公共安全形势篇(1)

根据《文化部、财政部关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发[2011]5号）文件精神， 目前各地图书馆已经基本实现面向社会免费开放，但近年来各地公共场所频发的火灾、网络安全事故甚至类似“3.1昆明火车站暴力恐怖案件”等突发公共安全事故为我们敲响了新形势下公共图书馆安全管理工作的警钟。临沂市图书馆作为新建公共图书馆，因其处于繁华的城市中心，资源集中、读者量大、楼层布局复杂等客观条件，安全管理工作更加繁重。

1 影响图书馆安全的因素

1.1 自然隐患

自然隐患指由自然原因引起的人身财产安全隐患，如火灾、水灾、虫蛀、温、湿、光照等引起的化学物理变化造成的隐患[1]。比如在不合适的光、温环境下古籍类图书的纸质将会发霉甚至损毁。

1.2 社会环境

社会治安状况好坏、人流量大小往往直接影响到图书馆的日常管理。比如临沂市图书馆地处繁华的城市中心，人流量日均接待读者4000人次，免费开放要求的“零门槛”入馆导致人员成分复杂，这给安全管理工作带来不小的压力。

1.3 设备隐患

设备隐患指图书馆的建筑设计缺陷造成的或者设施使用过程中引起的安全隐患，由于图书馆经常要使用大量的照明设施和中央空调设备，管道、线路在铺设施工布置不当，线路老化等问题都可能存在水灾、火灾的安全隐患[2]。比如临沂市图书馆2012年夏季因中央空调部分冷凝水回水管道倾斜角度不合理导致的溢水事故就是此类问题。

1.4 网络安全隐患

这主要针对网络安全造成的隐患。目前大多数图书馆都已经基本实现了自动化和网络化，但同时面临来自网络环境的安全威胁也在与日俱增。以临沂市图书馆为例，我们目前图书借还主要依托于interlib系统及Rfid高频物流识别技术，如果interlib系统受到网路病毒的攻击和破坏，图书馆的借还工作将全部停滞，甚至会导致数据库信息泄露、篡改甚至破坏的严重后果。

1.5 突发性安全隐患

常见的主要有突发事件、盗窃、打架斗殴和人为破坏等，作为公益性开放式窗口，临沂市图书馆在日常工作中遇到过精神病患者、酗酒人员闹事、盗窃图书、为了争抢自修区座位打架的各种突发性安全隐患，这类安全问题如果不及时合理的处置可能会带来一些列不良社会影响。

2 临沂市图书馆在安全管理工作探索

2.1 建立安全管理防范体系

2.1.1 强化领导，落实责任

进一步落实了馆主要领导负总责、分管领导具体抓、各部室负责人具体负责为主要内容的安全生产“一岗双责”制，坚持一手抓业务工作，一手抓安全生产工作，做到“两手抓、两手硬”。成立安全消防领导小组，层层分解安全生产目标任务，逐级签订《安全生产目标管理责任书》，全面落实安全监管责任，并在《临沂市安全生产岗位管理实名制信息系统》上登记备案，做到职责明确、任务明确、责任到人、措施到位。

2.1.2 建章立制，完善制度

“凡事预则立，不预则废”，危机管理过程也要遵循这一规律。临沂市图书馆结合本身情况，根据当前新形势的变化，积极借鉴上海图书馆、深圳图书馆等先进馆的安全管理经验，依照相关政策和法律法规，将图书馆的各项管理规定从安全危机管理角度重新审视并修订，新制定了《临沂市图书馆公共安全突发事件应急预案》、《临沂市图书馆安全消防应急预案》、《临沂市图书馆夜间值班巡查制度》、《临沂市图书馆领导带班制度》等，做到岗位到人，职责明确。建立健全各种安全管理制度能够从制度层面做到有据可依，这是加强和落实安全管理工作的有力措施。

2.1.3 建立和配置应有的安全防范设施并做到定期检查

临沂市图书馆区域内共配备95个消防栓，232处消防灭火器，每年定期更换干粉，在各大书库都设有烟感报警器、喷淋头，并委托专业消防机构进行设备的经常性维护。在馆内通道口、电梯间、服务台等关键部位设置闭路监控系统，实现全覆盖无死角。自开馆以来，利用监控系统抓获各类偷窃读者财务不法分子9名，共挽回读者损失过万元，有效地保护了进馆读者的财产安全，受到了读者的广泛好评。

2.1.4 综合防范，全面加强网络环境下图书馆安全工作

临沂市七楼电子阅览室配备一个中央机房、98台公用电脑，为了保证给广大读者营造一个安全绿色的上网学习娱乐的环境我们主要从以下三点做好防范：（1）软件防范：一是安装防病毒软件，在网卡、工作站、中心服务器上安装防病毒软件，及时更新升级；二是构建防火墙、网络绿霸，能够实现对非法网站的及时隔离屏蔽，并有效阻挡来自网络外部的攻击。（2）升级硬件：近期我们对中心机房进行了改造搬迁，配备更大容量的UPS防断电系统，更换机房专用精密空调，实现机房温度的24小时恒温控制，杜绝了火灾隐患，同时也为市图书馆今后更好地、规范地开展数字图书馆工程建设打下坚实基础。

2.2 树立安全意识，加强安全危机管理

树立安全意识，就是图书馆要从长远的角度出发，将安全危机管理纳入到图书馆中长期的战略规划中来，时刻保持应对安全危机的状态。临沂市图书馆作为新建馆，员工年龄梯队呈现年轻化，35岁以下的同志占总人数的76%，在对可能发生的各种安全危机在思想上和行动上的意识还不够。为此，我们非常重视对员工的安全责任意识的培养和安全危机管理的教育，组织干部职工学习《中华人民共和国安全生产法》、《山东省安全生产条例》、《生产安全事故报告和处理条例》等有关安全生产方面的法律法规及安全常识，掌握相关安全技能，牢固树立“安全生产责任重于泰山”的意识。加强员工对安全危机的心理承受力，使他们掌握安全危机处理的基本知识。我们认为安全意识的培养是成为一名合格的现代图书馆员工的必备条件，图书馆每一名同志只有真正树立起安全意识，保持对安全危机的高度敏感性，从关系自身生死存亡的高度来认识安全危机管理的重要性，才能做好预防、规避和应对安全危机状况的工作。

2.3 加强与公安部门的合作，充分发挥馆内治保人员的作用

根据属地管理，我们积极与临沂市兰山区银雀山派出所密切配合，形成联动机制，制定安全危机管理计划，把图书馆作为其日常巡逻的常规设点，图书馆内部安保人员与其巡逻人员形成联动，确保民警能够在馆内发生安全突发事件的5分钟内到达现场进行处置。

公共安全形势篇(2)

[关键词]公共安全 管理 挑战

中图分类号：X922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）45-0152-01

公共安全是我们政府社会管理的一个重要组成部分，由于各类的事故灾难和突发事件频繁出现。一方面给人民群众的生命安全和健康造成很大危害；另一方面影响到了我们的执政能力，影响到我们社会的安定团结。吉林化工厂爆炸事故。吉林宝源丰禽业公司火灾。 “7.23”甬温线特大铁路交通事故等等。所以这些年我们遇到的突发事件的时候，引起了公众那么大的关注甚至不满，原因并不完全在于事件的严重程度，而在于我们处理这个事件的过程。本文从三个方面介绍公共安全管理科学进展与挑战

一、新时期安全形势与挑战

我们常常讲新时期安全形势严峻，我以安全生产事故为例来说明公共安全形势严峻的特点。

（一）安全生产事故总量依然很大。

建国60多年来我们国家生产安全事故死亡人数是上升的，从2004年以来我们国家事故死亡人数开始下降。现在我们的总量依然很大。大家知道各类公共安全事件，包括生产的、交通的、火灾的、自然灾害的等等，现在每年平均死20万人。这形势非常的严峻。

（二）重大事故频繁发生

我们国家这些年经济发展速度很快，社会发展形势很好，但是我们看到重大事故发生的频率依然在高风险之中，这是我们所不能容忍、不能接受的。我们知道，人民群众对于事故也是有耐受限度的。造成严重伤害的特别重大事故频繁发生，而且我们又不能有效的应对，就超出了公众的容忍界限，超出了社会的承载力，公众就会表现为不满，甚至爆发。讲，公共安全事故已经触及国家安全红线。这些年来连续发生多起特别重大事故、突发事件。我们党和国家的领导人非常关心公共安全问题。

（三）人民群众对于安全的要求明显提高

人民群众对于政府的期望值越来越高。中国进入了拐点，我们新时期的公共安全政策管理理念也应随之发生变革，这就是新时期安全管理模式的一种革命。新的历史时期，我们要解决公共安全问题，必须建立一个新的模式，我们必须坚定不移的持续有效的增加政府的干预力度，强化综合治理、社会安全各方面的工作，使我们的努力接近和达到我们设定的目标。这个目标非常清晰准确，这个目标从宏观上讲就是中国梦、美丽中国、两个百年目标和我们常讲的2020年建成小康社会的目标。我们的公共安全必须遵循着这样一个要求来设定我们的工作力度，而不是根据事件发生的频度来设定。

二、现代安全管理科学理论与实践

（一）实现从传统安全管理向现代风险管理转变

我觉得对于综合治理这项工作而言，没有比风险管理更重要的手段和思想了。公共安全事件如果处理得不好，就可能造成严重的后果。怎么来处理这些风险呢？管理理念要发生改变。传统的安全管理它的理念是什么？以结果为核心。就是要求我们的管理不出事，我们的环境别污染、事故别爆炸、公众别聚集、上访要减少，就是处理结果。它是以结果为中心的。如果出了事故，没有控制住，我们就开始调过头来追究责任。我们是不是这样一套方法？现代的风险管理完全是背离这样一套思想，它首先强调过程控制，强调事先的预防，强调苗头的控制。从这个意义上说，一个地区是不是安全不在于它出了多少事，关键是看他的风险有多大。

（二）安全文化是安全工作的基础和先导

另一个我们特别强调安全文化，尤其从综合治理这个角度，文化的作用更加突出。很多事故最本质的原因就是安全意识薄弱造成的。我们一般谈到的文化往往认为就是意识、思想意识问题和宣传教育问题。我们现在经济发展速度很快，社会管理明显落后，社会管理落后于经济发展最主要的差距在在文化上。所以我们讲综合治理要形成一种特殊的文化，这种文化要与我们的经济社会发展水平同步。

（三）加强突发事件应急准备能力建设

在应急管理方面，有些基本的原则是要遵循的。以人为本的原则，我们的综合治理，我们下边的基层干部能处理哪些事件，应该在制度上明确规定。让它充满自信的、果断坚决的在第一时间把问题处理好，而不是层层汇报、层层研究、层层布置，等事件形成燎原之势就晚了。另一个应急管理是一定要做事先的沟通和准备。所以一个社区、一个部门，尤其像我们综合治理这样的部门，面临着繁重的公共安全工作；为了应对各类突发事件，要做好应急准备，编制一个灵活、有效的应急预案。

公共安全形势篇(3)

公共安全

重在预先感知

公共安全管理的一般过程分为监测、预警、决策和处置，前两者属于安全事故发生前的防范，后两者属于事故发生后的紧急处理。公共安全事件发生的隐患越早被识别，处理就可以越及时，损失就越小。管理公共安全事故的重点应该在发生前，而不只是在发生之后。但目前的情况是，安全的防范技术难度大，同时也往往容易被人们所忽视。

物联网是安防的重要技术手段，目前公众所说的物联网就是带有传感/标识器的智能感知信息网络系统，涵盖了当初的物联网、传感网等概念，是在传感、识别、接入网、无线通信网、互联网、计算技术、信息处理和应用软件、智能控制等信息集成基础上的新发展。

公共安全管理的关键是预先感知。感知的对象很多，例如地表、堤坝、道路交通、公共区域、危化品、周界、水资源、食品药品生产环节以及疫情等容易引起公共安全事故发生的源头、场所和环节；感知的内容包括震动、压力、流量、图像、声音、光线、气体、温湿度、浓度、化学成分、标签信息、生物信息等；感知的目的就是要准确获取管理对象的异常变化。

公共安全中需要感知的对象、内容和数量非常巨大，感知之间的关联关系也错综复杂，要做到准确、及时和无遗漏，光靠人工识别基本无法做到、也不现实。物联网的智能化应用将转变传统管理模式，大幅度提高公共管理水平。

求解技术局限

物联网基本层次结构按照普遍的理解划分为感知层、网络层和应用层。感知层由传感器、RFID和传感网络组成，负责数据采集；网络层一般指三大电信公司的宽带网、Wi-Fi、GPRS/CDMA、3G/4G等，负责数据传输;应用层是基于信息数据汇集之上的各类应用。

感知层上的局限是：目前的传感器在较为复杂的环境下，难以做到准确、快速感知；高性能传感器的成本过高，对使用环境要求苛刻，限制了推广；传感器标准不统一，大家各自为政。

网络层比传感层和应用层要成熟，几大电信公司不遗余力地扩展网络能力；三网合一的推进将进一步扩大覆盖面、提高传输能力。

应用层上，专业系统条块分割，形成“信息孤岛”，限制了应用进一步提升和发展；各专业系统之间技术体系标准不统一，存在互联互通的技术障碍。

另外，在管理层面，也存在条块分割、难以形成统一指挥的局面；而且创新和产业体系不成熟，创新能力不够，存在较多简单模仿和贴牌，不利于形成产业持续、健康发展的局面。

不过，目前安防行业也出现了一些新的趋势，将会影响到整个公共安全领域。

IP化

安防系统的数字化及网络的普及为IP化提供了条件；安防系统从分散的单点系统朝分布式监控、集中管理方向发展，联网监控报警是大势所趋，“平安城市”等项目的大规模建设也加快了联网监控的步伐。

IT化

传统IT厂商及电信运营商全面进入安防行业，安防行业面临重大洗牌；IT行业成熟的结构化、标准化体系架构设计和理念将应用于安防领域，推动安防行业升级。

网管化

安防系统规模越来越大、监控范围越来越广、监控对象越来越多，海量存储对系统的管理和维护提出了更高要求，需要做到电信级可管可控。

面对这些新的趋势，公共安全的信息系统建设需要迈上一个智能化综合管理的阶梯。

系统的融合性

物联网将横向整合各个孤立的安防系统，实现信息互通和联动，形成立体化决策支撑体系，使决策更智能、更科学。

平台的开放性

物联网采用标准化的开放平台，带动整个安防产业链发展，形成安防行业规模化的态势。

应用的灵活性

采用安防通用平台+应用子集的顶层设计架构，在保证系统标准化、可重用的同时，满足应用的多样性和不同应用的个性化要求。

系统的智能性

智能感知通过多感知协同，在感知阶段就完成信息的智能处理，滤除无效、冗余信息，保证信息获取的真实、全面和有效；智能分析对感知信息进行分析，对数据特征进行准确地识别和判断；智能决策通过专家系统等形成最优的决策建议；智能处置对异常情况和突发事件进行有效的处置，如结合特定业务和应用的报警联动；智能管理系统具有智能的自动配置管理、自动诊断和告警、故障自动愈合和多种接入方式的远程维护功能，尽量减轻人工负担。

政策科研双管齐下

正如物联网是信息化发展的更高阶段，基于物联网的智能安防、安监系统也是公共安全行业发展的大势所趋。

在政策与管理层面，需要将公共安全信息科技列入国家战略性发展规划范围；整合现有相关资源，引导资源投入和技术、产品创新；推进产学研结合，在有条件的地方开展示范项目建设。

在技术层面，公共安全中的物联网关键技术研究包括5大方面：

1. 物联网智能安防、安监通用平台的建设，设备的接入和管理，中间件、体系结构和标准的确立。

2. 高性能传感器和传感设备的研发，例如新型材料、纳米材料、生物技术、仿生技术、极低功耗、MEMS。

3. 云计算的利用，包括异构数据海量存储和管理、智能信息处理、主动决策等。

4. 基础资源管理，包括万亿量级节点的标识、异构网络融合、自治认知。

5. 物联网的安全，涉及物的真实性、联的可靠性、网的健壮性。

物联网的发展将极大地拓宽安防、安监的范围和内涵，未来的安防、安监将会渗透进人们生活的方方面面，成为物联网的一个基本功能；物联网对安防、安监行业的推动不仅体现在提升传统安防、安监的技术上，还将对整个行业的产业格局、业务模式产生重大影响，今后新的安防、安监应用、运营模式也将会层出不穷。

公共安全形势篇(4)

（一）现阶段安全形势的促使

目前我国的发展已经进入了一个敏感的阶段，这是一个发展机遇与风险因素共存的时期。首先是各种灾害事故的频繁发生，其次是随着现代化产生的系统风险开始扩散，在资源扩散与再次汇集后，社会中的潜在风险因素逐渐增多，突出的矛盾和问题增多，这些不良因素都开始给社会的稳定发展带来显著的威胁。例如城乡二元结构引发的劳资问题，房屋土地拆迁引发的社会问题，人口流动引发的管理问题，人口增加引发的空间问题。生态恶化和灾害响应机制不健全，缺乏危机预警和监督机制，在行政执法监控中存在漏洞，以及危机管理中行动人员的不当操作而引发的人为社会安全危机等。在这样一种严峻的形势下，虽说政府无疑是公共危机治理体系中的核心，但是基于单一政府组织在危机应对过程中存在的资源和能力缺陷，故需要非政府组织的积极参与，来协助政府，形成多元共治的格局，以确保公共安全。

（二）理论的支撑——公民社会与治理理论

非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理，是具有一定的理论依据——公民社会与治理理论。从上个纪90年代开始，国内外诸多的学者逐渐地接受了以政府、市场和民间社会三分法为基础的公民社会概念。该理论认为公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会帮助民众从国家和市场的绝对掌控中解脱出来，强调构建具有自主性、自律性、自治性的社会组织，从而形成一种合理的社会结构，这种架构有助于国家、市场、社会三个管理主体间开展良性互动。单一的、命令式的、等级制的治理格局需向多中心的、合作式的治理与善治转变。治理的基本理念就是主张关注社会管理力量多元化格局的建立，并对社会组织力量加以关注。该理论一方面改变了单一政府治理的格局，使该格局逐渐呈现出多元化的趋势，另一方面有助于提升非政府组织在国家公共事务治理中的地位，为非政府组织参与属于公共事务管理的危机管理提供了强有力的理论依据。

（三）自身特有优势的保障

非政府组织以它独特的优势应对着社会公共危机。NGO的优势具体表现在：相对于政府而言非营利组织在运作机制上表现出的灵活性和自治性使其比政府组织更具有渗透性和主动性；非政府组织多元化的专业性，使其在救助过程中具有更强的针对性，降低了不必要的组织和人员开支；其公益服务的特点，有助于安抚群众的恐慌不安的情绪；非政府组织成员基本成员是具有志愿精神的，更易与民众进行沟通，有助于开展灾后群众心灵上的修复和基础设施的重建等工作。面对频发的公共危机事件，若仅依靠政府承担公共危机的管理职能来应对危机，将会给公共财政带来巨大的压力。近年来，随着非政府组织的有序发展，已经积累了一定的社会信誉，使其在公共危机事件发生后，能通过多渠道动员更丰富的社会资源投入到救灾中去，为政府部门提供必不可少的辅助力量。

我国非政府组织参与公共安全危机管理的两大阻力

笔者主张将两大阻力抽象概况为：外部阻力与内部阻力。正是由于受到源于政府的外部阻力，以及源于非政府组织自身的内部阻力这两方面阻力的影响，NGO也表现出“资源供给不足”、“家长制作风”等各种志愿失灵的现象。该现象使NGO不但无法在公共危机治理中将自身功能发挥到最大化和最优化，甚至还在某些环节影响了公共危机治理的效率与效果，从而产生了局部的负面效应。

（一）外部阻力

外部阻力主要源于政府，具体表现为：落后的政府管理理念，对NGO的实践利用不足，未营造健全的法律政策环境。

1.落后的政府管理理念国内动员社会力量进行危机管理的氛围尚未形成，从公共危机管理实践的角度来看，政府一方面给予社会力量的重视程度不够，另一方面没有合理有效地调配社会力量参与公共危机管理，故社会力量参与危机管理实践的渠道就显得如履独木桥，难以发挥其应有的辅助功能。导致这种状况的原因有两点：首先，由于政府所处的主导地位，使其传统的管理思维制约了非政府组织在公共安全危机管理中的作用发挥；其次，对非政府组织参与危机管理中政府部门设立了具有约束性的管理体制，忽视了非营利组织的实力，尚未创造出充足的空间来促进非政府组织发挥自身的优势功能。

2.政府对NGO的实践利用不足具体表现在三个方面：一是缺乏明确而规范的分工机制。在公共安全危机管理中，政府和社会力量分别应该承担哪些工作等情况，或是共同承担哪些职责，在我国的危机管理体系中都没有明确规定，使得第三部门的作用无法有效地发挥，在公共危机管理中缺失了主动权，只能被动听令。二是由于宣传引导方面权威部门没有予以重视，从而使得社会公众自救互救能力薄弱。权力部门对社会的危机管理工作、引导、培训仅停留在表层，对危机管理的措施和具体要求不明确，带有阶段性、突击性，缺乏可操作性与长期性。三是与社会力量进行危机沟通不足。由于受到传统危机管理模式的影响导致权威部门习惯于报喜瞒忧，近年来，从非典事件、三鹿事件等国内一系列的公共危机事件的政府表现可以看出，在信息披露方面存在滞后性、主观性等问题，表明政府与公民社会的危机沟通不足、其能力表现与危机管理的需求不相适应，易使得虚假信息在社会中传播给民众造成恐慌情绪，这会影响到安全危机的后期控制和秩序恢复，严重的还有可能引发社会公众对政府的不满，导致社会无法稳定地运行。

3.政府尚未营造有利于NGO发展的健全的法律政策环境非政府组织的活动常常因为受到来自自身和外界的影响而偏离原先正常的轨道，故作为公共安全危机管理的主体，政府非常有必要建立和完善相关的法律制度。当前，在我国出台的一些立法原则中包括《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会登记管理条例》、《基金会管理办法》等等，在这些法规中仍然会存在着诸多会约束和限制非政府组织的建立的条例。条例中存在问题不仅仅不利于非政府组织的建立、发展，而且还会影响非政府组织在监管、监督等方面的作用发挥，因此政府要结合实际情况为非政府组织营造出良好的法律政策环境。尽管我国正在设置有关非政府组织建立与发展的法律制度，然而从目前的情况来看，法律法规体系还没有健全与完善，法制化的发展程度与社会主义市场经济实际情况尚有距离。

（二）内部阻力

内部阻力主要源于非政府组织自身，表现在两个方面：实力欠缺与信任欠缺。

1.实力欠缺具体表现为：（1）资金筹集与管理能力不足。目前我国诸多的NGO只能通过较为单一的渠道来筹集资金，主要途径：政府财政供给与社会捐赠。并且许多NGO由于在资金管理方面存在着不合理之处使得所筹集的资金没有得到最有效的使用。（2）志愿活动存在狭隘性。NGO活动的受益对象数量有限、形式单一，往往是特定的社会群体。不同社会群体筹建为自己维权的组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务有着很大的需求，却未能建立属于自己的组织，有些群体即使建立了自己的组织，但它们筹措资金能力不同，实际发挥的作用也不同。这种力量不均衡现象导致NGO在公共危机治理过程中提供的服务出现缺失或不足。（3）组织存在家长制作风。从形式上看，NGO诸项活动主要依靠志愿人员提供支持但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对组织目标确定和资源使用方案有较大决策权。他们所做的决定既不必征求受助人的意见，也不必对社会大众负责。“家长制作风”导致NGO在公共危机治理中缺乏合作意识和协调行动能力。（4）志愿活动的业余性质。由于NGO的社会认可度不高缺乏支持、资金短缺、无法提供有竞争力的待遇、人才培养机制不健全等因素其对专业人才的培养与吸纳受到很大的限制，大量临时的志愿者有时甚至不具备必要的救援常识与技术，无法在公共危机治理中发挥更大的作用。

2.信任欠缺

NGO在公共危机治理中的公信度有待提高NGO在公共危机治理中表现出的资金不足、家长制作风、志愿活动的狭隘性等“志愿失灵”现象危及其在公众心目中的公信度。一些NGO偏离其“以志愿谋取公益”的主旨反以功利主义为价值取向甚至直接以营利为目标的信念与行为给公共危机治理带来了慈善供给不足、慈善业余主义、慈善特殊主义等负面效应。四、推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理的对策政府作为非政府组织发展和参与公共安全危机管理的主导者，其改革的力度，所提供的自主性空同的大小，直接影响着非政府组织的发展。笔者认为推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理从而实现政府单一主体、单中心的危机治理向多中心的危机治理转变，关键需要两个方面的推动力：源于政府的推动力与源于NGO自身的推动力。

（一）提升政府的推动力

政府要树立危机治理理念，积极培育非政府组织的发展和壮大，在外部为非政府组织提供强大的推动力，营造出有利于NGO有效地参与到公共危机管理的良好的外部环境。推动力主要表现为：先进的公共安全危机的治理文化，创新的公共安全危机管理体制，责任的规范化。

1.先进的公共安全危机的治理文化

作为公共安全危机的管理主体，政府机构不仅要增强自身危机意识并且要重视社会危机治理文化的宣传，加强社会群众的危机意识以及参与社会管理的意识。第一，政府要以制度政策的创新为途径，为非营利组织参与公共安全事务的管理提供良好的外部环境。首先，改善法律环境。一个社会组织只有处在健全的法律环境下，以权威的规章制度作为保障，才能有序的开展工作。相对于政府部门，非政府组织的内部组织结构较为松散，监督机制相对匮乏，在危机处理过程中若缺乏强有力的法律规定，有可能会出现责权问题，一些社会组织的不当行为也许会侵犯到他人合法的权利，故要加强法制的建设，设置规范化的责任制，通过健全的法律来规范和保障其在处理危机事件的行为。其次，政策的支持。权威部门不仅在社会团体的注册标准和要求上要逐步适当放宽，而且在税收、注册资金、权益保障、人员培训等方面也要予以一定的支持，这样有助于非政府组织朝职业化、合法化、专业化方向发展。第二，帮助民众培养互助品质和树立志愿理念，提升民众的素质，为我国非政府组织的建立与发展创造出良好的社会环境。

2.危机管理体制的创新

政府部门要在公共危机管理体制与应急管理理念上有所创新，在保障能力方面有所提升，建立科学的、开放的、协同互动的新式安全危机应急管理组织，有利于最广泛地吸纳各种社会力量参与公共安全危机管理，优化危机管理体系和增强汇集资源的能力。所以就管理体制的设计而言，需要以纵向核心指挥机构设立为前提，对横向的协调辅助机构进行改善，这样有利于全部危机管理多元主体的力量得到最有效的发挥，并且政府要主动地将部分职能分配给非政府组织。与此同时，权威部门不仅要给予非政府组织制度上的支持，以便其有效参与公共安全危机管理，还要避免由于行政权力的不合理干预而影响到非政府组织的正常运作。

3.责任的规范化

所谓的责任的规范化是指：政府部门应在其建立的应对公共安全危机事件的预案中明确规定好非营利组织的责任。第一，为了使非政府组织的使命感和责任感得到有效的强化，使其能更好地发挥效能，在公共安全危机事件应急预案中，需把非营利组织置于全体公共资源的范围内，界定非政府组织参与的方式，明确分工。第二，通过明确非政府组织在危机事件应急预案中的所处地位，规定非政府组织的责任，有助于政府部门交付安全危机处理的事务，更有助于我国非政府组织有效地自主地发挥其特有的效能优势。

（二）提升我国NGO自身的推动力

为了能够合理地、有序地、有深度地参与到公共安全危机管理中去，非政府组织自身要增强危机治理能力，努力争取政府的信任与授权，在内部形成推动力。推动力主要表现为：完善制度，提高运作能力；吸引人才，提高专业化服务能力；加强交流，提高资源动员能力.

一是注重人才的吸纳，提升专业化服务方面的水平。目前，非政府组织应对人才资源匮乏这一问题的有效方式是：首先要通过媒体的宣传，来吸收具有志愿精神的高素质的人才，参与公共服务事业；其次对志愿者进行的必要的岗前培训，提升其技能方法，有助于新进人员适应公共安全危机管理。

二是注重沟通交流，提升动员资源方面的水平。外界的环境存在诸多的不确定性，非政府组织不仅要保持其自身优势而且要根据外部形势的变化做相应的调整。首先，非政府组织要强化在信息交流方面与政府和社会各领域之间的互动，实行互惠规范，增强彼此间的信任和合作。其次，筹集资金途径上非政府组织要努力实现多元化，多路径，为自身的发展和公共危机的应对提供资金上的保障。

三是注重制度的改善，提升运作方面的水平。首先，非营利组织应制定应对公共安全危机事件的预案，明确好处理公共安全危机事件的基础步骤，界定好参与者的责权界限，实现合理的、制度的和科学的危机管理，以防止一些本可避免的问题在运行中出现，如责任相互推却，资金的不合理使用等问题，从而提升应对公共安全危机的能力。其次，要设置评估机制用于对以制定的危机管理制度进行评价，以便在危机管理后期的经验和教训的总结，分析管理制度中存在的问题，而后加以改进，使得制度得到进一步的完善与发展，有助于增强非政府组织在危机管理中的作用发挥。

公共安全形势篇(5)

借船出海、跨域联姻，走出自我循环的发展老路

当今世界，发展不再是零和博弈。开放、合作、共享已成为时代主流。兵器工业集团尹家绪董事长，在总结改革开放以来兵器工业发展的经验教训时曾深刻指出，“我们缺乏整合调配利用资源的能力，尤其是不善于借用别人优势，什么都想自己为主、自己驾驭”。他在2017年发表的《春天里，创新正当时》一文中再次强调：“兵器工业作为一个以产业为主的企业集团，要打造百年老店、实现基业长青，必须摒弃零和博弈，实实在在地扩大开放与合作，善于借鸡下蛋、借梯上楼、借船出海、借脑明智，整合优势资源，加快创新发展”。实践表明，跨越零和博弈的传统观念，走出自成体系、各自为战、自我循环的发展老路，是实现创新发展的时代要求，是推进所企合作、深化产研一体化融合的重要思想前提。

“西安近代”，坐落在西安南郊，是我国唯一的火炸药专业研究机构，拥有大批引领火炸药行业发展的关键和重大技术成果。近年来，随着科研项目增多，研究所自身试制生产能力不足与军方武器装备需求的矛盾日益突显。同时，传统计划体制下，科研成果转化周期长、缺乏竞争，收益难以实现最大化，致使有限的科研经费不能满足对科研人员的有效激励，制约了科研创新与可持续发展，使研究所处于手握技术成果，却不能满足市场需要的“有米无锅”的尴尬境地。研究所亟需寻求具有大生产能力、质量安全稳定可靠的生产企业开展合作，加速科研成果转化，放大科研转化收益，激l创新发展活力。

庆阳化工，位于辽宁辽阳，是兵器工业集团所属北化集团的一家大型火炸药生产企业。作为有着80年历史的国家重点保军企业，具有生产规模最大、品种最全、设施完备等众多资源优势。但近些年来，受国家政策影响，企业军品订货减少，大量生产能力闲置，产品升级缓慢，自主创新能力薄弱，生产经营举步维艰，一直徘徊在“有锅无米”状态。如何与行业先进技术对接，以技术引领提高生产技术水平、改善产品产业结构，是企业快速走出困境、步入良性发展面临的首要问题。

共同的发展需求，互补的优势资源，使相距1700公里的“西安近代”与庆阳化工的牵手合作成为可能。在兵器工业集团、北化集团大力支持下，双方跨越研究所与企业传统利益格局和体制机制束缚，在产研一体化融合探索中迈出了关键一步。2014年6月，西安近代与北化集团签订全面战略合作框架协议。2015年1月9日，经多轮考察洽谈和摸底投料试验，西安近代与庆阳化工出资成立“北科公司”，采取“小核心、大协作”模拟独立法人实体经营模式，构建起新型产研合作关系。北科公司作为军民两用火炸药相关产品、化工产品的试制、生产及技术服务企业，致力于加快火炸药先进技术成果的规模化应用和推广、建设我国最大火炸药试制基地和产研一体化平台的目标，是所企双方应对激烈的市场竞争，坚持开放共享、借船出海，寻求融合发展的共同选择。对此，北化集团董事长张金鹏期望：“双方的合作，要立足兵器工业火炸药发展大局，下决心转变传统观念和陈旧模式，以市场为导向，围绕产业整合优势资源、布局创新要素，着力从体制机制上突破产研脱节的瓶颈问题，推动火炸药科研成果转化和合作模式创新，加快发展成为国内领先、具有一定国际影响力的科技创新企业，为兵器工业创新发展作出贡献。”

打造利益共同体，跨越产研融合的“死亡之谷”

研究所与企业在功能定位、技术背景和发展需求等方面往往存在信息和动机的不对称，使科研成果与产业转化之间具有天然的距离。美国众议院科学委员会主任弗农・艾勒斯曾将这个距离比喻为“死亡之谷”。国内外众多创新实践显示，成功跨越这个“死亡之谷”，转化模式的选择尤为关键。目前应用较为广泛的有：研究所自行转化、所企合作开发、中试基地、技术转移中心、孵化器、产业技术创新联盟、知识产权运营等多种模式，各种模式应用条件和价值不同，也不存在单一的最佳。从趋势上看，深化所企合作、推进成果转化，在模式上要充分体现出面向科研人员、面向企业、面向市场、面向产业的总体要求，构建研究所与企业命运、责任和利益共同体，形成开放、协同、共赢的合作局面。对兵器工业来讲，主要采用一次性买断和成果利润分享两种方式。但从火炸药行业现实情况分析，由于当前工业企业的技术水平有限，对科研成果吸收能力较弱，在转产中往往会出现大量工艺、质量和安全控制等问题，科技成果转化产品效力低下，两种方式都不能实现科研成果转化利益最大化。同时，目前在科研成果转化的责权利政策界定上还较为模糊，特别是在成果应用二次开发中，容易出现产权归属和收益纠纷，两种方式同样不能保证双方的权益需求，直接影响了所企长期合作的积极性。鉴于两种方式的局限性，双方深刻总结所企合作的历史经验与教训，深刻把握新形势下深化混合所有制改革、深化创新体制机制改革、深化军队体制改革的政策要求，大胆创新与尝试，提出了共同出资组建混合所有制模拟法人治理股份制公司合作模式，构建起研究所与企业优势互补、互利共赢、融合发展的利益共同体，形成模拟法人、混合所有、分红激励的产研一体化新型合作关系。其中，西安近代以火炸药工艺技术及产品成果、现有相关产品的工装模具以及科技人员股份作为出资，庆阳化工以实物资产、现有产品技术成果及相关工装模具作为出资，双方根据技术、产品以及资产对公司经营的贡献大小，约定利润分配比例，实现长期的利益共享。这样的合作模式，既可保证共同命运、共同责任、共同利益格局下，充分发挥研究所的技术引领、产品市场优势和企业的设施资源、大生产经验优势，实现科研转产中技术、工艺、生产、管理全面对接，有效提高成果转化效率，实现成果转化效益最大化；也可清晰界定成果转化与二次开发过程中双方的责权利，建立起科研成果收益长效机制，增强科研投入和成果转化的积极性，有效增强科技创新能力和技术引领能力。对此，西安近代张联社所长表示，“企业是科技与经济结合的重要力量，是科技创新成果转化的主体。要推动科技进步、实现科技成果效益最大化，研究所离不开企业，研究所的创新发展更离不开企业。研究所与企业建立利益共同体，有利于形成市场导向的研发格局，有利于解决科研成果与应用脱节问题，有利于提高科技创新能力和科技成果转化效率，进而推动火炸药行业的科技引领和创新驱动。”

模拟法人。现代企业制度是保证股东权益、实现科学管理的最优选择。由于军品生产许可证注册限制，北科公司成立之初，只能采取模拟独立法人治理有限公司形式，对内自主独立经营与决策，对外不具有法人资格。公司建立规范法人治理结构，成立股东会、董事会，其中西安近代推荐3名董事，庆阳化工推荐2名，首届董事长由西安近代推荐；设2名监事，双方各推荐1名；总经理经庆阳化工推荐，董事会聘任；公司党委书记由庆阳化工选派。公司制订章程，明确经营宗旨、范围和管理规则，建立健全权责对等、运行协调、有效制衡的决策执行监督机制，为公司科学管理提供制度保证。

混合所有。发展混合所有制经济、推进国有企业混合所有制改革是促进国有企业转换经营机制，提高国有资本运行效率的必然要求。西安近代与庆阳化工的资产都是兵器工业国有资产，双方共同约定，严格依据国家有关规定将双方所出资产统一划归北科公司管理，由双方交叉持有，既不存在国有资产流失问题，也实现国有资产的优化重组。同时，西安近代以科技人员出资入股，按照国家有关混合所有制科研人员持股政策，对科研成果转化和持续发展有直接或重大影响的科研人员实施持股激励，从而实现国有股、员工持股混合所有，对于体现科研人员创新价值、激发科技创新活力、提高国有资本运行效率，做出了突破性探索。

分红激励。建立赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权的激励机制，是持续科技创新的重要保证。北科公司章程约定，西安近代与庆阳化工根据出资贡献按照利润分红，西安近代分配比例60%，庆阳化工40%。西安近代进一步制定完善《科技成果转化分红激励实施办法》，规定将从北科公司分得60%利润的10%奖励给原研发团队，使得研发团队更加持续关注成果转化质量和效益，保证了产品的质量稳定和技术持续升级。科技成果分红激励机制，充分体现了科技创新的市场导向和效益导向，为加速科技成果转化、推动持续创新注入新活力。

“科研小核心、生产大协作”，释放所企合作新优势

科研成果转化实现科技价值的过程，是技术、资本、人才、文化以及产业等多要素交互融合的系统工程。要实现1+12的合作优势，必须做好各要素、各环节的全方位融合，任何一个方面出F问题，都会影响产研一体化的最终效果。西安近代与庆阳化工着眼于建设兵器工业火炸药产研一体化基地的共同目标，提出“科研小核心、生产大协作”的融合发展思路。一方面，以北科公司浇铸类推进剂生产线为核心，广泛开展所企业务和资源的全面协作；另一方面，以北科公司为平台，深化所企军民品技术、产品科研生产以及人才培养交流等全方位合作。“小核心、大协作”推行两年来，深度整合了所企优势资源，促进了技术转让、工艺改进、基础建设、生产管理、人才培训等各方面交流，实现了当年建线、当年投产、当年盈利，科研成果转化效益充分释放，企业经济运营明显改善，产研一体化优势充分展现。

技术融合。西安近代先进产品技术、强大科研力量与庆阳化工设施完备的大生产系统的有机结合，是实现技术成果工程化、产业化的根本所在，也是所企跨域合作的根本所在。北科公司组建以来，在土建、设备安装与调试、编制生产工艺规程、试生产、正式投产等各个环节，所企双方工程技术与管理人员通力合作，共同解决了转厂产品技术衔接的一系列核心问题，保证了新建生产线成功投产运行，极大缩短了科研成果转化周期。2016年3月，转厂产品出现质量波动，危及产品交货节点，对此，西安近代派出以集团公司科技带头人、机能带头人带队的16名专家和工艺人员，同企业工程技术人员联手攻关、破解难题，不但在短时间内解决了工艺问题，保证了产品按期交付，而且大幅降低了产品废品率，展现了良好的科研素养和协作精神。两年来，西安近代顺利实现了两种产品多项技术的转移转化，促进了庆阳化工技术工艺水平的提升，也使西安近代科研人员从成熟的产品试制工作中解放出来，为集中精力钻研新技术、开发新产品创造了条件。

管理融合。模拟法人治理给企业传统管理带来冲击。为尽快实现由工厂式管理向公司制管理转变，北科公司及时建立完善与现代企业管理相适应的制度体系，实施管理人员竞聘上岗，清理返聘及其他用工30人，精简管理机构和岗位设置，制订实施《薪酬分配管理办法》《财务管理办法》《物资采购管理制度》等规章制度，明确了质量、安全、环保等管理纳入庆阳化工统一管理，北科公司向庆阳化工缴纳管理费，理顺了与庆阳化工和西安近代管理关系，完善了与所企间的规范、协调管理机制。2016年10月，北科生产线出现安全事故，所企双方共同组建调查组，及时梳理排查设备、工艺、操作流程，分析事故原因，提出改进建设布局方案，消除安全隐患，快速恢复生产，使产能得到大幅度提升。

人才融合。兵器工业集团专门委派西安近代副总工程师到庆阳化工任副总经理，负责北科公司建设工作。所企领导人员通过公司股东会、董事会，定期分析行业发展形势、商讨公司发展重大问题。在北科公司人员配备上，双方按照交叉任职、专业互补的原则，总经理由庆阳化工委派，财务总监由西安近代委派，副总经理由双方各派1名；技术与管理人员则根据需要由双方分别委派；生产工艺、操作人员按公司管理办法优先从庆阳化工选聘。在新技术新产品转入中，北科公司及时开展全员岗位技能培训，加强对质量、安全、工艺、技术知识更新，保证了技术产品转移对接中岗位需要。对此，西安近代专门委派工程技术人员和工艺技术专家到庆阳化工全程跟踪指导生产线建设，调试和生产工艺控制，先后组织转厂产品工艺技术培训5次，交流培训近百人次。双方各层次人员交互融合，使产研优势得到发挥，促进了产研复合型人才的成长，为北科公司建设发展和所企全方位深度合作提供了重要的人才保证。

文化融合。所企合作不仅仅需要双方高层领导的共识，更需要双方广大职工的广泛理解和认同。面对北科公司合作新模式、新关系，所企文化碰撞在所难免，双方职工也存在种种疑虑。对此，双方从合作大局出发，一方面，积极开展各种形式宣传引导工作，通过分析、研讨、宣讲，让职工充分认识兵器工业改革发展大形势，充分认识所企发展优势和面临的瓶颈问题，充分认识所企合作对引领各自发展的重大现实意义；另一方面，在推进产品转移和项目建设过程中，双方注重合作协同、理解包容、共克难关，以积极心态携手解决建设运营中的各种问题。同时，双方按期及时兑现分红承诺，用实实在在的发展成效，让大家看到合作的价值，理解合作的意义。两年来，双方积极组织开展党建、工会、技术交流活动，开展羽毛球、足球比赛等文体活动， 西安近代还专门到庆阳化工开展“金秋助学”活动，为增进所企相互了解、促进信任包容、实现融合发展营造良好的文化氛围。随着所企产品转化、人才交流不断深入，双方文化交流融合，强化了利益共同体的思想认同、行动认同。两年来，北科公司效益显著提升，人均收入大幅增长，职工对公司的未来发展充满信心，由当初被动接受转变成了如今的支持认可，精神面貌焕然一新。

创新驱动、互利共赢，推动融合发展四大升维

一种新的模式，意味着新的思维、新的做事方式。西安近代与庆阳化工构建利益共同体的产研融合新探索，取得阶段成果、蕴含巨大潜力。从兵器工业火炸药行业和未来发展更高的维度上看，这种合作成效不仅仅是研究所的、企业的，更具有行业性、战略性。其所展现出的价值与效应，形成了研究所、企业、火炸药行业和兵器工业多层面融合发展的共赢局面，带动了火炸药技术、产业、模式和服务的整体升维。

技术升维。推动技术进步是研究所的本职。西安近代的科研成果与产业无缝衔接，使科研成果的转化周期由原来的4-5年缩短到半年，科研转化能力大幅提升，科技创新能力和产业引领能力得到最直接、最快速释放。经历工业化大生产作业实践，科研人员的研发设计与产业紧密结合，更具针对性、实用性，最大程度规避了成果转化过程中工艺、质量和安全风险，降低了研发周期和研发成本，避免了单纯科研“攀高峰”、与产业脱节的问题，进而有效反哺科技进步与科技创新。从长远看，北科公司实行科技人员入股，让科技人员直接享受技术红利，为持续推进科技创新与成果转化增强动力。

产业升维。创新驱动是产业持续发展的关键。新技术新产品的引入，盘活了庆阳化工的闲置资产和富余生产能力，使企业的地域优势、基础设施优势得到开发利用。北科公司运行两年来，公司产值由组建之初2014年的1189万元增长到2016年的9966万元，实现两年翻了三番；2015年实现利润812万元，2016年3687万元，经济效益明显改善，成为庆阳化工近年来实现改革脱困、步入良性发展的新亮点。随着先进技术成果与产业的快速对接，企业的产品结构得到改善，生产工艺技术水平显著提高，生产制造优势充分展现，在火炸药多个技术领域重大专项中，双方密切合作，分别作为主承担单位，从基础研究开始进行合作研发，企业核心保军地位进一步巩固。2016年9月，双方将合作技术由军品向民品拓展，共同成立辽阳庆阳近代化学有限公司，建成军民融合试制基地，按照以市场为导向、以利润为中心的实体经营模式，推进了所企双方产研融合不断深化。北科公司使火炸药先进技术成果快速产业化，在推动火炸药行业转变发展方式、实现技术引领产业发展方面示范效应明显。

模式升维。产研合作模式，是一种商业模式，是有效整合资源实现获得的方式。北科公司的成立，使产研合作由简单的一次性买断转变为可持续发展的利益共同体，形成了产研合作持续共赢的新关系。两年来，这一关系整合了所企优势资源，促进了科技成果转化，优化了协同创新能力，促进了产业发展方式转变，确保了研究所专注科研创新，工业企业提升制造水平，克服了科研院所生产能力、工业企业争科研能力的现实问题，使科研和制造两个能力都提了上来，发挥了多方获利的模式价值。以北科公司为平台，广泛带动了双方在各领域的合作，西安近代多项先进技术嫁接到庆阳化工，全面带动了企业技术升级。庆阳化工总经理张辉对此深有感触，他强调：“模式的作用是巨大的。正是这种新的合作模式，让企业与行业最先进的技术研究机构实现对接，让企业真正找到了依靠技术引领的正确发展方向，为火炸药行业实现创新驱动发展奠定了基础；也正是因为研究所与企业建立了命运共同、责任共同、利益共同的关系，才确保了产研合作对接中出现的质量、安全和管理等问题得到及时、有效的解决，为集聚所企资源、发挥产研融合优势创造了条件”。 北科公司作为西安近代和庆阳化工共同利益的结合体，受到双方的极大关注，两年来所展现出的合作优势与发展前景，得到双方职工的广泛认同。

公共安全形势篇(6)

关键词：二元结构；城乡经济一体化；城乡差距

中图分类号：F127 文献标识码：B 文章编号：1008-4428（2012）02-44 -03

一、城乡经济一体化理论

城乡经济一体化是针对城乡经济发展过程中存在的二元经济结构而提出的，是指城乡经济遵循客观规律的要求，进行统筹规划，合理布局，更好地促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济上协调发展的过程。

（一）城乡经济一体化的特点

一是长期性。城乡经济一体化是一个长期发展战略。二是整体性。城乡经济一体化是一个整体发展战略。三是互动性。城乡经济一体化强调的是城市与乡村的统一、协调与均衡，这既要以城带乡，也要以乡补城，最后达到共同繁荣。四是基础性。城乡经济一体化是城乡一体化的重要内容，在城乡一体化的过程中起着基础性的作用，它决定着城乡一体化的发展进程和实现程度。

（二）城乡经济一体化的内容

一是城乡产业一体化。城乡产业一体化即是强调城乡产业的内在联系，改变城乡产业经济传统格局，打破城乡产业分割，加快城乡产业融合，对城乡产业结构进行战略性调整，合理分工布局，变城乡单一结构为复合结构。二是城乡资源一体化。城乡资源一体化即是在城乡资源配置上，资本要素要积极从城市流入乡村，进行农村大开发；科技资源要发挥城市的优势，为农村的经济发展提供强大而有力的保证；要用城市较为发达的信息，推进农村信息化。三是城乡经济调控一体化。城乡经济调控一体化即是要政府在制定城乡经济政策时要统一考虑，必须统一制定城乡发展战略，统一城乡发展的方向和目标，统一城乡调控的政策措施，从而促进城乡经济有序发展。

二、安徽城乡经济一体化发展现状及因素分析

（一）安徽城乡经济发展差距

1、城乡居民人均收入差距

居民的收入水平直接地反映了当地经济水平。我们列出2001年到2008年9年间的安徽省城镇居民人均可支配收入和农村家庭人均纯收入的基本情况表。

通过对上表分析，可以得出以下结论：

第一，安徽农村居民的纯收入总额低于城镇居民人均可支配收入。从2001年到2008年期间，安徽城镇居民人均可支配收入都高于农村居民纯收入。第二，从城乡收入比可以看出，安徽省城乡人均收入差距总体上呈扩大趋势。如果考虑城镇居民的隐形收入，城乡居民的人均收入差距将会更大。第三，安徽农村居民人均纯收入增长幅度总体上小于城镇居民可支配收入的增长幅度，变动态势不稳定，不利于缩小城乡差距。比如，2005年，农村人均纯收入增长5.67%，比上年减少了近12%，2006年又增长12.42%。

2、城乡居民财产差距

城乡经济的差距不仅反映在城乡人均收入上，同时也反映在城乡居民家庭拥有财产上。目前对城乡财产的确定还没有一个统一的标准，我们从城乡家庭的储蓄存款余额来反应这个问题。下表是安徽省近年来的城乡储蓄余额。

从表2-2可以得出下面两点结论：

第一，城镇居民的储蓄增长速度快于农村居民的。安徽省城乡储蓄余额都呈上升趋势，分别从2001年的13220052万元、3784609万元，增加到2006年的32301332万元、8476709万元。在增长过程中，城镇居民的增长速度快于农村居民的增长速度，导致城乡居民储蓄存款差距呈现小幅扩大趋势。第二，城镇居民占总储蓄的比重呈上涨趋势。2001年，城镇居民占总储蓄的比例只有77.7%，而到了2006年，这一比例便达到了79.2%。

3、城乡居民生活水平差距

（1）近十年来安徽省城乡人均消费水平汇总如下表2―3 。

从表2-3可看出：

第一，城乡居民消费水平的绝对数差在不断扩大。由2001年相差的3821元增加到2008年的7381元。第二，从城乡人均消费水平的比值来看，城乡消费水平的支出比从2001年的2.92倍扩大到2008年的3.14倍，说明改革开放以来，安徽省的城乡人均消费水平并没有缩小趋势，而是进一步的扩大，尤其是在近几年，城乡消费差距都在3倍以上，致使农村居民的消费水平严重低于了全省的平均水平。

（2）城乡家庭支出的恩格尔系数比较

从近年安徽省城乡居民的恩格尔系数表2-4可以得出如下两点：

第一，安徽省城乡生活水平差距经历了扩大―缩小―再扩大―再缩小的趋势。第二，安徽省城乡居民的恩格尔系数中的趋势是在缩小，但其城乡差距也较为明显。尽管安徽省城乡居民的生活质量都在提高，但是安徽省城乡居民的恩格尔系数却一直处在全国平均水平之下，说明安徽省城乡居民的生活质量都不如全国的平均水平。

（二）安徽城乡经济一体发展因素分析

1、安徽城乡经济一体化发展的有利因素

第一，落实科学发展观。科学发展观的终极目标之一是城乡一体化发展，而城乡一体化是落实科学发展观的前提条件，二者相辅相成。第二，“中部崛起”战略的提出。去年，安徽省首个部级区域规划《皖江城市带承接产业转移示范区规划》获得国务院批复，标志着皖江城市带正式成为首个国字号“产业转移特区”，这会带动安徽的产业升级，给安徽带来另一个发展契机。第三，安徽省总体经济实力提升。改革开放以来，安徽省总体经济实力有了明显的提升，这为安徽城乡经济一体化发展提供了物质基础。第四，国家对农村的经济政策。一直以来，我国党中央和政府都比较关注“三农”问题，对农村经济的发展给予高度关注，相继出台了一系列有利于缩小城乡差距，促进城乡经济一体化的政策。

2、安徽城乡经济一体化发展的制约因素

第一，仍然存在“重城轻农”的观念。近年来，虽然“重城轻农”的观念有所转变，对农村经济加大关注，但是并没有从根本上转变“重城轻农”的观念，“重城轻农”的观念依然存在。第二，投资体制不完善。农村、农业的发展需要资金的支持，而当前安徽省农村投资体制不完善，农村经济的发展得不到资金的有力支持。第三，制度供给失衡。如城乡二元结构的户籍制度等，城乡制度的供给失衡很大程度上制约着城乡一体化的发展。第四，农村劳动力素质低。目前，安徽省农村劳动力相对过剩，但是他们的素质是偏低的。第五，管理体制不健全。包括安徽省在内的许多中西部省份在管理体制方面都存在一定的问题，如行政管理体系层级较多，职能不够明晰，管理界限模糊；行政管理体制管理效率低下，管理成本较高等。

三、安徽城乡经济一体化发展的建议

（一）促进城乡市场一体化

1、加快发展农村要素市场，促进城乡要素市场一体化

第一，要大力发展农村资本市场，拓宽农村投资渠道。第二，促进农村劳动力的自由流动。第三，加快农村土地市场改革。第四，加强农村信息体系建设。农村信息不畅是影响经济发展又一重要因素。

2、培育农村市场主体，确保农户的利益实现

市场主体在市场化过程中处于核心地位，当前安徽省农村市场主体在市场竞争中出于劣势地位，因此，要积极培育农村市场主体，使之发展壮大，不再是以家庭为单位。

3、加强市场中介组织建设，增强其服务功能

市场中介组织是市场能够顺畅、健康运作的必要基础，其发育水平，也是衡量市场化水平高低的重要指标。要大力发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，如会计师事务所、仲裁机构、律师事务所、资产评估中心、商务信息咨询机构、消费者协会等，充分发挥其规范市场运作、协调市场冲突、促进公平价格形成、减少流通环节等方面的作用，最终达到顺通市场交易、提高市场运作效率的目的。

4、加强市场管理，构建城乡统一的市场管理体制

第一，要消除城乡各种制度障碍，如妨碍城乡市场一体化的教育、社会保障等方面的制度，以提高要素市场在城乡之间流动的效率。第二，建立公平、健全的经济法规和市场规则。废除阻碍市场公平竞争的法律法规，制定公平竞争的市场交易规则，形成城乡市场公平、合法竞争的市场环境。

（二） 促进城乡产业一体化

1、统筹城乡产业布局，促进产业布局合理化

第一，根据各地区的特色，发挥产业优势。第二，加强各地区间的合作。第三，适时的进行产业转移，提高整个省内的产业水平。第四，发挥政府在农村工业发展过程中的引导作用。

2、加大农业投入，发展优势农业

安徽省一直就是一个农业大省，按照比较优势的原则，安徽省应该是继续发展农业，不放弃、不抛弃农业，提高农民收入。第一，保证农田的耕地面积基本稳定。第二，加大对农业的资金投入。调整农业产业结构，突出优势农产品。

（三） 加快实现安徽城乡公共产品供给一体化

1、建立城乡统筹的公共产品供给制度

要扭转“重城轻乡”的公共产品供给观念，实行城乡统筹的公共供给制度，把农村公共产品供给真正有效地纳入到国家公共产品的制度安排中来，从根本上破除城乡“二元”的公共产品供给制度,逐步建立起适应社会主义市场经济要求,城乡统一政策、统一标准、统一待遇的新型现代城乡公共产品供给制度。

2、形成可持续的农村公共产品财政支持机制

首先，适应我国进入工业反哺农业、城市支持农村新阶段的要求，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使其更多地向农村倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。其次，合理调整和改善财政支农资金的支出结构，加大对农村公共产品的投入力度，建立对农村公共产品的单项财政保障制度，使政府对农村基本公共产品的供给逐步纳入公共财政的保障范围并保持经常性和制度化，逐步缩小城乡间基本公共产品的差距。三是以法律形式保证对农村公共产品的财政支持机制。

3、完善城乡公共产品的决策机制

首先，推进基础民主制度建设，实行村民自治，通过村民大会等形式，鼓励农民参与本地区公共产品项目的选择，使村民的意愿得以体现。其次，提供政府公共服务的水平。政府在深入了解农民对公共产品实际需要的基础上,要对公共产品需求进行科学分析，包括可行性分析、供给数量的确定以及供给方式的确定，从而保证公共产品的高效供给。第三，建立公共产品供给的监督机制。充分发挥群众和媒体的监督，防止农村供给的被挪用或浪费。

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公共安全形势篇(7)

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