公共事业管理体制篇(1)

王洪鹰

（福建江夏学院，福建 福州 350108）

摘要：社会经济的不断发展，促进着政府职能的不断转型，以人为本的执政理念被更多地运用到具体的政府执政工作中。与此同时，由政府主导的公共事业管理受到了越来越广泛的关注，为了更好地与社会发展的进程相适应，真正做到为人民服务，公共事业管理体制必须加快转型速度，充分发挥公共事业管理在政府工作进程中的重要作用。

关键词：公共事业管理 体制 转型 重要性

一、公共事业管理的基本理念

公共事业管理在我国的发展时间尚短，很多理论还不是十分成熟。一般认为，公共事业管理就是由政府等社会公共组织在社会发展的进程中，充分发挥自身的公共权力并履行自身的职能，全面促进社会公共事业的发展并确保人民群众的生活水平和基本权力得到保障。简单来说，公共事业管理存在的目的就在于满足整个社会在发展过程中产生的各种需要，保障社会和谐发展。

公共事业管理通常是由政府主导的，因此具有很强的非营利性和公益性。公共事业管理与其他的社会公益事业不同，它通常具有较大的规模并且在操作流程中更加规范。

二、公共事业管理体制转型的重要性

公共事业管理工作的发展水平可以从侧面烘托出一个国家综合国力的发展水平。随着我国社会经济的不断发展以及依法治国理念的不断深化，我国已经发展成为在世界新格局中占有重要地位的大国，原有的公共事业管理机制亟须调整适应我国当今的社会发展水平。

（一）促进我国公共事业管理水平不断提升

公共事业管理不仅是我国政府的重要工作，它也是一门具有独立体系的科学。目前，很多高校已经开设了公共事业管理课程，旨在培养大量专业的公共事业管理人才，促进我国公共事业的发展。新时期公共事业体制的转型，有利于这门学科与时俱进，与现代社会发展状况全面融合。学科的不断进步可以促使校方培养的人才更加符合社会发展的客观要求。与此同时，管理体制的转型有利于促进现有的公共事业管理工作人员不断强化自身工作能力，提高我国公共事业管理水平。

（二）保证人民权益，促进社会和谐发展

新时期推动公共事业管理体制转型工作的主要目的在于强化政府的工作能力，保证人民群众基本的生活权益。公共事业管理体制的成功转型，可以提升政府及相关部门的工作效率，人民群众的需求可以在更短时间内得以满足，这样一来，就可以有效地减少社会矛盾，促进社会和谐、稳定。

（三）深化政府“以人为本”的执政理念

公共事业管理体制的转型仍然离不开政府发挥主导作用，与此同时，进行公共事业管理体制转型工作时，政府部门也可以及时发现自身工作过程中和工作机制上存在的问题，这样就可以促进政府不断地进行自我转型，改革自身的管理体制。真正做到以人为本，执政为民。

（四）促进我国综合国力的提升

笔者在前文中已经说过，公共事业管理工作的发展水平是综合国力发展水平的一种表现形式。也就是说，公共事业管理体制的转型工作可以促进一个国家综合国力的发展。社会公共事业的发展可以带动一系列社会组织或是公益组织的发展，这些组织结构的不断发展可以为更多的人提供就业机会。更重要的是，人民群众的基本权益得到保障之后，就会更愿意进行文化娱乐等消费活动，这会从很大程度上拉动内需，促进社会经济的发展。经济的发展与人民群众权利的保障势必会增强我国的综合国力。

三、我国公共事业管理体制的发展现状

公共事业管理体制之所以要进行转型，是因为目前我国的公共事业管理机制已经不能完全满足我国社会的发展需求。公共事业管理体制的转型存在着一定的问题，下面笔者介绍一下目前我国公共事业管理体制所存在的问题。

（一）公共事业管理工作职责不明确

公共事业管理工作包括大量的工作内容，很多工作都可以被纳入公共事业管理的范畴。我国政府部门在开展工作时，经常会出现因为事先没有做好明确的分工而导致公共管理工作无法顺利进行的情况，这种情况的发生会从很大程度上降低人民群众对政府的信任感，致使社会矛盾激化。

（二）公共事业管理的制度发展不完善

制度的不完善是其他问题发生的导火索。政府部门在开展社会公共事业管理的工作中，有时会出现脱离理论独自开展工作的状况，这种行为会导致公共事业管理与其他方面的管理相互混淆，降低政府解决实际问题的能力。传统的社会工作制度主要是为了促进政府部门的不断完善发展，而公共事业管理的主要目的则是为了提高人民群众的日常生活。在我国，还没有形成完全独立的公共事业管理制度，所以在开展相关工作的进程中常常发生操作不规范、工作人员缺乏工作热情、人民群众满意度低等情况。

（三）国家对于公共事业管理的投入过低

公共事业管理主要是非营利性质的，为了确保该项工作的顺利进行，国家一定要投入大量的资金，然而由于公共事业管理工作的相对滞后，我国在该项工作方面的投入力度比较小。

例如某居民区在建设之初花费很多资金用于完善社区的基础公共设施，然而随着时间的推移，这些设施出现了严重的老化和破损的问题。但是相关部门由于资金匮乏没有及时地对这些设施进行修理和维护，这种行为在很大程度上降低了该社区居民的幸福感，整体上拉低了当地社会公共事业管理机构的工作水平。

此外，国家对于诸如医疗、教育、社会福利机构、公共交通等方面的投入有时也会出现资金过少的问题，这主要是因为国家在这些方面的关注度没有达到一定的要求，资金投入过少，由此在很大程度上制约了我国公共事业管理的发展水平。

（四）对于公共事业管理的认识相对滞后

这个问题不仅仅存在于政府部门等执行单位。我国大部分的人民群众也没有完全了解社会公共事业管理的具体工作范围。随着社会经济的不断发展，人民群众在生活中出现了新的要求，然而很多相关的工作单位没有认识到这个问题，在开展工作时，没有及时地转变思想，仍然按照之前的经验开展工作，这样的工作既没有实际效用又浪费了大量的时间。

很多民众在遇到具体的问题时，不知道具体寻求哪个部门的帮助，问题还没有得到解决就耗费了大量的人力物力，并且相关部门有时在完成了相关工作后，得不到人民群众的认同和支持，例如，一些社区的公共设施在修葺完善后，还会遭到经常性的破坏，这无疑会给相关单位的工作带来一定的难度。

四、促进我国公共事业管理体制转型的必要条件

公共事业管理机制转型工作并不能一蹴而就，它的顺利进行需要一定的条件。

（一）创新公共事业管理理念

公共事业管理体制的转型要求我们不能因循守旧，要敢于打破旧的观念，不断创新管理，公共事业管理理念必须要与“中国梦”的理念相互契合，并且一定要与我国的国情相结合。

例如近年来，上海市不断进行公共事业管理体制的创新，在一次次的探索中寻求最适合本市发展水平的公共事业管理机制。目前，上海的公共事业管理单位已经顺利实行包括人事改革在内的多项改革，人事改革从很大程度上提高了工作人员对公共事业的工作热情，确保了公共事业的顺利进行。

（二）聘用高素质的专业人才

公共事业管理是一门发展较为完善的学科，我国很多高校都已经开设了相关的课程，并且为了适应社会的发展，满足社会的需求，高校在进行学科授课时更注重培养学生们实际工作的能力。

为了改善目前在我国公共事业管理进程中存在的工作不利的现象，笔者建议相关的政府部门，包括事业单位和行政机关给更多的专业人才提供工作机会。

例如黑龙江省牡丹江市某高校在进行公共事业管理课程的授课时，除了在课堂中为学生讲解理论，更是积极组织学生进行社会实践和社会调查工作，让学生充分了解民众的实际需要。这种方式在很大程度上让学生积累了工作经验。

（三）加强政府与其他社会公益组织的合作

随着经济的发展，很多经济比较富裕的企业家或者明星自发地建立了一些公益组织，这些公益组织具有很强的社会号召能力，并具有强大的社会影响力，但是这些组织的运行机制往往不是十分的完善，有时会出现一些问题。

笔者认为，政府部门可以积极地与这些民间的社会团体组织进行合作，这样既可以确保这些组织的规范运行，又可以充分利用这些组织所筹集的资金，真正帮助那些需要帮助的人。这种合作方式可以加强政府和社会群众之间的联系，打破政府垄断公共事业工作的模式，让更多人有机会投入到这项工作中来，这样可以提升工作人员的工作热情，促使他们更加认真地对待公共事业管理工作，让人民群众的诉求得到最大程度的满足。

五、结束语

综上所述，目前我国公共事业管理的运行机制中还存在着诸多弊端，公共事业管理体制的成功转型还有很长的路要走，这项工作不仅需要政府部门充分发挥主导作用，也需要人民群众的积极配合。相关工作人员一定要解放思想，创新理念，寻找加快我国公共事业管理的新途径，切实提高政府公共事业的工作能力，保障人民群众基本的生活权益，促进社会主义社会和谐发展。

参考文献：

[1] 吴菲.公共事业管理体制创新研究[D].大连理工大学，2004.

[2] 刘巧胜.我国事业管理体制改革研究[D].中国海洋大学，2007.

[3] 赵立波.我国公共事业管理体制转型初论[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2005（6）.

[4] 林国银.我国公共事业管理发展探究[J].科教导刊（中旬刊），2011（7）.

[5] 杨鑫.浅析我国公共事业发展之前景[J].中国集体经济，2015（12）.

公共事业管理体制篇(2)

【关键词】公共管理;体制改革;发展方向

从上个世纪80年代以来,随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整,公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变,不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野,还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革,为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论,分析了公共管理体制未来的改革方向。

一、公共管理体制改革主要模式

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制,建立起来的一种管理模式,并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来,公共事业管理体制都是处于政府控制的模式,这其中不仅包含了历史因素,还有一部分经济因素。主要的经济因素有:特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先,政府在选择适用模式的时候,由于一些历史原因,政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者,他们认为,只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务,然而,这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时,政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本,这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而,只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益,才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次,政府本身的管理能力是有限的,但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利,政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织,这样,不仅造成机构臃肿,还增加了政府的管理成本,造成了国家财力不支的状态。因此,由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责,不仅能对社会起到良好的控制作用,还能有效地节约管理成本,提高行政效率。最后,在计划经济体制下,事业单位对政府部门进行直接服务,社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务,而是为了获得政府部门的财力支持。因此,事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构,所以,事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性,或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要,或许是出于政治方面的考虑,或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益,政府部门可以通过对事业单位进行整改,比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

二、公共管理体制改革发展方向

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看,社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下,政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量,但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的,换而言之,政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面,从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上,社会上各种各样的事业单位和社会组织,大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式,但是,当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时,那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段,而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式,它们的意义也完全不一样。第一,在政府控制公共事业管理体制的过程中,政府部门是公共事业管理体制的主体,但在社会选择的管理模式下,社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制,而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二,从法律方面来说,政府控制承担着所有的社会责任。然而,事业单位则具有相当独立的法律地位,在法律上,事业单位属于事业法人。第三,社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多,然而,政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

公共事业管理体制篇(3)

公共部门人事管理命题时有必要对公共部门概念以及该命题本身作出解说性界定。因为，尽管近几年来，人们在越来越多地使用公共部门概念和公共部门人力资源管理的提法，但包括一些学者在内的使用者并不都确切地明了它们应有的含义及适用范围，或者是在无意的混用中导致了误解或误用。一些以“公共部门人力资源管理”为书名或题目的论着中，事实上蕴涵了两个等式：公共部门等同于政府组织（由此公共部门人力资源管理等同与公务员管理），公共部门的人事管理等同于人力资源管理。笔者认为，这两个等式或等同关系是一种误解，至少是不确切的理解。

公共部门是相对于企业或私营部门而言的组织类概念。在我国，国家机关、事业单位、企业三类组织中，国家机关和事业单位属于公共部门，公共部门相对于企业门而言。我国公共部门的对人的管理制度，除了广泛适用于国家机关等组织的公务员制度之外（公务员不仅仅指政府工作人员），还包括事业单位的人事制度。国外主要有政府、企业、非赢利组织三类组织，企业绝大部分属于私营性质，非赢利组织亦称非政府组织或第三部门，其所有制性质难以界定。因此，国外的公共部门主要是指行使公共权力的政府，它相对于私营部门而言，国外的公共部门的人事管理或人力资源管理通常是指公务员管理。

人事管理与人力资源管理是两个代表对人管理不同发展阶段的管理术语。在管理学领域和企业界，对组织中人的管理的术语有一个演变过程。20世纪30年代前称“劳工管理”，30-70年代称“人事管理”，80年代开始演变为“人力资源管理”，90年代中后期又提出“战略人力资源管理”之命题。人事管理与人力资源管理不仅仅是称谓上的区别，更重要的是反映了管理人的不同理念与不同制度安排。概括地说，人事管理以“事”为中心，奉行管理本位，采用的是一种标准化、控制式、非人格化管理；人力资源管理以“人”为中心，倡导人本主义，实行个性化、开发式管理。既然这两个术语具有不同的含义，就不宜等同起来互用或混用，不能在公共部门人力资源管理的命题下做人事管理的文章。本文之所以不以公共部门人力资源管理、而用公共部门人事管理命题，是考虑到现阶段我国公共部门的对人管理总体上还停留在人事管理阶段。因此，在描述、分析现阶段我国公共部门人事管理的现状及问题等“实然”状况时，就不应该用人力资源管理术语，只有在阐述公共部门人事管理应该如何的“应然”或期望状况时，使用人力资源管理才是合乎逻辑的。这是本文题目的用意和原义所在。

二、存在的显象问题与分析

“问题”既是自我诊断的发现、也是相互比较的评价或结论。公共部门人事管理的问题，很大程度上是与企业等非公共部门相比较而言一当然问题本身也意味着缺陷或弊端。公共部门的人事管理与企业人力资源管理相比较，企业人力资源管理的活力和绩效明显优胜于公共部门。这似乎已经成为一个跨国界的不争事实，不仅我国如此，国外发达国家也不例外。除了新加坡等个别国家外，美国等国家的政府公务员制度也经常被指责为缺乏活力、效率的东西。这也是当今美国等发达国家在公共行政以及公共人事改革中借鉴甚至采用企业许多做法的原因所在。

我国的各种组织可以被非正式地区分为“体制内单位”与“体制外单位”两大类。公共部门常常被形容为“体制内单位”，体制内单位除了包括国家机关、事业单位之外，某种意义上也包括目前转制尚未到位的国有企业；外资或合资企业、民私企业可以被看作“体制外单位”。在对人的管理上，体制内单位明显落后于体制外单位。一位先后在机关、国有企业、着名外资企业任职的管理者，曾经深有体会地比较说：体制内单位是一个官僚化机构，束搏个性，唯上、唯关系，往往给想做事业的人以约束的机制；体制外单位是一个市场化组织，发挥个性，唯事、唯能力，给想做事业的人以支持的机制。这种褒贬说法尽管有些偏颇，只在总体比较意义上以及一定程度上能够被认可，但从个人对组织人事管理或人力资源管理的感受角度概括出了体制内单位用人制度的通病。再从人事管理或人力资源管理对开发组织整体人力资源效能、对组织的效用或贡献角度诊断，体制内单位人力资源的“活性”，产生的资源效益，在有效地使用人才、激励人才方面，以及人事管理成就组织发展目标作用，明显不如企业，尤其适才适用、人尽其才、奖优罚劣方面更显得相形见绌，存在人才浪费、用人不当、优劣不分以及报酬平均主义的问题。

公共部门人事管理的显象问题主要产生于传统体制及制度的缺陷或弊端。首先是人事管理的体制障碍。突出的表现在相互联系的三个方面。一是多重管理体制尚未理顺。传统沿袭下来的劳动人事制度是一种多层次管理体制，领导干部由党的组织部门管理，一般干部由政府人事部门管理，非干部人员由政府劳动部门管理，实行分类管理后又在干部中形成了公务员和事业单位人员两大类别，以后还会产生新的类别。这种由老的三层次加新的多类别的复杂结构，到目前为止还没有予以合理化整合，新老结构之间存在一些不协调的问题。二是“政出多门”的政策成为人事管理的依据。我国公共部门的人事管理很大程度上是一种政策管理，尤其是事业单位的人事管理，至尽尚未制定出一部人事法规。人事政策和干部政策来自于党的组织部门、政府的人事部门、政府主管部门等多门机构，政策本身会常常变化，适用政策时缺乏灵活性空间，这使公共部门单位的人事管理成为仅仅是一种机械地执行各种易变人事政策的行为，很少考虑本单位人事管理的实际需要。三是单位缺乏足够的人事自主权。在多重管理体制、政策管理的环境中，公共部门单位事实上没有多大的自主权和制度创新的余地，因为人事制度的基本框架已经由政策规定，能够做的事就是在即定的统一的“政策制度”中进行非特殊化、非个性化管理。其次是人事管理的制度缺陷。人事管理或人力资源管理系统由招聘、培训、考核、薪酬、福利、奖惩等管理环节的单项制度所构成。与企业组织相比，公共部门人事管理制度设计的科学性和制度运作的有效性上，存在更多不尽如人意的问题，例如，人事管理与组织的发展目标缺乏衔接，招聘方式及程序缺乏竞争力，考核结果区分度弱、与其它人事决策的关联性不强，报酬分配存在平均主义等。此外是人事管理观念的因素。公共部门长期处在传统人事制度的环境中，管理者和被管理者都形成了一些诸如论资排辈、平均主义等观念，这些幽灵观念所弥漫出的组织氛围和管理文化产生了维系传统制度的作用。

在对公共部门人事管理的问题及缘由作出上述分析后，需要说明三点。其一，这些突出的问题及原因典型地存在于公共部门传统干部人事制度之中，而在近些年的人事制度的局部性、探索性改革过程中，问题的程度已经或正在降低。其二，公共部门人事管理的许多问题具有普遍性，其它国家不同程度上也存在一些类似问题。笔者曾经对美国联邦政府的公务员制度进行过系统研宄，发现其在90年代的公务员制度改革和转型前，也存在诸多突出的问题，如管理体制过于划一、行政机构缺乏人事自主权、雇佣程序繁琐、绩效评估流于形式、薪酬与绩效缺乏联系等。其三，公共部门人事管理的问题具有普遍性，意味着这些问题的产生还有人事管理系统之外的原因，包括产生于工业化时期的以科层制为框架的传统行政理模式已不适应当今时代，以及公共部门组织和公共产品的垄断性、自主性、公平文化等特有性质或特征。

三、改革的路径及参照模式

近些年来，我国公共部门人事制度一直在进行持续不断的探索性、局部性、渐进性改革。目前，公务员法已于2005年4月颁布，只具有12年历史的我国公务员制度将在新的制度架构内进一步发展与完善，事业单位的人事制度改革正在全国范围内展开、逐步推进。公共部门人事制度改革是一个长期的实践探索过程，同时也需要进行多视角的理论研宄。笔者基于自己的思考及研宄，就我国公共部门人事制度改革的路径及参照模式问题提出一些思路及观点。

制度型式从人事管理走向人力资源管理管理。国外企业界于20世纪80年代初开始从人事管理向人力资源管理转变，90年代中后期又提出了“战略人力资源管理”的命题。美国联邦政府的公务员制度，在90年代重塑政府的改革中完成了从人事管理到人力资源管理的转变，21世纪初的“总统管理议题”行政改革中又在探索一种人力资源战略管理模式。在我国，绝大部分企业已经在90年代进行了人事管理向人力资源管理的转型，现阶段也正在迈向战略人力资源管理。但我国的公共部门却还停留在人事管理阶段，管人机构还是叫人事部门，人事管理中的考核、工资等术语还没有被人力资源管理中绩效评估、薪酬之类的概念所替代。当然，从人事管理转向人力资源管理，不仅是名称和术语的变换，更重要的是管理的理念、方法、模式的调整与变革。笔者认为，我国公共部门的人事管理改革，应该把人力资源管理模式作为范本，并在改革过程中实现从人事管理到人力资源管理的转型。同时，在公共部门人力资源管理的制度建设中，吸收一些战略人力资源管理的理念及方法，如人力资源管理的战略联盟、战略伙伴关系、人力资源管理的价值提升、变革管理、知识管理、文化管理等，形成具有战略人力资源管理特征的先进人力资源管理制度，实现我国公共部门人事制度型式的超越性发展。

系统更新人力资源管理的单项制度。从人事管理走向人力资源管理管理需要在改革中进行制度再设计。人力资源管理是一个系统和过程，由诸多方面或环节所构成，每一个方面或环节都有一个制度设计的问题。笔者认为，公共部门人力资源管理的制度更新和再设计应该注意三个方法论问题。其一，体现人力资源管理和战略人力资源管理的理念、原理及方法，如人本主义、战略联盟、双赢管理、绩效管理、整体报酬等。其二，重点建设发挥主导作用的主干制度，也就是职位或工作设计、薪酬、绩效管理三个环节的单项制度。这三项制度既各具功能、又相互关联，科学的职位或工作设计形成优化管理的基础，体现内外公平原则的薪酬制度提供激励的源泉，绩效管理使各环节连成一体，因而能在提升人力资源管理效能中形成三位一体的制度合力。其三，各单项制度形成互动的和谐系统，避免出现制度各自为政和相克的情况，使人力资源管理制度在运作中产生1加1大于2的系统功效。

注重开发人力资源管理的三大机制效用。组织的人力资源依靠有效的制度盘活，而制度又靠机制激活，这是管理人的诀窍。人力资源管理的三大机制便是激励机制、竞争机制和评价机制。人的行为需要激励，包括满足物质与精神需求的激励；竞争使人产生进取或获胜的强大动力，有利于形成追求绩效的组织氛围；公正的评价促进良性竞争，强化被管理者对制度的认同。公共部门传统人事管理中，这三大机制不同程度上存在失灵或失效的问题。由于在职务晋升、工资定级、考核结果评定等人事决定中，存在评价不公的现象，如任人唯亲、排斥异己、平均主义、优劣不分等，由于缺乏一种竞争的制度安排，激励杠杆往往失去应有的激励效用，而是产生反面的副作用。因此，公共部门的人事制度改革和中人力资源管理制度建设中，需要通过制度再设计来激活激励机制、竞争机制和评价机制，充分发挥它们的应有效用。只有这样，才能使组织在争夺人才的时代环境中形成吸引人才、留住人才、开发人才的制度竞争力。

公共事业管理体制篇(4)

    关键词 公共事业 财政制度 财政政策

    随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革,完善社会团体、民办非企业组织管理,建立现代公共事业制度,为全面建设小康社会提供优质的公共服务,满足社会公共需要,已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容,其中构建与之相适应的公共财政政策环境,是不可或缺的重要环节。

    一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题

    改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革,民办非企业组织迅速发展,社会团体空前活跃,传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破,改革取得了实质性进展,在政府财政关系方面的变革主要体现在:一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外,还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入,以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来,民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展,既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要, 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税,对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准,财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》,1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》,以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。

    但是,与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比,我国现代公共事业制度尚未完全建立,改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域,突出的问题有:

    1 事业单位对政府财政资金依赖程度高,财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务,科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重,民间投资还处在补充地位。

    2 财政资金供给范围过宽,超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局,政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品,如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等,对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务,如义务教育支出等等,面临着诸多问题,成为诱发乱收费的重要原因。

    3 财政资金使用效益有待提高,财务管理制度不够健全,财务监管需要加强。建国后,我国对事业单位资金的供给方式,主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排,差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式,1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应,在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下,对科教文卫等事业的发展,建立健全社会服务体系和改善人民生活,发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善,事业单位改革不断深化,这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制,容易形成等、靠、要的思想;资金使用效益不高,财政监督乏力,浪费、截留、挪用等现象较普遍;未能有效地引导社会资金投资,事业发展资金不足,等等。根据建立现代公共事业组织的需要,结合目前我国编制部门预算,需要实行国库集中收付等财政预算体制改革,进一步改进公共事业单位资金供给方式,更多地利用市场机制,提高资金利用效率,以促进公共事业发展。

    4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展,不仅需要财政资金的支持,还需要相关财政政策的支持。

    第一,对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中,规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策,但从现行税收制度分析,对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有:(1)法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规,对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定,与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。(2)现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善,使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。(3)有的税收政策还不够详细、具体,可操作性不强。

    第二,鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看,我国对捐赠的税收优惠比较宽泛,有利于鼓励向社会公益机构捐赠,促进各项公共事业发展,但同时还存在一些问题:(1)没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例,对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。(2)对可接受捐赠的机构没有具体界定,难以区分其营利性与非营利性。(3)对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠,也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。

    第三,公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革,公共服务的定价难度大大增加,所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策,而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施,在这一领域还存在许多问题需要解决。

    5 需要采取切实有效的财政政策措施,加快事业单位体制改革。改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革,但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强,有关业务活动仍受政府直接干预。(2)事企不分,其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动,收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出;有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围,且屡禁不止;有的事业单位的公益性服务与经营性活动界限不清,等等。(3)事业单位内部机构臃肿、人浮于事,公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后,不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位,进一步加剧了这种状况。

    二、构建现代公共事业制度的财政政策体系

    根据公共财政与公共事业组织的内在联系,结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状,以及与政府财政的关系,构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在:

    (一)以公共需要为准则,重新界定公共事业类别,建立法定分类体系,实施相应的财政政策。

    计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度,已不适应市场经济的需要,必须进行改革,逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导, 对现行事业单位制度进行重新整合,建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论,政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给,如国防、法律制度等等,而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类:

公共事业管理体制篇(5)

关于行政管理与公共事业管理到底有没有区别，有什么样的区别，历来众说纷纭。许多观点均认为，公共管理学就是行政管理学，所在在参加在学习之前，其实我对这一学科并没有清晰而深刻的认识，以为行政行政管理学或者就是管理学，而且我一直在琢磨，学行政管理专业的人为什么还要再学习公共事业管理呢？

可经过对《公共管理学》认真的学习和思考，我发现其实并非如此，公共事业管理与行政管理学是两门不同的学科，公共事业管理学相对于行政管理学来说内涵更大更宽，与行政管理学联系也十分地紧密，它是一种行政理论的新范式，理论体系非常新，且整个学科体系还处于不断丰富发展之中，争论也十分激烈。虽然如此，并且学起来有一定难度，但我仍然觉得很有必要学习这门学科，因为公共事业管理学在现代生活中发挥着很重大的作用，对我们进行了有效地行政管理也十分重要，经过学习，我觉得自己在这一学科知识上的收获的确不少，也纠正了许多看法上的错误！下面我就简单谈谈关于《公共事业管理学》学习中的一些心得体会吧！

首先做为行政管理学的学生，我这样看待行政管理学，它研究范围一般限制在政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理，所以这一门学问自古以来就非常炙手可热，一直是研究的热门，追本溯源，从历史上来看，为什么王安石的变法会最终流产？为什么明朝竟积重难返，即使出了明崇祯这样一位企图励精图治的皇帝，也无法改变其败亡的命运？这些都涉及到行政管理学的知识，学习了行政管理学，运用这门学科的知识与科学的方法，探究组织兴衰的奥秘的学问，我明白到了一切问题的根源都在于制度与管理。而且经由这门学科的掌握，我学会了解释行政机构的本质，腐败产生的根源及根治之路，机构臃肿、办事拖拉的深层原因，政府或企业中人浮于事的表象背后的动因……最重要的其实是，我明白了好的管理方法如何能够让一个濒临衰败的组织重新焕发生机，好的管理者又是如何激发下属的潜能，并通过周密的计划、组织、协调和指挥来达成目标的，也学会了很多正面的实用的技巧和方法，为将来做好管理做知识上地储备。

但是社会正在不断进步，不断发展，我们的管理应该不仅限制在政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理，这就需要公共事业管理学这样一个范畴更大的管理学，相对于行政管理学主要关注于政府部门的管理来说，它主要关注的是第三部门(公共事业民营化经营)的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，另外，从处理实际问题的角度来看，行政管理似乎更多地从政治、社会学角度出发对问题进行分析，而公共事业管理学也更实用，更强调运用经济学原理和定量的方法去处理实际问题。

从这个意义上来说，公共事业管理这门学科是极其重要的，特别对于我们学行政管理的学生来说，但是为什么一直以来，我们都特别重视行政管理学的学习，而相对忽视公共事业管理学的学习，或者不明白公共事业管理学是一门什么样的学科呢？这可能与我们的认识与理解的程度有关，行政管理学名称明确，形成时间较长，又能与公务员招考联系挂钩，只要学好这门课，好赖都有出路，将来基本可以从事政府公务员、企业行政职员、企业人力资源专家等职业，而认为公共事业管理学没什么用，学好了也没什么意义，何况对于我们做行政管理有什么帮助呢？其实这种理解都是错误的，起码是存在着误区：

可以这样说，如果把整个管理学比喻成一棵大树的话，公共管理就是树上的一条枝。而行政管理和公共事业管理则是公共管理这条枝上的两个分枝。它们既有共同点，也有区别。两者有着“剪不断，理还乱”的复杂关联呢！公共事业管理做为形成于20世纪70年代的一门新兴学科，是一门运用管理学、政治学、经济学等多科理论方法，专门研究教育、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业组织的管理活动及其规律的科学。其中，涉及体育、卫生、环保、社会保险等非师范类教育都是由教育管理专业衍生而来。通过对它的认真学习与掌握，我们将会知道如何做一名好的公共管理人员，如何协调各部门间的利益冲突，如何制定有效的公共政策等。

所以做为行政管理学的学生，我们既要学会行政管理学课程，也要学会公共事业管理学课程，这样能更充实自己，将来既可能通过各级公务员考试，成为能为政服务的管理人才，也可以成为除企业和政府外的其他部门培养为公众利益服务的人才。实现学有所用，为报效国家与社会做好自己应有的贡献，为实现中国社会的快速发展，中华民族的伟大复兴而尽自己的绵薄之力。

二、公共事业管理课程内涵与学习方法

《公共事业管理》是一门与我们的日常生活有着密切关系的学问和课程。通过认真仔细的学习与思考，我首先明白了公共事业管理中的公共事业到底指的是什么？公共事业有两种含义，一是狭义的公共事业（Publicutility），此即产业经济学中的天然垄断行业，如电力、自来水、交通、电信等，在我国又通常被称为基础设施行业（infrastructure），由于这些行业都存在一个网络将厂商和消费者联结起来，所以又被称为网络产业（networkindustry）。如何反垄断、打破竞争、提高效率是这些行业面临的问题，二战后这些行业或被国有化，或受到严格规制，近30年来则面临放松规制和私有化的改革，成为所谓“新公共管理”的主要内容。一是广义的公共事务（publicaffairs），凡涉及两人以上的事务均属公共事务，从小处讲，如仅有两人的婚姻、公共场所的禁烟等，从大处讲，整个国家乃至全球事务均属公共事务，如气候变暖和全球治理；本课程关注的是广义的公共事务。但一般来说，我们的公共事业管理更多地是关注狭义的公共事业管理。

为了更好地学好这门课程，我还学习了相关的如政治经济学、西方经济学、管理心理学、政府经济学、管理学、组织行为学、公共管理、人力资源管理与开发、公共政策分析、中外公共政策研究比较、公共关系学、行政学、政治学、中外政治制度比较、公务员管理、社会保障学等等一些课程，这些学科为我更好地学习奠定基础，也能帮助我更快地将公共事业管理知识融会贯通。

但在学习中，我发现了还有一门学科叫《公共管理》，公共管理学是将一种客观的社会活动的公共管理及其过程作为自己的研究对象，具体点说，也可以理解为政府和公共组织对公共事务进行管理的规律。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。公共事务管理的主体——公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系；其次就是研究如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等公共管理活动的过程及其环节也不容忽视；第三是研究如何应用具体地解决公共事务的管理问题，来便能够使政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。

那么这样说，《公共事业管理》（PublicAffairsManagement）和《公共管理》（PublicAdministration）有什么区别和联系？公共管理的范畴更加宽广，它既包括对作为一个组织的政府的内部进行有效管理的公共行政，也包括政府通过公共政策、规制等各种手段对外在于它的整个社会进行的管理。而公共事业管理则主要指后一方面的公共管理，尤其是政府对各个行业的规制和管理。但我们做为行政管理学的学生，因为已经修了行政管理学等相关的一些课程，特别是政府的内部进行有效管理的公共行政方面，相对来说，公共事业管理课程是我们更需要了解与掌握的课程。

通过学习，可以这样说，我深刻地明白与体会到了什么是公共管理学，公共管理学到底是研究什么的学科即公共管理学的研究对象是什么。在当代市场社会中，我们需要的绝大多数物品都要通过企业生产，由市场交易获得，单个人的买卖行为属于私人事务，但所有人的交换行为、生产行为、市场行为等合在一起就成了公共事业。公共事业管理的目的是为现代市场经济提供一个合理的、高效的、公正的、稳定的市场秩序，让市场经济以及整个社会能够以良好的方式运转。

基于对公共事业管理学的理解与认识，我准备采取理论学习与实践调查探讨相结合的方法，做好以下四个方面的工作来更好地思考与讨论这门课程:第一，从规制（regulation）角度来研究公共事业管理。我将公共事业管理理解为在市场经济环境中的行业规制，规制是政府对市场经济进行规范化管理的重要手段，它包括经济性规制和社会性规制。第二，从市场经济的优势和劣势来看待公共事业管理。市场经济是公共事业管理的基础和背景。不同领域的知识分子对市场经济存在极大的争论，但无论如何当代社会都是一个市场社会，我们面临的问题是如何通过公共事业管理让市场社会更加合理。一方面市场经济具有诸多优势，如自由、繁荣、美德、创新等，但另一方面，市场存在市场失灵，公共事业管理就是要去解决市场失灵。第三，怎么运用公共事业管理知识对非营利组织进行有效地管理。市场和政府都有各自的缺陷，非营利组织要去弥补市场和政府的空隙，一个良好的社会应该是政府、市场和非营利组织三者共同构成的。第四，我将选择一些我自己认为比较重要的行业如环境、教育、医疗、住房、体育、出租车、等行业进行讨论与研究，针对各种行业的特点来进行有力地管理。以教育事业为例，改革开放以来，随着我国经济的发展，社会对高等教育的需求迅速增长，升学问题成为高等教育发展的瓶颈，针对这一问题，政府制定了高校扩招的政策，改变了成千上万青年人的命运，使我国高等教育从精英式教育进入大众化教育阶段，也促进了教育事业的发展。而如今随着高等教育领域学生人数的大规模快速扩招，也出现了大学生就业困难、大学生质量下滑等一些问题，这也要求我们对教育事业所出现的问题进行有效地管理。

三、如何利用公共事业管理课程有效地做好管理工作

虽然现在我没有在具体的哪个行业从事管理工作，但通过行政管理课程与公共管理课程的认真学习与思考、研究，对于公共事业所涉及的科技、教育、文化、卫生、住房、体育、公用事业、就业、残疾人等事业领域的问题与管理工作，也形成了自己的一些粗浅的认识，这里我想简单谈一下，希望能为以后从事相关的公共事业管理工作积累一些理论知识与一些思想上的准备！

（一）文化事业管理

在现代社会，文化事业活动的内容日益丰富，具有鲜明的准公共产品特征，大致分为公益性文化活动和营利性文化活动两大类，公益性文化活动如公共图书馆、文物、博物馆和纪念馆、公众文化事业，而营利性文化活动有新闻、出版和广播电视事业、影视音像业、：演出业、娱乐业。因此，所以我们必须坚持在政府介入的情况下，针对不同的文化事业活动的特点和规律，确立相应的公共政策，形成科学而合理的管理体制，这样才能有效地为人民群众服务。具体来说可以从以下几个方面入手：第一、确立文化事业发展规划。就是在一定的时期内文化事业的发展规模和所应有的水平，包含了文化事业发展的数量和质量两个方面，这是文化事业产品生产中首先必须解决的问题。同时重视建立合理的文化产品的生产模式与文化事业产品生产过程的管理。第二、建立文化事业产品的提供制度。包括1、公共提供，保证公众基本文化需要公众基础文化设施，如现代社会中的社区基本文化设施，公共图书馆、纪念馆，以及如我国现有的群众文化馆、文化站等。其次是广播和国家电视台及某些电视节目。2、非公共生产、混合提供。如在现代社会中主要是一些重要的文艺演出产品和报刊杂志，以及一些电视台或电视节目。3、非公共生产、市场提供。如娱乐业产品，大多数的演出业产品、音像影视业产品、新闻出版业产品等。这种市场提供的方式通常有两种方式，即收费标准由政府管理部门统一核定，或者完全交由文化产品生产者按市场供求来自行确定。政府在上述方式引导文化产品生产的价值取向的基础上，“管其价格，不如管其质量”更符合市场竞争原则，也更能促进非公共生产提供更好的文化产品。第三、文化产品市场管理。做好文化市场管理规范、文化市场经营者的管理、对文化产品本身的管理、文化产品价格管理与社会捐助资金管理等等。

（二）教育事业管理

教育事业产品具有较突出的准公共产品的特点，即一定的非排他性和一定的消费竞争性，以及外部收益，所以政府介入教育产品市场有必要性。在教育事业的管理上，我们应做到义务阶段的教育以公共生产、公共提供的方式较为合理，现阶段高等教育以混合提供或市场提供为宜；成人教育则应以非公共生产、市场提供；民办教育则可市场提供和混合提供两种方式。教育市场管理的关键是形成平等的竞争机制，而且是“管其价格，不如管理质量”，这样才能更有效地对各阶段的教育管理好。

（三）卫生事业管理

现代意义上的卫生事业主要是指通过对疾病的诊治和预防，通过对公共环境卫生条件的改善，以保证和提高公众基本健康水平的活动。卫生事业也称医疗卫生事业，基本内容包含医疗和卫生两个方面。这一有其特定内涵的卫生事业是现代社会的产物，对现代卫生事业的管理我们应至少从以下五个方面做好管理：1、实施区域卫生规划；2、突发事故救护、基本的卫生产品和医学研究产品的生产与提供；3、医疗产品的生产与提供；4、适合国情的医疗保障制度；5、卫生市场的监督与管理。

（四）体育事业管理

体育事业是当今世界蓬勃发展行业，广义的体育与“体育运动”概念基本相同，主要包括身体教育、竞技运动和身体锻炼三个方面，其中的“身体教育”即狭义的体育概念，既关系到公众的身体健康，也与经济发展密切相连。总体上是具有准公共性的产品。对于体育事业的管理，世界范围内有三种体育事业管理模式：一是政府管理型（集中型），即体育产品的生产和提供完全由政府负责，基本上不存在体育产品市场如前苏联、东欧以及改革开放之间的中国即是这种管理体制。二是分散型（社会管理型），即主要由社会体育组织进行管理，政府一般不设立专门的体育管理机构，政府对体育事务很少介入和干预，如美国等即为这种体制。（三）综合型管理型模式。我们可以结合自己的实际考虑选择综合型管理型模式。

（五）公用事业管理

公用事业是现代社会关系到公众基本生活质量的行业，其产品总体上更接近于私人产品。如公共交通（传统的城市和城市间的公路客运，铁路客运、航空客运和水路客运），城市供水和排水，电力供应，煤气、天然气等，邮政、通讯、网络等等。对这些大众需求的公用事业的管理就显得十分必要，在公用事业管理中，根据其准公共性特征，我们应该确立以政府为核心的现代公共事业管理的基本模式，具有如下的基本内容：1、公用事业产品的生产和提供制度。要保证公用事业产品的合理的需求和供给，我们大多采用混合提供方式，实际上就意味着政府对公用事业产品生产和提供的管理，而其中最为关键的就是公用事业产品的价格管理。而价格听证会制度就是其中很好的一个制度。

公共事业管理体制篇(6)

关键词：公共事业;现状;策略

城市公共事业主要包括：公共交通、供电供水、供热供气、桥梁道路市政环卫、污水及垃圾处理、环境卫生、城市绿化等在内的公共设施。随着改革开放的深入，国家各级政府为了夯实国民经济发展的基础，均对公共事业发展给予了高度的重视，花大力气努力提升公共事业发展水平。

一、我国公共事业发展获得成就

（一）从数量上来说

从数量上来说，我国公共设施业投资快速增长，公共设施数量也得到了快速提高。自1990年至今，全国各地的公共事业各项指标等均得到了不同程度的提升，如：全国集中供热面积年增长率高达约20%、全国公共交通数量年增长率约11%、全国天然气供应量年增长率也超过10%，城市绿化面积、实有道路面积、管道铺设长度这三样年增长指标也均已突破10%。这快速发展的良好势头让我们倍感欣喜。

（二）从质量上来说

从质量上来说，一方面，我国公共事业初步建立了多元化的投资、融资格局，缓解了政府财政压力，激发了企业经营的积极性。另一方，我国政府在打破公共事业政府度假垄断上做出了巨大的努力，不断转变观念，将公共事业引入市场竞争机制，通过建立公开、公平、公正的市场竞争环境不断提高公共事业服务效率、服务质量。

二、我国公共事业管理现存问题

随着我国经济体制改革的不断深入，我国公共事业组织也得到了蓬勃的发展，为我国经济发展提供了强大的助推力。就目前我国公共事业组织发展势头来看，总体是积极向上的，在我国公共事业发展的过程中，我国在不断探索改革与创新之路，这为我们积累了丰富而宝贵的发展经验。但是，当前仍存在着一些严重阻碍我国公共事业发展的“顽疾”。

（一）公共事业投入不足，发展滞后

众所周知，公共事业是公益性的，其物质来源一部分来自于收入，一部分来自于政府拨款。它的发展需要大量的资金作为支持，如：道路建设、供暖供热管道铺设与维修等等。但是，目前我国公共事业资金投资主体单一，来源也缺乏多元化渠道，这使得公共事业资金缺口长期存在。其次，公共事业单位大部分也长期处于资金亏损的状态，严重缺乏进行扩建与自身建设的能力。

（二）公共事业机构的行政问题

我国公共事业机构存在着严重的行政问题，各类公共事业机构之间的权利与责任划分界限模糊不清，国家包办公共事业机构的状况非常严重，许多公共事业机构仍披着“官办”的外衣，其业务展开也多依赖于政府“权威”，而非市场导向。

（三）公共事业活动的非经济化

我国公共事业发展存在着服务于经济发展却缺乏与经济发展之间的内在联系的问题，这使得公共事业部门的商品化经营发展动力不足，这对公共事业经济发展和公共事业本身的发展都是巨大的阻碍，这一阻碍也将波及其他非事业性质的发展。

（四）公共事业管理的法制化缺失

我国公共事业管理单位长期处于法律地位不明确的尴尬处境，其权利、责任、义务缺乏统一的、体系化的法律加以明确。

（五）公共事业运作的效率性低下

长期以来，我国公共事业运行机制存在着许多不足，存在着运作效率低下的问题。公共事业单位缺乏相应的约束机制、激励机制、竞争机制、风险机制等，公共事业单位长期人浮于事、无效率运行，这使得公共资源利用率和使用效率低下，成本控制不尽人意。这无疑是一种公共资源的巨大浪费。

（六）公共事业改革不明确

在我国，公共事业的管理体制改革创新尚处于蹒跚学步阶段，目前还没有足够的经验作为参考。因此，在公共事业管理改革的最初阶段，是“摸着石头过河”的实验性阶段，改革的目标尚不清晰，也缺乏合理的划定和科学的界定，“政事”之间的权力关系也上不明晰，由于这个原因，简政放权就不能有步奏的、有计划的进行。由于公共事业管理改革带有自发行色彩，易造现有体质的混乱与冲突。

三、我国公共事业管理对策

我国公共事业要发展，就需要与时俱进，不断深入改革创新，破除禁锢其发展的枷锁。因此，就要从管理观念、管理方法和管理内容上进行创新与发展。

（一）转变管理观念

公共事业管理要发展，首先就应该从思想上破除老旧观念，树立科学、系统的可持续发展观念。在公共事业管理中必须顺应时展、深入贯彻落实科学发展观和以人为本的观念，将静态管理转变成积极主动地动态管理，将“管理”的思维模式彻底转化成“服务”模式，并不断像人本管理的观念进行转变，积极主动地创建便捷、有效的管理者与社会居民的沟通平台。

（二）转变管理方法

随着我国政治体制改革的不断深入发展，传统的行政管理的科层制结构逐渐被社会管理网络结构所取代，管理的手段也由直接管理逐步向间接管理转变。这就要求我们在进行公共事业管理时：首先，要做到依法管理，管理必须严格依循程序法与实体法。其次，随着信息一体化的进程加快，我国公共事业管理也应当积极推行信息化、网络化。

再次，应当积极促进公共事业管理手段的多元化，适当配合经济、法律等间接手段来达成公共事业管理目标。

（三）转变管理内容

我国公共事业主体目前正在向市场化和多元化方向转变，只有不断转变管理内容，才能充分发挥公共事业管理对国家发展的推动作用。首先，引入市场竞争机制。除了个别必须由国家垄断经营的公共事业之外，多数公共事业都应当积极引入竞争机制，以形成多元化的竞争格局。只有竞争才能有效推动其发展，才能提高其管理水平和效率。通过产权、经营权制度的改革以及特许经营制度的设立，将市场竞争与政府特许授权制度高效结合。其次，要建立现代化的企业制度。我国的公共事业企业应当根据现代企业制度的要求进行改制、改组、改造，形成自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场经营主体，将向社会筹措资金和政府扶持相结合，对国有资产的保值、增值负责。

（四）充分发挥监督的作用

体质机制顺畅有效的运行就必须时刻接受来自各方面的监督。首先，要通过立法来明确政府监督主体的地位，划分监督主体的责任范围。政府监督的重点应放在公共事业管理组织的组织形式是否合法，而非日常的管理事物上，这样才能符合“政事分开”的原则;其次，应当逐步促进公共事业管理的公开化、透明化，让管理运行在“阳光之下”，时刻接受来自社会群众和舆论的监督，将社会公开评价作为管理组织绩效评估的一个重要方面;最后，要积极建立完善公共事业管理的自律机制。科学合理的系统内部监督、制约机制和评估机制是尤为必要的，这是公共事业管理组织不断发展完善的内在动力。

由此看见，公共事业管理的创新与改革是一项巨大的、长期的任务。这需要我们不断坚持、开拓创新、迎难而上，只有这样，才能切实提高我国公共事业组织与管理水平，促进我国公共事业高效、有序的开展。

参考文献：

[1]刘圣中，等.公共事业管理概论[M].武汉大学出版社，2009.

[2]文红梅.政府职能转变与我国公共事业的发展[J].西南农业大学学报，2005（01）.

公共事业管理体制篇(7)

关键词:公共体育场馆 财务管理 问题 对策

一、公共体育场馆经营模式

随着我国体育事业的发展,体育体制改革的进一步深化,体育产业化初具雏形,公共体育场馆经营模式呈多样化。

1. 全额预算管理模式

由政府的体育行政部门所属的事业单位进行管理,场馆的一切运营费用和维护费用由政府财政经费全额支出。目前,一些西方发达国家以及我国经济不发达地区,如西藏、青海、新疆等省、自治区的公共体育场馆采用此种管理方式。

2. 差额预算管理模式

由政府的体育行政部门所属的事业单位进行管理,实行房屋场地设备维修费、设备购置费和人员经费等定项补助的差额预算管理,少数实行以收抵支定额补助的差额预算管理。目前我国大部分公共体育场馆采用此种管理方式,广州天河体育中心就是采用这种公共体育场馆的企业化管理模式:一方面作为一个公共体育场馆,政府每年给予设备维护费和人头经费等差额补贴,另一方面作为一个企业化运作的单位,它又能实现较好的经济效益,上交一定的税收。

3. 自收自支预算管理模式

由政府的体育行政部门所属的事业单位进行管理,这些体育场馆有稳定性收入,可以抵补本单位的经常性支出,但由于事业的体制仍然存在,因此其尚未具备企业管理条件。在我国一些经济发展较快的沿海城市少数场馆即采取此种管理模式或曾经采用过此种管理模式。

4. 资本多元化的现代企业管理模式

政府以其场馆的投资作为股份,再吸纳其它社会资金进行融资扩股,作为场馆经营开发的后期投入,成立拥有体育场馆产权和经营权的独立的现代企业,一个独立的法人实体。政府作为企业的大股东,对企业的重大事务具有决策权,按股份多少享有收益权。这是一种较新的按市场机制运作的管理方式,国外的一些大型体育场馆已经开始作这方面的尝试,如澳大利亚墨尔本体育中心。

5. 体育行政部门法人公司治理模式

此种模式就是由政府体育行政部门代行投资人权益,成立专门的法人公司对体育场馆进行管理。这种管理方式便于体育场馆以平等地位的法人资格对社会进行招商引资、按照公司制进行经营运作;有利于确保大型体育场馆社会效益的实现;有利于确保体育场馆设施、设备的维修;有利于上级体育行政部门对场馆经营管理活动的监督,防止国有资产流失;有利于对现行体育人事制度进行改革,对员工进行经营服务的系统培训,加强运营过程的监督和控制,从而为大型体育场馆的经营提供可靠的组织保障。

6. 物业公司管理模式

该模式是以大型专业物业公司为管理实体,实现体育场馆的区域化和整体性综合经营管理。这种管理模式有利于变单一的、专项的管理服务为综合性的、全方位的、专业化的管理和服务,通过大型专业化物业管理公司提供的更全面、更人性、更温馨、更专业的服务,有利于改善服务质量和提高管理水平,促进大型体育场馆的经营开放。体育场馆物业管理有两种类型可以选择:一种是委托服务型物业管理。体育场馆产权单位将体育场馆委托给物业公司管理。这种管理模式下,体育场馆所有权性质没有改变。这种管理模式与上文的“托管模式”相似;另一种是自主经营型物业管理。产权单位将体育场馆交由属下物业管理企业管理。这种管理模式下,物业管理企业不仅拥有经营管理权而且拥有产权,具有维护性、发展性管理的职能与职责。

二、我国公共体育场馆财务管理的现状与不足

(一)我国公共体育场馆财务管理的现状

目前我国公共体育场馆经营模式虽呈多样化,但大部分公共体育场馆在财务管理上执行事业单位财务制度和事业单位会计制度。随着体育产业化进程的深化,新试行的体育及相关产业分类把体育场馆管理活动列在体育产业核心层,作为体育产业核心层的体育场馆在财务管理上单纯执行事业单位财务制度和会计制度,在很大程度上势必会制约体育场馆产业化进程的发展和深化。

(二)我国公共体育场馆财务管理的不足

1. 思想观念方面

(1)单位领导对财务管理的重视不够。一些公共体育场馆领导的财务管理意识淡薄,对财务管理工作没有予以相应的重视,对财务管理工作的理解存在一定程度的偏差,认为财务管理工作者仅仅是充当单位付款人的角色,没有充分发挥财务管理工作应有的辅助决策和监督控制功能,对财务管理工作者缺乏一定的职业规划及工作开展的建设性意见和要求,甚至将个人的主观意识凌驾于财务管理制度之上,稍有不慎必将导致财务管理失控。

(2)财务管理工作者对财务管理的认识不足。我国公共体育场馆长期以来是财政供给单位,收入相对稳定,同时受现行运行体制的影响和保护,导致部分财务管理工作者对公共体育场馆财务管理工作的重要性缺乏足够的认识,对整个单位的财务收支状况分析不够重视,认为财务管理工作只是算账而已,在工作上形成了一种惰性,忽视了对新的财经法规和财务制度的学习。

(3)工作缺乏创新意识,难以适应新时期财务管理工作要求。一些公共体育场馆的领导以及财务管理工作者对财务管理工作缺乏创新意识,业务能力比较低,对公共体育场馆的财务管理工作只是停留在工作而论工作比较表面的层面上,对于公共体育场馆财务管理的理论一筹莫展,没有真正把事关社会稳定的公共体育场馆财务管理这一重大问题提上议事日程并加以研究和探索,致使财务管理与业务管理严重脱节。

2. 人员素质方面

公共体育场馆财务管理工作者的业务水平和职业道德有待进一步提高。一些公共体育场馆的财务管理工作者缺乏专业的系统学习以及后续教育,专业技能水平不高,甚至一些公共体育场馆的财务管理工作者多是调入、或者是从原职工中选拔改行而从事财务工作,未经过专业学习训练,专业技能差强人意,业务素质偏低。如果他们不加强业务学习,长期缺乏必要的培训,他们将不能够适应新的工作要求,很难担当财务管理的重任。另外,各单位受人员编制限制,均普遍存在着严重的兼岗现象,不相容职务未能合法、合理分离。

三、加强公共体育场馆财务管理的对策

为了更好地适应体育产业发展的需要,促进公共体育场馆的财务管理改革,针对存在的问题,笔者建议应该从以下几个方面提出解决公共体育场馆财务管理改革中出现的矛盾的相应对策。

1. 树立全新观念

进入21世纪,社会经济发展越来越快,市场竞争也越来越激烈。要想在新形势下抓住机遇,就必须及时进行知识的更新,才能适应新时展的要求。在市场经济中理财,只有先更新观念,才有可能理财制胜。因为新观念会带来新思维,产生新行为,发生新变化。从有效理财的角度来说,公共体育场馆财务管理工作者应当抛弃陈旧的观念,更新思维,树立起新的现财观念。公共体育场馆财务管理新观念主要包括:

(1)竞争观念。竞争为公共体育场馆财务管理带来了活力,创造了机会,同时也提出了更高的要求。作为财务管理工作者,必须树立强烈的竞争意识。财务管理工作者应当不断学习,提高综合管理水平,不断分析、预测并随时对各种变化冲击做好充分的应对准备,强化财务管理在资金的筹集、资金的营运、收益分配中的决策作用,并在竞争中不断增强承受和消化冲击的应变能力,使公共体育场馆抗风险能力不断增强,在竞争中发展,在发展中壮大。

(2)经济效益观念。正是由于市场经济的影响,我国公共体育场馆在注重社会效益的前提之下,又注重兼顾自身的经济效益。财务管理工作者在日常的财务管理活动中,必须牢固树立经济效益观念,在筹资、投资及资金的运营上都要讲究投入产出比,尽可能降低成本,提高资金使用效益,开源与节流并重,更好地实现财务管理目标,实现效益最大化。

(3)时间价值观念。时间就是金钱的寓意在于资金是有时间价值的,一定量的资金在不同的时点,其价值量是不同的,二者之间的差额就是时间价值。为了使有限的资金得到最充分、最优化的利用,并使投资项目的经济评价建立在全面、客观、可比的基础上,财务管理工作者必须考虑资金的时间价值,在分析和比较的基础上作出合理的判断,以帮助领导层作出正确的决策。

2. 建立控制系统,规范动作程序

即根据公共体育场馆的工作范围、工作性质和任务特点,建立起一整套的公共体育场馆财务管理内部控制系统。从组织和制度上对公共体育场馆的财务实行内部控制。同时还要规范公共体育场馆财务会计的运作程序、科学合理地设计业务流程,明确各个岗位和控制点监督控制的主要内容等。各公共体育场馆应建立起全方位、全过程的财务监控体系,要将财务管理完全融入业务流程管理,优化改造业务流程管理系统,使之与会计管理信息系统实行全面、动态对接,业务的各个环节的相关信息都要传送到财务管理子系统中,从而实现财务管理全过程跟踪管理,并借助于计算机系统实现自动控制功能,将大量的人力从琐碎的体力事务中解脱出来,重点关注例外事件的处理和管理系统的更新改造。实现不相容职务的分离,推行规范的分级授权审批体系,同时实施相应的内部稽核机制和监督检查机制,将实施过程存在的问题反映出来,并及时加以解决。另外,各单位应严格遵守收支两条线的管理规定,维护财经法纪,保护国有资产和财政资金的高效运行。

3. 讲求控制方法,加强财务分析

公共体育场馆财务内部控制要讲求科学的控制方法,要综合运用组织规划控制、授权批准控制、会计复核控制、全面预算控制以及内部报告和内部审计控制方法。要区别业务的性质和工作的特点,合理地界定和动用不同的方法,或几种方法灵活组合,合理搭配,以求获得最佳的控制效果。除此之外,还要加强风险防范控制,即根据关键任务的着重环节,明确风险控制点,对控制点的活动加强预测并建立起一套预警、评估、报告、应急和防范的规章制度,只有这样,才能收到实效,避免大的损失和失误。财务分析是指通过分析,反映各单位业务活动和经济活动的效果,并将分析结果及时反映给单位领导和上级主管部门,为其进行经费收支决策提供科学、可靠的依据。财务分析的主要内容包括财务收支预算执行情况、财务收支状况、资金运行情况、专项经费使用情况、资产使用及管理情况、事业发展效果等。

参考文献:

[1]张金凤,做好事业单位会计工作的思考[j].商场现代化.2005年第1期.