危机管理与公共关系篇(1)

关键词：公共危机 管理

一、公共危机的管理主体分析

政府是公共危机管理中的最重要的主体，在公共危机治理中，政府的责任最大。政府作为社会的管理者和全体公民利益的维护者，理应承担处理公共危机的责任。政府在公共危机管理中主要应具备两方面的责任。第一，政府对于危机的预测能力。第二，政府对于危机的反应能力。

非政府组织作为区别于政府和私营企业的第三部门，是以公共利益为取向的非营利性组织。我国的非政府组织目前也在经历一个史无前例的发展期。在政府对公共危机管理的不得当的一些方面，非政府组织起到了一个很好的补充作用。

二、非政府组织参与公共危机管理的优势

首先，非政府组织的民间性。我国目前的非政府组织多是由基层群众所组成的草根组织，由群众组成，代表广大群众的利益，因此有着不同于政府部门的民间性。非政府组织的这一特性决定了它与广大民众的直接距离会更小，更能体察到民众的声音，能够及时获得民众的需求信息并做出快速反应。同时，非政府组织多代表社会中的弱势群体，能够在公共危机的处理中向弱势群体倾斜，保护低收入群体的利益。“非典”等公共卫生危机事件表明，只有平等尊重民众的权力，社会整体的公共利益才能得到保障，若是弱势群体的利益得不到保障的话，强势群体的利益也会因此受到威胁。在公共危机管理中，非政府组织这种对弱势群体的倾斜性，在促进危机事件得以公平公正处理方面，发挥着不可或缺的作用。

第二，非政府组织工作的专业性。非政府组织不同于政府部门的另一个优势特征就是其组织成员多是某个领域的专业性人才，能够在特定的公共危机处理中运用自己的专业知识，从而做出更快更好的反应。我们从近几年的众多实例中可以看出非政府组织的志愿者的专业性在公共危机处理中的作用，成都的爱白中心是由来自全国各地的注册心理治疗师所组成的爱心机构，在汶川大地震中，该中心的心理治疗师们负责整合及培训灾后辅导人员，再由他们到前线进行救助。

第三，非政府组织结构的灵活性。政府部门由于其特有的科层组织结构，特殊的价值取向和复杂的政治环境，导致其势必会在公共危机的管理中表现出一定的滞后性，非政府组织正好填补了这一方面的空白。公共危机事件多是非常规下的突发性事件，危机发生时，正常的社会秩序遭到破坏，民众陷入极大的恐慌之中，在这种情况下，我们需要能够第一时间帮助灾民，维护秩序，提供最直接帮助的组织，而非政府组织由于其组织结构的灵活松散，其决策系统的分散独立，可以对危机事件做出即时反应。

三、非政府组织参与公共危机管理的困境

首先，法制的不健全为非政府组织参与公共危机的管理设置了门槛。我国对非政府组织的登记管理实施双重管理原则。在我国，非政府组织的登记成立，不仅要得到中央和地方政府的批准，还要找到一个与自身业务相关的部门，这样的管理办法固然加强了政府对非政府组织的管制并对各类非政府组织进行了有效的规范，但同时也提高了组建非政府组织的门槛，限制了其发展，使得大批专业性的非政府组织由于种种原因，一直得不到政府部门的认可，也就不能在公共危机的管理中发挥相应的作用。现如今，一些非政府组织由于找不到相对应的主管部门，转而以企业的名义在工商部门注册，或是干脆不进行注册登记，这样的不具有合法地位的草根非政府组织在我国占有很大的比重。

第二，经费的不足和人才的缺失使非政府组织不能有效地发挥作用。改革开放以来，我国的非政府组织多是从政府中剥离出来的，但社会转型带来的诸多问题又导致了这种剥离不彻底，非政府组织仍然可以说是政府的附属机构，政府的财政拨款是非政府组织的最大财政来源，近几年来，政府部门一方面减少了对非政府组织的拨款，一方面鼓励非政府组织自行筹措运作经费，但非政府组织的非营利性决定了它不可能像私营企业一样在买卖市场中获得收入。资金的不足使非政府组织无法在灾难救助中全面展开工作，无力迅速动员和组织社会力量投入到公共危机的管理中。

第三，传统文化的缺陷导致非政府组织公信力不足。我国的非政府组织的发展还面临着文化方面的挑战。非政府组织是一个外来语，西方的非政府组织的发展有着来自文化方面的深厚积淀，发达的公民社会是其生长的土壤，这包括了与市场经济发展相适应的普遍的公民意识，自治观念，法制观念，公益精神等，而我国长期以来受依附性民臣文化的影响深远，缺乏这方面的文化背景。

四、非政府组织与政府在公共危机管理中的合作关系

公共危机事件不同于一般的危机事件，公共危机事件覆盖面极广，一旦发生，危害极大，而且许多公共危机事件的发生具有不可预见性，因此公共危机的预防和管理是对公共部门的巨大挑战。政府固然是公共危机管理的第一主体，承担着最重大的责任，政府如果想对公共危机进行有效地管理，必须认清自身的缺陷，与非政府组织建立一种合作关系，对非政府组织进行扶持以使其能有效发挥特有的优势，挖掘非政府组织的管理潜力，从而在公共危机管理中建立一种多主体相互合作的管理模式。

危机管理与公共关系篇(2)

关键词：公共危机 监测 预测 预警

中图分类号： G203 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2011）05－0075-03

Relation Analysis of Public Crisis Monitoring， Forecast and Early Warning

Xu Feng Xie Chenghua （Lanzhou University of Finance and Fconomics， Lanzhou， Gansu，730020）

Abstract： Monitoring and early warning are the significant functions of Public Crisis Information Management System. The method of public crisis forecast is the tight junction of monitoring and early warning functions. But the relation of these three concepts is still not correct defined. Article defines these three concepts through analyzed these three functions’ in the process of public crisis management.

Key words： public crisis； monitoring； forecast； early warning

CLC number： G203 Document code： A Article ID： 1003-6938（2011）05-0075-03

近年来，我国先后发生了一系列破坏性极大的公共危机事件，给国家和人民的生活带来了诸多影响。国务院意识到公共危机管理的迫切性和重要性后，要求全国建立统一的公共危机管理信息系统，监测、预警是该系统的两个重要功能，而将这两项功能紧密连接的则是公共危机预测分析。理论上公共危机在发生之前都存在一定的迹象或征兆，而这些迹象或征兆就是帮助人类提前感知危机的线索。面对公共危机事件唯有加强对危机发生迹象或征兆的识别和获取，建立完善可以涵盖监测、预测与预警的信息系统，才可以减轻公共危机带来的重大损害，甚至将其消灭于萌芽状态。

1 公共危机监测、预测与预警的界定

目前，政府和社会在公共危机管理的过程中越来越深刻地意识到公共危机事件的监测、预测与预警的重要性。危机管理中关口前移是国家和政府公共危机管理的发展趋势，而预期那些以外的危机事件将防止人们在危机来临时不知所措。监测、预测与预警作为危机管理信息系统的主要功能是及时做好应急准备、有效处理突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。因此，公共危机的监测、预测与预警就是实现关口前移的必然路径。所谓公共危机监测、预测与预警就是对公共危机事件发生前的迹象或征兆进行监控、预测分析，并由此做出警示的活动，其主要工作包括采集、储存、分析、传输有关公共危机事件的信息，并通过监测与预警加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

1.1 国内外关于公共危机监测、预测与预警的研究

国外在公共危机管理中有关危机爆发前的研究，更多的侧重于公共危机监测与预警的研究，且一般将危机监测与预警联系在一起，称为监测预警系统（EWS）。公共危机监测预警系统中的主要功能包括收集、分析和传播危机信息，且监测预警系统功能的实现以预测与监测为基础。总结国外各类公共危机管理的监测预警系统的结构和内容，可以将其概括为四个主要部分，即公共危机信息的识别，公共危机信息的获取与分析，公共危机信息的综合处理以及公共危机信息的传播。其中，公共危机信息的获取与分析是公共危机监测的主要内容，公共危机信息的综合处理是公共危机预警的主要内容。对于公共危机预测的研究，国外学者普遍将其视为实现监测预警系统功能的手段和方法。

国内有关公共危机的研究中，学者们不仅将危机监测、预测与预警统一为一个系统进行研究，而且还根据危机监测、预测与预警的不同功能，给出其各自独立的概念和内容。所谓公共危机监测就是通过一定的科学方法，对可能诱发灾害的各种因素和灾害本身的变化进程进行适时观察、测定，及时了解其活动、变化规律和趋势的灾害管理活动。［1 ］公共危机的预测是指根据过去和现在的已知因素，运用人们的知识、经验和科学方法对未来危机是否发生、发生何种事件、在哪里发生以及如何发生等进行预见，并推测事件未来的发展趋势。［2 ］ 公共危机预警是指根据公共危机预测分析和风险评估结果，依据可能发生公共危机的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会相关信息。［3 ］

1.2 公共危机监测、预测与预警概念辨析

目前，在公共危机管理中，有关危机爆发前期的研究主要集中在公共危机监测预警系统的设计和建设上。有些研究称之为监测预测系统，也有称之为监测预警系统，更有将其统称为公共危机预警系统。在各类公共危机管理信息系统中，其主要内容始终围绕着公共危机监测、预测与预警三个方面。但对这三种的概念始终没有正确的界定，这势必影响公共危机管理信息系统的设计和建设。

（1）公共危机监测。公共危机监测也是公共危机管理中预警子系统的基础。在公共危机管理信息系统中，公共危机监测是贯穿于“平时”和“战时”两种状态当中。“平时”状态下的信息监测，一般是突发事件还没有被感知和发现，或者刚刚被感知和发现时进行。此时信息监测主要是对监测范围内进行24小时全天候监测，以及进行日常数据的管理工作，力求尽早发现风险孕藏和生成的公共危机事件。当某个信息指标，即公共危机事件的征兆超过警戒值时，公共危机监测进入“战时”状态。此时信息监测力争掌握灾害产生的各个侧面的变化情况，并实时掌握可以体现突发事件发展变化的信息，为公共危机预测、预警工作提供条件。

（2）公共危机预测。公共危机预测的作用在于准确把握公共危机事件的脉络，为防范事件的发生提供依据。在不同的公共危机类型中，用到的预测方法也不相同，例如可以通过卫星云图的跟踪分析，结合洪水发生的历史规律，对洪水的水位做出判断来预测未来时间里水旱灾害的级别和影响范围等要素；对于、恐怖活动等社会安全事件可以通过对敏感地区的社会现象调查，研究经济发展过程中的冲突和矛盾来把握可能发生的公共危机的相关信息。高精度的预测分析有时甚至可以避免社会安全事件的发生。及时预测危机的发展速度和影响程度，以规划危机应对的总体原则和可行步骤。危机的“度”决定了危机管理的“度”，依据前者的变化趋势确定后者“行”与“止”的边界，是危机预测预警应解决的一个基本问题。［4 ］公共危机预测的作用是对通过监测系统中获取的信息进行整理和评估，并对突发事件发展趋向进行跟踪，预先对突发事件的危害程度及爆发的可能性做出估计。由此可见，预测的一切工作都是在危机监测的基础上进行的，对突发事件预警的成效起着关键性的作用，是整个突发事件预警体系中的重要环节。

（3）公共危机预警。公共危机预警是在公共危机监测中信息采集、信息研判和信息编报三个环节后，根据公共危机预测的结果来确定预警级别，相关信息，并采取相应措施的活动。公共危机预警从广义上讲是从公共危机监测到公共危机预测，并根据预测结果制定公共危机预警决策，并发出预警警告，其目的是为了化解危机或缓解危机带来的损害。公共危机预警是一个广义上的概念，在此概念下包含了公共危机监测与预测的内容。首先是对危险要素持续的监测并对警兆进行客观分析，做出科学的风险评估，如果风险评估的结果显示突发事件不会发生，则返回继续监测；如果风险评估的结果显示突发事件可能发生，则向社会公众发出警示信号；当社会公众采取有效的响应行动后，预警结束（见图1）。公共危机预警的最终目的就是及时向公共危机管理机构和社会公众发出警报，使他们采取正确的措施避免或缓解公共危机事件的发生。当发出预警信号以后，公共危机管理相关部门及公众开始突发事件的应对及处置，此时也就意味着突发事件预警的结束。

2 公共危机监测、预测与预警关系辨析

综观国内外关于公共危机监测、预测与预警的研究，不难看出公共危机监测作为公共危机管理信息系统的基础，是公共危机预警系统正常施行的可靠保障。而公共危机预测则作为一种手段贯穿于整个公共危机管理信息系统中，自始至终为公共危机监测的结果提供分析方法，为公共危机预警提供科学依据。因此，有必要对突发事件预测与监测、预警的关系进行辨析。如图2所示，公共危机监测为公共危机预测提供信息资源，公共危机预测结果是公共危机信息编报的依据。危机管理部门根据由监测系统编报的公共危机类型、级别和发展趋势等判断是否进入公共危机预警环节。在预警环节中，首要步骤就是对报送的公共危机的相关信息进行深一步的预测，主要是预测公共危机事件的未来发展动向以及规避公共危机事件发生或者减少其发生带来的损失；为了准确的预测公共危机事件的发生，就需要具有针对性的对公共危机的相关信息进行监测，也就是所谓的“战时”信息监测。公共危机预警决策时根据监测系统提供的信息以及预测的结果来决定是否发出警报和发出警报的级别。

2.1 公共危机监测与预测的关系

公共危机相关信息采集和监控均为公共危机监测的环节。公共危机监测中信息采集分为“平时”和“战时”状态，而公共危机预警中的信息采集已经进入“战时”状态。此时，信息采集着重于信息的长期采集（直至预警结束为止）以及对相关信息的跟踪。“战时”状态与“平时”状态下信息采集的区别在于：首先，“平时”状态下信息采集范围广；“战时”状态下信息采集针对性强。其次，“平时”状态下的信息采集凌乱无章；而进入“战时”状态，经过公共危机相关信息研判，已明确了公共危机的类型和级别，此时公共危机相关信息采集注重公共危机预警的目标选择和重点选择。

公共危机监测获得的信息和数据的真实可靠性是公共危机预测和预警的基础，准确的公共危机相关信息有利于公共危机管理后期工作的正确展开；预测就是通过对公共危机监测环节中的信息采集所提供的信息数据进行分析，选取合适的预测方法对可能发生的公共危机事件以及公共危机事件的危害程度等进行估计，并预测危机的演变、发展和趋势等，为预警决策提供科学的依据。由此可见，公共危机预测是以信息监测为基础的，且公共危机预测是信息监测的延续；信息监测是对公共危机事件状态的监控和描述，公共危机预测是对其发展态势的估计和判断。

2.2 公共危机预测与预警的关系

公共危机预测是人们运用已有的知识、经验和科学方法对未来危机是否发生、发生何种事件、在哪里发生以及如何发生等进行预见，并推测事件未来的发展趋势，贯穿于整个公共危机管理的监测与预警活动中，对公共危机预测是对监测得来的信息进行鉴别、分类、定级和分析。

公共危机预警就是根据一些公共危机事件的特征，对可能出现的公共危机的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行设施规划，给出警示。根据管理学理论，决策分析分为三类，即确定性决策、不确定性决策和风险性决策，公共危机预警本身就是一种决策分析，且属于决策分析的第三类――风险性决策。公共危机预警的决策分析就是根据信息研判、预测的结果，确定公共危机预警级别的临界点，决定是否发出公共危机预警信号和预警指令的过程。

从内涵上看预警的内涵比预测广， 预警既包括对预警对象现状的评价， 也包括对预警对象未来状况的预测。从结果上看预测的结果可以是定量的， 也可以是定性的， 仅仅表现为突发事件趋势和动向的估计，而预警的最终结果是向特定的受众体发出警示， 并针对公共危机事件给出相应的对策性建议。

3 结语

无论是公共危机的监测、预测还是预警功能，其实现都需要公共危机管理中各环节的紧密配合和相互协调。为了避免公共危机管理中各环节产生混乱，政府有必要建立公共危机管理信息系统，采用现代计算机技术和各种先进的信息化系统将公共危机管理中的监测、预测与预警功能紧密联系在一起，为避免或缓解公共危机事件的发生提供坚实的保障。

参考文献：

［1］王绍玉，冯百侠.城市灾害应急与管理［M］.重庆：重庆出版社，2005：101.

［2］卢涛.危机管理［M］.北京：人民大学出版社，2008：41-56.

［3］汪永清.中华人民共和国突发事件应对法解读［M］.北京：中国法制出版社， 2007：93.

危机管理与公共关系篇(3)

随着现代社会分工日益细分化，社会机构之间的联系越来越紧密，处于复杂多变的社会环境中，企业难免与社会公众产生各种矛盾、冲突，进而演化为公共关系危机，在传媒发达的今天，企业公共关系危机可能在很短的时间内迅速广泛扩散。面对公关危机，一些企业成功地化危为机，一些企业在危机中遭遇损失，甚至遭受灭顶之灾。不同的企业在对待公关危机时采取的不同的态度和处理方法所产生的截然不同的结果，让我们清醒地认识到，企业要持续生存并获得发展，必须进行科学的公共关系危机管理。

从另一角度，危机具有双重属性，危机具有损害性的同时，还有正向性，危机之中往往孕育着转机。表面上，公共关系危机具有突如其来的偶然性，在不经意的情况下出现，甚至突然爆发。事实上，组织出现公共关系危机，无论是主观的，还是客观的，还是两者都有的原因，都是企业公共关系疏于警觉的结果。即使是非常偶然的人为因素和意外的自然灾害，也有其暗含的内在规律，而这种规律不论周期多长，都具有反复出现的多现性。把握规律和公共关系危机处理要点，做好公共关系危机管理，能够将危机中的压力转化为动力，驱使企业因势利导谋求技术、市场、管理和组织制度等方面的创新，提高风险免疫力，主动地、有意识地化危机为契机，恢复组织信誉，扩大企业的知名度和美誉度。优秀的组织越是在危机的时刻，越能显示出它的综合实力和整体素质，必要将危机公关意识及危机管理提升到企业战略高度予以重视。

二、企业公共关系危机管理

法国管理学家费尧认为：“管理不是一个点，而是一条线，是相互联系的运动过程。”危机管理也是如此，公共关系危机管理是处理危机事件过程中的公共关系管理，是企业为了解决自身陷入的危机，挽回不良事件给公众造成的影响和带来的损失，在出现公关危机状态时，采取的一系列具有预防、扭转、挽救作用的策略和措施，它的过程是消除企业危机因素的系列活动。从阶段上，公共关系危机管理分为事前防范、事中控制和事后恢复。

（一）企业公共关系危机的预警

企业公共关系危机的预防是事前防范，通过公关危机意识和公关危机的预警机制实现公共关系危机预防，帮助将危机扼杀于摇篮。

1、树立危机意识和公关意识。这里所说的“危机意识”是特指如何创造一个能让企业克服困难、不扰的良好舆论环境的危机公关思维意识。没有危机意识，单纯的硬性危机防预体系是无力的，超前、无形、全面的危机意识才是企业公共关系危机防范中最坚固的防线，其内容包括以下几个方面。（1）声誉和形象意识。把信誉和形象视作企业的无形资产、无形财富，把树立和维护良好的组织形象作为企业危机公关目标，这是企业可持续发展的源泉。（2）传播意识。主动利用一切传播机会和传播媒介影响公众、引导公众和争取公众，引导新闻媒体对企业正面宣传，形成有利于企业发展的良好舆论环境。（3）诚信意识。市场经济不是智力游戏，比谁比谁更聪明，它需要的是信任与合作，任何的欺诈行为都会对诚信社会造成伤害。诚信是企业拥有良好公关危机意识的重要体现。面对危机，企业要开诚布公地说明事情原委，采取诚意的态度接受批评，淡化矛盾、转化危机。

2、建立公关危机预警系统。公共关系危机预防着眼于未雨绸缪、策划应变，必要建立危机预警系统，及时捕捉企业危机征兆。首先，组建公关小组。只有做好组织上的准备，才能有备无患的应对公关危机。危机管理小组强调企业内各个关键环节都有人参与，在危机爆发初找出问题所在，避免拖拉、推诿，以便掌握主动。最重要的是，在危机管理小组中指定企业公共关系危机的新闻发言人，在危机来临时刻，企业内部很容易陷入混乱的信息交杂状态，不利于形成有效的危机传播，因而形成统一的对外传播声音是形势要求的必然结果。新闻发言人专门负责与外界沟通，尤其是新闻媒体，及时、准确、口径一致地按照企业的对外宣传的需要把公关信息出去，形成有效的对沟通渠道。其次，建立科学的预报系统。在日常加强危机自查情况下，对危机持一种正确积极的态度，对出现的前兆危机要进行客观及时地评估，对各种潜在的危机形态进行分类，对各种危机情况进行全面、清晰的预测，制定预防危机的方针、对策，为预警危机制定策略和步骤，监督方针和步骤的正确实施，避免危机转化直至造成毁灭性后果。再次，健全和调查制度。在日常工作中促进沟通和社会公众加强交流，建立相互信赖关系，避免公共关系危机对外宣传的无序、混乱，以及由此可能产生的公众猜疑，便于企业驾御危机公关信息的传播，经住各种突发事件考验。最后，制定危机管理方案或危机处理预案。为处理每一项潜在的危机制定具体的战略和战术，确定可能受到危机影响的公众，对全面工作做指导和咨询，对企业存在的危险情况制定涉及全公司的危机防范措施。

（二）企业公共关系危机的处理

公共关系危机预防，只能使危机爆发次数或程度减到最低值，而无法杜绝危机。对于企业，危机的恶化很大原因是由于传播媒介的推波助澜，因此，危机发生之后，企业必须表明自己的立场，并通过积极的沟通，引导舆论，稳定人心，重构企业与公众之间的信任关系。

1、处理原则。处理危机时的原则，有管理专业人士提出了“5S”，即速度第一（SPEED）、系统运行（SYSTEM）、承担责任（SHOULDER）、真诚沟通（SINCERITY）和权威证实（STANDARD）5个原则，公共关系危机处理中5个原则同样适用，根据公共关系危机特点，其处理原则可以归纳为以下方面。（1）临危不乱。潜伏性和意外性是公共关系危机的重要特点，面对突如其来的危机，企业应临危不乱。乱则无法看清危机实质，更无法有效地进行整体公关，只有抓住危机实质，分析危机产生的原因，才能迅速做出判断，并制定出相应的危机公关方案。（2）快速反应。危机发生后，企业必须采取果断的应急措施，澄清事实、化解误解或敌意，控制事态，并及时与新闻界联系，企业的快速反应能最大可能地消除公众对危机的各种猜测和疑虑，防止连锁反应。（3）与新闻媒体合作。企业危机之所以出现失控的局面，主要是对危机出现了“信息真空”，在信息技术高度发达的现代社会中，媒体对信息传播具有加速、放大和扭曲效应，危机事件中不免有些毫无根据的猜测，混淆是非，扰乱人心。企业应及时与新闻媒体联系，确保危机消息来源的统一，将事件真相、处理进展传达给公众，杜绝谣言、流言，稳定公众情绪，争取社会舆论的支持。（4）控制影响。公共关系危机要在尽量早的阶段消除影响，创造妥善处理危机的良好氛围，减少曝光，平息冲突，及早消除不利影响。2、处理程序。发生突发事件或重大事故时，企业公共关系便处于危机状态之中，企业要面对强大的公众舆论压力和危机四伏的社会关系，沉着冷静，循序渐进的处理是中心工作。（1）发现危机。危机是事物运动、发展、变化的结果，发现它才能在企业能力所及的范围内扼制并扭转。发现危机是指在日常的公关工作中，通过事物的现象和长期工作经验，对公共关系危机及时察觉和判断，它包括隐性状态下的发现和显性状态下的发现。隐性状态下公共关系危机情形下，公关工作还处在表面正常的状态，但是隐患已经在某些因素和环节中存在。例如，企业内部门关系、上下级关系不和；或者是企业内部管理混乱，效益低；或者是出现了企业和公众之间不协调；或者是企业与政府、同行产生了摩擦等，当一些细小的环节或因素上出现问题时，企业应该敏感而及时的发现。这种发现问题的能力需要学习和长期经验的积累，它不仅是理论学习的结果，也是社会经验，工作经验的体现；显性状态下公关危机相对于隐性状态比较容易被发现，它是既成事实的危机，而且多是影响较大的突发性危机，以重大的损失为标志，容易为企业所重视，但是对于重大显性危机的危害程度的认识和判断却需要丰富的公关经验，对危机的判断关系到危机处理决策、手段及处理措施的实施。（2）识别危机。对危机的识别很关键，如果对危机的形势识别不准确，就无法制定出相应有效的措施。公共关系危机的识别，通常从三个方面着手：查明事件的性质与危害程度；查明事件的起因和后果及影响；查明事件牵涉的公众对象和在社会中产生的直接和间接的影响力。查明事实和影响，考察这种危险情况是否真正影响企业的最终目的，所鉴别出的潜在危机其真实性如何，企业现有的行为能否阻止或遏制危机的产生，所制定的方针政策是否经得住公众考验，企业是否具备危机管理所需资源，公众对企业行动是否能接受，不采取行动的结果将会怎样等。（3）处理危机。面对危机企业应尽可能掌握主动权，避免被动，处理中，“沟通”是贯穿所有重要环节的核心，充分、恰当的沟通才能使危机得到控制。常见公共关系危机有两种情形：报道失实和谣言传播，它们是公共关系危机处理的核心。第一，报道失实的处理。报道失实是指新闻媒介报道的情况与事实本身不符致使企业形象受损，处理要点为：迅速搜集新闻媒介失实报道的信息内容，核准其失实程度；立即据实向发表失实报道的新闻单位提出更正要求；尽全力找到失实报道的记者、编辑及制作者，诚恳地提出更正要求；如失实报道的新闻单位和个人拒不认错，可通过上级主管部门出面处理，借其他新闻单位发表文章或广告，把真实情况公诸于众；如失实报道情节特别严重，造成不良后果，可诉诸法律，依法维护组织声誉。第二，谣言传播的处理。谣言传播指不正确事实的非正式渠道传播，它是对事实的蓄意渲染、夸大、歪曲，或是无中生有，损害组织形象和信誉，处理要点为：对谣言追根溯源，揪出谣言制造者；邀请本领域、本行业的权威人士、有关领导、新闻记者及其他有关公众来，以澄清事实，妥善辟谣；必要时组织新闻会，就有关问题向新闻界做出说明，公开事实真相，倘若属于不正当竞争而发生的恶性中伤事件，则应诉诸法律解决。

（三）公共关系危机总结

危机总结是整个企业公共关系的最后环节，当公共关系危机处理后，需要总结公共关系处理方法，方法的合理性和有效性，找到处理危机的规律，总结经验和教训，对企业新的公关危机预防提供参考。企业危机总结内容包括：

第一，对工作全面评价。包括对企业危机预警系统的组织和工作内容、危机应变计划、危机决策和处理等各方面的评价。

第二，对危机发生的原因、预防与处理等措施的总结。研究危机产生的原因；研究在危机处理过程中公众受到的不良影响是不是降到最低；在危机公关的实施过程中，给社会造成的损害是不是最少；在危机事件发生后所进行的处理过程中，企业是不是以最小的代价，保住了企业在经济方面最大的利益；在危机公关的处理完成后，企业在公众心目中的形象受到的损害是不是最小，或者是否已经以最大的努力在公众中建立起企业的新形象，以最大可能恢复了企业美誉度和公众对其的信任。

第三，对危机管理中的问题综合归类，防止类似事件的再度发生，为企业今后公共关系危机管理提供经验和方法上的借鉴。

三、结束语

“智者千虑，必有一失”，任何企业的成长、发展都不可能一帆风顺，企业要尽一切努力避免自身陷入危机，一旦遭遇危机，就要接受它，重视危机的存在，客观认识到危机的危害性，做好公共关系危机管理。危机管理是对企业危机事件公关能力的重大考验，有效的危机管理是推动企业发展的助推器，通过公共关系危机管理使对企业的降到最低限度，危机管理的重要价值还在于发掘危机中蕴涵的“商机”，帮助企业在危机事件中发现机遇，化危机事件为企业转机的机会。

参考文献：

1、唐燕凌,姜国刚.公共关系学[M].清华大学出版社,2007.

2、郑砚农.公共关系与危机管理[J].数字财富,2004(10).

3、肖赛兰.论企业发展与危机管理[J].湖北社会科学,2004(9).

危机管理与公共关系篇(4)

公共危机简言之就是一个事件突然发生并在短时间内对公众的正常生活工作以至生命财产构成威胁的状态。公共危机尽管起因千差万别，但是有一点是共同的即它们涉及的对象不是单个的个人，而是社会公众至少是一个特定组织或地域中的一群人。公共危机的总体特征虽然表现为公共性，但其发展往往会造成组织和个人危机。公共危机发生时，受直接影响的是公众所以确定公共危机也需要取得公众的共识，引起公众的重视并团结一致采取必要的措施阻止事态继续扩大降低公共危机所造成的危害和损失，迅速修复其创伤。

公共危机管理就是公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机，恢复社会秩序、保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定、促进社会和谐健康发展公共危机管理是公关管理的一种特殊状态和特殊形式，其管理主体是政府及其他公共机构（如：非政府组织、第三部门等）公共危机管理是以追求社会公平公正、保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品、促进社会全面和谐发展为目标。

公共危机的发生形成了特殊的政府公共关系这种关系主要表现在以下几个方面：

第一，公共危机往往是在意想不到没有准备的情况下突然爆发所以具有很强的冲击力和破坏力，往往使人措手不及如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏力，对公众的心理冲击也较大，此时需要政府和管理部门及时地拿出对策、化解危机、消除影响、减少损失尤其在危机突然出现，可资利用的资源又十分有限的情况下（如：信息不对称、技术手段缺乏、物质保障不到位等）公众对政府行为的认同以及公众反应与配合就显得十分重要。

第二，由于公共危机起因的复杂性，既可能是一种单一的有的原因引起也可能是多种原因的结果受影响公众的反映程度以及社会管理的有效程度也难以预知因此其发展方向是多变的具有高度的不确定性往往一个公共危机在发展中会引起一连串的“涟漪反应”，影响和危害会迅速地扩散，甚至引发重大的社会问题社会性是公共危机的应有之意，这种社会性往往直接或间接地表现在公众与政府的关系上现代政府作为公共产品的提供者、服务者为公众在危机中提供有效的物质保障和公共安全是其义不容辞的责任。

第三，公共危机的本质特征还表现在有形和无形的危害性和破坏性上有形的危害包括物质财富受损、人的生命的逝去。无形的危害主要是指公共危机造成的人们心理、精神上的伤害社会问题的连锁反应，危机发生组织或地区的形象破坏，对政府的信任危机，社会的基本价值观受到挑战和威胁等等。就危机的破坏性而言，有形的损害易于修复无形的损害不仅在短时期内难以消除而且往往容易被人们所忽略。总之公共危机使得政府组织与社会公众的关系处于一个高度的敏感期。

现代政府的职能和地位决定了政府在公共危机管理中的作用是任何其他社会组织所不能代替的，社会的期待和公众的要求必然形成政府与公众之间的特殊时期的特殊关系在这种紧急状态下政府的公共关系能力（政府的形象、政府的公信力、政府与公众的沟通能力等）都必然受到前所未有的挑战和考量。

二、政府公共关系手段在公共危机管理中的应用

在公共危机爆发时，政府与公众处于一种非常态管理的特殊环境下，公众对政府有一种特殊的期盼，尤其需要政府应用公共关系的手段去获取信息、引导舆论、沟通关系、安抚人心、疏导情绪、提高公信力、塑造政府的良好形象此时的政府公共关系更强调政府与公众之间的相互理解、信任、谅解、支持和合作努力实现政府公共危机管理的目标就公共危机管理中的政府公共关系手段而言笔者认为应着重发挥两个方面的作用：即信息、舆论的沟通与引导；政府形象的修复与塑造。

首先信息、舆论的沟通与引导是公共危机管理中公众与政府配合协调的基础。信息畅通是危机发生时正确决策的前提，也是迅速采取行动的条件，此时危机预警机制有效性和危机应对机制的运转都离不开相关信息的准确。但是往往由于危机爆发的特性又会出现信息传递的非对称性，科层组织缺陷而导致的信息失真所得到的信息有可能是不准确甚至是虚假的，使得危机的决策风险加大。危机的到来又不容许人们有更多时间和按常规程序去获取更多信息来比较判断，必须马上采取对策，防止事态的进一步扩大和恶化。加之危机的形态千差万别，因此无法对危机决策预案进行反复论证和修正，这也是危机决策所要付出的代价和信息获取的悖论。从2003年我国在抗击SARS的过程和国外不同的危机管理的案例中可以看到仅仅依靠政府系统所掌控的信息应对公共危机，其有效性将大打折扣往往还会使政府在处理危机过程中陷入被动、错失良机。在信息的处理能力上政府也并非全能，有其自身的体制缺陷。因此，要力求信息的有效必须另辟蹊径，即信息公开化，与处于危机事件中的公众信息共享这是提高政府危机管理信息处理效率的最佳途径。

在现代社会由于传统依附意识的淡出和独立人格的形成使得信息公开成为一项基本的人权。信息在政府管理机构内部畅通这无可非议。但是信息能否在社会中畅通，使相关公众享有知情权，往往在我国难以达成共识识受传统行政管理思维的影响以及部门利益的驱使习惯于对信息资源的垄断和控制“内松外紧”“内外有别”的信息沟通方式，自然成为一些政府部门和工作人员的思维定势。因此有必要改变传统的做法把信息公开化作为公共危机管理中政府公共关系的一项重要职能和制度加以明确。

第一，危机信息的开放可以让公众最大程度了解危机真枏及时准备，有效预防。公共危机的特点是在极短的时间内大规模影响公众利益带来社会灾难。而社会自身的准备程度应对机制将是有效降低灾患的根本因素之一，社会的这种应对机制跟很多因素有关其中信息的完备程度显然是至关重要的。事实证明，没有可靠的信息，危机到来时公众只能依靠想象和感觉行事甚至为谣言所误导，很难作出准确的判断和抉择主动采取迅速有效的应对措施，不仅降低了公众的参与度也使公共危机管理常常限于被动。

第二，危机信息的开放可以提高公众对政府行为的理解和配合从而提高行政效率。在公共危机中，政府为了迅速控制事态，往往要依法采取一系列的紧急措施在特殊的状态下要求私权服从于公权，其中包括暂时中止公民的一些权利进入紧急状态等。如果公众缺乏对相关信息的了解就可能对政府的行为缺乏认可和配合。此时一个对政府行为缺乏认同的群体，不可能有效配合政府的行为也很难理解政府所采取的政策措施，很可能错失危机处理的最佳时机。

第三，危机信息的开放可以让政府行为透明化约束政府自由裁量权，抑制各地方政府自行其是的可能性有利于统一意志、统一指挥和统一行动最大限度地提高资源整合的效果。同时也使公众对政府行为有一个合理的预期避免人为的不当而扩大危机，形成“涟漪效应’，造成更大的混乱和损失。

第四，危机信息的开放，有利于引导社会舆论发挥政府公共关系对社会传闻的调节作用。在公共危机爆发的阶段，面对突然出现的事态，公众极容易产生焦虑、恐慌等心理，心绪不宁、情绪不稳在获得信息渠道有限信息不对称、不充分，对危机的走向及其危害性无法做出正确判断时，更易加重这种心态、扩散情绪，流言、误传和谣言必然大行其道扰乱人心甚至造成更大范围的混乱和恶性循环。当今社会人们可以利用的信息交流的渠道广泛而便捷信息传递的速度和范围快速如果不能充分保障公众的知情权，作为新闻代用品的传闻就会泛滥勿需置疑在突发公共危机事件中，面对多元的信息传播渠道，政府仍是最有掌控能力的权威组织，需要政府及时运用传播的主渠道引导大众传播媒体有针对性地发布信息、澄清事实、制止不良传闻以正视听，既利于缓解公众的紧张恐慌情绪，也利于引导社会舆论向正确的方向发展为迅速处理危机事务创造良好的公共舆论环境。

其次，政府公共关系的作用还突出表现在公共危机管理中的政府形象的修复与塑造上。“任何一种组织形态在经过危机之后，都可能面临着三种截然不同的结局。第一，是由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力，组织在危机中全面崩溃，不复存在。第二组织在危机中虽然存活下来但是由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持在危机后，组织的形象严重受掼它在社会中原有的威信和地位受到影响。第三在危机中，组织不仅经受住了危机带来的种种压力，而且由于它采取了积极、有效的管理措施和危机问题的解决对策，使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势在公众心目中的良好形象也大幅度提高。”公共危机复杂性，决定了上述第二种情况是现代政府组织危机公关能发挥其特殊的作用环节。危机爆发后，由于种种原因公众对政府的行为和承诺缺乏正确的预期，可能使得部分公众怀疑政府的能力，对政府丧失信心，产生信任危机这种情绪如果不马上采取公关行动给予消除迅速修复和塑造政府形象将长期损害政府的形象，影响公众对政府的态度和行为，增加其危机管理成本。

所谓形象修复与塑造就是指政府在公共危机管理中采取公关手段对应政府在危机处置的过程中的种种失误，如：政府应对准备不足、管理效率低下、观念落后等等造成了对危机控制不力、处置不当、公信力下降等，引发了一系列的社会问题或不良的严重后果，导致政府形象受到损害的状况及时、有效地采取对策加以补救和重塑提升政府的威信，塑造良好形象的过程；提高政府危机管理的效能；积极兑现政府的承诺；关注公众的利益是政府形象修复和塑造要做的最重要的工作，也是政府的效率、责任和服务的统一。

提升危机公关能力是增强政府效能形象的重要途径。要求公众在政府面临困境或失败时仍保持较高水平的信任是比较困难的信任是对政府能力的挑战。一般来讲，此时公众的心理期待处于一个较高的水平上，对政府能力的预期要求较高，如果政府的能力与公众的预期相差甚远政府的威信必然下降。危机管理中政府的能力首先反映在效率上一个有能力的政府必须是一个有效率的政麻对危机的预兆毫无反映对危机信息反应迟钝，对危机处置缺乏预警、预案，应对机制运转缓慢、对公民的诉求和生命麻木不仁等等总之一个低效能的政麻必然是低信度的政府。所以应把提升危机管理效率作为修复和塑造政府形象的实实在在的工作来抓。此外，政府领导人的个人魅力形象也是政府形象的最重要的组成部分，他对提升政府的危机管理效能会产生良好的结果。在危机发生的时刻，它可以对公众产生强大的凝聚力和号召力促进公众积极参与。政府领导人如果能与公众一起站在危机第一线，休戚与共、荣辱相依，积极应对、果断决策，以身作则、勇于承担责任，不仅对处于危机中的外部公众是一种最大的支持和鼓舞，对政府管理机构内部工作人员也是一种信心展示，在一定程度上能缓解危机造成的负面的影响。从这个意义上讲，政府领导者要不断培养和提高自身应对公共危机复杂局面的公关能力。

如前所述政府在危机之后威信下降，其中的一个重要原因是失信于民。政府的威信是建立在政府对公众的承诺的基础上，承诺是政府合法性的具体体现。承诺可能是口头的也可能是行为上的行为是对语言的最好的注释言行一致就是一种兑现。危机中公众对政府的失信行为印象会很深刻甚至由公共危机发展成为政府的信任危机，政府的信任一旦失去要想在短时间内恢复就很困难，并且将长期影响政府的形象。政府在危机中失信行为，主要是由两种情况造成的，一种是客观条件的限制；一种是主观行为的结果。前者是由于多种客观因素，如，信息失真、物质条件的匮乏、资源有限使得保障措施不到位一时无法兑现后者则是深层次的问题即由于政府及其工作人员因受传统思想意识和行政观念的影响采取“民可使由之不可使知之’的管理方式，封锁信息处处强化传统行政官僚组织权力。对信息的反应和处置迟滞；对公众的呼声和要求缺乏回应；对自身的责任缺乏认识和追究不公开、没有回应和缺乏责任的政府行为，必然在公共危机中处处陷于被动。管理能力低下，再好的承诺也无法兑现，最终只能失去公众的信任其合法性也将受到置疑从上述两种情况看前者对政府的形象不会造成根本性的损害而后者则可能从根本上破坏政府的形象所以在公共危机过后，对结果做出总体科学的评估、评价；认真检讨政府的行为，找出问题，总结经验与教训；积极回应公民的诉求和反映对失职、渎职的人员和行为彻底追宄政治、法律责任；完善和建立危机管理机制等，比仅仅从物质上安抚公众是更为重要、更为有效的公关方法，对于修复和重塑政府的形象有着非常重要的意义，也是责任政府的具体体现。

危机管理与公共关系篇(5)

关键词：公民参与；社会资本；公共危机管理

中图分类号：d035.29　文献标识码：a　文章编号：1003-1502(2012)01-0042-06

一、问题提出和概念梳理

(一)问题的提出：实践与理论的双重要求

进入21世纪后，人类面临的公共危机突发性更强、破坏性更大、发生频率更高、化解更难，传统意义上以政府为主导的公共危机管理面临极大的挑战，政府处理公共危机失败的现象频发。研究者开始注重公民在公共危机管理中的作用，并且取得了丰富的研究成果。目前关于公民参与公共危机管理的研究多是总结性质的，而利用相关理论进行专题论述比较少。实践和理论研究的需求是本文写作的出发点。考虑到公民参与和公共危机管理自身的特点，本文采用社会资本理论作为研究视角。社会资本理论是20世纪90年代兴起的一种理论，探究的是社会变迁的动因和社会发展的基本要素，强调的是社会自主活动的重要性，与公民参与有着高度的关联。社会资本的这种理论关怀为本文分析提供了着力点。

(二)相关概念的梳理

1　公共危机管理：多元主体与系统管理

关于公共危机管理的定义比较多，吴兴军认为，公共危机管理是政府及其他公共组织在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动。笔者比较赞同这个观点。这一定义既承认了公共危机管理主体的多样性，又承认了公共危机管理的系统性和复杂性。系统管理学派认为系统可根据研究问题的需要分为目标和价值子系统、技术子系统、社会心理子系统、结构子系统和管理子系统，该分类方法同样适用于公共危机管理系统：化解危机和为社会提供公共产品是其目标和价值子系统；相关技术和设备是其技术子系统；管理主体的行为动机和角色等是其社会心理子系统；管理体制、预警机制、应急机制、管理原则和程序等构成了体制结构子系统；各种管理机构如预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协调机构构成了公共危机管理的管理子系统。

2　公民参与(cifizen participation)：历史演变与现实考量

在公共管理研究领域，关于公民参与的阐述有三对不同的倾向：“工具具理性”与“价值理性”、“效率取向”与“公平取向”、“主导地位”与“从属地位”。发展到现在公民参与追求的是民主价值，强调的是主导地位，寻求的是效率和公正的平衡。进入现代社会后，不同范式下公民参与的涵义并不存在严格的区分，只是在核心特征上有所倾向。遵循理论与现实相符合的原则，本文是基于新公共管理的视角讨论公民参与的。通过对不同观点的整理，我们认为公民参与是指公民(个体和组织)基于公民责任和公共利益，通过一定的方式和途径，与政府等多元公共管理主体合作管理社会公共事务，供给公共产品和服务的活动与过程。

3　社会资本(social capital)理论概述：内涵、属性和要素

社会资本理论的代表人物主要有五位：布尔迪厄，他认为社会资本是一个社会或群体所具有的现实的或潜在的资源集合体，主要由确定社会或群体成员身份的关系网络所构成；科尔曼认为社会资本存在于不同行为者之间的相互关系结构中，表现为人与人的关系；帕特南认为社会资本是普通公民参与网络，以及体现在这种约定中互惠和信任的规范，是一种公共财产；林南认为社会资本是嵌入到社会结构中的资源；福山认为社会资本是一种有助于两个或更多的个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。社会资本的基本属性表现为：(1)隐形资产；(2)准公共物品性质；(3)自我强化性；(4)外部性。社会资本的正外部性能够降低交易成本，有助于解决信息不对称的问题；能增强社会心理的稳定，强化社会成员的身份和认同，使组织资源得到共享；规范和网络能使公民比较容易解决集体问题，提高个体决策的理性；信任能使社会平稳运转。社会资本的负外部性主要是指排斥圈外人、

团体成员要求过多、限制成员的个人自由和反社会危险。社会资本由信任、规范和关系网络三个要素构成，林南曾将社会资本划分为个人和团体两个层面。二、公民参与公共危机管理的价值：社会资本语境下的解释

对公民参与之于公共危机管理的价值，笔者认为应当从社会资本—公民参与和公民参与—公共危机管理两个层面出发。理清社会资本对公民参与的作用机制、公民参与对公共危机管理的作用机制，才能真正了解这三者之间的关系。

(一)社会资本之于公民参与的价值

公民参与是在政府和市场双重失败下寻找到的第三条道路；社会资本是为了突破国家和社会二元对立的解释模式；双方都寻找到了国家和市场的“中间地带”——公民社会，这是公民参与和社会资本的自然情结。帕特南从政治学的角度分析了公民政治参与和社会资本之间的逻辑关联性：一是社会资本是民主进步的决定性因素；二是社会资本来源于公民参与网络。社会资本对新公共管理视角下的公民参与同样具有解释力——合法性和有效性的解释。

合法性是政治学的一个概念，其要义在于“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”，也就是信任。信任是合法性的必要不充分条件，能够为公民参与带来合法性。社会资本理论为我们提供了这样一种观点：信任存在于社会关系网络中，是一种无形资产，具有准公共物品的性质，不被某人和某个组织所特有。一定社区内，任何组织和个人只要得到了社会关系网络的信任，就拥有了管理该范围公共事务的合法性。当然这种合法性也是相对的，会随着社会资本的发展而发生变化。公民参与有效性问题一直为人们所诟病，社会资本特有的功能提供了解决思路，这可以从个体和团体进行分析。个体层面的社会资本主要是指人际关系和成员资格。公民拥有的人际关系网络越广泛，越容易达成信任与合作；政治生活中的成员资格是指公民权利，这是公民参与的前提；个体的资本还能提高公民参与的知识储备和抗压能力。团体层面的社会资本主要包括信任、规范和网络。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的传递速度、促使互惠行为的实现，公民参与中的信任表现为政府、ngo和个体公民等社会成员之间的信任；社会规范为公民提供了参与规则，社会规范是指正式的规定和非正式的习俗，这能保证公民参与的有序性；社会网络是组织之外的各种联系，构成了公民参与的机制，“水平结构”的网络有利于传递社会信任，容易使公民参与发挥出正效应(见图1)。 民参与之于公共危机管理的价值

公民参与公共危机管理的相关论述比较多，多数将其作为政府管理的补充，是体制外变量。按照社会资本理论的观点，公民自组织的网络是产生社会资本的重要因素，不是社会管理的补充，而是社会管理的有机组成。研究公民参与应当摆脱“功利主义”的观点，着重分析其作用机制。按照对公共危机管理的认识，我们借助系统管理模型对其进行分析。

目标和价值子系统上：公共危机管理的价值是保证公共利益的实现，目标是有效地解决公共危机。公共利益是各种社会利益的有机整合，公民参与使最广泛的利益得到了表达，在这样一个过程中，公民参与增强了公共危机管理维护公共利益的价值取向；社会拥有广阔的资源，完善的公民合作网络能够调集最广泛的社会资源，提高公共危机管理的效率。技术子系统上：随着公共危机管理日益复杂，单一的管理主体不能满足其日益增长的技术和设备要求，公民参与能够提高技术和设备的供给效率和适应性。心理子系统上：在角色定位上，公民不再是被动的接受者，而是主动的管理者和责任的承担者，公民和政府及社会成员之间是一种水平关系；在影响力上，公民参与使得社会的信任增加，消除了不必要的恐慌，社会心理得以稳定。体制结构子系统上：社会成员之间不是垂直的关系而是一种平行的关系，是相互影响和相互作用的关系，能促进公共危机协同治理的实现；公民参与嵌入到公共危机管理的各个环节中，可以全方位提高危机管理的能力；公民的自救行动缓解了公共危机管理的财政压力；公民参与使得信息沟通机制更加顺畅，降低了管理成本和风险。公民参与也使得管理原则发生了转变——封闭处理转为公开处理，以政府为核心转为以公民为核心。公民参与给管理子系统带来的转变主要是使管理主体多元化，全方位地影响到预警预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协

调机构。当然一次成功的危机处理也能增强社会成员之间的互信和共识，促进公民自组织网络的发育(见图2)。

(三)结论：起到基础和中介作用的社会资本通过对这两对关系的分析，我们得到这样一种循环：社会资本能够解释公民参与的合法性，同时又能够促进公民有效地参与，有效的公民参与能够提高公共危机管理的效果；成功的公共危机管理能够提高公民参与的能力和有效性，有效的公民参与又能够增加社会资本的存量。在这样一组关系当中，不管是公民参与对公共危机管理的影响，还是公共危机管理对公民参与的影响，都是通过消耗和增加社会资本发生的。

三、公民参与公共危机管理的困境：社会资本缺失和负外部性下的分析

虽然公民参与对公共危机管理有很高的价值，但现实中往往达不到理论上的效果：公民的危机意识和危机应对能力较弱；行动能力和社会影响力较弱；缺乏制度化和组织化保证；增加了管理成本等。公民参与公共危机管理的困境表现为外在困境(外部因素的制约)和内在困境(内在价值的困境)。这两方面的困境主要反映在社会资本的缺失和社会资本的负外部性上。

(一)社会资本缺失对公民参与有效性的制约

社会资本存量小的社会被称为“碎片化社会”，碎片化社会中个体主义泛滥、组织化程度低、社会壁垒广泛存在。在公共危机管理中，社会资本的缺失降低了公民参与的积极性和处理公共危机的能力，导致了公民参与的低效。公共危机管理不同于其他管理，对信任的要求特别高，信任的缺乏使社会成员之间难以达成互惠行动，容易造成集体行动的困境，导致公共危机的扩散以及次生灾害的发生。公共危机管理是一个系统管理，需要社会的协同努力，社会资本的缺失使得社会自组织化程度降低，限制了公民参与作用的发挥。公民参与公共危机管理需要一定的规范和制度来保证和约束，规范的缺失容易导致无序的参与，从而增加公共危机管理的难度。

(二)社会资本负外部性对公民参与价值的质疑

在社会资本丰富的社会，公民参与同样面临自身价值的困境，正如奥斯特罗姆所说：“所有类型的资本都可能会产生危害而不是福利，因此无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利。”社会资本带给公民参与价值的困境体现在以下三个方面：公民参与存在着作用半径，作用半径是指系统的有效服务范围，主要表现为地域半径、种族半径、组织半径和阶层半径，作用半径的存在使得公共利益难以得到保证，也缩小了利益受众的范围，容易产生“多数人暴政”；公民参与存在着合法性危机和反社会风险，信任并不能充分证明参与的合法性，而且当一个组织的目标与社会利益相悖时，往往会成为公共危机的制造者；公民参与使社会存在碎片化的危险，奥斯本曾指出，随着公民参与的扩大，“我们今天的大众社会被分割成成千上万的碎片，呼声越来越来自于单一的利益集团”。公民在参与公共危机管理时也很难避开这些价值困境：公民参与的作用半径使得小团体行为时常发生，公共危机发生时，存在矛盾的团体相互之间往往采取漠视甚至是落井下石的做法，容易引发持久深层的公共危机，这在种族社会里特别明显；公民参与公共危机管理具有道德风险，特别是在自然灾害发生时，社会资本丰富的团体往往会选择牺牲其他群体的利益来维护自身的利益，这使得社会资本的负外部性扩大；公民参与要求社会各阶层的利益得到反映，公民参与使得公共危机管理系统更加复杂，增加了保证公共利益的难度，这会使公共危机管理陷入公平和效率的争执当中；反社会的团体往往借助自身丰富的社会资本，利用合法的公民参与渠道，制造或扩大公共危机以达到自己的利益要求，这给如何规范公民参与增加了困难。

四、公民参与公共危机管理的路径选择：社会资本投资与自我完善下的思考

社会资本的缺失和负外部性严重制约了公民有效参与公共危机管理，因此必须要改善公民参与中的社会资本，主要通过社会资本的投资和自我完善来完成。

(一)社会资本的投资：方式、方向和途径

任何资本都需要投资才能发挥作用，社会资本也是如此，通过社会资本的公共投资可以实现更有效的服务。社会资本的重复使用使得社会资本存量增加。林南指出，社会资本利用得越多，价值就越大。因此重复使用是社会资本的投资方式。社会资本的投资的方向应是促进“帕累托最优”的实现；促进社会资本增长的活动和政策

都构成了其投资路径，因此社会资本投资的途径具有多样性。

(二)社会资本的自我完善：重复博弈和社会裂痕

自我完善是社会资本发展过程中的自发行为。对社会资本负外部性的规避是通过重复博弈和社会裂痕作用来完成的。重复博弈是一种动态博弈，它能使交易成本接近于零，导致“强均衡”状态的发生，在这种情况下任何参与者都不能通过单方面改变它们的决策来获益，也就能限制社会资本负外部性的发生。社会的结构性壁垒是社会资本负外部效应产生的根本原因，雷和泰勒提出了这样一种思想：社会中存在纵横交错的裂痕，这会解决将社会资本散布到群体之外的问题，通过相互交叠的成员身份的存在，从不同组织内部的互动获得信任就有可能扩展到整个社会。这其实就是社会资本自我完善的过程。

(三)完善公民参与公共危机管理的路径选择

危机管理与公共关系篇(6)

论文关键词：政府公共关系； 公共危机； 危机治理

论文摘要：有效的政府公共关系工作，对于危机的治理具有重要的意义。但是由于缺少专门的政府危机公关机构，政府公关人员素质低下，与媒体及公众的沟通不畅等原因，不能很好的发挥在公共危机治理中的作用。为此，必须通过设立专职危机公关中心，切实转变政府公关理念，配置合格的公关人员，加强沟通以及提高政府国际公关能力来提高公共危机治理的效率。

一、 政府公共关系与公共危机治理的内涵诠释

当今世界，任何组织都处于一个极其复杂的公共关系网络之中。政府作为公共服务的提供者，公共事务的管理者，以及公共权力的行使者，也必须处理好各方面的关系，这样才能推进社会的全面发展和进步，保持国家稳定与和谐，人民幸福安康以及国际威望的提升。所以，一个有效的政府，必须处理好与各方面的关系。正如美国公共关系学者哈洛所言：“公共关系是一种特殊的管理功能，它帮助组织建立并维持与群众间的双向沟通，了解、接纳及合作；它参与处理组织面临的各种问题与纠纷；它帮助组织了解公众舆论并作出反映，促进公众了解组织和事实真相；它强调组织为公众利益服务的责任；它帮助组织随时掌握并有效利用变化的形势，预测发展趋势，使之成为组织的警报器；它使用有效、正当的传播技能和研究方法作为主要的工具”。[1]依据这个公共关系的权威性定义，可以得出公共关系是组织为实现其目标的一种管理活动或职能。由此，政府公共关系是以政府为主体，为树立良好的政府形象、建立和谐的公众关系，顺利完成政府公共管理职能，实现公共利益而进行的双向沟通与互动的管理活动。具体来说，政府公共关系具有以下几个方面的内涵：[2]一是政府公共关系的行为主体是国家行政机关，有社会公益性和政府行为权威性；二是有传播沟通、行为规范的职能，有政策导向性和传播垄断性；三是与社会公众建立良好关系，有全民参与性；四是体现政府管理思想，维护政府良好形象。现代政府作为一个有限的政府，其主要职能在于对公共事务的管理，而有效的政府公共关系则是发挥其管理职能的一个重要组成部分。

从公共管理的角度看，公共危机主要是指那些突然发生，对生命、财产和环境造成威胁和重大损害，对公共安全、社会稳定，乃至国家政权有较大影响，要求政府和公众采取特殊措施予以应对的公共事件或紧急状态。公共危机事件主要有以下几个方面的特征：一是公共性。在《辞海》中，“公共”即共同，指社会的共同领域或共同利益。现代社会处于一个开放的、动态的系统之中，虽然某一危机事件不一定普遍存在，但是随着其传播而引起的社会关注，极有可能成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。也就是说，社会的公共危机越来越突破地域限制。如2003年的“非典”先是在国外发生，后来很快在我国的广州、北京等地传播开来，发展成为全国性的公共危机事件。二是突发性。由于各种公共问题和风险具有一定的隐蔽性和或然性，往往不易发觉或被隐匿而被推迟和掩盖，所以其发生的时间难以预测，过程难以控制，结果难以估量，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈现快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。三是扩散性。在目前全球化和全国化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间的交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说系统越复杂，它的可靠性也越差。在其他条件相同的情况下，诱发危机的渠道可能更多，危机的蔓延可能更严重。[3]四是危害性和威胁性。公共危机事件高度危险，极有可能使构成社会体制的人的生命、身体、财产等要素和机能达到崩溃的程度，并且由于危机往往具有连带效应，同时会引发次生事故和问题，导致更大的损失和危机。五是危机的双重效果。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机。美国危机管理专家诺曼·奥古斯丁认为“一项危机既包含了导致危机的根源，又蕴藏着成功的种子”。如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革，所以对公共危机事件需要辩证的认识。[4]

1989年，世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词。治理被认为是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程……治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[5]所以公共危机治理就是通过政府和社会公众的力量，通过对公共危机事件的有效监测、预控、决策和处理，避免和减少危机，实现社会稳定，政府和公民关系和谐，维护政府形象的过程。具体来说，公共危机的治理具有以下几个特征：

一是公共危机治理主体的多元性。虽然公共危机的核心治理主体仍然是国家，但是公民、企业、第三部门等在公共危机的治理中也有不可忽视的作用。“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担起应对风险的重任”，[6]所以如果仅仅依靠政府或国家，同样会使公共危机的治理失效。同时公共危机的紧迫性和威胁性也要求人人参与、全面动员。二是公共危机治理的责任性。由于公共危机的公共性，人人在力所能及的前提下，都要承担起危机治理的责任。更主要的是对作为治理核心主体的政府及其公务员，由于其承担一定的职务而必须履行相应的责任和义务。三是公共危机治理的透明性。它主要是指在危机治理的过程中相关危机信息的公开性。宋朝苏轼曾言：“天下之患，莫大于不知其然而然”。在公共危机的治理中，信息的公开与透明，将会成为公共危机治理中必不可少的一面。四是公共危机治理的有效性。主要是指对危机的控制和处理要及时，最大限度地减少公共危机造成的人、财、物等危害和损失。五是公共危机治理的回应性。就是针对危机中公民的要求和问题要及时作出回应，根据公众的要求及时进行解决。

二、 政府公共关系对公共危机治理的价值

政府要顺利搞好公共危机的治理工作，满足广大民众的意愿和要求，减少公共危机造成的危害，顺利开展国际交流和合作，必须进行有效的政府公共关系工作。

首先，政府公共关系的沟通职能，有利于调动公众参与危机治理，提高治理效率。当今世界，大多数政府虽然在推行政令时，可以运用法律赋予的行政权力，却更重视建立在没有强制力和自愿基础之上的双向沟通，来确保政令为大多数人所接受，所满意。政府公共关系是来掌握、理解民众的真正需求和利益的重要手段和方法。正如cutlip所指出的那样，政府公共关系至少有以下三个目的：[7]（1）把政府的活动告知人民；（2）确保人民能积极参与政府活动，以及遵守相关法规；（3）争取人民对于现行政策与方案的支持。政府制定的方针政策只有得到公众的支持，并吸引公众积极参与，才能有效成功的得以执行，而公众的参与又是建立在对政府的理解和信任的基础上。在危机情境下，发挥政府公共关系的沟通职能，有利于动员社会公众参与公共危机的治理，不断提高政府的公关能力，真实、准确、及时地与公众进行良好的沟通和交流，保障公民的知情权，不仅是提高公共危机治理效率的要求，也是现代民主政府发展的必然要求。

其次，政府公共关系的信息获取职能，是公共危机中进行正确决策的基础。英国危机公关专家杰斯特曾提出危机处理的“3t”原则：“tell your own tale”（以我为主提供情况）；“tell it fast”（尽快提供情况）；“tell all”（提供全部情况）。显然这三方面都与准确的信息获取密切相关。在危机情况下，政府作为公共事务的管理者，能否及时获取信息以及获取信息的数量和质量，将成为对危机是否进行正确处理的关键。作为现代民主政府公共管理职能之一的政府公共关系，其重要一方面就是获取信息，为政府及时有效的进行决策服务。正如杰里·a·亨德里克斯所说：“公共关系危机处理中心的任务就是为内部和外部公众提供信息，为媒体提供新闻信息，建立信息咨询部回答问讯和控制谣言的传播”。[8]

第三，政府公共关系促进公民对政府的信任，有利于缓和矛盾，顺利处理危机。“没有人们相互间享有的普遍信任，社会本身将瓦解。几乎没有一种关系不是完全建立在对他人的确切了解之上的。如果信任不能像理性证据或亲自观察一样，或更为强有力，几乎一切关系都不能持久……现代生活在远比通常了解的更大程度上建立在对他人的诚实的信任之上”。[9]就目前来看，在危机情况下，政府有时面临着信任危机，一方面在于政府没有及时将政府政策、措施、工作情况等政务信息传达给公众，并给予正确的解释和说明，使公众了解政府正在做什么，准备做什么，公众自身可以得到什么以及如何得到信息，另一方面在于政府与自己的公众缺乏有效的公共关系活动，在公众心目中缺乏良好的政府形象。政府公共关系活动可以运用各种公共关系手段，有计划地协调与公众的关系，了解公众的需求，了解公众的意愿。这样可以调节社会矛盾和冲突，优化政府形象。所以在非典肆虐之时有人呼吁：“政府，要给民众更多信心；民众要给政府更多信任”。

第四，政府公共关系有利于加强国际合作，提高应对危机的能力。从sars危机到现在禽流感的肆虐，充分说明了公共危机的全球性和扩散性，在此情况下，单靠一国政府的力量是无法对公共危机进行有效治理，必须加强国际合作，通过国际组织和其他国家的帮助，共同来控制和消除危机。在sars流行之初，由于政府公关败笔，没有及时公开信息，缺乏后继保障措施，导致sars大面积扩散，使中国政府的形象不但在国际上受到了严重影响，而且给国内公众的心理造成了严重的恐慌，在北京和深圳甚至出现了抢购风；国际上，多个国家限制中国人入境，《华尔街日报》甚至提出了“隔离中国”的呼声。如果政府能够通过国际公关活动，与国外的组织和相关国家及其公民进行有效的沟通和交流，不仅可以赢得国际上对中国的支持和赞赏，在很大程度上树立中国政府的威望，而且可以借助国际上处理相关危机的经验、人力、物力和财力来应对危机。

三、 政府公共关系活动在支持公共危机治理方面存在的问题

虽然政府公共关系对于建立透明、高效政府，提升公众民主参与危机的治理能力，塑造政府在国内的良好形象等方面都具有重要的意义和作用，但是由于政府公共关系在现代民主制度和市场经济体制的土壤中诞生、成长的时间较短，特别是对于政府在公共危机中相应的公关活动进行的理论研究和实践还较少，所以还存在许多问题。具体来说，在提升公共危机治理能力方面，政府公共关系存在的问题主要有：

一是专门政府危机公关机构的缺失。自从1991年国务院新闻办公室成立以来，许多省也都设立了新闻发言人，增进了公众对政府工作的了解。但是除此之外，还有许多机构都承担着政府的公共关系职能：（1）办公厅（室）。作为政府的综合职能部门，它同时也肩负着政府公共关系的职能。（2）政府部门的调研机构。作为政府收集情报，提供咨询的专项职能部门，它也负责向政府决策层提供公共危机中的公众意见和建议。（3）信访机构。作为接待处理人民群众申诉或解决问题的部门，在危机情境下，也负责把人们对公共危机处理解决中存在的问题及其意见，提供给相关部门来使问题得以及时的处理。（4）举报中心。在危机情况下，举报中心也成为反馈信息的一个重要渠道。（5）外事机构。它是政府处理境外事务的专门机构，主要负责国际往来以及港、澳、台事务。（6）政府应急处理中心。作为处理危机事件的机构，同时也是通过对危机事件的处理来展现政府的良好形象。但是由于在机构设置上过于分散，缺乏专门进行公共危机公关的机构，这样使具有公共关系性质的工作分散在办公厅（室）、调研宣传、对外联络、交际接待、信访对外联络、新闻发布、外事等职能部门中，即使有些政府职能部门已设置了公共关系岗位或公共关系秘书，也难以承担起统筹规划公共关系的任务。这样造成的直接后果是责任不清，影响公共关系工作的效率，进而影响政府工作的效率。[10]如果在危机情况下，各个部门由于职责不清，互相扯皮，势必给公共危机治理带来更大的难题。

二是政府危机公关理念淡薄。政府公共关系作为危机顺利解决的软手段，能够起到意想不到的管理功能。具有公共关系意识和理念的人，会在工作、生活中时刻注意自己的言行举止对公众的影响以及在公众心目中留下的形象。但是，我国有的政府机关及其公务员则在危机时刻一方面不注重对媒体进行良好的公关，面对媒体是，要么是一种不耐烦甚至厌恶之情，要么是由于公关技巧的缺乏，不能正确有效的口头表达自己对危机事件的处理策略、方式或方法等。另一方面，主要是在危机情境中不能对公众进行很好的沟通和交流，由于公众对存在的危机状况和问题不明白、不理解，在谣言四起的情况下，不仅加深危机的影响和扩散，更容易使公众对政府及其公务员产生不信任。所以，必须把政府公共关系理念渗透到政府公务员的日常行为中，用意识指导行动，才能取得危机治理的胜利。

三是政府公共关系人员素质低下。“治国之道，首在治人”，政府公共关系工作是否能够顺利的展开，主要取决于政府公共关系人员的素质，只有在一个年龄结构、能力结构、知识结构完全良好的公共关系团队领导之下，政府公共关系工作才能顺利的展开。而目前，我国政府公共关系人员的素质并不十分理想。首先，政府危机公关人员知识结构老化。我国现有的政府公共关系人员，真正具有政府公共关系知识的并不多，对有关危机问题了解的就更加不足，绝大多数都是以哲学、政治经济学和科学社会主义人员及某些管理科学知识为政府公共关系的知识框架，以致于在从事中国公共关系活动中往往只能局限于搞思想教育等原则性的工作而不能深入开展具体化危机事件处理。其次，从能力方面看，我国政府公共关系人员的能力素质也比较低，突出表现在创造力和社交能力不强，老成持重者居多。第三，从年龄结构上看，我国政府公共关系人员的年龄结构偏高、偏老，使得我国政府公共关系工作的手段、形式、方法等都趋于老成保守。总之，我国政府公共关系人员的结构不合理，主要表现在男的多，女的少；老的多，年轻的少；不懂专业知识的多，懂业务知识的少；性格内向的多，外向的少，等等。[11]

四是政府公关人员与公众公共沟通渠道不畅。“在危机管理中，沟通是最重要的工具。如果身陷危机情境的人，与它有牵连的人和管理危机情境的人之间没有沟通的话，就无法评估危机及其影响”。[12]但是由于传统文化中的官本位和官智民愚思想影响着政府公共关系人员，使其不愿与公众和媒体交流，而公民由于对政府的依赖性较强，缺乏参政议政的意识和能力。这种公众冷漠是对政府公共关系活动极其消极的态度。政府公共关系活动的目的是使公众对危机的处理感到满意，而公众对政府公关行为的冷漠使政府的公关活动变成了一厢情愿的行为，由于政府公关人员与公众之间缺少沟通与交流，必然导致政府公共关系活动的低效率。另外，由于政府公共关系人员能力有限，不能自如地把握传播过程，对危机中公众的情况和愿望不了解，就可能选择错误的沟通渠道，达不到沟通交流的应有效果。最后，由于我国经济不发达，公众平均文化程度较低，政府现有的公关渠道不能为他们所用。比如说电子政务的运用，虽然其传播的速度很快，很及时。但是我国大多数身在农村的农民是没有能力和条件接触和运用电脑的。有的地方连一台电脑都买不起，怎么让他们利用互联网来了解国家的相关信息呢？所以政府公共关系人员应该考虑到人们获取信息和交流的相异之处，根据人与人之间的差异，分别提供相应的沟通交流方式。

五是政府国际公关能力的不足。政府国际公共关系是指一国政府为了在世界上塑造良好形象而对本国以外的国家及其公众进行的公共关系活动。随着国际间经济、政治、文化交流的日益增多，各个国家政府都努力在国际间的交往与合作中塑造自身的良好形象。国际公共关系也越来越受到世界各国的重视。由于危机的全球性和严重威胁性，必须利用国际力量联合治理，但是由于国际公共关系能力的缺失与不足，在非典之时国际上提出隔离中国，甚至取消中国女足世界杯举办权。这主要是危机出现时由于政府对外新闻发布不及时，导致国际上对中国的误解。当一国公共危机问题出现后，由于各国政府和人民都有趋利避害的本能，往往会强烈要求了解事实及其与自身的关系，如果作为政府公共关系手段的政府新闻发布不及时，势必造成国际上对该国的误解。所以政府必须在出现危机时，采用完善的新闻发布制度，来塑造该国政府在国际上的美誉度。

四、 提高政府危机公关能力的策略选择

针对政府公共关系对危机治理的作用及其存在的问题，我们必须努力在以下方面努力和尝试，以提高危机治理的效果。

首先，设立专门的政府危机公关中心来处理公共危机。政府公共关系机构处于领导层与各职能部门之间，管理层与非管理层之间，在组织与外部公众之间起着桥梁和纽带作用，不仅对内可以通过信息，充当参谋，而且对外可以代表政府发布信息，协调关系。由于我国政府的公共关系人员和部门众多，所以在为公众和媒体提供信息时，难免出现不一致和不协调的情况。所以为更好的应对和处理危机，我国也应该按照精简、统一、效能的原则来统一设置各级政府公共危机公关机构。在设立公关机构之前，对现有的公关职能，公关工作的发布作充分的调查。然后，再根据政府部门的层次，将公共职能进行重新分配：在国务院应该设立专门的公关机构，并配置公关专家；省级政府可在办公厅内设独立的公关机构；市县级政府可在办公室（秘书处）设立专门机构或配置专职公关人员（秘书）；而在乡镇一级只需设立公关岗位即可。[10]一个精干、高效的公共关系机构为政府创造的无形价值远远大于政府为此投资所化费的成本，只有建立统一领导，分工协作的公共危机公关组织体系，才能为公共危机的治理提供准确的信息，加强政府与市场，政府与非政府组织及其公民的信任与合作，并使其在危机治理过程中发挥重要的作用，把危机治理的网络扩展到社会的每个公民。

其次，切实转变观念，树立政府工作人员的公关意识。公共关系意识代表着一种开明的经营管理观念，是顺利地、有效地开展公共关系工作的思想基础，是公共关系自觉化的动力。但是，由于中国受几千年封建传统的影响，衙门作风、官僚主义现象普遍存在，认为政府管理就是把人民当作管理、统治的对象，而不是看作可依赖的、服务的对象，所以这种治民的行政思想成为有效展开政府公共关系的绊脚石和拦路虎。也有的政府领导认为，只要政府政绩提高，政府必然得到公众的好评。虽然良好的政绩是政府良好公共关系的基础，但有了良好的政绩，还必须通过政府公关人员和部门告知公众，不然有人会认为政府的政绩是在搞“形象工程”、“面子工程”，不能对政府行为有一个很好的评价。所以要把真正有能力、有魄力、懂管理的人才提拔到领导岗位，来使政府的决策确实使公众满意，用良好的政绩来赢得民心，树立威信。另外，还要提高政府公务员的意识，公共关系工作不仅是政府专职部门的任务，它渗透在各个具体职能中，要求全体工作人员都要具有公关意识，在工作中全心全意为人民服务，用自己的一言一行向公众证明政府的工作思路，使公众对政府及其工作人员有更多的信任和理解。“公众是否理解政府作出的政策选择，进而作为具体的载体去完成这些选择，都取决于公众对政府的认同感和理解程度”。[13]所以提高政府及其公务员的公关意识，是获取公民理解和信任的重要方面。

第三，建立合理的公关人员，提高政府危机公关的能力。我国政府公关人员由于年龄结构、知识结构、性别结构存在不合理，首先要让一些年轻人，特别是女同志从事公共关系工作，因为他们不但精力充沛，沟通能力强，而且女同志感情更为细腻，在危机中与公众能更加有效的沟通和交流，有助于公关工作的顺利展开。针对公共关系人员素质不高的问题，政府可以通过教育和培训的方式来进行，具体可以借助于当地的大学来全面系统地掌握公共关系的基本理论和知识；也可以通过参加短期培训或自我学习来提高自己的素质；另外在实践活动中加强经验的积累和总结，也是提高政府公共关系人员素质的重要途径。

第四，实现媒体的双向沟通，提高政府公关效率是危机治理的重要渠道。“开展任何公关活动，都要研究公众，掌握充分的、明确的、相应的事实做基础……对每一信息都要完成传播——反馈两个环节的过程。如果任何一个环节中断，或者是任何一项信息的沟通过程不完善，就会造成整个信息链的中断而导致不良后果的产生”。[14]所以在公共危机治理中，借助于双向流通渠道，来展开公关具有重要的意义。首先就媒体而言，它既是公众情绪的催化剂、引导者，又是公众情绪的路标。政府危机公关中，最重要的信息传播方式是报纸、广播、电视和互联网等大众媒体。如何发挥媒体的独特功能，正确引导舆论，使媒体能够全面配合危机处理者，并达到合理互动，共同促进危机的治理，这些都需要双方借助于公关中的双向互动机制。一方面，政府公共关系结构要准确及时的向媒体公布危机有关的信息，媒体间争抢信息并不可怕，可怕的是争抢的信息不是由政府发布的，而是通过其他非正常渠道获得信息，这样对政府与媒体及公众的关系就有很大的不利。如果政府公共机构能够把事情的来龙去脉，发展趋势给媒体作详细的说明，媒体可以把政府的政策，巧妙地转换成公众的日常行为规则，既起到对政策的合理诠释作用，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极的作用。例如在上届美国大选之前，恐怖大亨拉登突然在电视上献身，企图影响选举结果，一时间美国选民对此议论纷纷甚至喘喘不安。面对这一事件，政府与媒体的双向互动对危机的治理起到了良好的作用。另一方面，共和党和民主党的竞选总部都在第一时间内发表谈话，希望事件向对自己有利的方向发展。共和党发言人称，这说明恐怖分子仍企图向美国发起进攻，可见布什总统发动反恐战争非常正确，非常必要；而民主党则说，布什内阁劳民伤财，损兵折将，仍没有抓到拉登，因此必须改变战略，换调白宫主人。不论双方如何攻击对方，但可以说双方对这一危机事件的应对都比较得当，与此同时，美国媒体也大力呼吁公众尽可能出来正常投票，认为这是对恐怖活动作出的应有回应的一部分。一些报纸号召民众从自己做起，做好身边的事情。[15]所以及时公布信息，搞好媒体公关是应对危机的重要渠道。正如中山大学教授廖为建所言：“平时和媒体搞好关系，危机时能够动员的资源就会更多”。

最后，提高政府国际公关能力，实现危机国际合作治理。“当一个人确认人类能力无限、权力无限时，他是愚昧的，当他真切认识到人类能力有限、权力有限时，他开始聪明了”。[16]正因为一国人、财、物的有限性，在全球化形势下，公共危机的解决必须借助于国际组织的力量来共同应对和治理。但是如果政府信息不公开、不透明，国外公众无法从中国媒体和政府方面得到及时报道，就只能通过本国媒体了解事态的发展，但大多国外媒体，故意扩大和缩小危机，必然使我国的国际形象受损。正如钱其堔所言：“现在是信息社会，任何事情发生以后的第一时间内，公众都能够得到大量的有关信息，所以对外事务的社会性增强了……现在有人提问时，我们经常回答说无可奉告，这也是个办法，但从根本上讲，现在‘无可奉告’不能解决问题了”。[17]所以，一方面通过建立有效新闻发言人制度，让高水平的新闻发言人代表中国发布信息，获得国际社会的理解和信任。一个高水平的新闻发言人在面对国外媒体时应作如下准备：一是要认真研究我党和政府的方针和政策，并以符合国外大众心理习惯的语言进行说明；二是能参与危机处理，熟习情况，了解媒体专业特性，对提问有预见性；三是博闻强记，不容易被问倒或出现常识性错误。[15]所以政府利用公共关系网络使外国政府与国际组织及时、客观、准确地了解公共危机发生、发展的相关信息，不仅是危机管理者正确决策的前提，也是国外组织参与危机治理的重要条件。

政府公共关系工作作为公共危机治理的“软环境”，在公共危机治理中发挥着必不可少的管理职能，我们必须利用有利的条件开展政府公共关系工作，以期更快、更好的治理危机。

参考文献：

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[15]阎爱华.危机处理中的政府公关（2）.2005-04-20.

危机管理与公共关系篇(7)

关键词：公共危机管理；政府形象；形象塑造

一、公共危机管理与政府形象的内涵及相互关系

（一）公共危机管理的内涵及特征

一般认为公共危机管理是针对公共危机事件所采取的一系列的管理活动，指公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活，维护社会稳定的活动。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，属于公共管理的范畴，具有不确定性、紧急性、预防性、国际性等特点。

（二）政府形象的内涵及特性

政府形象就是政府在公众心目中的形象。具体来说，政府形象就是政府的行政行为表现、性质特征、精神风貌等在社会公众心目中的反映，以及政府在公共行政中体现出来的整体素质、综合能力、施政理念和施政业绩等给公众留下的一种综合印象或看法。

政府形象既不同于政府发生的所有客观事实，也不同于某个个体的印象，有其自身的特征，这些特征主要表现在以下几个方面：1、政府形象的主客观性；2、政府形象的相对稳定性和可变性。3、政府形象的整体性。

（三）公共危机管理与政府形象的关系

1、公共危机管理对政府形象的影响

公共危机的发生考验着政府的公共危机管理能力，从而影响政府形象。若政府在公共危机管理中应对得当，能够成功化解公共危机，则标志着政府有较高公共危机管理能力；若在公共危机压力下，出现失误和不利，致使公共危机不断升级或由单一危机发展为系列危机，则政府能力受到质疑和否定。此外，在全球化背景下，公共危机的高曝光率、高吸引率、高关注率，使得处于公共危机事件中的政府表现成为全社会乃至全世界衡量其政府形象的重要标尺，对公共危机的处置，影响全社会及全世界对国家整体形象的评价。

公共危机也是一种机会，对公共危机的有效管理有助于政府形象的塑造。面对公共危机，如果政府及时组织相关力量，对危机进行控制和协调处理，不仅会减少公共危机给人们带来的损害，而且也维护了自身的合法性地位，使公众更加认可政府，进而有利于良好政府形象塑造的推进。

2、政府形象对公共危机的影响

良好的政府形象有利于提高政府公信力，增强公共危机发生后社会的稳定性。反之，如果政府失信于民，政府的行为就难以得到公众的理解和信任，危机就难以妥善处理。

二、我国公共危机管理中政府形象问题分析

（一）形象意识欠缺

在危机管理中，政府形象意识的高低是政府能否抓住契机，转危为安的关键因素。与传统社会的政府力量仅能影响人民的行动不同，现代政府的目标是建立一个尊重公民权利和自由的政府，因此现代政府既能影响人民的行动，又能影响人民的灵魂。但是，目前我国政府机关及其公务人员却存在着服务理念缺乏，形象意识淡薄的现象。由于受“官本位”思想的影响，我国许多政府部门及官员形象意识严重缺乏。

（二）信息沟通渠道不畅

公共危机管理的过程在某种程度上讲就是政府与公众进行沟通的过程。在众多沟通渠道中，媒体是政府与公众沟通最有力，最有效的渠道之一。当前的问题在与公共危机发生时，许多政府部门不举行新闻会信息，有些政府甚至对新闻媒体带有抵触和排斥情绪，从而使得政府与媒体的矛盾加剧。由此导致媒体可能对公共危机轻描淡写、或者隐瞒歪曲危机的相关情况，造成公众对危机的麻痹大意，或者因为夸大危机造成公众不必要的恐慌。

（三）重经济发展轻危机应对能力建设

改革开放至今，政府基本上是“经济建设型”政府，旨在大力发展经济建设，注意力大多都在经济发展方面，但在处理公共危机方面还存在诸多问题。危机的不确定性决定了政府在面对危机时，对危机爆发的征兆、信息等很难有准确的了解、认识和预测，加之政府在危机公关方面的意识淡薄，所以一旦发生公共危机，往往采取回避的态度，瞒报、误报、报喜不报忧等情况时有发生，加大了公共危机治理的难度。

三、公共危机管理中的政府形象塑造

（一）提高形象塑造意识

培育形象塑造的意识是政府形象塑造的首要工作。政府及其公务人员的影响着自己的公众形象，所以应该时刻注意自身的形象塑造。为了培育形象塑造意识，政府应该做到以下两点：1、开展形象塑造意识的普及教育工作，例如以开展座谈会，开办宣传栏、专题讲解等形式，将政府形象塑造的重要性和意义传达到政府公务人员，使公务员认识到形象塑造的重要意义。2、组织专门训练，以开展公共危机演练等形式，提高政府公务人员应对公共危机能力。

（二）完善信息管理机制

政府公务透明化和公共信息公开化是民主政治的基本理念，也是政府在处理公共危机事件时最有效的危机公关途径。公共信息公开对公共危机管理的重要作用体现在：1、为公众提供了危机详情，使公众心中有数，开展自防自救工作；2、能够帮助政府稳定公众情绪，使得公众安心并能够众志成城、齐心协力对抗危机；3、最大限度地满足公民的知情权，也是政府付诸行动、切实塑造自身阳光形象的表现。所以在公共危机管理中完善信息管理机制、及时公开相关信息，对政府形象塑造来说非常重要。

在公共危机管理中，为了塑造良好的政府形象，政府还需要积极引导媒体有序参与。为此，在公共危机发生以后，政府要及时与媒体进行沟通交流，让媒体了解公共危机的进展。另一方面，政府应该尽快把对媒体的管理纳入制度化、法制化的轨道，明确媒体据实客观报道公共危机的责任，用制度和法律规范媒体的行为，使媒体真正成为公共危机中政府形象塑造的重要宣传手段。

（三）健全危机公关处理机构

专门的危机公关处理机构是有效化解公共危机的保障，所以政府需要设立专门的危机公关处理机构。为了便于问题的沟通协调，该机构可以由各级政府的部门、政府办公室以及新闻和预警部门联合组成。政府危机公关处理机构的主要任务有以下几个方面：为公众提供信息、为媒体提供新闻信息、回答相关问讯并控制谣言传播。最终通过危机公关处理机构，了解公众的需求，伪政府决策提供有效信息，从而有效提升政府形象。（作者单位：首都师范大学）

参考文献：

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