仍然没有明确内部控制具体的监管部门。

本文认为对于企业内部控制的监管，可以分企业自身监管、行业监管和政府监管三个层面。其中：企业自身监管就是由企业组织成立的内部审计机构或审计委员会来执行，重点通过“过程控制”、“系统控制”的方式监管企业内部控制从设计到运行的合理性、有效性；行业监管应由专门的行业监管部门在企业内部控制规范体系框架下组织制定相关的内部控制的操作指引和配套措施，并负责检查、监督执行，对本行业成功的内部控制经验和做法予以总结和推广，并对本行业存在的新风险及需要控制的方面及时提供指导，最终提高整个行业的内部控制水平；政府监管就是发挥证监会、交易所外部监管作用，对于上市公司不按规定披露有关内部控制情况，包括不披露内部控制信息、披露不真实的信息或者隐瞒内部控制存在的缺陷等，通过加大行政处罚和经济处罚的力度来提高违约成本。最后，监管部门还应从保护投资者的角度出发，保证关于控制评估及其审计信息披露的质量，应强制要求上市公司披露内部控制信息，规定披露内部控制的具体格式和实质内容，同时明确内部控制信息披露的责任主体，强化责任主体内部控制信息披露的意识，提高信息披露的质量。

（二） 对会计师事务所内部控制审计业务的监管

强化会计师事务所的监管不仅能够促使事务所提升内部控制审计质量，还有利于会计师事务所规避审计风险。因为目前我国内部控制审计还没有完全展开。所以，政府和行业协会监管部门首先应该借鉴国外内部控制审计的经验，并结合我国实际情况，规范会计师事务所如何确定内部控制审计业务的审计范围、如何审计、如何取得证据、如何界定发现问题的性质等，促进会计师事务所自身加强关于内部控制审计质量的控制；其次，行业协会监管部门应该着重于指导事务所质量控制体制建设，重点检查事务所质量控制体系的完善、健全；第三，事务所自监部门应重点检查会计师事务所人员构成是否符合法律规定，并对注册会计师进行新法律法规及新业务的培训，提高注册会计师的内部控制审计业务能力，有效预防执行内部控制审计业务时可能发生的问题，降低承接业务带来的审计风险，以提高会计师事务所整体的内部控制审计质量。

（三）建立监管信息的公告体系

监管部门对内部控制和内部控制审计进行监管时，还要提高工作的透明度，目前我国还没有完整地针对企业内部控制及其审计监管的信息披露制度和监管结果的适时公告制度。所以，关于内部控制运行、审计的外部监管部门在完善内部控制信息披露体系的同时，还需要建立与信息使用者互动的监管结果公告体系。可以通过一定渠道和方式，比如媒体、固定刊物或互联网等来公告对企业和会计师事务所的监管结果，尤其是对于违反法律法规的情况，要使案件的审理、听证和处罚公开化，使违规成本远远高于收益，将处罚措施切实到位，促使广大投资者做出合理的抉择。除此之外，监管部门在处罚之后还应该进行跟踪检查，检查企业内部控制完善情况，并检查会计师事务所实施内部控制审计业务的整改情况，增加监管的实效性。

结论

内部控制审计运行制度体系、监管体系的建设研究在当前企业内部控制得到广泛重视和完善的条件下十分重要，该研究有利于内部控制审计的有章有序的顺利开展。就目前我国关于内部控制审计的相关法规来看，一是法规之间有一定的重复性和牵制性，二是法规间的界定不太清晰，三是现有法规、制度主要针对于上市公司，以上问题都会对内部控制审计的实施带来一定的难度。内部控制审计的实施除专门的内部控制建立、运行的体系之外，内部控制审计的执行还重在审计制度、体系的完善，以及掌握企业内部控制审计技术的审计人员。但就目前情况来看，注册会计师对于内部控制审计仅仅限于了解和初步评估的阶段，大多数注册会计师关于内部控制的学科基础知识较为薄弱。鉴于以上现实和问题，本文在对已有内部控制法规、制度的整理基础上，结合2010年关于内部控制审计规范的要求，首先提出关于内部控制审计的制度建设，要从法律层面、部门规章层面和行业自律法规层面三个角度来进行，其中在法律层面，规范企业内部控制制度建立、健全的法规首当其冲是《公司法》，《证券法》、《会计法》、《审计法》和《注册会计师法》应分别从上市公司角度、企业财务控制、内部审计、外部审计的角度形成从内到外、各规其范的法律规范体系；在部门规章层面主要是联合的《规范》和《指引》的财政部及其他部委应及时制定出操作性较强的关于内部控制审计的指南或出台《内部控制审计准则》，便于该业务的开展；在行业自律法规层面主要是注册会计师行业协会从审计的角度来规范从事内部控制审计业务的会计师事务所和注册会计师，保证内部控制审计业务的实施。为了保证内部控制审计的顺利实施，还需建立相应的监管体系，本文重点强调建立由内部审计委员会牵头实施的企业自身监管体系，以及扩大对内部控制建设和运行的信息披露，以便于接受政府、行业协会和信息使用者等方面的外部监控。以上内部控制审计的运行制度和监督体系的建立，不仅是用来保障上市公司的，重点是通过对上市公司的运行来逐步推广应用到占据企业总数80%以上的小规模企业或公司。

参考文献：

1.《企业内部控制配套指引》编写组.企业内部控制配套指引[M].立信会计出版社，2010

2.财政部.企业内部控制基本规范[M].中国财政经济出版社，2008

3.黄新銮，梁步腾，姚杰中.中美内部控制法律框架的比较与借鉴[J].会计研究，2008（9）

4.深圳市迪博企业风险管理技术有限公司.中国上市公司2009年内部控制白皮书[N].上海证券报，2009-7-16（B8）

5.缪艳娟.英美内部控制监管制度差异探缘及其启示[J].商业经济与管理，2008（12）

内部监管和外部监管篇(6)

【关键词】新时期；烟草专卖；内部监管；监管对策

《烟草专卖法》对烟草专卖行业内部活动进行了重新规范，为保障制度的顺利实施，需要加强内部监督和管理。最近几年，我国一直探索烟草行业自律的方法，并经过了制度建设与探索阶段，完善烟草内部专卖需要在实践过程中不断反思与总结，制定完善的内部监管体系，展开深层次、根本性的专卖监管，促进烟草行业的稳定发展。

一、加强烟草专卖内部管理监督的意义

现阶段，烟草专卖企业内部存在如下问题：内部人员内外勾结，套购倒卖卷烟，构造虚假客户，勾结大户或为卷烟零售大户倒卖卷烟提供便利等。这些问题都是烟草企业内部监督管理不足导致的问题，对国家、消费者和企业利益带来了损害。由此，烟草行业需要加强内部监督与管理，通过严格自律，化解内外部风险，实现烟草行业的稳定发展。

二、烟草专卖内部管理监督现存的问题

1.未转变管理观念，重视程度不够

虽然近几年自上而下内部监管工作顺利推行，但是由于受到传统观念的影响，烟草行业的管理者一直未转变管理观念，未认识到对内部实施监管的重要性。传统理念下的《烟草专卖法》针对的是外界的管理和监督，而内部监管却要变成对自身的监督和约束，在传统思想影响下，管理者对内部监管的认识不够、重视程度不够，内部监管流于形式。

2.主观能动性不强，执行力度不够

部分地区由于没有制定规范完善的监管考核与激励体系，导致内部监管工作得过且过，创新性开展工作的主动性缺乏，对于上级政策方针的执行力度不够等问题，表现为：一是监管形式化问题严重，在执行检查调查线索过程中，走马观花；二是在监管后发现是自身内部的问题，存在敷衍塞责的现象，认为同事之间没有必要抓的太紧，扣得太严厉，监管策略没有深入贯彻；三是部分员工对内部监管理解不深入，没有转变思想观念；四是基层人员未深入了解监管的每个节点和流程，对内部监督管理制度不了解，执行过程中不能顺利开展。

3.需完善监管制度，人员素质不佳

烟草专卖内部监管虽然进行了一定的时间，但是很多监管内容、监管制度与监管节点，未能完善与补充完全。还需要在实际工作中不断的发现、反思与总结，使得制度更加完善，提升可操作性。内部监管人员的素质未能达到实际需要，内部监管涉及范围广、内容多，需要监管人员在市场监督、违法案件查处等实践训练中，提升自身的实践能力和专业水平。

三、加强烟草专卖内部管理监督的对策

1.深入认识转变观念，补给监管人员

对于现阶段烟草专卖人员弄虚作假的行为，以及内外勾结的行为，应该转变员工思想观念，提升他们对法律法规的认识，规范自身思想与言行。首先，为促进烟草企业可持续发展，做大做强，需要深化员工对烟草专卖监管重要性的认识。其次，要加强法律法规知识的学习，通过反面教材通报批评以及法规的深入学习，提升员工法律意识。适当补给监管人员，根据部门及岗位设置，补充缺乏的烟草专卖内部监管人员，合理配备专职内管和专卖人员，以此保障监管工程顺利开展。

2.加强人员素质培训，不断反思改进

烟草内部专卖监管涉及到很多环节与内容，需要全员一起参与到其中。由此，需要加强对全员的培训，通过组织人员参与培训工作，深化对烟草内部专卖监管涉及到的监管内容、监管流程、监管措施、监管方案的认识。同时，还需要引导全体人员针对监管工作中存在的问题及制度缺陷，找出问题与缺陷的原因，并探索应对策略。另外，还需要加强对监管方案与制度的总结，通过总结，契合实际需要，发现现存问题，针对操作性和实用性不强的方案，以及执行过程中出现的问题，或者是制度、监管设计等环节存在的缺陷的，深入探索，总结反思，不断改进。

3.有效完善监管制度，强化监督管理

有效完善监管制度，规范烟草专卖运行程序，建立科学的烟草专卖流程、规范与标准，通过加强监管执法，避免和阻止员工发生违法违规问题的发生。制定公开、透明的执法方案，接受群众的监督与批评，实行文明执法、依法行使权力，杜绝违法行为的发生。通过完善监管制度，加强对价格执行情况、货源分配、入网销售等方面的监管，避免违规行为的发生，维护秩序的稳定性与有序性。

内部监管和外部监管篇(7)

关键词：金融控股；关联交易；资本充足；监管建议

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）01-0047-04

金融控股公司1999年12月由巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision,BCBS）、国际证券联合会（International Organization of Securities Commissions,IOSC）、国际保险监管协会（International Association of Insurance Superviors,IAIS）三家联合的《对金融控股公司的监管原则》，对金融控股公司定义为“在同一控制权下，所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务，同时每类业务的资本要求不同。”组织形式其形态大致可分为三类：纯控股企业控股其他金融机构，以中信集团、光大集团为代表，包括成立不久的汇金公司、建银投资；金融企业控股其他金融机构而形成的控股公司，以平安保险集团为代表；第三类为实业母公司控制准金融机构而形成，包括以招商局集团、华能集团等为代表的国有控股集团以及东方、新希望集团等民营性质的控股集团。实业参股金融机构形成的集团不在本文考虑范围中。随着国内经济发展、金融对外开放而不断发展壮大，金融混业经营的趋势日渐明朗。本文重点对当前国内金融控股公司存在的主要问题及风险进行研究，并针对性地提出监管建议。

一、存在的主要问题及相应风险

（一）关联交易：利润操纵、风险聚集及内幕交易

金融控股公司通过关联交易，有利于各种协同效应的发挥，实现资源的最优配置。常见内部关联交易包括：集团内贷款、交叉持股、成员间的资产买卖行为；通过成员单位分担财务费用、管理费用方式改善其他业绩较差单位的经营业绩；成员单位之间进行利益输送。

关联交易的诸多操作手法使金融控股公司各成员的财务报表的真实性存在疑问。由于金融控股公司法人治理结构、管理架构与内部交易构造复杂，而集团与各子公司、子公司与子公司之间信息交流的程度及准确性缺乏统一的标准，相关业务的财务处理口径存在差异，合并报表很难完整、准确地反映集团财务状况。分业监管下，国内对金融控股公司存在监管空白，缺乏强制按时报送财务信息、资本状况的制度安排，各监管单位仅掌握集团内相应行业子公司的相关数据，缺乏对集团整体风险的把握。外部债权人、股东以及其他利益相关者很难准确评价集团的经营业绩，及时把握整体风险状况。

关联交易使相关风险在集团内部转移。不当的关联交易，往往导致金融机构的风险总量进一步聚集，并通过风险传递效应损害集团的稳定。内部机构间的资金融通是关联交易中最常见的问题：控股公司成员或关联股东通常以低于市场利率水平的优惠条件从银行调度资金银行通常通过采取分散入账方式，避免监管当局对单一大客户的贷款限制；其风险就是一旦银行亏损，集团会隐藏银行的损失，造成监管当局难以准备判断来源，相关风险往往会进一步扩大。，相关贷款手续不齐备，无担保或风险评估不充分。通过不当关联交易所融资金在运用上常常存在问题，例如：用于集团成员(包括股东)房地产业务或其他长期投资，流动性风险增大；向集团证券子公司提供资金，为其客户在股票市场安排过桥贷款或高比例杠杆融资；基金公司动用资金，维系集团内证券公司所发行证券的二级市场价格；资金被集团内其他金融机构用于他途。为此，如果一个部门出现影响偿付能力的财务危机，集团其他成员将被迫救助，从而产生更多的资金往来。一旦成员单位经营严重困难，风险传递会给集团带来严重影响。

关联交易容易导致内幕交易问题，违背市场的公开、公平和公正原则。虽然监管单位为了防止“内部交易”带来的法律风险，要求金融机构内部建立一整套“防火墙”。但由于金融集团拥有银行、保险、证券等子部门，在分业监管下，跨行业的内幕交易容易发生，难以有效监管。

(二)资本金高估与监管缺位

我国银行、证券、保险业监管单位对行业内的资本充足率有一定的要求，并有相应措施促使其达到资本标准。但由于金融控股公司成员间相互持股，股权结构复杂，资本金常被重复计算，根据单个资本衡量办法计算的集团整体资本常常高估。主要表现在：同一笔资金作为资本金被母、子公司多次出资，导致集团账面合并资本大于实际偿付能力；控股公司股本存在少数股东权益，在计算资本充足率时，若将报表全部合并(而不是按照投资比例部分合并)，资本重复计算将掩盖集团资本不足的实质；如果集团财务杠杆率高，相当部分的股本是集团以债务形式转移以子公司，相关风险进一步加人；如果集团内部未接受监管的机构(如实业部门)持有金融子公司的股份，出资不实或资本金转移现象将导致资本不足问题更加严重。资本不足作为控股公司潜在的金融风险并不为各外部监管机构监控以当前证券市场的风险为例，部分券商资本金不到位、出资不实导致自有资金不足，一旦市场波动容易产生流动性危机。在过去监管不尽完善背景下，容易发生券商违规占用客户结算资金及挪用客户理财资金的问题。。

国内金融领域实行分业监管，各监管部门缺乏有效机制协调对金融控股公司的监管；核实金融控股公司资本金的监管责任未落实，无法准确判断或监控金融控股公司整体资本充足状况，更无从谈起对资本金不足的控股公司采取强制措施。尽管单个监管部门可以做到对监管单位的资本金进行有效监管，但对集团公司资本金的风险监控仍相当不足。

(三)监管缺位、监管竞争下的监管套利行为

我国一行三会金融监管体制下，各监管机构分工明确，但监管文化、监管重点、监管方法各不相同各部门对资本要素的定义、资产及负债的评估方法各不相同。银行业、证券业的风险主要来自于资产负债表的产方，保险公司的风险则主要来自其负债方（即难以预计投保人的索赔）。此外，监管者的行为也存在区别，有人形容，银行业的监督者向给病人做健康检查大大夫，证券业的监管者象千方百计要逮到行为违规券商的警察（Richard K.Abrams 和Michael W.Taylor,2000年）。。“准金融控股公司”尚属交叉地带，存在监管缺位问题。转型时期，我国各监管单位的职能存在着二重角色：除了监督行业的规范经营、防范金融风险职责外，还肩负着搞活本金融行业及做大做强该行业内国内金融机构的重要职责。在加入WTO后全面开放的新形势下，各监管当局一方面通过完善制度来规范行业内的经营行为，另一方面尽量创造比较宽松的环境，鼓励被监管对象积极进行业务创新，拓展业务范围。监管单位竞相出台有利于本行业发展的管理办法，客观上形成一定程度的监管竞争银监会鼓励商业银行进行投资银行业务；保险公司投资连结产品对证券市场的投资者具有一定的吸引力；基金公司发行的货币市场基金对银行储户也有一定的分流作用。，容易导致相同业务监管规则各异，有悖于市场经济公平竞争的基本原则。

一方面存在着监管竞争，另一方面分业监管导致对金融控股公司的业务监督与检查存在诸多空白，控股公司的信息披露又极不充分，关联交易、违规越权操作方便易行。因此，控股公司及下属各成员为自身经营需要，存在监管套利的利益驱动：集团内资产集中于监管更宽松的金融子公司；不受监管或监管程度低的金融机构成为控制集团的主体，以规避其他金融监管部门更严格的监管行为；跨国金融集团选择性地在我国境内布局相关营业网点，利用金融创新推出难以界定的金融服务或工具，逃避我国分业下的法律监管；金融控股公司的实业部门寻找监管漏洞，以金融机构作为融资平台，在资本市场掀风作难。

二、强化我国金融控股公司监管的若干政策建议

(一)合并监管：融合金融监管机构的力量

当前涉及金融控股公司业务领域的各种规章，是各部门根据部门情况制定的，整个金融立法缺乏系统性与协调性。已有的金融监管联席会议虽然明确了各监管机构的职能分工、信息共享，但这些措施还处在原则性框架层面，具体的监管制度并未确立。随着金融混业经营加速、分业监管框架仍相对滞后，存在监管机构权责不清、协调不力等问题，易形成监管盲区，蕴涵较高的金融风险。

强化金融控股的监管，首先要建立金融合作监管机制本观点受北京师范大学金融研究中心学者钟伟的影响。钟伟在《论货币政策和金融监管分立的有效性前提》一文中论证了在我国金融监管机构，设立统一的金融监督机构并不可行，金融合作监管机制是现实选择。。在不改变现有监管格局下，要对控股公司主要业务确定主监管机制，指定某个监管部门作为协调人负责金融控股公司中主要的监管任务；主监管单位要掌握集团的整体结构、内部交易、财务状况等重要信息，及时评估风险，将潜在问题告知相关监管部门；要明确三会与央行的职责及相应权限，尤其针对金融创新、新的金融风险要明确监管责任，消除监管竞争的不利影响；必要情况下做好共同现场检察工作，协调好内部管理的冲突；加强各监管机构的基础设施共享由于监管体制改革，从人行统一监管分拆为一行三会分业监管，除了人行存在完整的系统性组织机构外，三会的监管机构只设到省级，省以下还存在一定的监管真空。所以，金融合作还要加强基础设施共享，整合基层监管力量，既节约成本又强化基层各项金融业务的监督。。联合监管还可以适当发挥财政部门的作用。财政作为国有金融控股公司的实际出资者，可以从公司治理结构入手，对国有金融控股公司的资本金进行监管，并对内部风险控制提出要求要求金融集团报送完整财务报表、财务制度公开透明，定期进行综合考核，以规范金融控股公司管理层的经营行为。。

(二)风险监管的重要内容：资本金监管

我国金融监管部门在对传统业务进行风险管理的同时，开始注重资本金监管。银行业对于资本金的监管要求比较明确2004年银行监会推出《商业银行资本充足率管理办法》，采纳了新巴塞尔资本协定的三支柱基本框架，将监管检查和信息披露（市场约束）与监管资本计算一同纳入到新的资本规则中，要求银行在贷款损失准备计提充分的基础上计算资本充足率。；证券业参照韩国、日本的监管经验，建立了以净资本为核心的风险监控指标，对不达标者通过分类监管并采取整改措施，推动证券公司及时补充资本金、调整资产结构；保险业对资本金的监管也有若干规定，要求保险公司及时补充资本金、提足备付金，保证足够的偿付能力，防范保险公司的支付风险。但是，当前没有对控股公司集团资本金合并监管的要求。而且，由于各部门的监管无法全面覆盖种类庞杂且演变迅速的金融控股公司风险，难以恰当界定风险资产，使控股公司的资本充足率难以测算并有效监控。

因此，国内确立对金融混业经营的合并监管机制后，在国内金融监管部门对资本金监管的基础上，可以参照境外成功经验，明确对金融控股公司的资本要求和检查机制澳大利亚审慎金融监管局（Australian Prudential Regulation Authority,APRA）为了确保存款机构稳健经营、保护存款人利益，规定必须同时对存款机构本身、该存款机构所属集团内受监管成员、集团整体三个层次实施资本充足性监管。：确定金融控股公司的资本充足率要求；考虑金融控股公司的股权结构特点，借鉴金融集团整体资本水平的计算方法，进行内生资本剔除和资本余缺调剂，解决资本重复计算问题，使资本充足性评估更为切合实际；健全资本充足性监管指标体系和实时监测系统，及时跟踪监测集团的资本充足率；确定对金融控股公司业务检查机制和信息披露要求；对资本金不能达到最低标准的金融控股公司，强制限期补充要求。在满足要求之前，对其经营范围、业务扩张、股东分红甚至高管人员利益进行限制；各监管单位对金融子公司的相应业务采取一定限制，督促控股公司及时充实资本金。

(三)强化信息披露：明确披露主体、披露原则及披露内容

加强我国金融控股公司的监管，需要强化金融控股机构的信息披露。韩国金融业统一监管机构――金融监督委员会要求金融控股公司披露表内各项风险、表外交易项目以及特别披露内容和所涉及的司法诉讼等项目。我国监管部门可以要求金融控股公司信息披露的内容包括以下几个方面：外部审计机构向联合监管的主监管机构报告控股公司的整体经营变化；披露金融控股公司的分支机构以及关联机构的信息；明确限制内部资金流向的政策规定，限制不当的内部关联交易；披露金融机构的流动性、盈利情况以及资本充足率信息；对跨国金融机构要求提供联合财务报表及相关信息，披露经审计的年度财务报表和季度报表；对集团内部信息流动加以严格控制；披露集团内部的关联交易，充分披露表外业务等等。此外，我国对金融控股公司的信息披露，还可以借鉴证券市场信息披露的经验，明确规定信息公开的程度和准确性、完整性，制定相应罚则加以落实。通过这种安排，金融控股公司的信息披露质量将有一定保证，监管当局、客户、投资者能够对金融集团及其成员的资本状况、财务经营成果以及整体风险做出比较准确的判断。

(四)完善监管手段，建立动态监管信息平台

国内金融监管手段当前还比较落后，缺乏现代化监管技术。这主要表现在现场监督主要是事后监督，缺少主动性、超前意识；非现场监督主要以报表、数据、写分析报告为主，监管信息滞后、信息不完整。由于金融控股公司股权结构复杂，资产种类及金融创新品种多，关联交易频繁，单纯依靠传统的金融监管手段无法实现风险的实时预警、跟踪、控制，更无法对迅速蔓延、升级的金融控股公司风险及时反应。

目前，部分金融控股公司为强化内部的整合、集中客户资源的管理，在集团内部建立覆盖所有子公司的统一信息平台中信集团正在建设含风险管理的统一信息平台C3系统。，借助技术手段进一步整合集团的综合经营管理，以降低成本、提高效率，实现对各金融子公司实时、动态的风险监控。监管部门可以借鉴成功经验，要求金融控股公司应用风险管理的技术手段，尽早完成集团统一信息平台的建设工作。在此基础上，监管部门建立对各金融控股公司的集中监管信息平台，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，改善信息传递的方式与速度。借此监控技术，监管主体可以重点对混业经营单位的资金流动进行监控，及时、全面获取各金融子单位的财务、资产状况及经营动态，防止内部资金违规流向实业部门。

(五)引入信用评级制度

2001年初，新巴塞尔资本协议确定的新监管框架鼓励商业银行积极建立内部评级模型，并采用更为复杂、高级、准确的风险评估方案，对其整体风险、信用情况进行评定。强化我国金融控股公司的监管可以借鉴新巴塞尔资本协议的监管思路，考虑引入评级制度。监管部门前期可以指导符合标准的金融控股公司建立基于风险管理模型的内部风险评级系统，鼓励其向监管部门、债权人、投资者以及其他利益相关者报告内部评级结果。当前银监会已经推出国内股份制商业银行内部风险评级的制度安排我国银监会颁布的《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》规定：股份制商业银行风险评级主要是对银行经营要素的综合评价，包括资本充足状况评价、资产安全状况评价、管理状况评价、盈利状况评价、流动性状况评价和市场风险敏感性状况评价以及在此基础上加权汇总后的总体评价。评级结果将作为监管的基本依据，并作为股份制商业银行市场准入和高级管理人员任职资格管理的重要参考。，虽然成效有待进一步检验，但经验值得借鉴推广。

由于我国金融机构目前的内部评级系统还存在缺陷，如评级工作复杂、评级标准不统一，集团缺乏足够的力量与技术水平，评级结果的准确度、客观性很难被验证，内部评级对外部监管的作用有限。因此，监管部门可以考虑在适当时机引入外部权威的信用评级机构，对金融控股公司的信用等级进行外部评定。监管单位可以借鉴商业银行对客户信用风险评级的经验商业银行通常运用统一、规范的信用评级指标体系，对客户经营期间的企业基本素质、信用履约情况、财务结构、偿债能力、盈利能力、经营能力、发展能力等方面综合分析，突出以客户偿债能力和意愿为评级核心，及时揭示风险、控制风险。，要求金融控股公司每年定期接受资产、负债、流动性、资本充足率等方面的全面评估；外部评级机构按统一的标准及程序，对控股公司的稳健性进行分析、计算信用等级，定期对外公布评估结果；强调内部评级与外部评级互为补充，注重现金流分析，坚持跟踪评级和适时调整原则，对评级体系进行定期维护、更新；协调好集团和子公司的风险评估，明确规定由金融控股公司指定一家外部权威审计机构负责向其提供整体风险评估报告，集团内部子公司则依据意愿接受不同的外部审计机构进行评估；由于评级方法、评级标准相对统一，评级机构独立、客观，其结果较为可信，能为监管部门及其他利益相关者有效利用。借助第三方的评价，既增强对集团风险的全面评估，也为各金融集团提供激励，促使其依照风险特性保持资本充足率，保持资本足够的清偿能力。

(六)严格控制准金融控股公司的发展

以实业控股金融子机构形成的准金融控股公司也即前文提到的第三类金融控股公司，按性质区分可分为国有控股以及民营机构，其共同特点是集团内部实业占的比重很大，金融与实业渗透较深。

部分实业法人成立准金融控股公司，战略通常定位于产业和金融互相配合，以内部金融单位为依托，充分利用资本市场的融资功能，实现做大做强。然而，实业与金融毕竟性质不同，过快扩张时酝酿的风险极大。由于控股公司普遍存在高层从业人员资历不足、缺乏金融知识等问题，不能真正理解金融机构的经营文化与风险所在，容易将实业界的成功经验复制到金融领域。为满足自身扩张冲动，控股公司依赖大量的内部银行贷款或借助其他金融机构的资金，维持集团的资金链条；实务操作中以金融单位的短期融资资金去投资长期相关产业，投资结构搭配失当；监管套利严重者往往会故意违规操作、制造大量不当关联交易，从而产生重大的金融风险。当经济产生泡沫时，金融机构较宽松的信贷往往会助长产业急速扩张，准金融控股公司运作容易出现过度膨胀的现象。当政府进行宏观调控或自身产业出现问题时，集团会陷入资金链断裂的危机，甚至引起金融风险。

准金融控股公司的核心问题是实业控制金融机构，但本身以实业的发展为核心任务，内部资金链条依赖内部金融机构支持。当前国内对金融混业的监管还存在诸多空白，监管手段比较落后，相关制度、法律不完备，准金融控股公司会利用所控制的金融单位为集团战略发展提供资金服务，风险巨大又无法有效避免。所以，在对混业经营的监管措施完备之前，建议有关部门严格控制该类金融控股公司的产生并对其业务进行严格监管。

参考文献：

［1］Intra-group Transaction and Exposures Principles,1999．The joint Form Basel,p．1-2

［2］Issues in the unification of Financial sector supervision．Richard K．Arab & Michael W．Taylor,IMF working paper

［3］The Joint Forum．BIS《对金融控股集团的监管原则》