解决环境污染的建议精品(七篇)
解决环境污染的建议篇(1)
一、总体目标
健全环境空气重污染预警响应和应急处理机制，形成统一高效、科学规范的指挥体系，信息共享、运作灵敏的防范体系，行动迅速、反应及时的处置体系，责任明确、配合密切的保障体系，实现决策科学化、指挥智能化、应对系统化、保障统筹化，有效解决环境空气重污染问题。
二、基本原则
（一）坚持预警与响应相结合。建立常规气象监测和环境空气监测预报合作机制，统筹预警环境气象，及时、科学布防应急响应对策，最大限度避免或减少环境空气重污染。
（二）坚持减灾与减排相结合。把保护受污染人群摆上突出位置，贯穿应急工作全程，尽量减轻健康损害；把减少大气污染排放源和排放量作为根本措施，尽可能防范和化解环境空气重污染。
（三）坚持劝导与严管相结合。注重环境空气重污染危害常识普及和排污行为管理约束，既主动面向社会倡导防范污染损害的建议性措施，更加大环境违法问题查处力度，保证环境管理与为民服务都见成效。
（四）坚持政府主导与部门齐抓共管相结合。建立市政府统一领导、市应急办具体协调、市环保局牵头组织、区县（市）政府和市直有关部门分工负责的工作机制，共同解决环境空气重污染。
三、适用范围
环境空气重污染是指空气质量指数(AQI)大于200。本预案适用于应对哈尔滨市区环境空气重污染，所辖县（市）参照执行。
四、组织体系
在市政府领导下，建立市大气污染防治联席会议制度。联席会议除承担日常制定政策、统筹协调、督办检查、解决难题外，负责组织应对环境空气重污染工作。
（一）联席会议组成。总召集人：市政府主管环境保护工作副市长。召集人：市环保局局长。会议成员：市政府办公厅（应急办）、市环保局、气象局、发改委、财政局、工信委、交通局、公安局、交管局、住房局、城管局、教育局、监察局、执法局、工商局、农委、建委、卫生局、新闻办、市政府法制办、各区县（市）政府分管负责人。各成员单位确定1名联络员负责工作联络。联席会议办公室设在市环保局，负责应急工作综合协调，并组织实施本预案。
（二）成员单位应急职责分工。市政府办公厅（应急办）：负责环境空气重污染应急工作的综合协调。市环保局：负责环境空气质量监测、分析、研判和重污染预报预警、信息发布，组织重点企业落实环境空气重污染内部应急预案，监督检查并依法处理大气污染源违法排放行为。市气象局：负责与市环保局等部门建立环境空气重污染联合会商和服务响应机制，开展环境空气污染气象条件预报与研究。市交通局：负责紧急增加公共交通运力，劝导市民尽量乘坐公共交通工具出行，组织停运尾气超标公交营运车。市交管局：负责临时调整车辆限行范围、路段和时间，会同市环保局集中路检尾气不达标车辆。市住房局：负责组织供暖单位错时错峰起炉，压缩供暖燃煤量，加强供暖单位环境保护工作行业管理。市发改委：负责产业结构调整，严格控制“两高”行业项目审批。市工信委：负责督导工业企业特别是重点工业企业降低生产负荷、停止或减少废气排放量大的工段生产。市农委：负责会同区县（市）政府落实秸秆禁烧应急工作方案。市城管局：负责组织区政府落实道路保洁应急预案，减少道路扬尘。市建委：负责控制建筑施工扬尘。市执法局：负责集中查处露天烧烤、垃圾焚烧等违法行为。市工商局：负责配合查处烧纸行为。市公安局：负责管控燃放烟花爆竹行为。市教育局：负责建立中小学校重污染天气响应机制，科学安排学生放假及课外活动，普及中小学生大气污染防治知识。市卫生局：负责组织预防大气污染导致的疾病，科学指导公众提高防护能力，及时提醒儿童、老年人和患有疾病等易感人群采取必要防护措施。市财政局：负责提供环境空气重污染应急工作资金保障。市法制办：负责环境空气重污染应急方面的地方性法规规章草案、市政府规范性文件审核，依法对法律法规、规章实施情况进行监督。市新闻办：负责指导协调环境空气重污染应急工作信息发布、新闻宣传，协调广播、电视、网络、报刊等新闻媒体做好报道和舆论引导、舆论监督。市监察局：负责严肃追究重大环境违法问题责任单位及责任人。区县（市）政府：结合区域实际，制定并组织实施环境空气重污染应急预案，指挥落实应急措施。
（三）成立专家组。市大气污染防治联席会议办公室负责组建环境空气重污染专家组，提供决策咨询建议和技术支持保障。
五、分级预警
依据环境空气质量和气象条件实测与预报，并综合分析污染程度及持续时间，将环境空气重污染分为3个预警级别，由轻到重顺序依次为Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，分别对应黄、橙、红色预警，红色为最高级别。
（一）Ⅲ级黄色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到201-300定为重度污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到重度污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室组织研判、审定，启动黄色预警。
（二）Ⅱ级橙色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到301-500定为严重污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到严重污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室研判、审核后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，2小时内报市大气污染防治联席会议总召集人审批，启动橙色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办备案。
（三）Ⅰ级红色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到500以上定为极重污染。当市区12小时实测环境空气质量指数均值达到极重污染程度，并预测未来持续12小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室1小时内组织市环保局、气象局和专家组会商分析后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，1小时内报市大气污染联席会议总召集人审核，再1小时内报市长审批，启动红色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办，由市应急办指导应急处置工作。
六、预警发布
（一）黄色预警。启动预警后，由市环保局公众网和市气象局气象用户平台2小时内向社会发布，并给予市民健康防护提醒，提示儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，建议室外作业人员采取必要防护措施。
（二）橙色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会发布预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：市民尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；机动车尽量避免昼间加油。
（三）红色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会发布预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：倡导公众节约用电；一般人群尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；暂停重大群众性户外运动赛事和露天大规模群众活动；不燃放烟花爆竹。
七、应急响应
（一）黄色预警应急响应。由市大气污染防治联席会议各成员单位按照职责做好日常环境管理工作，但不集中行动。
（二）橙色预警应急响应。市环保局、气象局加密监测，将监测结果及时报送市应急办，每8小时更新发布1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染防治联席会议办公室同步向总召集人报告。市大气污染防治联席会议各成员单位按照本预案和相关工作方案，及时组织落实各项应急措施，每天15时前向市大气污染防治联席会议办公室报送情况，并固定夜间值班人员，保持通讯畅通，同时在保障城市正常运行前提下，按照职责采取下列措施：
1、立即纠正并严格依法处罚秸秆焚烧违法行为；
2、立即纠正并严格依法处罚垃圾焚烧违法行为；
3、立即纠正并严格依法处罚露天烧烤违法行为；
4、加大道路机械化清扫保洁范围，减少道路扬尘污染；
5、立即纠正并严格依法处罚煤堆、灰堆和物料堆未有效封闭行为；
6、要求供热单位确保供暖锅炉24小时低温连续作业；
7、确保排污单位污染防治设施稳定运行；从重处理超标排放大气污染物行为；
8、要求施工单位停止建筑拆扒工程；
9、要求施工单位停止建筑工程土石方施工；
10、立即纠正并严格依法处罚燃放烟花爆竹行为；
11、增加公交运力；
12、立即纠正并严格依法处罚和问责供暖储煤、输送用煤（运灰渣）车辆未有效防尘行为；
（三）红色预警应急响应。在橙色预警响应基础上，由市环保局、气象局随时向市应急办报送信息，每2小时更新发布1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染联席会议办公室同步向市长、有关副市长和市大气污染防治联席会议总召集人报告；市大气污染防治联席会议各成员单位每8小时向市大气污染防治联席会议办公室报送应对措施及进展情况；市大气污染防治联席会议总召集人或召集人最长每24小时召开1次联席会议，听取应急情况、研判污染趋势、部署任务措施、解决重点难点问题，并增加4项强制性措施：
1、幼儿园、中小学停课；其中，前一日22时前发布预警并维持到22时后的，或者前一日22时后至当日6时前发布预警的，采取停课措施；当日6时后至上课前发布预警的，采取停课措施；当日上课后发布预警的，不停课，但停止户外课及户外活动，迟到、缺勤学生不作迟到或旷课处理，学校灵活安排教学进度。
八、预警解除和应急终止
经实测和预测研判，未来不满足预警条件时，由有权决定预警的部门2小时内解除预警或终止应急响应，并向社会发布。橙色和红色预警应急响应终止后，由市大气污染防治联席会议各成员单位总结应急措施落实情况，报市大气污染防治联席会议办公室，再由市大气污染防治联席会议办公室总结评估后，报市大气污染防治联席会议总召集人或市长。
九、经费保障
按照市政府有关处置应急情况的财政保障规定，市大气污染防治联席会议各成员单位所需预警及应急经费，由本级财政预算资金安排解决。
十、预案管理
（一）演练培训。市大气污染防治联席会议办公室每年组织至少1次本预案联合演练和操作流程、岗位职责等培训。
解决环境污染的建议篇(2)
我国环境污染纠纷的处理方法
本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统
一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。
据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费税、自然资源开发费税、生态补偿费税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
解决环境污染的建议篇(3)
我国流域水环境现状令人堪忧，据《2010年中国环境状况公报》显示，全国地表水污染依然较重，其中，海河为重度污染，黄河、辽河为中度污染，松花江、淮河为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出。虽然企业排污是造成这些流域水环境恶化的主体，但是由于这些企业也为经济发展和社会进步做出了贡献，如果只是简单地将一切环境责任归结于企业，则不利于环境问题的最终解决。
环保部周生贤部长在《第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话》（2006年12月）指出，“既要研究制定环境管理政策、环境技术政策、环保产业政策，又要研究制定环境经济政策……形成优势互补、合理配置的环境政策体系”。由于传统的环境管理制度是以命令控制方式向排污者提出具体的污染物排放控制标准或发放排污许可证，这种自上而下的管理手段在实施过程中已暴露出许多局限性，如，所需信息量大，且信息不对称、政府反应迟缓、控制污染的费用效果不理想、缺乏刺激污染削减的动力等[1-2]。因此，研究制订激励性的环境政策和环境管理制度是推动我国污染减排、降低流域水污染风险的重要保障。
1研究方法
本研究按提出问题、分析问题和解决问题的思路，从我国流域水环境污染状况出发，分析现有环境政策与管理制度的不足，提出推行环境行政合同制度和环境督查制度以及污染公共处理政策等建议。主要研究方法包括文献收集、比较分析、问卷调查、专家访谈以及统计分析等。
2现有环境政策与管理制度分析
2.1政策体系
按通常的分类方法，环境政策包括环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环境产业政策和环境国际合作与交流政策等[3]；本研究按环境政策主体之间的关系将环境政策分为管制性环境政策、引导性环境政策和自愿协议性环境政策（环境协议）3种。其中，管制性政策是政府环境管理的基础，并决定着其他环境政策的框架和方向，而且环境管理效果明显，但是管理效率低，可接受性差；引导性政策和自愿协议性政策作为政府管制不可或缺的补充，主要的功能是提高政府管制的灵活性、降低政府管制的成本和扩大政府管制的影响力，通过激励企业研发新的技术和产品，使用减少环境破坏和污染的生产技术或工艺方法，来减少污染排放量，因此，具有较高的环境管理效率和可接受性。
2.1.1管制性环境政策
是指具有强制约束力或强烈要求的环境政策，是我国不可或缺和处于主导地位的环境政策。大部分是通过制定和实施有关环境资源的法律法规，强制性地规定经济活动主体在资源开发和各种生产经营活动中的行为，如环境影响评价、“三同时”、排污许可、限期治理、总量控制、节能减排等。此外，行政调节也是政府管制的一种方法，如，环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、主要污染物总量减排考核办法等。该类政策的优点是：具有很高的权威性，容易形成社会共识，对企业的影响力大；政策内容具有很强的稳定性，管理措施规范、透明度高，应用时不会出现随意，能使企业形成稳定的预期；政策效果明确，管理方式可操作性强。但是，管制性环境政策一旦制定不能轻易更改，其效果取决于政府执行力度和企业接受程度，执行过程需要庞大的执法队伍和大量的执法经费，而且因为针对不同性质、不同规模、不同地区的企业采取统一的标准而缺乏公平性。
2.1.2引导性环境政策
是指国家在环境保护方面的倡导和要求，主要基于指导、激励和教育，其目标是通过影响经济当事人决策和行为，使资源配置达到“双赢”的状态，如产业结构调整指导政策、环境技术政策、清洁生产政策以及排污收费、绿色信贷、绿色保险、环保核查（绿色证券）、绿色贸易、绿色税收等正在探索中的经济政策。引导性环境政策的优点是：政府监督成本更低、企业选择空间更大、实现“双赢”的可能性更大、政策发挥作用的持续性更强。然而，引导性政策也有局限性，这是因为并非所有的环境问题都能转化为市场问题，而且引导性政策是建立在完全竞争的基础上的，而现实中可能存在市场扭曲，在这种情况下，引导性环境政策也很难发挥作用。
2.1.3自愿协议环境政策
是鼓励企业实现比现行环保标准更高的环境表现，它不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且还可以降低环境成本，这是对传统管理政策的重要补充和发展，已成为西方国家广泛运用的一种重要环境管理方式，有企业自己制定、企业与政府有关部门商定、企业与NGO商定以及企业与政府和NGO共同商定等多种形式。目前在我国以企业与政府的协议为最主要方式，协议的内容包括具体的环境目标和实现目标的时间表，以及签约方的责任与义务。在企业实现协议目标以后，经政府有关部门评估认可，将给以鼓励(奖状、环境标识、新闻媒体宣传等)，甚至给以资金补贴，企业从中可以得到直接或间接的经济效益；如果违约，也要受到约定的处罚。
2.2环境管理制度
我国在污染源管理方面的主要制度有环境影响评价、“三同时”、排污许可证、排污收费、限期治理、集中控制、环境保护目标责任制、综合整治与定量考核等八项基本制度以及总量控制、排污交易、企业环境监督员三项新环境管理制度。这些环境管理制度虽然性质不同、功能各异，但相互之间存在着十分重要的内在关系，构成了一个完整的环境管理制度体系，包括时间的渐进关系、内容的层次关系以及整体的网络关系等。
环境影响评价制度是环境保护中“预防原则”最直接的体现，这项制度改变了以往末端治理的思路，转而从源头控制环境污染。我国在2002年通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了环境影响评价制度；“三同时”制度是我国首创的一项控制新污染的法律制度，最早规定于1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中。《环境保护法》重申了该项制度；排污许可证制度是以污染物总量控制为基础，规定污染源允许排放的污染物种类、数量和去向的一项环境管理制度，它是在排污申报登记制度基础上发展起来的一种事先调控制度，是行政手段和经济手段的结合体，是各项环保法律法规在每一个排污口的具体体现；排污收费制度是“污染者付费”原则的体现，由政府确定排污价格，由市场决定总排放水平，是我国实施时间最长的一项环境经济制度；限期治理制度是督促超标或超总量排放水污染物的单位在一定限期内治理污染，是对已有污染源进行有效控制的一项事后补救性管理制度，具有行政管制的性质；集中控制制度是以改善流域、区域的环境质量为目的，根据污染防治规划，按照污染物种类、性质，来集中处理污染，用尽可能小的投资获得尽可能大的环境效益；环境保护目标责任制通过采取环境保护责任书的形式，将环境保护工作目标、内容、任务具体化、明确化、定量化，并据此进行考核奖惩；综合整治定量考核制度是政府对环境质量负责的量化过程和具体实施过程。
总量控制制度是在浓度控制的基础上提出来的一项比较新的环境管理制度，包括目标总量控制和容量总量控制，与浓度控制相比，污染物总量控制能更真实和直观地反映进入环境的污染物数量、有利于防止浓度控制中不合理的稀释排放现象；排污权交易制度是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格，有利于优化污染治理责任配置，在降低环境管理成本、促进企业达标排放、促进企业超量减排、促进企业技术进步等方面有着明显的优越性；从2003年起，原国家环保总局就开始试行一种全新的环境管理制度—企业环境监督员制度，希望通过该制度达到企业自主实施环境管理的目的，目前该制度还处于试行阶段，还没有成为日常环境管理的组成部分。
2.3不足分析
2.3.1政策执行力度不够
蒋洪强等对我国主要环境政策执行效果定量评估后得出，目前我国环境政策总体执行效果一般，分数为2.9（总分5分），其中，执行效果较差的环境政策是环境保护责任制度、排污申报登记制度、排污许可证制度[4]。造成这个问题的原因主要为地方保护主义、重视经济发展。由于污染控制成本过高同时又缺乏相应的激励，出现了地方污染防治条例的缺失和监管不善的问题。同时，面对既定的污染管理条例和环境标准，不同企业采取的对策不同，如服从、隐性抵抗或技术创新等。一般来说，贫穷地区的环境政策执行力度和环境改善程度要落后于经济发达地区。
2.3.2对环境风险的科学评估和预警不足
我国环境管理制度虽然在控制污染恶化趋势等方面发挥了卓有成效的作用，但在应对空前的环境风险方面也表现出一些不足之处：一是对环境风险的科学评估不够。如总量控制和目标责任制中的化学需氧量和氨氮等常规指标不能真实反映复杂的环境污染状况和风险；基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对生态和人体健康的风险；一刀切的环境管理方法难以实现对具有不同环境风险污染源分类、分级的科学管理；二是对环境风险的预防和预警性不足。大部分地区仍然沿袭“先污染后治理”的发展方式，环境管理仍主要以排污收费、限期治理等被动模式为主；环境监测主要采用的还是常规指标和方法，不能对环境风险进行综合预测和科学预警，难以实现为风险防范服务的功能。
2.3.3工业污染防治方面仍存在制度性缺陷
我国已经建立起较为完善的环境影响评价制度，但对环境管制的经济社会影响评价制度迄今仍是空白，长期以来，我国经常以关、停、并、转中小企业为代价，寻求环境质量的改善，这一做法加剧了社会分配不公，加重了各地执行环境保护的经济成本，使环境保护政策难以获得广泛的社会支持，只有建立环境管制的成本—收益分析制度才能有效合理解决环境保护与经济发展之间的权衡问题[5]。而且，我国目前环境保护政策与科技创新政策的整合性仍然不高，其结果是，工业污染防治仍以末端治理为主。
3环境管理政策与制度建议
3.1推行环境行政合同制度
命令控制型环境政策是以单方面的行政方式来约束企业排污行为，双方缺少有效沟通，无法调动企业治理环境的积极性。因此，建议推行环境行政合同制度，以合同的方式约定政府环保部门与企业在环境保护中的权利和义务，通过一定的经济激励政策鼓励企业超越现行的环境规定和标准，从而取得更好的环境保护效果。该制度的优势体现在：通过签订环境保护协定，企业与所在地居民和地方政府之间可以建立起互相的信任，从而使当事人在相互理解的基础上更好地解决环境问题；公众对于不可容忍的环境污染损害和影响可以坚决抵制，对于可容忍的损害和影响，双方可协商一定的补偿或补救措施，也可就污染发生后的处理方式和具体解决方案做出事先约定；对于一些新出现的污染问题，在国家相关标准和规章未出台之前，地方政府可与企业在环境法、民法、行政法等的基本原则指导下，进行协商签订环境保护协定来规制排污行为。
我国《清洁生产促进法》第29条规定：“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议……”，该法第33条进一步规定：“自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围”，这是我国首次以专门环境立法的方式将环境行政合同制度确认下来，但是对于环境行政合同的相关概念、具体内容、订立程序等在法律上都没有明确的规定，极大限制了环境行政合同的具体运用。笔者认为，作为一项合同制度，环境行政合同应当包括主体、客体以及当事人双方的权利义务等要素。环境行政合同的主体包括环境行政主体和公民、法人或其他组织，客体包括生态环境和污染治理措施等。环境行政主体在环境行政合同中除了具有对履行合同的监督指挥权和对违反合同当事人的制裁权，还应承担相应的主要义务，如对相对方当事人履行合同义务提供必要条件或支持，并按照约定给予相对方当事人物质损害补偿或赔偿。
3.2实行建设项目运营期的环境督查制度
《环境影响评价法》仅规定了环境影响评价报告书报批之前的公众参与权，但对其后的公众参与途径却只字未提。为了督促建设项目的日常排污行为，应根据《环境影响评价法》中有关环境影响后评价制度的规定，实行建设项目环境影响后评价管理制度，对评价主体、评价内容和程序进行明确规定。同时，还应进一步完善企业环境监督员制度，从高校、研究院(所)、媒体等社会单位招聘企业环境监督员，实行一年一聘，连任不超过3年，并授权监督员反映在监督过程中发现的各种环境违法行为，收集整理环保部门和社会公众对企业环境保护方面的意见和建议，及时向企业反映在环境管理中存在的问题，并提出改进建议，同时还要协助环境执法人员调查，核实所发现的各种问题。
3.3实行污染公共处理政策
环境保护部副部长吴晓青在“2009年全国环保科技工作会议”上要求，“针对目前实现污染减排目标的严峻形势，面向污染源头控制、总量削减、达标排放和改善生态环境等科技需求，我国将逐步建立较完备的污染减排环保科技支撑体系，…开展污染治理市场化试点”。专业化治污企业承包运营政府出资建设的污染治理设施，或从事治理方案、设计、工程施工、建成后的运营承包服务。我国目前的“三同时”制度实际上是一种分散的点源治理模式，实践中造成资金上的浪费。因为污染防治设施从设计、施工到运行和管理，均需要投入大量的资金，这对于企业来说是一个不小的负担，而且，许多企业对污染治理方面并不内行，污染防治设施由于缺乏技术指导往往不能收到良好的效果，因此，在某些区域，委托专门的污染治理企业进行集中治理将更加经济和有效。
解决环境污染的建议篇(4)
这次会议是国务院批准召开的重点流域水污染防治现场会。党中央、国务院高度重视重点流域水污染防治工作，在今年中央人口资源环境工作座谈会上，总书记指示：“要加快重点流域、重点区域的环境治理。从目前治理进度看，时间已经过半，但任务完成还没有过半，一些地区离国家确定的治理目标的差距还很大。要严格按照国家“*”计划对环境保护的要求，分解治理任务，落实治理资金，加快治理进度，按期完成国家确定的重点地区环境治理任务”。总理一直十分关心重点流域环境治理，他最近批示：要认真总结经验，及时解决发现的问题，坚持采取节水、调水、清淤等综合措施，始终不放松污染源的治理工作，从根本上解决太湖水污染问题。培炎副总理多次听取重点流域水污染防治进展情况的汇报，要求认真总结多年来污染防治的成功做法，并在去年重点流域区域污染防治工作会议上提出，要确保重点流域区域污染防治任务按期完成。这次会议的主题是认真贯彻落实总书记、总理的指示和培炎副总理的要求，总结交流重点流域水污染防治的做法，找出差距，落实措施，研究部署下一阶段的工作。国务院对召开这次会议非常重视。培炎副总理将出席会议并发表重要讲话，对重点流域水污染防治工作做出部署。
下面，我就重点流域水污染防治“*”计划落实情况和下一阶段工作向会议报告。
一、重点流域水污染防治基本情况
根据培炎副总理的要求，*年下半年，我局会同有关省（自治区、直辖市）人民政府对重点流域“*”计划执行情况进行了评估。从评估情况看，重点流域治污工程建设取得一定进展，已有60％的项目完成和在建，投资完成三分之一；淮河、海河、辽河主要水污染物排放总量削减任务完成20—25％，太湖、巢湖、滇池完成40－50％；流域水质有所改善，50％左右的监测断面达到“*”计划目标要求。由于“*”计划批复较晚，治污工作前期进展较慢，去年重点流域区域会议以后进展较快；各流域进展不平衡，太湖流域进展较快，其他地区进展较慢，个别地方差距比较大；部分完工项目不能稳定运行，治理成果还相当脆弱。
（一）治污工程建设进展情况
重点流域水污染防治“*”计划共安排2418个工程项目，截止目前，完工项目777个，占32％；在建项目573个，占28％。其中，太湖流域进展顺利，完工和在建项目达到计划任务的90％。淮河流域山东、江苏治污项目进展较快，开工项目均超过60％，河南、安徽进展较慢，项目开工均低于50％。辽河、海河流域完工和在建项目都在50％左右，其中，山东、北京和天津项目开工率在65％以上，河南、河北、山西项目开工率均低于40％。巢湖流域49个项目中，完工和在建的占43％（完工6个，占12％；在建15个，占31％）；滇池流域26个项目中，完工和在建的占56％（完工4个，占16％，在建10个，占40％）；南水北调东线工程要求于2007年底前实施260个治污项目，目前完工和在建160个，占62％（完工81个，占31％；在建79个，占31％），其中，山东项目开工率为58％，江苏项目开工率为86％；三峡库区及其上游于*年底前计划实施338个治理项目，目前完成和在建223个，占66％（完成122个，占36％；在建101个，占30％），其中项目完工率，重庆为38％，湖北59％，四川45％；环渤海地区286个治污项目中，完工和在建192个，占67％（完工88个，占31％；在建104个，占36％），各省项目开工率在60％以上。
（二）污染治理资金落实情况
重点流域水污染防治“*”计划总投资1926亿元。截止目前，完成投资645亿元，占总投资的34％，其中国家资金投入147亿元，地方到位资金498亿元。太湖流域完成计划投资60％；淮河流域完成投资83亿元，占计划投资的32％；辽河流域完成投资64亿元，占计划投资的34％。其他流域完成计划投资均不足30％。从总体上看，太湖流域的江苏、浙江、上海，淮河、海河流域的山东以及辽河流域的辽宁资金到位情况较好，均已完成总投资的50％以上。淮河、巢湖流域的安徽，海河流域的河北、山西，辽河流域的吉林、内蒙古以及滇池流域的云南等6省（区）重点治污工程资金到位率较低，仅完成总投资的20％左右。
（三）污染物排放总量控制状况
*年重点流域国内生产总值为4.8万亿元，较2000年增长了33％。主要水污染物COD入河量从2000年的586万吨下降到*年的555万吨。*年与2002年相比下降14万吨，是“*”以来削减幅度最大的一年。但污染物排放的绝对量仍然很大，远远超过环境承载能力，其中水体中的化学需氧量超过环境容量60％以上，氨氮超过环境容量90％以上。河北、山西、山东、河南、四川等省造纸、酿造，江苏、浙江省化工、印染等重污染行业仍然未从根本上解决污染问题，一些地区和城市的排污总量仍在增加。
（四）水环境质量状况
淮河、海河和辽河流域分别有56％、43％和46％的控制断面达到“*”水质目标，太湖、巢湖、滇池流域有机污染及富营养化程度有所减轻。南水北调东线工程沿线水质达标率为50％。三峡库区及其上游26个国控断面中，二类、三类和四类水质断面比例分别为65％、12％和23％。渤海近岸海域一、二类海水比例较*年增加了12％，赤潮发生频次和面积有所减少。
但“三河”流域仍有超过50％的国控断面水质达不到“*”计划要求，其中，海河流域的山东与河北、河南与山东跨省界断面，淮河流域的河南、安徽跨省界断面，辽河流域的吉林、辽宁跨省界断面水污染仍相当严重。滇池草海水质仍为劣V类；巢湖的总磷和总氮等污染指标仍然很高；三峡库区部分支流水质呈恶化趋势，今春有7条次交流发生了水华；部分流域生态用水没有保障，海河、辽河流域水生态严重失调，其中内蒙古的西辽河已连续5年断流。
重点流域水污染防治工作取得了进展，但与“*”计划目标相比，还存在很大差距。主要有以下几个问题。
第一，认识不到位，不能正确处理发展与环境的关系。一些地方只顾局部利益和眼前利益，忽视全面协调发展和人民群众长远利益，片面追求GDP增长，仍在盲目发展能耗物耗高、污染重的产业，一边治理、一边污染；一些地方对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾等基础设施建设，而是热衷于修建大马路、大广场等形象工程；一些地方还存在干预环保执法的现象，包庇环境违法行为，甚至以“化整为零”、“先上车后买票”的方式，违法违规审批建设项目。
第二，资金投入不足，治污工程建设滞后。到目前为止，投资完成率只有34％，个别省份甚至不足20％。资金不到位、治理工程建设滞后的主要原因：一是项目前期准备工作不充分，工程资金没有按时到位；二是一些地方污水处理收费政策不到位，未能为市场运作提供必要的政策环境，不能吸引银行贷款和社会资金；三是污水管网建设滞后，建成的污水处理厂不能及时发挥作用。
第三，工业结构调整力度不够，结构性污染没有根本改变。造纸、酿造、化工、印染等一些高耗水、重污染行业调整力度不够，一个重污染企业污染一条河的状况仍然存在；技术落后的企业在发展中注重规模扩张，忽视技术升级，粗放型生产方式没有根本改变；污染企业治理过程中，重视末端治理，忽视清洁生产，难以稳定达标排放；低水平重复建设屡禁不止，落后的生产能力和生产方式普遍存在。
第四，综合整治不落实，非工业污染日益突出。城市生活污水排放量迅速增加，而污水处理等基础设施建设严重滞后，生活污染比重不断上升。化肥、农药施用量不断增加，其中约70％的用量流失或残存在土壤和农产品中，并最终进入水体。据调查，三湖中约50％的总氮和总磷来自农业面源。畜禽养殖规模和布局没有得到有效控制，畜禽粪便还田以及综合利用的比例很低。湖泊前置库和湖滨带建设、清淤、湿地保护等生态修复措施不落实。
第五，法制不健全，环境监管能力不适应形势发展的需要。我国的环保法律法规比较多，但对环境违法行为处罚规定普遍不严，实际上存在违法成本低、守法成本高、执法成本高的问题。环保执法不到位，有法不依、执法不严、违法不究在一些地方还比较普遍。基层环保执法监管手段落后，对违法企业动态监管不力，不能及时发现并制止企业违法偷排、漏掉、超标排放等问题。
二、太湖流域水污染防治基本做法
太湖流域水污染防治工作进展和成效比较显著，一些做法值得各地学习借鉴。
一是把污染治理与产业结构调整相结合，促进环境与经济“双赢”。太湖流域把产业结构调整作为治理污染、提高经济质量的治本之策，把环境保护要求贯彻到产业结构调整中，从源头上降低水污染物排放量，努力做到环境与经济协调发展。
加快工业结构调整，解决结构性污染问题。江苏省重视产业结构调整，*年以来，关闭了100多家污染严重且治理无望的印染化工企业。同时关停了2万吨以下生产规模的14家造纸企业的化学制浆生产线，重点扶持了5家规模较大、工艺设备先进。总生产能力350万吨的造纸企业，全省造纸产量增加了10倍，污染物总量下降了50％。通过产业结构调整，提高了经济增长质量，较大程度地解决了结构性污染问题，降低了污染负荷。全省从1996年到*年，GDP增长了1.4倍，主要污染物排放量下降近一半，环境污染基本得到控制，环境质量总体保持稳定。
加快农业产业结构调整，防治农业农村污染。浙江省安吉县坚持“生态立县”，关闭资源消耗高、环境污染重的造纸、化工等企业，改造竹制品和转椅两大传统产业，培育食品加工、电子信息等新兴产业，发展绿色无公害农产品。全县财政收入从1999年的1.7亿元增加到*年的7.01亿元，五年翻了两番多，农民收入大幅度提高。在经济快速增长的同时，水质状况明显改善，主要入太湖河流西茗溪水质由原来的V类、劣V类提高到现在的Ⅲ类以上。江苏省积极调整种植业结构，发展有机农业。在太湖和淮河流域建成无公害农产品、绿色食品和有机食品基地1100万亩，*年农药、化肥使用量比2000年减少15％以上，在提高农产品质量的同时，降低了农业面源污染。
二是突出重点，综合治理，全面落实“*”治理计划。太湖流域各省市落实国家批准的“*”治理计划，结合实际确定工作重点，制定了实施方案，认真督促落实。
突出重点，加快落实规划。工业污染防治突出产业结构调整和污水达标再提高工程；生活污染治理突出污水处理厂和垃圾处理场及配套管网建设；农业农村污染防治突出规模化畜禽养殖场污染治理和发展生态农业。针对畜禽养殖污染急剧上升的新形势，上海市颁布了畜禽养殖管理办法，划定了禁止养殖区、控制养殖区和适度养殖区，对散养和不同规模的畜禽养殖场实行分类指导，其中规模化畜禽养殖场全部建设污水处理设施并做到达标排放。江苏省规定太湖周围集中式饮用水源取水口1公里范围内禁止从事水产和集中式畜禽养殖，从总量上控制太湖的水产养殖，规模化畜禽养殖场要做到粪便的综合利用和还田，目前太湖流域规模化畜禽养殖场已经全部实现达标排放。
综合治理，全面落实规划。太湖流域污染防治坚持全面落实规划，不仅坚持工程治理，见到了成效，同时越来越注重生态系统修复，近年来他们加强了汇水区生态保护、湖滨带恢复与保护、水生生物和营养物质进出平衡等综合治理措施，实现了由单纯依靠工程措施治理向工程措施与生态修复并重的转变。
三是通过创建生态省、环保模范城市、生态示范区和循环经济试点，促进了流域治理中老大难问题的解决。浙江省是我国创建生态省力度较大的地区，他们把太湖治理纳入生态省建设规划并作为重点，层层签订责任制，将治理任务落实到基层，有力地推动了太湖污染治理。浙江省还将太湖流域所有市（县）全部纳入生态示范区创建工作，同时在全省范围内开展“千村示范、万村整治”行动，以村庄环境规划为龙头，从治理“脏、乱、差、散”入手，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设拖，农村生活污水、垃圾污染和农业面源污染治理取得了明显进展。无锡市以创建国家环保模范城市为抓手，将五里湖和梅梁湖治理作为创模的重要内容和关键，加快污染源治理和环境综合整治，组织力量打攻坚战，通过产业结构调整、环境基础设施建设、生态清淤、污水截流、退渔还湖、动力换水、生态修复、湖岸整治和环湖林带建设，加快五里湖、海梁湖治理进度，*年水质提前达到国家“*”计划确定的目标要求，无锡市也全面达到了环境保护模范城市的所有指标，获得了环境保护模范城市的称号。苏州将水污染治理和解决盛泽与秀洲跨省界污染纠纷的老大难问题作为创模的重要内容，积极采取措施，抓出了成效，其所辖的五个市也全部建成模范城市，苏州成为我国最早的模范城市群之一。为了解决工业污染问题，太湖流域还创建了一批生态工业园和循环经济试点单位，江苏省已有475家企业或单位通过了ISO14000认证，5个开发区被命名为ISO14000国家示范区。
四是制定收费政策，完善市场机制，加快环保基础设施建设。城市污水处理厂建设资金短缺与运营效率低是长期困扰水污染治理的难题。太湖流域通过建立政府主导、企业运营和社会监督的机制，较好地解决了这个问题。其政府的主导作用具体体现在：一是加大环境污染治理设施建设的财政投入；二是制定规划，严格执法，依法促治；三是制定收费政策，促进了环境基础设施的投资主体多元化、经营工作企业化、运营管理市场化。在政府的主导作用下，水污染治理的市场机制初步形成。江苏省太湖流域各市的污水处理费已达到1.1—l.15元／吨，激活了水污染治理的市场，调动了企业和金融机构参与治污工程的投资和管护的积极性，预计到*年，太湖流域将形成污水处理能力217万吨／日，超出国家“*”计划规定的167万吨／日近30％。
五是加强制度建设、完善监管体制，将责任制落到实处。太湖流域两省一市认真落实《太湖流域水污染防治“*”计划》，分别出台了有关法规或管理规定，依法治理水污染；成立了政府首长挂帅的领导机构，加强水污染防治工作的领导和组织协调；建立了水质目标考核制度，定期监督检查治理任务完成情况和水环境质量状况；建立奖惩制度，对完成环保目标责任状和为环保工作做出突出贡献的集体和个人给予奖励；实行边界水质月公示制度，接受公众监督；江苏省形成了“政府领导、部门负责、环保监管、地区协商、企业治理、舆论监督、公众参与”的工作机制。
建立协商机制，消除跨界污染纠纷。近年来，太湖流域局部地区污染严重，经常引发省内和省际的污染纠纷，苏州盛泽镇和嘉兴秀洲区曾因污染问题引发大规模纠纷。江苏、浙江两省为此建立了不同级别的协调机制。嘉兴市和苏州市人民政府则建立了污染防治联席会议制度，在污染联防、事故苗头控制和信息互通等方面保持联系和协调。这种协调解决污染问题的方式对其它地区有借鉴作用。
国务院有关部门加强了对太湖治理的指导和支持。国家发改委等部门出台了污水处理收费和产业化的政策；财政部确保了重点流域水污染防治的中央资金及时到位和专款专用；建设部加强了对城镇环境基础设施建设项目工程质量的监督管理；水利部门开展了调水释污和底泥清淤；科技部加大了重点流域湖泊治理的科技投入，提高了水污染治理的科技含量；交通部加强了船舶污染防治工作。
其它重点流域的省市也在水污染治理方面积极采取措施开展工作。
一是针对重点问题完善法规政策建设。重庆市为防止三峡水库蓄水后出现富营养化，制定了“关于禁止销售和使用含磷洗涤剂的通告”；吉林省为强化环境与经济协调发展，出台了“实施环境与发展综合决策的办法”。河南、安徽、辽宁、贵州、云南、北京、天津等省（自治区、直辖市）也分别制定和实施了重点流域水污染防治、饮用水源保护、水环境功能区划、污染源监督管理、跨界水环境质量目标考核等法规规章。二是优化产业结构。淮河流域*年又关停了1500多家制浆造纸企业。山东省制定了严于国家的地方造纸工业水污染物排放标准，关闭了年产2万吨以下造纸厂，不能稳定达标排放的8家年产5万吨以下造纸企业和15家年产5000吨以下酒精生产线也已关闭。目前，山东省造纸企业已从1995年的729家减少到214家，草浆制浆企业从500多家减少到24家，废水排放总量大幅度降低，造纸和纸板销售收入分别增长1.4和4.1倍。四川、重庆、贵州、云南、河南等地也加大了产业结构调整力度。三是依靠科技，重视综合整治。各地积极开展水污染防治科学研究，不断深化对湖泊保护的认识。清华大学在滇池流域开展了防治农业面源污染科研示范工程，中科院开展了治理蓝藻污染的科研工作，还在巢湖地区研究利用多水塘系统作为湖泊前置库，为减少农业面源污染入湖提供了科学依据。四是加强规划指导。重点流域水污染防治规划和计划在流域治理中发挥了重要指导作用。在国家重点流域水污染防治“*”计划的基础上，各地分别制定地方重点流域治理计划和实施方案，在黄河、南水北调东线等流域制定了突发性污染事故应急预案，去年在淮河、太湖流域开展了处理污染事故应急演习。南水北调工程实施前，编制了水污染防治规划和实施方案，真正体现了环保先行，为保证调水安全奠定基础。
三、下一步工作安排
今年是全面落实“*”重点流域水污染防治计划的关键一年。我们要坚决贯彻党中央、国务院关于加强重点流域污染防治的指示，认真落实培炎副总理在本次会议上的部署，加快重点流域水污染治理进度，确保“*”环境保护目标实现。
（一）提高认识，加强领导
我国正处于工业化、城市化快速发展阶段，能否处理好经济发展、社会进步与环境保护的关系是对各级政府和有关部门管理能力的考验。党中央、国务院下决心首先解决我国水污染最严重的“三河”、“三湖”、一海、一市和三峡库区、南水北调工程的环境问题，并要求在“*”结束时取得阶段性成果。这项决策体现了“三个代表”重要思想，符合科学发展观的寻求。我们要认真执行党中央、国务院的决策，坚决把重点流域治理任务完成好，进一步加强领导，履行各自职责，按照国务院批复的计划要求，层层分解任务，明确进度安排，狠抓任务的落实。
（二）抓紧治污项目开工和运营
完成重点流域“*”水污染治理任务，关键是按期完成计划内治理项目建设和运营。今明两年，重点流域水污染防治工程项目要全面开工，排污总量要按计划削减，水环境质量要力争达到规划要求。
加快水污染治理项目实施进度。对未动工的，要尽快做好项目前期工作，提高项目审批效率，促进项目尽早开工；对在建的，要加快施工，确保工程质量；对建成的，运营单位要保证设施的正常运行和污水处理达标排放。环保、建设部门要加强监督检查，定期向社会公布工程建设进度和运行情况，接受社会监督。
抓紧落实水污染治理资金。地方要做好污水处理厂建设项目前期工作，国家和地方资金要保证及时到位；各地要坚决执行国务院办公厅《关于推进水价改革，促进节约用水、保护水资源的通知》，限期征收城市污水处理费，提高收费标准，达到保本微利水平，保证污水处理设施建设和正常运营；对居民污水收费要考虑低收入家庭实际承受能力，给予适当的减免或补贴；污水收集管网建设要先行，确保如期发挥治理设施的环境效益。
东部地区应尽快完善市场机制，实行污水处理设施的多元化投资、市场化建设和运营、社会化监督，加快城市污水处理单位的体制改革，实现政企分开，逐步引入特许经营制度，提高基础设施投资效率，降低建设和运营成本；中、西部地区在积极争取国家支持资金到位的同时，努力筹措资金，增加政府投入；同时，也要加快建立市场机制，开征污水处理费，暂时达不到保本微利水平的，各省（区、市）政府应结合本地区污水处理设施运行成本，制定最低污水处理收费标准，并使收费政策逐步到位。
（三）大力调整产业结构
产业结构不合理、污染排放强度高、结构性污染严重是重点流域环境问题突出特点。要通过转变经济增长方式，调整产业结构，尽早从根本上解决由于产业结构不合理带来的污染问题。
加强发展规划和建设项目环境影响评价。把污染物排放总量控制作为环评的重要内容，要优先发展节能、降耗、减污的高新技术产业，要依法淘汰落后生产工艺和设备，要坚决关闭治理无望的污染企业，要积极改造能耗高、污染重的传统产业。对于新建、扩建项目，必须做到增产不增污或增产减污；对于没有经过环评审批的建设项目，在建的一律停建，投产的必须停产，按法律规定补办环评手续，对仍达不到环保要求的，坚决关闭。
大力发展循环经济。发展循环经济是治理污染的治本之策。各类环保创建活动是落实科学发展观的重要载体，是促进产业结构调整的重要途径，都应体现循环经济的埋念。目前，各类环保创建活动包括生态省（市）、生态示范区、国家环保模范城市、环境优美乡镇、绿色社区、绿色学校、生态工业园、环境友好企业等。这些典型是各地结合实际积极探索和实践的结果。近年来，通过各类创建活动，推动了产业结构调整，促进了环保基础设施建设，提高了资源利用效率，降低了污染物排放强度。重点流域要通过开展环保创建活动，解决一批环境热点和难点问题，加快“*”治理目标的实现。
（四）统筹兼顾，实行流域环境综合整治
流域治理是复杂的系统工程，要从实际出发，注重协调上游、中游和下游的关系；协调河流、湖泊和海洋污染治理；协调生活、生产和生态用水；协调工程措施和生态修复。“*”规划考虑了流域治理的特点，提出了综合整治的要求和措施。今明两年，重点流域环境综合整治要着重抓好以下工作：
一是深化工业污染防治。要认真执行《清洁生产促进法》，所有工业企业都要实行清洁生产。把造纸、酿造、化工、印染等重污染行业作为清洁生产的审核重点，对未达标企业实行强制性审核，已达标企业实行自愿性审核，查找薄弱环节，制定改造方案，认真组织实施，促进企业技术升级，真正实现长期稳定达标，减少污染物排放，总量。工业污染防治专项资金要重点支持清洁生产。建立和完善企业环境信息公开和评价制度，向社会公布污染严重企业名单，特别要把上市企业的清洁生产状况和环境行为向社会公开；对申请上市和扩股企业要严格环境审查，把清洁生产情况及环境行为作为业绩评估的重要内容和上市融资的重要条件。
二是加强城市水污染防治。重点要加快城市生活污水处理厂建设，*年底达到规划要求。加强污水收集管网建设，做到生活污水进厂，设施稳定运行，杜绝污水处理厂时开、时停、甚至“晒太阳”的现象；重点湖泊、水库和沿海城市污水处理厂要配套建设脱氮、除磷设施。重点湖泊、水库流域和沿海地区要制定办法，加强管理，巩固禁止和限制使用含磷洗涤用品的成果。
三是加强农业污染防治。加强技术指导，大力推广已取得的科研成果，引导农民科学施用化肥、农药，防止面源污染。严格监管规模化畜禽养殖，在切实提高畜禽粪便综合利用的基础上，以土地定养殖规模，养殖粪便要全部还田使用。要借鉴太湖做法，在湖泊周围确定一定范围，严禁建设规模化畜禽养殖厂。调整水产养殖结构，严格按照规划要求控制养殖面积。大力发展节水型的生态农业，建设有机食品和绿色食品基地。在改善农村环境质量的同时，提高农产品品质。
四是加强农村环境保护。各地要学习浙江“千村示范、万村整治”的做法，结合当地实际，动员农民开展农村环境整治，提高农民生活质量和水平。农村改水改厕地区和人口密集的河网地区，要因地制宜，集中处理处置污水、垃圾，严禁直排河、湖、沟、渠。乡镇企业要适当集中，实行污染物集中处置。
五是加强生态保护和修复。依靠科技进步，综合实施底泥疏浚、科学调水、水生植物恢复、湖滨带建设等生态工程；建立科学的用水机制，确保河流合理的径流量，保证生态用水；实行清污分流，抓紧解决尾水出路和资源化问题；统筹安排流域上中下游生态保护，加强上游退耕还林还草和生态功能保护区建设，控制水土流失。
（五）强化监管，加大环保执法力度
坚持依法治理流域环境，完善法制，强化执法，坚决惩处各类违法行为。
一是完善环境立法。针对一些企事业单位偷排漏排、污染严重的问题，要落实胡总书记的指示，在环境立法中加大处罚力度，重点解决执法成本高、守法成本高、违法成本低的问题；针对立法空白，按照培炎副总理的要求，加快制定畜禽养殖污染防治、电子废物污染防治法规的进程；各地也要针对当地突出的环境问题，加强地方环境立法，制定更为严格的污染物排放地方标准，为严格执法奠定基础。
二是积极推行排污许可证。根据水污染防治法和实施细则，今年，重点流域要加快实施以水环境容量总量控制为基础的排污许可证制度。抓紧完成排污许可证发放工作，明年要禁止无证排污。对不符合国家产业政策、发展规划的，对不能达到排污标准的，对未经环保审批或违规审批的排污单位，一律不分配污染物排放总量指标，不核发排污许可证。
三是继续开展清理整顿违法排污企业、保障群众健康环保行动。重点流域要以让人民群众喝上干净的水为重点，集中力量查处小造纸、小酿造、小化工、小印染、规模化畜禽养殖厂和城镇污水处理厂等违法排污行为，重点解决一批群众反映强烈的老大难问题。凡是不达标或不能稳定达标的企业要限期整改，限期整改期间要限产限挑，逾期不能达标的要坚决关闭；各地确定的期限不得超过*年底。对执法严重失职、造成重大污染事故的，要依法追究有关人员的责任。打击环境违法的行动要长期坚持下去，通过加大打击力度，让违法者付出惨痛代价，形成良好的法制氛围。
四是加强对重点排污企业的监管。排污单位安装在线监测装置，是落实企业“谁污染谁治理”法律责任的重要手段，是核定污染物排放量、发放排污许可证、征收排污费、实行环境监察的重要依据，是建立污染防治长效管理机制的重要基础，是提高环境监管水平的基本要求。重点流域内的重点排污企业、城市污水处理厂都要安装在线监测装置，并与环境监控中心联网。在线监测装置是企业污染治理设施的重要组成部分，购置在线监测装置的经费主要由企业承担，工业污染治理专项资金要给予适当补助。
（六）加强基础工作，努力提高环境管理水平
加强环境监测体系建设，扩大环境信息公开范围，增加环境管理透明度，为公众参与和监督创造条件。
一是加强环境监测体系建设。按照环境保护法的规定，环保部门要会同有关部门建立和完善流域水质监测网络，共享监测成果，统一环境信息。开展农业面源污染调查和监测，抓紧制定相应的环境标准，逐步建立和完善农业环境监测体系。
二是扩大环境信息公开范围。为公众及时、准确地了解环境信息提供全面服务。各级环保部门要公开重点流域水质、省（市）界断面水质状况、城市饮用水源地水质、重点企业环境行为、限期治理企业等信息；要定期公布重点流域“*”计划实施进度和重大环境违法案件。
三是建立环境应急体系。要制定流域突发污染事件和环境敏感区域应急预案，加强应急队伍建设，配备应急设备，保障信息畅通，建立专家和技术支持系统，提高流域突发性污染事故的应变能力。
四是加强水环境功能区和跨界断面水质管理。水环境功能区是根据不同水域的使用功能对水质的要求而确定的。我国水环境功能区已经划定。今后，要改革水质评价标准，依据环境功能的要求，确定环境容量，制定水质改善目标，核定污染物排放总量，核发排污许可证，实行目标管理，提高管理效率，为区域经济与环境协调发展和合理布局服务。要建立跨界断面水质监督、监测和联防机制。
五是开展宣传教育，强化社会舆论监督。要继续开展环境警示教育，增强全社会的环境忧患意识；要加强环保培训，提高各级决策者、广大居民、中小学生和孩子们的环保意识；要通过电视、广播、报刊、网络等各种形式，加强环境宣传，公开曝光环境违法案件，大力宣传保护环境的好经验；积极推行环境影响评价公众参与制度，认真办理人民群众来信来访；强化对环境问题的深度报道，营造良好的社会氛围，鼓励公众监督和舆论监督。
解决环境污染的建议篇(5)
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1987年中国颁布了大气污染防治领域基础性法律文件《大气污染防治法》（下称《大气法》），后根据需要先后在1995年、2000年作出修改。《大气法》前两次修订分别间隔8年和5年的时间，而从第二次修订到现在已经有15年的时间。
在严峻的空气污染挑战面前，需要再次审视这项法律：哪些方面还需要加强和完善？哪些法律障碍还需要解决？ 如何更快地大幅减少污染，换来更清洁的空气？
2014年12月22日， 新修订的《大气法》首次提交十二届全国人大常委会审议。《中国经济周刊》从多个渠道获悉，《大气法》修订将有望在今年完成。由清华大学、环保部环境规划院、环保部环境工程评估中心、复旦大学、 南京大学、北京师范大学、环保部环境科学研究院、北京大学、环保部机动车排污监控中心、中国人民大学等十家中国清洁空气领域的核心科研院所发起成立的中国清洁空气联盟日前《大气法修订建议汇编》（下称“《建议》”）报告。
中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴告诉《中国经济周刊》，《建议》是希望突出《大气法》修订中需要关注的几个关键问题，并收集整理多方的建议，希望可以引发更广泛和深入的讨论，为法律修订提供有益的参考。
建言一
空气质量标准可否5年一评估
――之前的标准16年未更新
《建议》认为首先应该建立空气质量标准更新的长效机制。现行的《大气法》仅规定“国务院环境保护行政主管部门制定和公布国家大气环境质量标准”，并未规定一个明确的评估和更新机制。之前的空气质量标准是在1996年修订的，16年后才更新，而在这16年间，影响我国空气质量的主要污染物以及空气质量对公众的健康影响均发生了较大改变，标准的更新在管理对公众健康有重要影响的PM2.5污染上显得有些滞后。因此建议《大气法》修订中应确立空气质量标准的评估和更新机制，如规定至少每5年评估一次是否需要修订标准，并确保评估过程和结果的公开及多方参与。
建言二
完善企业排污许可证制度
――只有新建期审批，缺少运营期监管
《建议》认为，现行《大气法》规定了排污许可证制度，但目前尚无更详细的规定。实践中，排污许可证制度是随着总量控制制度的建立而逐渐形成的，其制度形式和监管方式主要通过地方试点摸索而成，加上地方环境管理能力的限制，排污许可证制度并没有发展成为全面系统的监管手段，而是沦为简单的“发证―换证”流程，加之欠缺与其他环境管理制度的有机结合，因此未能有效服务于大气污染源的有效监管。
专家呼吁，排污许可证制度是发达国家行之有效的一种污染源监管制度，中国学了差不多20年了，但到现在没弄懂、没学会。在《大气法》修订中，应该对排污许可证制度予以完善，将其作为规范企业排污和政府监管的核心制度。
“目前的排污许可证仅仅是一张纸，而且是主要针对企业或者建设项目在新建期的一个前置的审批。目前我们非常缺乏企业和项目已经完成审批、进入运营期后的监管。”中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴告诉《中国经济周刊》，美国的排污许可证详细记录企业运营期间所有的排污设施和排污情况、各个排污设施所用的排污标准等信息，方便执法人员对企业进行监管。目前我们没有这样的监管体系，企业和项目运营之后的管理要求非常少。应该将排污许可证制度真正落实，使企业在运营阶段受到很有效的监管。 《中国经济周刊》记者 肖翊/摄
“我们业内有一个玩笑：排污许可证制度之所以没有被好好地推行，是因为翻译有问题，翻译成了‘许可证’，这样就让大家认为这是一个项目上马之前必须要获得的一纸证件，获得之后就安全了。”解洪兴说，中国要推行排污许可证制度，要把“许可证”的概念转变，它不仅是项目上马的时候要用的，而且是对项目长期运营监管的一套管理机制。
建言三
应责令污染者治污，赔偿受害者
――变“抓人关门”的处罚老路，为赔偿终身制
按照现行的《大气法》，最高处罚金额是针对造成严重空气污染事故的，“最高不超过50万元”。在此次送审的《大气法》修订稿中，这一条款已被取消。如何扭转“守法成本高、违法成本低”的现象，是社会各界关注的一个焦点。
环保部原总工程师、中国工业环保促进会会长、中国环境科学学会副理事长杨朝飞认为，修订《大气法》，解决违法成本低、守法成本高的问题，有几个原则要遵循：一是针对超标排污企业，所征收的环境税费一定要高于其治理成本，否则企业在治理污染上是没有积极性的;二是环境损害必须要赔偿，这种责任是终身的、不可推卸的，日本发生水俣病已经50年了，排污的企业到现在还在赔偿;三是必须没收违法者的非法所得，污染环境那部分的非法所得通过计算要全部没收，让违法者付出高昂的成本，甚至倾家荡产。
另外，国外对责任者的认定是越多越好，因为形成大的环境污染不是一个老板、一个企业赔得起的，相关连带责任人，包括给企业贷款的银行、保险公司，从企业分过红的股东，只要是企业造成环境污染事件，直接责任人赔偿不起的时候，相关金融机构、投资方等都要连带追究。
杨朝飞告诉《中国经济周刊》，此次《大气法》修订，对于执法部门来说是一个很重要的法律武器，但在执法中要转变一种观念，过去我们执法，谁违法了，就严厉处罚谁，该罚款的罚款，该判刑的判刑，但是我们的环境法治是为了解决大气污染，把企业罚破产了，把负责人抓起来了，最后的污染由谁治理呢？污染受害者的损失由谁赔偿呢？
“解决环境问题，不能仅仅满足于罚款和对有关责任人处罚，要让老百姓受到的损失得到补偿。我们的法律有很大的缺陷，对环境责任的认定有缺陷，把人处理完了，案件就算完了。”杨朝飞说。
建言四
解决环保执法缺钱、缺人难题
――环保部门应单设大气防治机构
杨朝飞表示，现在我们国家的环保执法面临一个很大的尴尬，即违法的人多，但是环境执法不到位。环境执法不到位将带来两个方面的社会不公平：一是在排污者与污染受害者之间出现了不公平的问题，排污者获得了超额的利益，而污染受害者却承担了环境的代价;二是在排污者之间也出现了不公平的问题。
在很多专家看来，环境执法不到位，原因很大程度上在于缺少具备相应素质的执法队伍。
环保部环境与经济政策研究中心政策部主任沈晓悦告诉《中国经济周刊》记者，企业肆意违法的成本低、环保部门压力大，执法能力不足。县一级的环保部门由于编制问题缺乏人员、技术、知识储备。“我国的公务员编制对于国家来说是各个部门总量控制的，环保部门要增加就必须要别的部门减少，所以虽然环保部门呼吁了很久，但是还是控制得很严格。”沈晓悦说。
《建议》认为空气质量管理应当按照科学指导决策的原则，推行空气质量达标规划管理的模式。若要决策有较好的科学基础，则需要大量专业的技术人员和专家的支持，包括监测数据分析人员、空气质量模型技术人员、经济专家、能源专家、交通专家等。
解洪兴告诉《中国经济周刊》，在美国，国家环保部门负责大气相关工作的政府环保人员超过1400人;在州层面，加州大气资源管理局有近1300人从事空气质量管理相关工作。相比之下，中国无论在中央层面，还是地方层面，从事空气质量管理的人员数量和美国相比还有一定差距，有较大的提升空间。
解决环境污染的建议篇(6)
一个市场，无论它有多么地完善，其功能总是有限的，决不可能指望仅靠市场去解决环境问题。当市场不能或不能有效地发挥作用时，政府便需伸出其“有形之手”与市场之“无形之手”合力促进社会整体福利的最大化。
“市场失灵”并不是政府干预的首要条件。政府干预既充分又必要，还需要两个其他条件：第一，政府干预的效果必须好于市场机制的效果;第二，政府干预的收益必须大于政府干预的成本111。实践证明，政府调控是纠正市场失灵的有效途径。基于这一点，发达国家提出了“经济靠市场，环保靠政府”。正如世界银行在《1992年世界发展报告》中指出的：“在过去20年中，各国人民己经懂得了在促进经济发展方面，应该更多地依靠市场，而较少地依赖政府。但是，在环境保护领域恰恰是政府必须发挥中心作用的领域，私人市场几乎不能为制止污染提供什么鼓励性措施”。美国学者勃布罗滨逊曾指出：“市场经济并不能成功地保护环境，政府的干预是必要的”。
2.政府在环境保护中的作用
政府可以对市场经济和个人活动起催化作用、促进作用和补充作用。世界银行首席经济学家约瑟夫°斯蒂利茨和欧洲复兴开发银行首席经济学家尼古拉斯。斯特恩认为政府的职能主要包括：（1）财富的公平分配；（2)纠正市场失灵；（3)解决外部效应；⑷提供公共物品；（5）娓供社会有益的需求。
2.1解决外部效应
(1) 管制。管制可分为直接管制和间接控制前者是直接对污染物排放进行规定，如制定污染物排放标准，规定企业必须做到达标排放。而后者一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，可能产生的污染物数量进行规定，最后达到控制污染排放的目的，如实行污染物总量控制。再如对具有非排他性和竞争性的公共自然资源如公共土地、森林、河流、矿藏、渔场等加以管制，实行必要的准入制度，即给使用者颁发许可证或产权证。
(2) 政府可通过征收税和补贴来解决环境外部性问题。当存在负外部性时，如工厂排放污染，就是负外部性。为使生产者的私人边际成本曲线与社会边际成本曲线相一致，政府可向生产者（排污者）征收相当于生产带来的外部不经济金额的税费。政府可以用税收去补偿那些受到外部不经济损害的经济主体。通过征税，使消费者和公民增加环境保护责任，使企业改变生产技术和流程或投入预防性措施减少污染物的排放，促使企业发展新的环境技术从而使得环境外部性通过征收税而内部化。
当然，这种情况下，政府也可以向企业提供补贴，鼓励其扩大投入，采取减除污染的措施，改进生产工艺，从而减少向河流排污的量。
当存在正的外部性时，如植树造林要使私人边际效益与社会边际效益相一致，政府可出面以财政资金对利益受损的人造林者）予以资金补贴，从而解决外部性问题。
(3) 许多公共资源如大气、臭氧层等不可能做到明晰产权，需要政府进行管理。而且由于环境风险性的持久性，可能对后代人造成损失，因而应由政府代表后代人来维护后代人的权益。
2.2提供环境公共物品
目前，世界上也有许多国家都试图通过政府来为社会公众提供环境产品和服务。在中国，主要体现在：
(1) 政府建立城市污水处理厂和垃圾处理厂等资本密集型企业，处理地方环境公害；目前，国务院要求50万人口以上的城市都要建设城市污水处理厂，这是一个起码的要求。在缺水和环境敏感的小城镇也应鼓励建设污水处理厂。同时，抓好各种公共服务方面的配套管理制度建设。目前，各地正在抓紧建设城市污水处理设施，同时也要抓紧有关收费和运营管理的规章制度建设。
(2) 政府颁布环境保护法律法规和环境标准。
(3) 建立环境保护职能部门，专司环境检测、环境公报、环境规划、环境执法、环境政治等环保工作。
(4) 政府组织社会力量开展植树造林活动、进行大江大河治理，进行生态环境建设和保护。
(5) 政府通过经济、法律、行政等强制手段使工厂废水、废气、废渣排放达标，制定合理的产业政策和经济政策引导国民经济健康发展;从保护环境这一基本国策出发，从80年代起，中国逐步形成了环境管理八项制度。
3.政府履行环境保护服务职能存在的问题
3.1政府环境保护服务的“缺位”
中国环境保护也是属于政府缺位之列。首先是政府财政缺位，从财政的环保投入数字上看，约占国民生产总值（GDP)的1%左右，与其他国家相比，属于相对较低的水平。而从制度上看，财政预算支出分类中未设“环境保护”类级科目，环保经费开支被分列在财政预算中的基本建设支出等科目中。
其次是环保部门的服务职能没有很好的发挥。如常州名为铁本钢铁公司的民营企业连闯“红线”、毁田拆房，投资概算为104亿元，在长江边上大办钢铁项目，占地达6000亩，导致大量的农民失地，甚至失去居所，这样庞大的建设规模必然给当地乃至下游带来严重的环境污染。从这家民企的越位就可以看出政府功能的缺位。当铁本的董事长看中了春江镇沿江的地块时，当地政府心领神会，一路大开绿灯，连基本的审批手续都没有，就允许铁本占地开发，还帮着企业拆迁当地的民居，这样的宽松和默契是用“纵容”这个词也难以概括的，所以，企业的胆子自然越来越大。更有甚者，虽然这个钢铁项目基本上还处在三无阶段（无项目审批、无环保评估、无用地批准）一些金融机构已经为它贷款40多个亿。
政府部门必须行使服务与管理的双重功能，但从目前的情况看，当地政府在为企业“服务”方面算得上出色，但在保护环境、维护国家利益和农民利益方面，却近乎失职，在管理方面也近乎缺位，也就是说，政府部门在错误的发展观影响下，完全倒向了企业一面，它失去了“中间人”和裁判者的立场，使大多数人的利益无法得到有效的保障。
3.2政府环境保护职能的“越位”
1998年政府机构改革以来，国家环境保护机构的职能得到加强。然而，由于环境问题的复杂性和广泛性，在一些环境管理领域出现了政府部门职能的交叉、越位、错位等问题，这些问题影响了环境保护工作的开展，妨碍了国家可持续发展战略的实施。在环境保护领域，亲计划经济的利益代表者与亲市场经济的利益代表者每时每刻都在进行着斗争。虽
然市场经济体制在不久的将来会占主导地位，但是亲计划经济的利益代表者（如一些享有行政审批权的政府部门讲不会轻易地放弃其与职权挂钩的利益要求。由于市场经济强调效益优先，一些地方的政府部门为了追求部门、地方甚至个人的经济效益，甘愿充当环境污染和生态破坏的保护伞，使环境行政监管权沦为地方经济利益的俘虏。这是“越位”的表现。
3.3政府部门服务质量低下、效率不高。
中国传统的公共服务供给体制中，公共服务提供者是单一的，那就是政府（包括国营企业和事业单位)。从环境保护来看，政府部门一方面享有行业的监督管理权，另一方面又做“独家生意”形成行业垄断，缺乏竞争，使得这些部门运转效率低下，有限的公共资源得不到充分利用，由于没有竞争，这些部门越来越缺乏活力，导致人浮于事，成本增加，亏损严重，负债经营，服务质量低。
3.4环境保护供给对象的歧视性
必须注意到，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。
3.5环境保护制度建设的不足
虽然中国建立健全了一系列环境保护的法律法规和制度，但也还存在政府的公共服务方面的“制度缺位”。例如，目前，中国的农村环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。中国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大;对规模普遍较小、分布较为分散的乡镇企业的污染排放监控，也由于成本过高而难以实现。
4.政府“失灵”
所谓“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济效率或政府把资源配置到不恰当的地方。理论上，政府可以通过建立政策和改革制度来纠正、弥补市场失灵，然而，有时政策和制度并不一定总是有效的。政府干预既充分又必要的两个条件并不是在所有情况下都能得到满足的。政府干预有时不但不能改正“市场失灵”，反而会把市场进一步扭曲，当一些社会、经济政策的执行使生产者的边际生产成本低于生产要素的真实成本导致生产要素无效率使用和过度使用，引起资源退化和环境污染，这时就出现了政府失灵。与市场失灵不同，政府失灵主要是由于体制或政策的原因。
4.1各项政策对环境的不良影响
环境保护的政策失灵有两种类型。一种是宏观经济政策对环境的不良影响，另一种是环境政策本身的失误。
4.1.1项目政策的影响
长期以来，中国公共项目决策中，大多以此项目带来的现期社会效益大小来衡量，尤其注重该项目在政府官员任职期内的影响力，往往忽略其外部影响和长期效应，项目设计阶段很少预见环境影响，忽略项目导致环境恶化的不可逆性，很少将可以预见的环境后果进行量化和评估，造成项目建成后带来严重的环境污染和破坏问题。
4.1.2部门政策的影响
森林政策:不收资源租金而对伐木进行补贴、却不对种树进行补贴，会鼓励破坏性砍伐。森林骤减，水土流失，造成各种恶性社会经济后果。
土地政策:不安全的土地产权会导致土地的非最优利用及土地、水资源与森林状况的恶化。
水资源政策:很多情况下，水是无偿提供的。在中国，水价过低，也导致了水资源的严重浪费，城市中表现得尤为明显。
城市化和工业化政策:工业化过程中大量农民离土离乡，涌进城市，出现了人口高度集中、生活环境却空前恶劣的巨型城市，工业企业建立在城市中心，工厂排出污染物，造成严重的环境污染。
产业政策和贸易政策:有些旨在发展经济，促进产业发展的产业政策在客观上却给环境带来了灾难性的影响，如能源生产补贴政策、农产品补贴政策、有利于环境保护的产业扶持政策。地方政府在选择地方支柱产业时，应把环境影响考虑在内，不能以“饮鸩止渴”的危险方式来发展经济，否则将会对环境造成严重的损害，长期来看会影响了本地区的可持续发展。
有些贸易政策也可能影响资源的利用和环境状况。例如，对工业的补贴和工农业产品交易的剪刀差，可能使农业衰落，对土地的投资减少，剩余劳动力向林业和采掘业的转移可能破坏森林和矿产资源。所以，在制定和实施产业政策和贸易政策时，有必要考虑环境影响。
4.1.3宏观政策的影响
货币、财政和汇率等宏观政策对资源配置和管理也有重要作用。货币政策和财政政策都会影响利率，而利率对资源的微观配置有重要的影响。利率越高，对未来的折扣越大，资源消耗得越快，对资源保护的投资越少。如果资本密集型技术比劳动密集型技术产生更多污染，利率相对于工资越低，那么，越采取资本密集型技术，污染就越多。在劳动力充裕的地方，会造成更多的失业人口成群结队参加破坏环境资源的活动。
4.2决策信息不全
环境信息的不足会导致需要政府干预时的没有干预，又包括不需要政府于预时的干预。前者如政府没有对环境资源自然垄断实施公共管制、对环境资源的产权界定不够规范等，后者如采取支持价格和限制价格等手段对市场价格的任意干涉使市场的价格机制发生扭曲。信息的不足会导致政府理性有限，进而导致政府决策的失误。更危险的是，政府干预过程中往往会出现信息扭曲。每一级政府都是逆行理性选择的，他们会对信息进行搜集、加工、处理、筛选，下级政府面对上级政府时往往会采取报喜不报忧，或者是扩大成绩而隐盖问题，使信息失真并导致决策失误。
4.3公共决策的局限性
政府的决策会影响到许多人，但真正参与决策的只是少数人，不管选举人怎么产生，他们在决策时会自觉不自觉地倾向于自己所代表的阶层或集团的偏好与利益。公共决策的局限性还经常表现在各种政策在各部门之间的协调不够，缺乏足够强的手段和强制措施以达到一定政策目标，缺乏确保在经济运作过程中实施有关政策的手段或力量等。
4.4政策实施的时滞
由于庞大的政府官僚体制，政府制定一项决策比私人作出决策要慢得多。至少存在三个时滞:(1)认识时滞。环境问题的提出只有几十年的时间，由于环境污染的累积性，使得环境问题的暴露有一个过程，因此，认清环境问题需要一个时间。“先污染，后治理”模式的重要原因就是认识时滞所致的。（2欢策时滞。环境整治采取什么途径、什么技术、什么方式等等，都是需要论证的。政府需要对各个方案权衡利弊，作出决策。（3)执行与生效时滞。从政府公布某项决策到付诸实施以至引起私人市场反应有一个过程。
4.5体制不健全
一项好的政策可能由于执行体制不健全而失效。任何政策所作用的对象必然涉及到理性的人，政策的效果取决于人们的反应如何。例如，代表国家征收污染费的地方政府或管理部门，为了自身利益最大化，不遵循国家的利益目标去征收污染费。当代理人的利益目标与委托人利益相偏离时，国家的环境管理政策就失效了。
另外，不同的政府政策干预相互影响，使激励机制发生扭曲；各种政策之间也相互影响，与环境无关的政府政策往往比环境政策对环境的影响更大，例如，对资本投资的补贴和最低工资就刺激了对森林的过度开发。这样，环境恶化不仅是市场失灵的结果，也成为政府政策扭曲激励机制的结果。
4.6行政区划的地域性
污染是一种外部性极大的行为，它的扩散没有地界约束，因此当污染来临时，由于地区间没有相互的隶属关系，而造成共防共治协调的困难，就会给环境治理带来人为的障碍，如淮河的“上游赚小钱，下游遭大殃”。各行政区域政府从自身利益考虑，必然会使政府与污染企业间在某种程度上采取合谋态度，从而带来周边区域的环境污染。
4.7“寻租”活动的存在
寻租活动是指那些维护既得经济利益或对既得经济利益进行再分配的非生产性活动，寻租活动浪费了资源，造成资源配置的扭曲；寻租还会造成政府官员的腐化堕落。污染者为了维护有污染时的既得利益，会采取各种各样的方式，以期获得政府部门对它们环保标准要求的降低和继续污染的默许，如果环境保护部门能公正、公平的话也没有问题，如果相反，那么污染者向环境保护部门的寻租活动就会成功，污染者就可以以较小的寻租成本获得较大的利益，从而使污染继续下去。
5.充分发挥政府在环境保护中作用的对策
5.1政府行为的正确定位
在当前市场经济的现状下，政府的主要责任应是界定污染权、组织实施许可证拍卖或分配等，以保证市场机制的正常运转。同时，在公众对环境信息无知的情况下，为因为缺乏信息而遭到环境损害的公众提供环境信息，以改变公众在环境信息方面的劣势和不平等。
5.2环境管理方法的转变
5.2.1实行环境保护市场化
随着社会经济的发展，人们对环境公共物品的需求越来越大，仅仅凭政府来供给环境公共物品远远满足不了社会的需求，应实行环境保护市场化。
5.2.2治污集约化
现行的环境污染治理原则应由“谁污染谁治理”改为“谁污染谁付费”脚PP原则的变更和解除、违约责任以及救济措施等做出明确规定。
自愿协议的范围涉及领域广泛，工业、交通运输、建筑业、商业、城市公用事业、农业等。其中工业和能源领域应占有相当大的比重。在欧盟国家中，废物管理、空气污染、气候变化、水污染、臭氧层保护和土壤污染是自愿协议的重点。法律应对自愿协议的基本模式和各自操作程序做出规定，但是企业对模式的选择上应该有较大的自由度。
制定合理可行的环境目标是自愿协议设计中非常重要的内容，但是协议中的环境目标有许多没有相应的法规标准参照，而是由协议参与者之间经过磋商制定的。但往往政府希望协议的环境目标高于一般技术水平，而企业则费用考虑希望目标不要定得过高。因此，该法律应该为自愿协议目标的确定设立一个原则性标准，比如以国际先进能效水平作为国内先进企业实施自愿协议的目标值，以国内先进水平（取行业前几名的平均值）作为一般企业实施自愿协议的目标值。
既然自愿协议是一种特殊的合同，那么该法还应明确规定自愿协议的变更与解除、违约责任和救济途径。根据公共利益和行政管理目的的需要，政府有权单方面对协议进行变更和解除，但是须向企业支付一定的经济补偿或赔偿。企业也可以提出变更和解除协议的要求，并通过与政府协商达成一致。
关于违约责任，如果企业违约，如中止履行合同或没用实现承诺目标，那么政府部门可以不给予该这样才能适应社会化大生产的要求，才能实现集约化治污，这样也才能降低治理成本，发挥投资效益和规模经济效应，避免环境保护盲目投资，到处布点，重复建设的现象发生。
5.3管理区域的全新设置和树立绿色GDP既念
目前的环保部门是按照政府行政区域设置的，由于行政隶属关系和地方保护主义等原因会造成共防共治协调的困难，就会给环境治理带来人为的障碍，导致区域性环境污染。因此，应考虑改变这种设置方式，而主要以生态与环境的自然区划来设置政府环保部门。
解决环境污染的建议篇(7)
关键词:环境;立法;执法;标准;澳门;内地
中图分类号:F72文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0196-02
随着澳门与内地经济的发展和人口的增长,双方的环境污染、资源破坏都在加剧。作为一个中国原则下的两个不同法域,在环境法方面的冲突,伴随两地经济发展呈现出新的变化。要实现两岸环境与经济发展的一体化,实现可持续发展的目标,则必须解决两地区际环境法律冲突。
一、环境立法冲突
澳门在回归祖国以后,积极加入有关环境保护的国际条约、公约和议定书,同时保留了澳葡政府时期的一些环境法例。其环境法主要有:《环境纲要法》,为环境保护基本法,系澳葡政府早在1991年颁布,后沿用成为澳门现行环境法例,内容基本是以原则性的方式规范“自然环境”和“人类环境”,至于数据性的准则就分别以其他法令作进一步约束。如《澳门环境噪音管制规则》、《控制及减少使用可减弱臭氧层之物质措施》、《无铅汽油之特征及使用条件》、《噪音的声学标准》等。其他环境法规定在部门法中亦有涉及,如刑法典关于污染水、土壤及空气方面的刑事处分;《发出工业执照之法律制度》针对加工制造业制定措施,规定行政当局在发出相关准照时须订定规则,要求厂方采取减轻对环境影响的适当措施等;《道路交通安全法》中有关防止噪声污染的规定。总体上,内容涉及水污染、海域污染、汽油、机动车辆、臭氧层、噪音、濒危物种多个领域,但“问题在长期环保法例不全,不少人习惯制造污染,或许不自知,或许没法律可管便不理,甚至囿于旧生产设施,故控制污染上,始终需要切合实际的法例先行,拨乱反正,整顿好现时紊乱的环境,解决好长期困扰民生的老问题。”
内地在转型过程中,为有效应对严重的环境污染,迅速建构了以《宪法》为根本依据,以《环境保护法》为基本法,包括环境污染防治法、自然资源保护法、以节能减排为主要内容的环境法体系,建立了以预防为主、防治结合原则,经济、社会、环境协调可持续发展原则、公众参与原则、协同合作原则、受益者负担原则为主体的环境法基本原则体系,构建了以环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度、环境监测制度、许可证制度、排污权交易制度、排污收费制度、突发环境事件应急预案制度、生态治理、恢复与补救制度等为主体的环境法基本制度体系,形成了以环境民事、行政和刑事责任为主体的环境法律责任体系,参与签订了五十多项涉及臭氧层保护、化学品和危险废物、气候变化、生物多样性保护、核与辐射安全等方面的国际环境条约。总体上,从末端治理、以污染防治为主体的第一代环境法律制度,发展到从源头开始,污染防治、资源保护并重的第二代环境法律制度,乃至当前以循环经济法律控制为主的第三代环境法律制度。
两地区际环境立法的主要冲突在于:澳门在许多环境法领域属于空白,急需做出扩充,配合内地第三代环境法做出适应性制度建构。在澳门已经生效的有关环境法、刑法典、民法典和葡萄牙宪法,所载的条例对保护环境有效用的继续生效,并根据经济发展情况、人口增长等做出调整。
二、环境行政执法冲突
澳门在环境执法领域由于缺乏专门具有行政职能的政府部门,环境管理职能比较弱,并无典型的环境行政执法手段,仅限于政策性宣告。如澳门在制定《环境纲要法》之后,确定了澳门环境政策必须遵循的基本原则,例如政府应适当地在发展社会经济和保护大自然之间作出平衡,为了达到这个目的,尤其须制定地区规划,包括保留适当的面积以设立受保护的风景区,使澳门的自然生态环境在都市化的发展中仍能保存。“过去数年,澳门政府投入了大量人力物力在环保工作,可惜效果仍不尽人意,澳门市民在环保意识上偏于薄弱,尽管澳门政府一直紧贴经济和社会发展的步伐,不断加强各个环境保护领域的工作力度,比如特区政府在环保基建及生态保护设施的硬件及营运保养上投资了接近40亿元,以打造澳门成为一个绿色宜居的优质城市。”然而,“环保的作为往往受到经济急速发展所需而被牺牲,凡此种种使本地区的环保工作及效益无甚进展。政府如何持续提高全体市民的环保意识,把环保的行为贯彻于日常生活中,以及怎样制订符合本地区最大利益的环保政策,修订目前已感落后和不足的环境法规并予以落实执行,更是政府需要拿出决心和魄力去解决的重要课题。”
内地在加入WTO之后,融入世界经济一体化的进程加快,汲取国际先进环境管制手段,结合内地情势,在环境行政执法手段上有很大的改革。从最初的命令―管制手段发展为命令―管制手段和市场―诱导手段兼用的混合环境管制手段。从针对污染进行末端控制的强制性环境管制发展到从源头控制污染,实现污染的减量化、循环化和再利用,顾及经济人的利益本性,通过利益驱动机制促进经济人实现环保目标,既可以极大地降低政府环境管制成本,又可以激发经济人的逐利本性,提升被管制人履行环保义务的主动性,有效提高环境行政执法效率。如内地近年分别实行的绿色证券、绿色保险、绿色产品、绿色信贷制度。
在行政执法上,澳门缺乏独立的环境执法机关,这使得两地无法在环境行政执法领域进行针对性地合作。澳门政府已经充分意识到这一点,适应内地在大部制改革中,环境保护总局升格为环境保护部的现实,澳门也于2009年以颁布专门法律的形式,设立了具有行政职能的环境保护局代替以前仅有咨询和建议职能的环境委员会,为两地进行环境行政执法合作奠定组织基础。
三、环境标准冲突
澳门与内地在区际环境法律冲突中,突出表现在环境标准制度的差异。比如,就空气质量标准,澳门所采用的参考标准是来自不同渠道的,主要是来自葡萄牙、欧盟、美国和香港等;再如,就有机物污染问题,澳门水域虽然存在典型的无机磷污染、重金属污染、耗氧量污染,但是其测定值均低于内地海水标准;不同的环境标准导致同一跨界污染行为,在不同区域是否构成环境违法行为的不确定性,并因此引发是否需要环境行政执法以及采取何种环境行政执法手段就值得商榷。
以澳门水域污染问题为例,澳门的水源主要来自内地珠江流域的磨刀门水道,经过珠海挂定角吸水口、洪湾抽水站、竹仙洞水库,最后运到澳门青洲水厂,而剩余部分则贮存在新口岸水塘。当前该区域水污染比较严重,需要考虑消减该区域污染物,以当前流行的总量控制原则为准,但在珠海与澳门两地分别达标排放情况下如果仍然不能满足区域污染物总量控制要求,则需要在地区层次上各自分担污染责任和分配污染物的消减量,在区域层次将会出现环境质量标准或排放标准适用冲突等。
四、解决区际环境法律冲突的探索
澳门与内地为解决区际环境法律冲突已经进行了一定的探索。如2008年在广州召开的“深化粤港澳环保合作座谈会”,三方代表就打造“绿色大珠三角优质生活圈”、推动粤港澳可持续发展等议题展开讨论,但还缺乏制度性的解决机制,目前应该着重在制度上构建和完善,在以下三个方面确立可操作性的制度规范:
1.构建区际环境统一实体法规范。一般冲突法解决机制主要采用选择连接点和准据法解决不同法域的法律冲突,而这种选择机制在解决法律冲突时存在解决冲突不彻底、法律适用结果不可预见、法域内法律选择重叠导致冲突复杂化等问题。澳门还缺乏既符合澳门自然环境、生态条件、人口状况、经济发展特点,又与内地环境法律制度相衔接的适应性制度。建议采用统一实体法途径解决区际环境法律冲突,即在法域外通过环境立法对区际影响重大的、紧迫的环境问题制定适用于共同发展的环境保护规则。
2.构建区际环境法律冲突协商、合作机制。鉴于澳门的自治地位长期存在,独有的体制长期存在,与内地层级性、命令性的环境行政管理体制的差别将长期存在,要在这两种存在本质差别的制度基础上构建一种折中解决机制,只能是一种临时性的法律体制,不可能形成一种长期稳定性的法律体制。构建一种制度性的协商、合作机制,就区际环境法律冲突的重大问题进行研究,平衡和协调内地与澳门在区域环境污染防治中的不同利益诉求。比如,关于《内地与澳门特别行政区环境保护合作安排》的政策性方案提出。
3.构建区域生态系统一体化管理机制。生态系统一体化管理机制,是按照自然生态系统发展规律和原则在区域层次上采取地区之间一致的或趋同的污染控制行动,要求地区之间合作协商制定有连贯性的、综合的可持续发展战略措施来处理区域性环境问题。构建生态系统一体化管理体制是区域自然生态系统规律的内在要求,比如,澳门水污染控制依赖于内地相关区域污染的解决,内地珠江水利委员会与澳门政府签订了有关将澳门水资源纳入珠江水资源进行规划的合作协议。
在一国两制框架下,以保护区域生态利益为根本目标的环境法律制度缺失是造成澳门与内地相关区域生态环境恶化的主要原因之一。澳门与内地在区域经济发展中的共同利益,决定了未来发展需要寻求更加稳定和安全的生态环境去应付经济全球化对地区利益的冲击。区际环境管理和法制的趋同,表现在两地对环境污染的共同干预;共同维护区域市场秩序促进稀缺资源配置;共同制订区域环境政策等的一致性。
参考文献:
[1]目前适用于澳门的国际环境公约主要有:《气候变化框架公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《巴塞尔公约》、《国际植物保护公约》、《京都议定书》等,澳门环境保护局网站,ambiente.gov.mo/sc/02/17.asp,2010-05-17.
[2]夏耘.切合生活环境修订环保法[N].澳门日报,2009-08-14(3).
