风险评估制度论文篇(1)

关键词：元评估；档案安全；风险评估；评估指标

档案安全风险评估，是对档案实体和档案信息资源所面临的威胁及其可能造成的影响的可能性的评估。[1]档案安全风险评估的目的就是通过科学的方法、程序查找档案安全隐患和漏洞、薄弱环节，及时采取必要的措施，最大可能地规避和降低风险，确保档案的安全。因此，评估的科学与否、评估质量的高低直接决定着评估效果的好与坏。因而，判断档案安全风险评估本身的科学性就成了档案安全保障体系建设不可缺少的一个重要环节。而元评估就是评估的评估，是判定原评估科学性的方法。美国学者丹尼尔・L・斯塔弗尔比姆（Daniel L. Stufflebeam）非常形象地指出：“元评估对评估领域的重要性，就如审计制度对于会计领域的重要性一样。”[2]鉴于此，本文将从元评估的角度来解析档案安全风险评估科学性的问题。

1 档案安全风险评估元评估的涵义及其开展的必要性

1.1 档案安全风险评估元评估的涵义。元评估的产生与发展得益于元科学（科学的科学，Meta-science）[3]发展的推动，是元科学研究方法和研究成果应用于评估学领域的结果。元评估（Meta-evaluation）即对评估本身进行评估。[4]20世纪以来，随着评估学发展成为社会科学研究的重要领域，元评估研究亦逐渐成为推进评估学发展的重要途径。1940年皮多・奥若塔（Pedro Orata）提出“评估的评估”（evaluation of evaluation），是元评估概念的雏形。1969年迈克尔・斯克里文（Michael Scriven）首次提出“元评估”概念。[5]

元评估又称为“元评价”[6]“再评价”[7]“再评估”[8]“后设评估”[9]等。美国学者丹尼尔・L・斯塔弗尔比姆（Daniel L. Stufflebeam）将其定义为“经由记述、获取及运用关于评估的效用性、可行性、适当性及精确性等描述性信息和判断性信息的过程，据以引导评估，并公开报导其优点和缺点。” [10]国内学者张道民认为“元评估亦称为评估的评估。它是以已有的评估（原评估，primary-evaluation）活动及结果为对象，从整体上多视角地进行反思认识，进而对其可信度（可靠性）和有效度（功效性）作出客观、科学、全面的评估结论。”[11]

元评估，同样适用于档案安全风险评估领域。在档案安全风险评估领域，元评估是指按照一定的理论框架，运用可行的科学方法和价值标准，对档案安全风险评估标准、评估方案、评估过程、评估方法和评估结果的科学性和有效性进行分析，从而对档案安全风险评估做出价值判断的过程。从我国在天津[12]、河南[13]等地开展的档案安全风险评估实践来看，在评估结束后开始注重对档案安全风险评估活动本身的经验总结，从评估的组织领导、评估标准、评估方案、评估方法、程序、结论等方面提出意见和建议。整个过程虽然缺乏严格的元评估程序与标准，但从某种程度来说，这实际上已经迈出了元评估探索的步伐，对档案安全风险评估技术方法的改进、评估质量的提高，起到了重要的作用。

1.2 档案安全风险评估元评估开展的必要性。档案安全风险评估元评估开展的必要性主要体现在以下两个方面：

第一，档案安全风险评估误差的客观存在，需要元评估对原来的评估进行偏差控制，使偏差控制在合理的范围，提高评估的信度和效度，从而提高评估的整体质量。档案安全风险评估过程中，一些客观因素的影响，使得评估不可避免存在误差，影响评估的质量。这些因素主要有：由于评估指标体系本身（包括评估指标及评估内容的选择、评估权重的确定等方面）设计不科学产生的误差；由于评估专家组成员结构不合理、不良心理因素产生的误差；由于风险本身的动态性、复杂性而产生的误差。

偏差控制是元评估的一项重要功能，元评估首先检测与识别档案安全风险评估偏差。元评估通过方差法、肯德尔和谐系数法等分析原评估数据和流程，识别原来评估的偏差环节。在偏差识别的基础上运用统计方法和其他各种方法，对原来评估的偏差原因进行分析，对偏差值进行计算，从而对评估偏差予以纠正，保证档案安全风险评估的质量。

第二，元评估是档案安全风险评估科学理论形成和完善的推进器。由于风险的复杂性，它处在一个动态的不断变化的过程中：未知的、新的风险随时有可能发生，已识别出来的风险其发生的可能性和产生的后果严重性也不是一成不变的。因此，在风险控制的过程中，需要定期或不定期的对已经识别的风险发生的可能性和产生的后果进行重新评估。风险的复杂性、风险评估的周期性决定了档案安全风险评估科学理论的形成是一个及其复杂的过程。马克思主义认识论科学地揭示了认识的规律，档案安全风险评估科学理论的形成与完善也需要经历一个由实践到认识、由认识到实践的多次反复的过程，需要在实践中不断的检验、修正与完善。元评估则是连接实践与认识的链条，元评估通过对风险评估方案、评估指标、评估方法、评估过程的检验来验证风险评估理论的正确性，在不断修正与完善基础上形成科学的评估理论。

2 档案安全风险评估元评估主体及模式

2.1 元评估主体。元评估主体是指元评估行为的实施者，主要回答由谁来进行元评估的问题。可以有几种选择：一是原评估者，二是原评估组织者，三是外部专业评估者。第一种可信度不高，第二种受理论与技术的限制，第三种理论上科学高效、客观公正，需要较高的花费，但即便如此很大程度上也受该行业发展成熟度的影响。理想化的选择是元评估主体要比原评估主体素质更高，不但能胜任原评估还能对原评估进行优劣评价。因此，档案安全风险评估元评估主体的选择，需要考虑各方面的因素，选择最适当的元评估主体，可以采取内部评估专家与外部评估专家相结合的方式。

2.2 元评估模式。关于元评估的模式，不管是Cook和Gruder（1978）的七种元评估模式，还是stufflebeam（1974）的元评估模式，或是Gowin的QUEMAC模式，所依据的分类标准共同的地方是元评估与原评估是同时实施，还是在原评估完成后实施，即形成性元评估（pro-active meta-evaluation）和总结性元评估（retro-active meta-evaluation）。形成性元评估强调在评估的不同阶段，尤其是各个阶段的衔接处，应及时进行元评估，以便及时修正评估的方案、技术或操作中可能出现的问题；若等到评估结束，某种无效甚至有害的评估已产生不良影响，此时进行元评估为时已晚。总结性元评估强调元评估作为经验总结性质的总结性评估的作用，即在评估结束后，对此次评估的方案设计、技术方法、实施程序、结论质量及其产生的作用和影响做出全面的分析、评估和估价，为最终的决策提供咨询建议或施加影响，也为改进评估活动提出意见和建议。在档案安全风险评估的元评估中可以将元评估两种模式各自的优势结合起来，加强原评估的过程管理，通过对原评估过程的评估，发挥内部监控的作用，做好对评估过程的评价与监控，做到结果监控与过程监控相结合，外部监控与内部监控相结合。

3 档案安全风险元评估的内容、方法及程序

3.1 元评估内容。档案安全风险元评估的内容主要包括对档案安全风险评估标准、评估方案、评估过程、评估方法和评估结果的可信度和有效度进行整体、综合的评估。具体主要包括：（1）评估目的是否明确；（2）评估标准是否合理；（3）评估指标体系是否完整，指标权重系数是否准确；（4）评估实施方案是否合理；（5）评估方法是否科学；（6）评估结果是否真实、合理、有效；（7）评估功效能否发挥等。

3.2 元评估方法。档案安全风险评估元评估除了采用内容分析法、经验总结法等常用的定性评估的方法之外，还可以采用效度检验和信度检验等定量的方法来判断。效度（Validity）即有效性，它是指测量工具或手段能够准确测出所需测量的事物的程度。如果一项评估的效度很低，则其实际效果肯定不佳。信度（Reliability）即可靠性，它是指采用同样的方法对同一对象重复测量时所得结果的一致性程度。如果评估的信度很低，则其结果就缺乏可靠性。在档案安

全风险评估的元评估中，可以运用肯德（M.Kendall）和谐系数法对专家的评分差异进行检验。肯德尔和谐系数法计算公式[14]如下：

W=S/[（1/12）n2（m3-m）]，

式中，n为评估者人数；m为被评项目（指标）的个数；s为各种被评因素秩和的离差平方和：S=∑（Rj-Rj）2=∑Rj2-（1/m）（∑Rj）2。W值越接近1，则表示专家的评分越一致，差异性越小。

3.3 元评估程序。根据丹尼尔・L・斯塔弗尔比姆（Daniel L. Stufflebeam）后设评估的十个步骤[15]，结合档案安全风险元评估的实际情况，元评估可以按照以下程序开展：（1）建立一个合格的元评估小组；（2）决议元评估的判断标准；（3）收集和检视适当可用的信息；（4）必要时收集新信息，包括实地访谈、观察及问卷调查等；（5）分析定性和定量信息，并判断评估符合所选定评估标准的程度；（6）形成元评估报告；（7）解释及应用元评估结果。

4 搞好档案安全风险评估元评估的几点建议

风险评估制度论文篇(2)

关键词：重大行政决策；风险评估；政策分析

一、重大行政决策风险评估机制

1.重大行政决策

行政决策是决策基本类型中的一种，是指国家行政机关和行政人员，为解决国家行政事务或实现公共利益时，运用科学的理论和方法，对所要解决的问题或处理的事务，依法做出决定的过程。对于“重大决策”的规定最早出现于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报中的“三重一大”制度，具体表述如下：凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。

作为重大行政决策应具有以下特点：

首先是决策内容在时空上的长远性和全局性。长远性是指决策在较长一段时间内能产生持续性影响；全局性是指决策在地域上应至少覆盖制定决策的行政机关所管辖的行政区域，在政治、经济、文化、社会和环境等某个领域或者多个领域产生影响。

其次是决策过程的高投入性。重大行政决策从决策问题的出现到决策成型，再到具体的实施过程，都需要大量人员参与讨论和论证，同时需要诸多部门配合。因此高成本也是重大行政决策的一大特点。

最后是决策后果的不可逆性。错误的决策会导致未达到预定目标却消耗大量资源，可以将其表述为目标性实效。这一特点要求决策者在决策前科学论证，依法决策，尽可能减少决策的不良影响与失败风险。

重大行政决策在类别上可分为三种：一是涉及经济社会发展全局的宏观决策；二是专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策；三是与群众利益密切相关的民生决策。

第一，涉及经济社会发展全局的宏观决策。这类决策是指决策者站在整个行政区域的视角，把握社会、经济、文化等趋势，根据现有条件和能力，对该区域一定时期内发展目标、定位、策略和资源配置等方面进行的战略性决策。例如我国的五年规划、土地政策、国企改革等事项。

第二，专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策。这类决策是指决策者立足于社会某一具体领域，以专业性、技术性视角，对该领域发展方向、运行规范等方面所做的规范性决策。这类决策并非站在某一宏观视角，而是立足于某一行业或专业领域所进行的。因此与宏观性决策相比，这类决策更具有技术性，对某一行业或领域更具有具体而明确的要求与指导作用。例如食品药品领域的行业规范，生态环境保护性政策与公民信息安全保护政策等。当然，专业性决策也可以看作是宏观决策的具体衍化与实现。

第三，与群众利益密切相关的民生决策。这类决策是指惠民生，给予公民发展机会，解决公民生活问题，保护公民基本权益的，影响或直接决定所在行政区域内人民群众切身利益的决策。例如社会保障政策，居民住房政策，医疗改革政策等。

2.风险评估

小阿瑟・威廉姆斯在《风险管理与保险》一书中将“风险”解释为在给定的条件下和特定时间内，那些可能发生的结果间的差异。所谓决策风险，就是指在决策者在决策活动中，由于条件与时间限制以及多种不确定因素的存在，而导致决策活动的结果具有与预期目的不同、并产生消极后果的可能性。

行政决策的风险具有以下几方面特点：

首先，行政决策结果的不确定性。决策者的数量相对于决策影响面来说是很小的，越是重大决策，其影响受众就越广泛。决策能否符合多数受众的需求、与该行政区域内的问题保持匹配，都涉及决策的不确定问题。

其次，行政决策负面影响应对的滞后性。应对行政决策可能造成的负面影响，通常是事后再由相关部门进行干预与解决。这种滞后性会造成一些不可逆的后果，这就要求在事前预知风险而加以防范。

最后，行政决策次生风险的易生性。重大行政决策的适用时间越长，其所在环境下的客观与主观条件变化就越复杂，其结果不确定性越大。同时，其间接影响也越复杂和不可预期。例如，三峡大坝工程的直接结果是发电和航运效益的实现，然而随着时间推移，工程建设引起的生态问题、地质问题、附近居民的卫生疾病等次生问题越来越凸显。因此，形成决策的次生风险是其风险的重要特性之一。

由此可见，重大行政决策若发生负面结果，将产生不可估量的损失，甚至会对该地区未来发展产生巨大阻碍。这要求决策之前，决策者要认知风险并将其量化，通过风险评估对风险进行理性考量。

综上，重大行政决策的风险评估是指在重大行政决策实行之前，由多样化主体针对决策的实施过程及结果可能造成的消极影响依法进行科学评价与考量的过程。

二、现有政策及分析

20世纪世界范围内针对经济安全所进行的评估预警思潮，是重大行政决策风险评估机制这一想法的来源。

我国目前可查到最早涉及重大行政决策规范的文件是2002年5月1日施行的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。此后，国家、省市及以下各部门都开始关注到重大行政决策的程序规范问题。

在中央层面，2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提及“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”可行性论证这一程序中已经涉及风险评估的内容。2008年5月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，将重大行政决策制度完善工作向基层政府推进。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》中，特别指出“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”，并且“未经风险评估的， 一律不得作出决策”。这标志着重大行政决策风险评估作为行政决策程序的重要环节被提出。2014年10月，中共十八届四中全会再次指出“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。至此，风险评估正式成为重大行政决策的法定程序中重要步骤之一。

在国家行政决策规范不断健全的同时，地方政府也陆续出台了规范性文件。2002年4月，汕头市出台《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。2009年12月，安徽省黄山市《关于印发黄山市政府重大行政决策程序规定的通知》，其中规定“决策拟制部门应当进行决策风险评估……并提出防范、减缓或化解措施” 。2010年，河南、北京分别《关于深入推进社会稳定风险评估工作的意见》《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的意见》。2011年，江阴市、合肥市分别推出《江阴市人民政府重大行政决策社会风险评估办法》《合肥市人民政府重大行政决策程序规定》。此后，江苏省、广西壮族自治区、河北省等地相关规定纷纷出台。

将中央和地方政府现已出台的相关政策进行比较，可以得出以下三个比较显著的特点：

第一，各地在风险评估机制的程序规范方面尚不够具体。目前多数规范仍是以规定重大行政决策程序为主要目的，而风险评估只作为其中一个步骤，并未进行详细规定。这就容易导致风险评估机制不够完善，在实行过程中出现形式化现象，造成评估机制的不健全。

第二，风险评估的内容多只重视社会稳定方面的事项，缺少广泛性。重大决策的影响涉及政治、经济、社会等各个方面，而社会稳定只是其中的一部分。现有规范及研究，多只涉及社会稳定方面，而忽略了对环境、经济等其他方面的评估。这样的规范不能完整预测决策的影响，无法起到科学决策的助力作用。

三、重大行政决策风险评估机制发展建议

1.风险评估规范具体化，为其评估程序提供制度保障

（1）制定相应的程序规范。对于重大行政决策程序应予细化，制定风险评估机制的具体运行程序。各省、市都应有统一标准，并在标准下根据自身情况，因地制宜制定本地、本单位的工作程序。规范中应明确评估各阶段主体，明确“谁主管、谁负责、谁评估、谁反馈”， 保证评估过程的客观性；明确评估范围，避免漏掉重大项目，导致决策失误，也要避免不必要的评估，造成人力财力等资源浪费；明确评估过程，使评估工作更严密；明确评估结果上报要求，应将评估结果分级以区分其风险度，并在评估结果中提出每项风险可能造成的不良影响及其应对措施。

（2）完善相关立法，加快风险评估机制法制化。目前虽然风险评估已经作为重大行政决策法定程序之一，但该机制本身尚无法可依。法制是保证风险评估机制实施的重要保证，应加快相关法制建设，完善该领域的法律缺失，约束评估主体及过程参与人的行为，避免评估的随意性，杜绝相关人员的“球”行为，这也便于责任明晰和事后的责任追究。

（3）建立风险评估过程及结果的监督机制。在有些决策评估中，评估主体与决策主体过度重合，导致评估结果倾向化严重。为此建议建立专门的监督机制，加快评估过程公开化进程；设立明确的指标，对评估结果进行考核，如风险类别是否全面，评估主体是否科学等；决策者、评估者、监督者、项目实施者四体保证独立性，避免利益倾向；对评估结果引入同行评议机制。

2.加大民主参与力度，拓宽公民参与渠道

加快实现评估过程及结果公开化、评估主体多元化。在评估过程中，应定期对外评估进程和结果。尽量拓宽公民参与渠道，坚持通过召开听证会、走访相关群体，利用政府微博、微信公共账号等新媒体渠道给予公民更多的参与方式，以此提升公民的信任度。

重大行政决策所涉及利益群体较多，为平衡各群体需求，应纳入多元化评估主体。建议加强与媒体合作，有利于评估过程透明化，了解不同群体诉求。应利用好媒体的宣传和舆论功能，使其成为政府和公民之间的中介和桥梁。同时，发挥专家团体和非政府测评组织的作用。

3.建立反馈和倒逼机制

（1）跟踪关注评估项目进程。重大行政决策的影响是长远的，同时其风险又带有次生性特点。风险评估并不结束于报告形成，而是一个持续的过程。应当跟踪关注受评估项目，关注其在实施过程中是否出现了预测的结果，以此来反馈评估结果是否准确；关注评估中对不良结果的应对方案是否有效，以此来反馈评估机制是否起到应尽的作用。在后续跟踪中关注这两方面问题，有助于总结风险评估机制在运行过程中存在的问题，在日后加以反思、修改，通过这样的方式不断完善该机制。

（2）引入倒逼机制。作为顺向施行的方式，风险本身的不确定性容易使风险评估的实施者在过程中降低难度，简化步骤。对此可以引入倒逼机制，在评估前对评估实施者进行责任明晰，明确其对结果的责任和一旦出现预测偏差实施者所需承担的后果。事前的权责明晰作为以结果为基点的倒逼，有利于评估实施者在过程中的准确和投入。

4.加强风险评估机制理论研究

理论研究是指导实践的有效手段。加强对风险评估机制的理论研究分为三个方面。一是加强对评估机制本身的研究，在运行的同时还需要不断探究更为科学、完善的评估程序、模型，不断增强风险评估意识。二是对相关立法的研究，有法可依是风险评估机制顺利进行的保障，如何法定评估行为中各主体的权利与责任，如何将评估过程以法律形式规范化，都是今后立法研究的关键问题。风险评估机制只有拥有法律规范与保障，才能真正顺畅地运行起来。三是可以在基层地区进行试点，也可以同时将风险评估工作较为完善或有特别之处的地区作为典型案例进行研究，例如四川“遂宁模式”等。这样有利于在短时间内探索出最为稳妥和高效的风险评估手段，加以推广可以有效加快全国各地的风险评估机制完善进程。

参考文献：

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风险评估制度论文篇(3)

在传统的行政法治框架下，行政程序主要源于制定法规范的明确要求。通过公开、公正、公平的行政程序制度，将行政过程纳入民主化、理性化的轨道，是现代行政法的一个重要使命，也是现代行政法治的一个重要特征。［1］3而且现代行政法治所要求的行政程序，应当是体现政府守法、民主参与、理性决策、公开公正之精神的“现代行政程序”，而不是行政系统内部用于层级控制、请示汇报的办事规则和行政手册。［1］3在此意义上，作为体现现代法治精神之行政程序，并不只是作为行政权运行载体的时序、步骤、方法，而更是基于法规范要求，体现民主参与、沟通理性等现代价值的法定程序。(一)重大决策的形式与程序规范国务院在《关于加强法治政府建设的意见》(下文简称《意见》)中已经明确提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。在我国，重大决策主要通过各级政府或相关政府职能部门作出，重大决策程序因此也主要体现为行政程序。①尽管《意见》已经明确了重大决策的五道必经程序，但《意见》毕竟不具有直接的法规范效力，其对于重大决策的制定也只能依据行政系统的上下级命令而具有事实上的指导效力。在风险评估程序未为各领域的实体法和行为法转化以前，风险评估只是行政机关实现决策理性的一种自我规制程序，不能产生具有对外效力的法规范效果。重大决策并非一个性质明确的法律概念。对于何为重大决策，学理上和实务界并未形成统一认识。各地关于社会稳定风险评估的具体办法，对于何为重大决策，作出了一些细化规定，内容大同小异。②从“重大决策”的内涵来看，其主要是从决策的影响范围和程度来判定，而非决策的具体形式。而行政程序，通常是以行为的具体形式作为规范对象，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等。重大决策既可能以规范性文件的形式呈现，亦有可能以行政处分的方式作出(如重大项目的审批、许可等)。对于规范性文件，不少地方出台了专门的程序规范。尽管目前我国尚未制定统一的《行政程序法》，但各地已在不同层面制定了形式各异的行政程序规定。如《湖南省行政程序规定》、《山东行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》。社会稳定风险评估程序要求，在地方层面的制度规范中，都有不同程度的体现。对于行政处分，有实体法领域的相关规范和行为法上的程序要求予以专门规范。这些领域的规范尚未专门规定社会稳定风险评估的制度要求。在实体法领域，例如，2007年我国《突发事件应对法》确立了国家建立重大突发事件风险评估体系的制度。①但其针对的对象是“可能发生的突发事件”，既非针对某一特定的行政处理决定，亦非针对规范性文件。因此，尽管《意见》将社会稳定风险评估作为重大决策的一项必经程序，但由于重大决策形式的多样性，统一程序规范的欠缺和实体法领域社会稳定风险评估要求的欠缺，社会稳定风险评估作为一项行政程序，在不同的实体法领域、在不同地域、在以不同形式作出的情景下，皆可能呈现截然不同的面貌。对于其效力和地位，亦不可一概而论，应根据重大决策作出的具体形式、具体的行政领域、具体的地域具体判断。(二)重大决策程序与政策形成自由基于统一行政程序法的欠缺和重大行政决策形式的多样性，实践中绝大多数重大决策的作出并无统一的法定的程序规范。各地基于维稳、控权等要求开展的社会稳定风险评估，就主要体现为一种裁量程序。程序裁量，即在法律法规没有特别规定的情况下，行政机关及其他承担行政任务的主体有权选择作出行政行为的程序种类与形式，自主确定行政过程的内容。［2］程序裁量的意义，就在于法律未对程序作出特别规定时，赋予行政机关及其他承担行政任务的主体以行政过程的形成自由。美国著名行政法学家戴维斯教授明确提出:“裁量并不局限于实体性的选择，而且还扩展到程序、方法、形式、时限、重要程度以及其他附属性因素。”［3］《德国联邦行政程序法》第10条规定:“如果没有关于程序形式的特别法律规定，行政程序不受确定形式的拘束。行政程序应当简单合乎目的和迅速地进行。”［4］虽然法律未对程序的形式和种类作出明确规定，行政机关及其他承担行政任务的主体在行使程序裁量权时，仍应遵守符合法定目的。正如日本学者所言:“行政有义务关于手续执行与手续形成之决定，以规范拘束力，手续目的为方向，并且所有宪法上及法律上有关行政手续目的规定，特别是相关行政事务之最佳决定与最佳履行，包括国民权利之保护与实现。”［2］(三)社会稳定风险评估作为一种裁量程序的局限如前所述，社会稳定风险评估目前在地方政治实践中，主要作为重大决策的一种裁量程序装置而存在，欠缺制定法的程序构造与制度理性。尽管有行政问责和层级监督等行政化的监督机制，但由于社会稳定风险的扩散性和后果的无法估量，社会稳定风险评估作为一种裁量程序自然无法承担起其应有的功能期待。特别是，社会稳定风险评估机制主要是一种行政程序，但行政程序无法承担起扩散至整个体制层面的风险控制任务，其超出了各级地方政府的制度掌控能力和信息负担能力。为了避免社会稳定风险酿成总体性的政治危机和社会危机，还需要在整个体制的范围内进行规范层面和制度层面的改革。为此，通过中央或地方层面的立法，将社会稳定风险评估由裁量程序转化为法定程序，并将程序正义的理念和制度纳入其中，就成为未来提升社会稳定风险评估制度理性的必有之路。

风险社会下行政决策合法性的两个基本路径

(一)风险社会中传统管制模式面临的难题近代以来西方法治国家规范行政决策的基本方法是通过民意机关的立法指令来为行政机关的活动提供合法性和正当性，其要旨是借助立法权的正当性来为行政权及其活动提供合法化资源，从而带有很强的形式主义色彩。并且，依传统模式作出决策的前提是要有明确的事实认定、得到较为确凿的证据支撑、有较为确定的规则依据、在裁量范围内不作出通常有理智的人绝不可能作出的行动、为秩序的安定性提供信赖保护或合理期待、甚至在手段和目的之间应该进行比较精确的成本———效益计算以达到合比例要求，等等。［5］3可是，在风险社会的重大决策中，传统的行政法规制模式很难解决以下两个问题:其一，知识上“不确定性”风险(uncertainty)。例如，建设垃圾焚烧场，从选址建设时起，就存在风险是否存在、风险有多大和风险是否可控等讨论，而这些问题都与该决策是否具有合法性有关，但对于这些问题，即便是专家也未必能给出一个较确定的答复，这必然导致立法机关所制定的规则无法做到明晰、确定;其二，民众认知上的风险。科学上的不确定性很容易造成民众认知上的恐慌，对于一个建立在身边的垃圾焚烧场，民众先天地就存在一种反感，科学上的争论只会加剧民众的不安全感，从而给决策增添压力。①所以对于此类重大项目在决策时存在我们的法治模式无法提供规范的例外的情形(即风险)，因而一般情形下采用的通过民意机关的授权来为行政权提供正当性和合法性证成是不可行的，指望民意机关通过制定详细、严密的规范或标准来为行政机关的能源项目的建设决策活动提供坚实的依据则是愈发的困难。(二)以风险评估为核心的专家理性模式在现阶段形式法治无法证成的前提下，重大决策的正当性和合法性所证成的路径主要是通过民主与科学，即公众参与和专家意见。但是这二者之间也是存在张力的。在如何缓和、化解此类工程所带来的风险的问题上，存在两种针锋相对的主张:一种是科学理性模式。即既然代议机关不能制定出切实可行的规则用以规避风险，那么就对行政机关进行宽泛和模糊的授权，以便行政机关在理性的支配下(即专家的指导下)有充足的权力去进行决断。行政决策在行政法治中的普遍出现，本身就是现代行政专业化和复杂化的体现。面对现代行政，仅仅依靠法律的形式规则显然难以有效回应相关需求，大量的行政任务需要以政策的形式来完成，其中法律规则仅仅能够提供程序指引，而很难或不适宜提供具体的实质内容指引———依法行政在这一意义上被相对化为法定程序下的“合理行政”。这一路径依赖的主要制度是专家咨询和论证制度。通过政府自有机构、政府合同委托机构、民间独立机构以及大学内部机构等多系统运转，将政治权力对知识的强制可能性降至最低，通过知识来源和竞争机制的多元化化解知识垄断，从而为具体的行政决策提供真正科学意义上的理性支撑。风险概念是一种独特的“知识和无知的结合”，人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估，另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。因此，普通民众需要依赖专家，因为技术风险没有专门知识予以应对是不可想象的。然而，专家本身又是知识和无知的结合体，经常会对同一个问题持不同或相反的意见;专家也可能同时受雇于一些企业和政府机构，被相关利益团体“俘获”，影响专业判断的客观性;在现代社会，随着分工的精细化和社会复杂性的加剧，科学领域的不确定性也不断增强，“在20世纪七八十年代不断发生的工业及环境风险的危机下，早前合法地称为科学的技术领域突然发现了自身的不可靠性。从前的科学是真善的保证的理念已经成为历史。”［6］因此，当技术专家建议决策者应当如何设计制度安排以控制风险的时候，他们不再是协助公共治理控制风险，而实际上是在生产更大的不确定性，因为他们的行为已经跨越了技术科学的功能边界。［7］技术专家的功能在于为决策者提供各种方案技术风险的精细分析，而不应代替决策者作出政策选择。因此，即使在技术性的风险决策中，无论是通过风险评估，抑或通过专家论证获得的专家意见，都不能成为绝对的真理，成为拒绝公开和排斥公众参与的理由。(三)以公开和参与为核心的公众参与模式另一种模式则是引入直接民主模式(或公众参与模式)，既然科学知识上存在不可解释的“不确定”性，那么就将此问题交付民众裁决，以此获取决策的广泛的可接受性。随着世界范围内公共事务由“统治(government)”向“治理(govern-ance)”的转变，非政府主体，通过或者直接参与行政活动，传统上被认为是“私人”的非政府主体成为了风险规制这一“公共”管理活动的决定者之一。［8］在风险规制中，所有受到风险影响的人，都有权参与相关的风险决策。通过广泛的公众参与，可以削减政府风险规制所面临的因信息不对称而带来的不确定性，从而有利于政府更有效地进行风险规制。布雷耶法官也注意到风险认知价值偏好的存在，他也评价了专家和公众之间风险认知的差异，但是他认为专家与公众之间的差异是无法通过科学的方法加以弥补的。第一，现代社会里的风险既是物质存在，也是社会建构的产物。正如玛丽•道格拉斯(M．Douglas)和维尔达沃斯基(A．Wildavsky)所主张的，风险是关于未来的知识与对于最期望的未来所持共识的共同产物，是一种认知或理解的形式。风险的严重性并不在于风险本身，而在于风险的附着对象。［9］就未来尚未到来的当下而言，什么是风险取决于人类作为社群的主观认知，就是说，风险同时是社会建构的产物。在这个意义上，风险治理需要以社会中广泛存在的风险交流为前提。无视这一点的风险规制活动，必然会受到来自民众的挑战和质疑。［10］第二，风险评估的过程无法完全脱离民众而存在。在技术性风险评估的框架中，风险评估是一种分析过程，运用有关某一物质的成分及其对生态系统的影响的可得科学信息，就暴露于该物质环境产生危害的可能性作出评估。风险评估本身是由四项不同的分析步骤组成:风险识别、剂量—反应评估、暴露评估和风险界定。这些过程都无法脱离民众而单独展开。如典型情况下，风险识别依赖于如下四种信息中的一种或多种:(1)受控的人体试验;(2)流行病学研究;(3)动物试验;(4)化学结构、放射性、突变性、DNA损害及修复等的研究。这些研究都离不开对不同地域、不同人群的样本选择。这种选择也不能完全由科学专家通过内部程度封闭决定。第三，风险决策必须是在民众广泛参与基础上作出的风险分配。风险评估被认为主要地———虽然并非排他地———基于科学证据和科学分析。而风险决策是规制机构在充分考虑政治、社会、经济、工程中与风险有关的信息，以开发、分析和比较各种规制选项并选择适当规制方案回应潜在的长期健康危害后，做出的决定。风险决策不可避免地要求对诸如风险的可接受性和控制成本的合理性等问题作出价值判断，科学永远不能单独成为风险决策的充分基础。因此，规制机关在风险评估的基础上作出风险决策时，必须充分考虑公众的不同利益诉求，从而做出不同的风险分配。在此过程中，公众参与具有较大的作用空间。当然在实践的决策过程中，行政机关不可能做到完全不考虑公众的意见或专家的意见，只是在不同类型决策中，二者所占的分量不同而已。因此，如何通过程序的设计来规制行政权力的恣意和专断，并且在程序中充分引入风险评估和公众参与两种制度，从而使行政机关在作出行政决策时具有科学性和民主性，成为制度建构必须面临的难题。

风险评估的科学性保障———以社会稳定风险评估为例

在风险社会中，行政决策必须具备科学基础。这种科学基础主要通过以风险评估为代表的专家咨询制度得以呈现。我国当下在地方普遍推行的重大决策社会稳定风险评估，就是旨在通过增强决策过程的风险意识，来提升行政决策的科学理性。本部分即以此为例，分析风险决策科学性的制度保障。(一)社会稳定风险评估如何可能如前所述，域外风险治理框架下的风险评估，主要指向食品、药品、能源、环境等领域的技术性风险，是运用概率论和数理统计的方法，综合已发生的大量案例的详细资料，估计和预测风险发生的概率和损失幅度。在此种语境下，风险评估主要是一种科学性评估。其应当严格区别于后续的风险决策过程。然而，社会稳定所面临的风险不完全等同于上述语境下的技术性风险。社会稳定风险具有如下几方面的性质:1、社会稳定风险是一种次生风险。与技术性风险主要是基于某一元素、某一技术在科学领域的未知性及置身于复杂情景下的应变产生的风险不同，社会稳定风险通常并非基于决策本身的问题，而是基于其他前置性要素存在的未知风险而产生。如在各地因PX事件引发的中，其社会稳定风险源就并非基于该决策本身，而是PX技术可能存在的环境污染风险。在各地因垃圾焚烧场的设置而引发的中，其风险更多并非基于选址本身的问题，而是垃圾焚烧作为一种垃圾处理技术可能引发的环境污染问题。因此，与技术性风险的单一性相比，社会稳定风险通常是一种次生风险，是基于其他技术性或社会性风险而引发。因此，对于社会稳定风险评估，既要考虑风险管理决策作为公共决策所面临的风险，更需要考察其前置的技术性或社会性风险。2、社会稳定风险作为一种综合性风险。与技术性风险主要面对的是某一元素、技术等存在的科学上的不确定性不同，重大决策事项中可能引发社会风险的元素可能是多元化的，即包括某一技术、某一政策本身在科学性上的不确定性，亦有可能因为利益相关人对相关政策不知情、不了解等引发，亦有可能基于对政府的监管不信任而产生。因此，社会稳定风险主要是一种综合性的风险，其可能包括技术性、社会性、自然性、财政性等多个方面的要素。重大决策制定和实施中的任何一个环节存在的风险，都可能成为社会稳定的风险源，如果处理不当都有可能引发社会稳定风险问题。3、社会稳定风险作为一种社会性风险。与技术性风险主要是一种科学性问题不同，社会稳定风险尽管亦有可能基于技术性风险而产生，但其本身更多的是一种社会性风险，是基于利益相关人和公众与决策主体之间的诉求冲突而产生。因此，技术性风险评估通常借助于理论假设、环境模拟、动物试验等多种方法而进行。而社会稳定风险评估，则因其影响因子难以量化、数据样本的有限等因素，难以完全比照技术性风险评估而进行。通常情况下，社会稳定风险评估，则需要更多地借助于社会管理方面的专业人才，通过充分的信息披露和意见交换来解决。(二)社会稳定风险评估应在法治的框架下进行正是基于社会稳定风险的次生性、综合性、社会性特征，社会稳定风险评估的制度建构不宜完全照搬技术性风险评估。但二者之间并非完全没有类似之处。域外风险治理已经形成了相当成熟的理论框架和制度建构，其足以为我国社会稳定风险评估的制度完善提供可资借鉴之处。社会稳定风险评估是公权力主体行使公共权力的一个过程，尽管其结果并不当然对利益相关人和公众之合法权益产生直接影响，也应遵循法治的基本框架。当下以行政措施为主要载体的社会稳定风险评估机制，并不完全适应建设法治国家的政治目标。为此，需要尽快完善社会稳定风险评估的法制建构。特别是需要完善如下几方面的问题:1、提升风险评估程序的法律地位，将重大决策社会稳定风险评估从“必经程序”提升为“法定程序”。作为一种必经程序，其仅仅是决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测。要提升社会稳定风险评估的制度理性，必须将社会稳定风险评估上升为一种法定程序。未履行此法定程序，成为行政复议和行政诉讼撤销重大决策或确认违法的法定理由。2、明确社会稳定风险评估的范围。尽管重大决策主要依据决策对当事人的影响范围和程度来确定，对其内涵难以做出精确界定。但目前实践中普遍采取的“定义+列举+排除+清单”的立法例，已能相对精确地勾勒出重大决策的范围。唯有将其范围法定化，方能排除行政部门的选择性适用，增强社会稳定风险评估的适用效力。3、决策主体与评估主体的适度分离。决策主体的责任在于以风险评估报告为基础，综合政治、经济、文化、社会等多方面的要求，审慎做出风险管理决策。而评估主体的责任，主要从科学性、社会性的角度，对评估事项所存在的风险进行理性分析和评测。如果由决策主体直接来承担评估责任，则其极有可能将其政治考虑(意欲推动该决策的实施或阻碍该决策的出台)裹挟于风险评估的议程设定和评估过程，影响风险评估的科学性。［11］4、科学区分重大决策的风险类型，构建多元、复合的评估机制。基于社会稳定风险的次生性、综合性、社会性，对其进行评估难以通过单一的程序、方式实现。要提升社会稳定风险评估的科学有效性，必须对其所涉风险进行分类，对于不同类型的风险，采取不同性质的评估机制。即:如子风险主要体现为技术性风险，那么应当以科学专家为主，通过理论假设、科学实验等方式来进行风险预测和分析;如果子风险主要体现为社会性风险，则应以社会管理和利益相关人为主，通过公平、开放的信息披露与意见交换程序进行。5、专家的利益声明与回避制度。为防止专家为利益集团所俘获，应当建立专家的利益申明与回避制度。专家在应邀参与风险评估时，如果与所评估的事项存在法律上或事实上的利益关联，应当提前提出并进行回避。但是这一点并非绝对，如果其回避可能影响风险评估的科学性和公正性，如该专家是某一技术领域的绝对权威，其回避可能严重影响风险评估的科学性，即使其与所评估事项存在利益冲突，也可不予回避，但应作出利益声明，防止其利益关联影响风险评估的科学性。6、评估过程和结果的公开及可审查性。社会稳定风险评估无论是否作为后续监管决策的过程，其都属于决策主体在行使公共权力过程中产生的信息，除了法定的免于公开的理由外，不得以任何借口拒绝公开。风险评估报告的公开，不仅有助于利益相关人和公众知情权的实现，其对于实现对评估者的监督、提升评估过程的审慎，都具有至关重要的意义。此外，决策者的风险评估报告，并不存在免于审查的法定理由。无论其是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要其对利益相关者的合法权益产生影响，其就应接受行政复议或行政诉讼的审查。复议机关和法院可以从实体和程序两个方面对社会稳定风险评估的深入审查。

重大决策中民主价值的程序建构

(一)风险决策中民主参与的可能与空间强调风险规制中的民主价值可能会面临诸多质疑。如“无知的”民众对风险规制的参与有实际意义吗?将风险治理的决定权交给因“无知”而无法理性应对风险的民众，是否会将人类置于更为危险的境地?毕竟，在一般意义上，现代社会的风险是源于科学技术，而具有专门知识经过专业训练的专家对风险问题无疑会有更深的认知。现代人不再能够依赖于直接经验来辨识风险，而必须依赖专门“知识”。但是，专家和公众在风险认知方面存在明显的差异。［12］美国心理学家保罗•斯洛威克(PaulSlovic)也认为，在评估风险时，专家倾向于注意数字，遭受危险影响的整个生命或寿命的年限数字，但公众更为敏锐，他们关注一些更定性的变量。［13］据此，公众关于风险的基本概念比专家要丰富得多，并反映了常常会被专家评估风险时所忽略的因素。在AmericanPetroleumInstitutev．OSHA一案中，第五巡回上诉法院撤销了职业安全与健康管理局关于苯的标准，认为职业安全与健康管理局没有就降低容许暴露限值可以获得的收益，提供一份由实质性证据支持的评估报告。该案后来上诉至美国最高法院，最高法院以5:4维持了第五巡回上诉法院的判决。但马歇尔大法官出具了反对意见，认为多数法官的意见是“异乎寻常的傲慢自大和异乎寻常的不公平”，因为多数法官实际上是在进行重新审查。［5］168因此，即使是在技术性的风险评估领域，专家也不宜成为唯一的行动者。［14］(1)专家只是在极为狭窄的特定专业领域具备专业知识，超出其特定领域，专家和普通公众一样无知;(2)专家所固有的保守、固执与偏见。专家容易为既有知识框架和体系所束缚，会格外倾向于保护本学科不受挑战，不愿意改变自己的观点，难以认识到自身的局限;(3)专家容易被俘获。在现代社会，专家经常会受雇于一些经济主体、非政府组织或政府机构，专家在提供专业咨询时，会或多或少地将其所代表的利益团体的意见裹挟于其专业意见中，造成专家被企业、被政府“俘虏”的现象;(4)事实和价值的交织，也会影响专家对于样本采集、实验方法的选择，从而影响科学判断的客观公正性。“尽管对于每一个科学家个人来说他们是在建立数据，但是对于科学家和其他翻译家的群体来说是他们在通过整合数据来确定事实的……那些观点能最终从相互矛盾的信息中生存下来，一方面取决于什么是真理，另一方面也取决于那些采集特定数据并愿意相信它们的人的持续的权力。”［15］在风险规制中专家所遭遇的信任危机，表明通过专家理性模式实现的决策合法化模式具有内在缺陷，必须辅之以充分的公众参与模式。首先，公众参与的协商和民主决策有利于信息的充分交流，如专家与专家之间、专家与民众之间的信息不对称，充分利用多元主体所掌握的分散知识及知识互补性。其次，公众参与可以为风险评估提供更为充分的数据样本和数据选择，增强风险评估的科学理性。再次，在决定如何应对特定风险的知识尚不存在的情况下，民众参与能够克服专家理性的缺陷，通过决策的公共化实现决策正当。因为在这种情形下，不再有专家，没有任何人能声称自己“有知”，也就是，没人任何人能够声称自己的决定比“一般民众”的决定更合乎“理性”。于是，最重要的问题，不再是如何做出“正确的”或者说“符合科学理性”的风险决定，而是基于知识的有限性和风险的不确定性而通过民主决策实现风险的公平分配。其所欲实现的，并非“科学的”决策，而是利益相关人和公众“可接受的”决策。［10］(二)风险规制中民主参与的程序建构1、风险评估建议权与回复机制。风险评估程序的启动，不能仅仅由决策主体垄断。利益相关人和公众基于自身利益诉求或公益需要，亦存在提出社会稳定风险评估建议的空间。对公众建议评估的重大决策，如果确有必要进行评估，就应及时纳入评估计划甚至进行应急评估;不予评估或难以评估的，应说明原因和依据;对已有评估结论的，应予以告知。只有这样，才能体现出对不同价值偏好的同等对待，弥补国家中心主义监管模式的不足或疏漏，尽可能保证评估议程和优先次序的合理性。［14］2、风险评估过程的透明与参与机制。基于专家理性存在的不足，风险评估过程不宜由专家完全垄断。为了确保风险评估结论的可靠性，风险评估过程必须是透明和开放的。在AFL－CIOv．Marshall一案中，贝兹伦法官(Bazelon)就明确提出，司法审查应当把目标定位于确保不同团体都获得富有意义的参与机会，更重要的是确保最后的行政决策是商谈的产物:法院的作用是……监督行政机关的决策过程。行政机关应当站在专家和政治争论之外，确保所有问题都得到彻底的公开讨论。为此，他关注可以确保实现这些目标的行政程序，而不是关注分析方法。3、风险评估结果的说明理由。风险评估有效性主要体现于其理性，无论是对于决策者，还是对于公众，充分的说理不仅能够展现风险评估报告的科学理性，更是后续风险决策和监督审查的基础。在美国，以风险评估报告欠缺充分的说理而被撤销的个案屡见不鲜。在PortlandCementAs-sociationv．Ruckeshaus一案中，Leventhal法官就明确指出，根据并不充分的资料、数据颁布规则，或者根据关键部分只有该行政机关知晓的资料、数据颁布规则，与规则制定程序的目的是相悖的。因此，法院的司法审查任务就是探究行政机关分析说理的质量。这在实践中意味着，行政案卷必须详细载明决策所依据的方法以及相关联的说理。［5］1444、同行评审。风险评估是否按照当下科学共同体公认的适当方法和标准得出科学上可靠结论的问题，普通公众以及其他领域的专家是很难对此进行实质性的评判。而由同一领域内专家对风险评估及其初步结论进行匿名评审，有助于从专业角度发现评估结果可能存在的瑕疵与错误，能够更好地确保评估结论的可靠性。当然，在具体的制度建构上，同行评审可以体现为不同的形式。如在对食品风险评估的问题上，可先由某些具备资质的实验室或技术机构进行初评，然后由国家食品风险评估中心进行复审。5、风险评估结果的救济机制。决策者的风险评估报告，并不存在免于审查的法定理由。无论其是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要其对利益相关者的合法权益产生影响，其就应接受行政复议或行政诉讼的审查。在域外，风险评估和风险决策的司法审查，已经积累了相当丰富的理论和实践经验。①阿兰•劳尔(AlanRaul)也明确提出，在风险评估的司法审查中适用多伯特原则，能促进行政机关将所有潜在原则、假定和事实公开，迫使行政机关全盘交代其科学决定的根据。劳尔相信更严格的司法监督将促使行政机关更多地向法院和公众公开。［16］

风险评估制度论文篇(4)

Abstract: The construction of index system for risk assessment of equipment quality management is the basis of risk assessment. In accordance with the characteristics of equipment quality management, risk factors have been analyzed. According to the design principles of indexes system, the index system structure of risk assessment is constructed. And then, the evaluation model which based on ANP and blind number theory is constructed.

关键词：装备质量管理；风险评估；指标体系；网络层次分析法 ；盲数理论

Key words: equipment quality management；risk assessment；index system；Analytic Network Process(ANP)；blind theory

中图分类号：E26文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）28-0006-03

0 引言

装备质量管理风险，是对由于装备质量管理因素引起损失产生不确定性的描述，从目前公开的文献资料来看，从管理这一角度，系统、全面地研究装备质量风险理论与依法的成果尚属少见。为此，从“质量管理”这一视角出发，开展对装备质量管理风险评估的研究，对掌握装备质量管理风险水平、规避、控制装备质量管理风险的机制研究、科学指导我军武器装备质量管理体制调整改革，具有重要的意义。

指标和指标体系是评估的前提，没有科学可靠的指标和系统完整的指标体系，评估就无法进行。开展装备质量管理风险评估研究，需要建立一套反映装备质量管理过程风险的评估指标体系，为风险评估的后续工作奠定基础。考虑到装备质量管理风险因素具有依赖性和反馈性，应用网络层次分析法给出了指标权重的计算模型，考虑到装备质量管理风险客观数据少、历史资料缺乏、人对评估结果的影响性，建立了基于盲数理论的装备质量管理风险评估模型。

1 装备质量管理风险评估指标体系的组成

装备质量管理风险评估指标体系，要能够充分、客观地反映装备质量管理的风险状况，以对装备质量管理风险进行科学、合理的评估。因此，构建指标体系时，应遵循以下几个原则：①系统性、科学性原则，指标体系应全面完整地反映装备质量管理过程中风险的情况且设置合理；②简明可行性原则[1-2]，指标体系应尽可能简化，尽可能以较少的指标构成一个合理的指标体系；③量化性原则，装备质量管理风险评估指标体系，应考虑影响质量管理的定性和定量的因素，定性指标和定量指标都必须有明确的概念和确切的计算方法；④导向性原则[3]，评估指标体系的设置，应以评估目的为导向，促使评估目的的实现；⑤灵活性原则，风险评估指标体系的结构应具有可修改性和可扩展性，具有广泛的适应性，要根据风险评估的要求，对指标因素进行修改调整，依据不同的情况将评估指标进一步具体化，以适应各种具体的指标要求。

根据上述原则，由质量管理风险因素组成评估指标体系。通过调查研究，征求专家意见，综合应用专家调查法、故障树分析法、SWOT分析法等，对装备管理过程风险因素进行分析，得到装备质量管理的类风险：体制机制风险、法律法规风险、制度措施风险、技术手段风险、组织机构风险、沟通协调风险、人力资源风险、决策风险。

体制机制风险。健全的管理体制，是开展装备质量管理工作的基础，顺畅的运行机制，是各项工作有效有序进行的保证。体制机制风险，是由于体制机制因素，引起损失产生不确定性的描述。

法律法规风险。要做好质量管理工作，确保装备质量，必须要有健全的法律、法规作保证，以规范质量管理的全过程。因法律法规因素或法律主体的违法、违规等导致的不利后果发生的可能性将导致法律法规风险。

制度措施风险。制度措施，是管理的一种手段，是管理工作的准则规范。制度措施的不完善或制度措施的变动等都有可能给装备质量带来直接或间接的损失，产生制度措施风险。

技术手段风险。有效的管理离不开技术[4]，质量管理技术是查找质量问题、促进质量管理决策质量提高的有效方法[5]。因管理技术手段的建设不到位，运用不科学，将带来管理上的无效性，导致技术手段风险。

组织机构风险。组织机构，是保证装备质量管理有效进行前提，是主导质量管理的主体，制约着装备质量管理目标的实现。如果质量管理相关机构的组合、数量、形式、设置等不合理，都必将影响的制约装备的质量，产生组织机构风险。

沟通协调风险。装备质量管理过程中，涉及到军方、承包商，涉及到系统和分系统之间的沟通与协调，任何环节的沟通不力，协调不畅，信息交流不充分，都可能影响装备的质量管理，影响装备的总体质量，带来沟通协调风险。

人力资源风险。从某种意义上来说，任何与人有关的风险都可以归结为人力资源风险。本文中所指人力资源风险是由于人的责任心、素质能力等造成的风险。现代装备的技术复杂化，对人员的素质提出了更高的要求，同时也要求人员要有极强的质量意识强烈的责任心。人员责任心不强，能力素质达不到要求等情况，都会影响到装备的质量。此外，人员变动频繁、人才流失、人员配置不合理等都将对质量管理带来风险，人力资源风险是装备质量管理风险中不可忽视的风险因素。

决策风险。决策就是为了解决问题而采取的措施。在装备质量管理过程中，在各个阶段、众多环节，都需要做决策。决策的目的在于做出正确的选择，而实际过程中，由于决策机制的不完善、考虑不全面、决策者的主观性、所掌握信息、决策方法等的因素，做出的决策可能失误而产生决策风险。

根据以上分析，得到装备质量管理风险评估指标体系如表1所示。

2 装备质量管理风险的评估模型

2.1 基于ANP的指标权重的确定方法 指标权重的确定具有很强的导向作用，是建立评估指标体系的关键因素。装备质量管理风险因素之间存在着一定的相互影响，建立单一的递阶的层次分析模型，割裂各因素之间的影响关系，难以反映出各因素之间的依赖性和反馈性，评估结果的准确性得不到保证。因此，本文采用ANP（the Analytic Network Process，网络层次分析法）[8]来分析各风险因素之间的相互影响关系，进而计算出各风险指标的权重值。ANP的关键在于建立网络结构模型，通过比较分析，建立装备质量管理风险因素之间内部依存关系的网络结构模型，如图1所示。

控制层为装备质量管理的总风险，网络层由表1的八类风险Ci（i=1，2，…，8）及其子风险因素Ci1，Ci2，…C■（i=1，2，…，N）组成。以控制层为准则，以Cj中元素Cjl（l=1，2，…，nj）为次准则，元素组Ci中元素按其对Cjl的影响力大小进行优势度比较，构造判断矩阵，如表2所示。

将Ci中所有元素对Cj中所有元素相对影响比较矩阵计算出的归一化特征向量组成矩阵Wij，得到

W■=ω■■ω■■ … ω■■ω■■ω■■ … ω■■┆ ┆ … ┆ω■■ ω■■ … ω■■

W■中的列向量就是Ci中的元素Ci1，Ci2，…C■对Cj中的元素Cj1，Cj2，…C■影响排序。将所有这样的矩阵组成块矩阵，最终将得到Ci下的超矩阵W：

W=W■W■■ … W■■W■W■■ … W■■┆ ┆?埙 ┆W■W■■ … W■■

以控制层为准则，对网络层元素下的各元素对Cj的重要性进行比较得到加权矩阵如表3所示。

与Cj无关的元素组排序向量为0。对超矩阵W中的元素加权，得到最后的指标权重W=（wij），w=（aijWij）。

通过对ANP结构计算过程的分析可以看出，风险因素间的相互影响、指标的权重值的大小问题可以得到较好的解决，使得结果更为科学、合理。

2.2 基于盲数理论的风险评估方法 风险是人们因对未来行为的决策及客观条件下的不确定性而可能引起的后果与预定目标发生多种负偏离的综合。其数学公式如下：

R=f（P，C）（1）

式中，P表示不利事件（风险事件）发生的概率，C表示该事件发生的后果。传统的风险评估方法，考虑和处理了随机性、模糊性和灰性等不确定性引起的风险或不确定性问题，而对人的主观性对评估结果的影响，考虑甚少。其实这种影响，是另一种不确定性，称为未确定性。由于从“质量管理”角度进行风险评估，目前公开的文献资料很少，可借鉴的历史数据不足，给评估带来了极大的困难，不适合采用客观的统计的风险评估方法，只能请相关领域专家或决策者依靠自身知和经验并结合装备质量管理实际做出主观判断。由于缺乏客观的历史资料，主观的不确定性较显著，造成装备质量管理风险因素的可能性和损失数据信息具有灰性、模糊性、随机性和未确知性中两种或两种以上不确定性。王光元、刘开第、吴和琴等教授90年代建立的盲数理论，是解决此类问题的有效方法。

具体思路是，应用盲数理论计算风险事件发生概率P，用模糊评判法完成风险事件发生后果C的计算。步骤如下：

①选取专家组E1，E2，…，Em，设定各专家的可信度为α1，α2，…αm，■■=α■■α■为专家Ei关于专家组E1，E2，…，Em的综合可信度。称α=■■α■为专家组E1，E2，…，Em的综合可信度。

②以区间[0，1]为P的论域，专家组对每一风险因素Ci进行评价，得到评价表4。其中，[aij，bij]∈G（i=1，2，…，n；j=1，2，…m）。G∈{[a，b]│0?燮a?燮b?燮1；a，b∈R}，为区间灰数集的一个子集，i和j分别表示风险因素和专家的个数。[aij，bij]表示第j位专家对第i个风险因素做出的风险发生概率大小的估计。

③对于风险因素Ci，m位专家给出的估计分别为[ai1，bi1]，…，[aim，bim]，每个区间的可信度分别为每个专家的综合可信度，针对区间可能出现交叉重叠的现象，本文作以下处理。

将专家估计区间的端点值aij，bij按大小排序：ai1，ai2，bi1，bi2，…，aik，bik，ai1=min{aij，bij}，bik=max{aij，bij}。组成的新区间序列为[ai1，ai2]，…，[aik，bik]，此时，新区间的可信度分别为β1，…，βk。以β1为例，求解各区间的可信度β1，…，βk：

β1=■α1（2）

得到用盲数表示的各专家对风险因素发生概率的估计结果：

f■（x）= β■，x=[a■，a■]β■ x=[b■，b■]┆┆β■ x=[a■，b■]0 x?埸{[a■，a■]，[b■，b■]，…，[a■，b■]}，x∈G（3）

其中，i=1，2，…，n；β■，…，β■分别是因素Ci基于专家主观估计的风险发生概率落在区间[a■，a■]，…，[a■，b■]上的可信度大小。如果风险因素还有l个子风险因素，权重为w=（w1，w2，…，wl），可得P′=■wrfr（x）。对P′求期望得到E（P′）。E（P′）是一个一阶的未确知有理数，并且该一阶未确知有理数的自变量x仅在一点取值的可信度不为0，而取其它值的可信度皆为0，该点为x0，因此，可得风险发生概率的综合估计值P=x0。

应用模糊评判法（具体的应用本文不再赘述，可参考相关资料），计算出风险后果C，由公式R=f（P，C）=1-PC=P+C-PC可计算出风险值R的大小。

基于盲数理论的风险评估模型，很好地解决了不确定信息下的装备质量管理风险取值的问题，使评估结果更为可靠、可信和接近实际，能够为风险管理提供更加科学可靠的数据依据。

限于篇幅，具体的实例分析过程将在其他文章中给出。

3 结束语

风险管理作为项目管理的一种手段，一种科学的事先行为，已成为强化武器装备建设的重要内容和方法手段，成为现代化武器装备的客观需要[9]。风险评估，是风险管理的重要环节，指标体系的构建，对评估目标的实现，具有重要的意义。对具体型号进行风险评估时，应根据评估的要求，对指标体系具体化和进行调整，以满足达到评估的目标，保证评估的科学性，为风险防范提供可靠的依据。基于网络层次分析法（ANP）和盲数理论的指标权重计算模型及风险评估模型，解决了装备质量管理风险指标间具有依赖性和反馈性、质量管理风险信息缺乏、人对风险评估的影响等问题，使评估结果更加科学合理、更加可信。

注释：①元素间的比较赋值参照AHP中的标度方法，表3同表2.

参考文献：

[1]李忠民，汤淑春.武器装备采办风险管理评价指标体系研究[J].军事运筹与系统工程，2005.19（2）63-66.

[2]Chung-Jen Chen and Chin-Chen Huang, A multiple criteria evaluation of high-tech industries for the science-based industrial park in Taiwan[J],Information & Management, Volume 41,Issue 7,2004.9，P839-851.

[3]张嘉.武器装备采办风险预警研究[D].国防科学技术大学，2006.

[4]周三多，陈传明，鲁明泓.管理学―原理与方法[M].上海：复旦大学出版社，2003：170.

[5]白海威.装备质量工程[M].北京：装备指挥技术学院，2006：35.

[7]刘汉荣，王保顺.国防科研试验项目管理[M].北京：国防工业出版社，2009：188.

[8]孙宏才，田平，王莲芬.网络层次分析法与决策科学[M].北京:国防工业出版社，2011：148.

风险评估制度论文篇(5)

一、风险管理引入检察机关执法办案环节的背景及争议 

（一）背景 

风险管理是管理学的一个分支，最初作为企业的一种管理活动，起源于20世纪50年代的美国，是指对影响企业目标实现的各种不确定性事件进行识别和评估，并采取应对措施将其影响控制在可接受范围内的过程。随着改革开放的持续深入，社会建设、法制建设的不断提速，党和政府面临新的情况、新的矛盾、新的利益诉求不断出现，社会结构发生转型变化，风险管理逐步拓展到各相关领域，为解决影响社会稳定的根本性、基础性、源头性问题，风险管理开始引入政府机关。2010年开始，最高人民检察院相继下发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》、《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》、《案件管理暂行办法》三个文件，执法办案风险评估预警在执法办案中地位逐步明确，这些规定为研究执法办案风险评估预警管理机制提供了制度依据。检察机关执法风险评估预警的管理机制，可以视为风险管理理论在检察业务管理领域的延伸，是以全面风险管理理念为指导，通过执法办案风险管理文化和体系的建立，创建检察业务管理和风险管理新模式，其目的就是要通过科学合理地识别研判、论证评估、预警通报、防范应对并处理化解检察机关面临的各种执法办案风险，将风险消除或控制在可控的范围之内，为检察机关提高执法办案质量，全面实现办案、监督等各项检察职能，最终实现化解社会矛盾、促进社会和谐稳定提供有力的司法保障。 

（二）争议 

企业的风险预警评估大多基于单个经济实体的利益，检察权为一种公权力，检察机关执法办案风险评估预警机制要充分体现社会整体利益，二者之间既有相同之处，也有差异。也正因为这样，学界对检察机关执法办案引入风险预警评估机制的态度不一，其中不乏质疑之声，如有学者认为在执法办案中最大化的追求风险评估价值目标，会使得一些诉讼当事人的权益受到一定影响。[2]还有学者认为，检察机关执法办案风险评估机制降低了执法办案的透明度，实际上是为“捂盖子”披上了合法的外衣。笔者认为，这一观点实际上是断章取义，主要理由有两点：第一，有违执法办案风险预警评估机制的价值目标。风险评估作为风险管理学的关键环节，是对不良结果或不期望事件发生机率进行描述及定量的系统过程，目的是通过发现、分析和衡量风险，提出防范措施，以减少风险。[3]可见，风险预警评估机制主要是在防止社会矛盾和不稳定因素的产生，重在预防，“捂盖子”的行为主要解决已经存在或已经发生的矛盾，二者一个重在防止矛盾产生，一个是对已出现矛盾的极端解决。第二，行为方式不同。“捂盖子”是一种强制、高压方式，而执法办案风险评估预警主要采用释法说理、情感抚慰等理性、和平的方式让当事人了解检察机关作出各种决定的依据。 

21世纪是风险管理的世纪，[4]现代制度的构建虽然更加注重防御风险，但制度系统越复杂和精致，社会风险及其后果的不确定性就越大，正是在这个意义上，当今社会可看做高风险社会。具体来看，当前，我国正处于社会发展的转型期，社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性、破坏性日益突出，信访总量包括涉检信访数量高位运行，涉检舆情、群体性事件时有发生，检察机关的执法环境变得敏感而复杂。这无疑对检察机关的执法能力和水平都提出了更高的要求，因此仅限于“就案办案、机械办案”显然已跟不上时代的步伐。在办案中进行风险评估、延伸检察职能、化解社会矛盾的作用和意义更为突出，已是司法形势发展的内在要求。 

二、检察机关执法办案风险评估预警机制的理论探讨及实践情况 

目前，对于检察机关执法办案风险评估预警机制的探讨主要集中在检察机关内部，大部分文献出自于检察机关业务专家之笔。笔者通过对相关资料的阅读、总结和梳理，发现各业务专家在探讨执法办案风险评估预警机制时对于风险评估预警机制的范围、风险预警级别设置出现观点、做法众多的局面。 

（一）风险评估预警机制的适用范围 

实践中两种常见的表述模式。第一，概括式与具体式结合。如山西省人民检察院在其出台的《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》中，既将范围概括为五类案件，又将范围具体到侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察、民事行政检察、刑事申诉、检察技术鉴定等7个业务部门27个方面的执法决定。第二，具体式。惠州市人民检察院执法办案风险评估工作的范围具体规定为：侦查环节拟作立案或不立案、撤案决定的案件;批捕环节拟作批捕或不批捕决定的案件;起诉环节拟作起诉或不起诉、抗诉或不予抗诉决定的案件;民行环节拟作立案或不立案、提请抗诉或不予提请抗诉决定的案件;控申环节拟作维持、改变或撤销原判或原处理决定的刑事申诉案件、确认或不予确认的刑事赔偿案件、采用搜查、扣押财物、冻结账户决定等案件。此外，理论界还存在两种观点。部分学者认为风险评估的范围应该扩展到执法办案整个过程，规定对业务部门办理的所有案件都要进行评估;还有学者提出风险预警应以列入评估范围的案件为主，但不限于评估范围的案件。 

（二）风险级别设置 

1.两级。山西省人民检察院《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》将执法办案风险评估预警的等级由高到低分为一级预警和二级预警。 

风险评估制度论文篇(6)

关键词 金融投资 风险评估技术 应用

近年来，我国市场体制不断的健全，社会经济得到快速的发展，越来越多的企业在经济发展的过程中，将大量的资金投入到金融投资中，由于金融投资存在许多风险，风险严重时，将会影响企业的经济效益以及正常运行。通过采用风险评估技术对金融投资的风险进行分析、评估与辨识，能够为企业在进行投资决策时提供可靠的参考，避免造成不必要的经济损失，帮助企业实现收益与运营的高效化。因此，文章针对金融投资风险评估技术及其应用的研究具有非常重要的现实意义。

一、金融风险的概念与类型

（1）金融风险的概念分析。金融风险是指与金融方面相关的风险，如产品风险、机构风险、市场风险等，根据常规金融理论，若某金融机构出现金融风险，其产生的后果会比金融机构自身承受的影响更严重，在金融交易过程中，一旦出现金融风险，将会对金融结构的整个体系造成严重的影响，同时还会导致金融机构的其他体系不能够正常的运行，如果是系统性的金融风险，将会导致金融结构的整体体系失灵，甚至是导致整个经济秩序出现混乱，同时也会导致政治出现危机。

（2）金融风险的类型分析。金融风险的类型主要包括以下几个方面：1）股票投资过程中的风险。2）结构失衡导致的风险。3）财政与金融方面的风险。

二、金融投资风险评估技术

（1）均值-方差衡量法。对金融投资风险的大小以及相关因素进行评估，并不能够准确的评价投资风险，但是通过一定的方法对这些因素进行定性评价，同时对相关的偏差大小进行分析，能够有效地确定金融投资风险。通过标准或者变异系数和方差的模式，能够有效地确定金融投资风险。文章以企业A、企业B以及企业C三股为例，三个企业2011年5～8月的交易数据如表1所示：

由表1可知，三家企业三只股票的变异系数由低到高分别为：企业C、企业B、企业A，三只股票的投资封校由小到大依次为：企业C、企业B、企业A。

（2）β系数估算法。β系数估算法是根据资本资产定价模型，β值是用来衡量资产市场风险的一个指标，表示风险资产的预期收益和需要承担市场风险之间的现行关系，公式表示为：，公式中rf表示风险资产的收益率；E（ri）表示预期收益率，为了方便计算，通常采用β系数计算方法以及经调整的收益率，表示为：1/市盈率+[±（最高价-最低价）]/[（最高价+最低价）]。

（3）风险图评估法。风险图评估方法是根据风险的发生概率大小以及风险的严重程度来制定，严重性风险对于企业业务造成的影响较大，发生的概率指的是风险发生的概率，企业在金融投资的过程中面临众多的风险因素。例如，自然因素、政治因素已经经济因素等，将风险的可能性、严重性等进行统计，并绘制风险图，风险图包括四个象限，分别为：低可能性、低严重性风险；高可能性、低严重性风险；低可能性、重性风险；高可能性、重性风险。对于高可能性、重性风险，对于企业造成的影响非常大，企业应该采取多种有效的管理模式与手段进行应对，最好采取退出战略，这样能够帮助企业规避许多风险。

（4）风险价值度评估法。风险价值度评估法能够为资产组合提供一个单一的风险量度，为资产组合提供的独立风险度量即风险价制度，其主要作用是现实金融机构存在的风险，风险的计算公式表示为：，公式中Prob表示资产损失比损失上限大的几率，ΔP表示资产在持有期内的损失金额，α指的是置信水平，VaR表示在α水平下风险可能造成的损失上限。在采用风险价值评估金融投资风险时，应该注意以下几个方面：在i段时间内，损失的金额必须小于VaR的概率，值得注意的是，近年来，VaR已经成为比较常用的管理度量。

三、金融投资风险评估技术存在的缺陷

（1）均值-方差评估方法与β系数评估方法都是对未来的预测，虽然两种评估方法都是根据历史发展的关联性进行评估，但是未来并不是历史的重复，未来可能会出现新的风险影响金融投资。因此，这两种风险评估方法对于未来的预测都具有一定的偏差，导致预测的未来存在失真的可能。

（2）不同评估技术获得的结论可能存在差异。由于各种评估技术的理论以及样本数据存在差异，采用不同的评估技术评价金融投资风险时，会遇到结果相互矛盾或者冲突的现象。

四、金融投资评估风险技术应用过程中的注意事项分析

（1）定量分析与定性分析的结合，优化评估结果。定性分析的优点在不更好地确定金融投资风险的类型，定量分析的优点在于对数量的分析非常严密，并且具有较强的逻辑性，如果单独使用任何一种分析方法，都存在一定的片面性，通过实现定量分析与定性分析的结合，定性分析能够弥补定量分析部分影响因素不能量化的缺陷，更好的评估金融投资风险。

（2）多种方法的综合使用，能够显著地提高风险评估的准确性。由于每一种风险评估方法都有自身的优缺点，综合分析金融投资可能存在的风险，采用多种风险评估技术进行风险评估与预测，能够有效地提高风险评估的准确性。

（3）在使用风险价值度评估方法时，应该对VaR计算模型进行压力测试（如KS检验、偏度检验、峰度检验等）与后验测试（是一种情景分析方法，通过创设不同的市场环境，在各种环境下计算资产组合或者资产的风险值，以此评估价值可能发生的变化）。

五、结束语

企业金融投资存在许多风险，如何辨识投资过程中存在的风险，采取何种措施进行风险控制，已经成为社会各界广泛关注的热点。文章介绍的几种风险评估方法各有优劣，为了提高金融投资风险的准确度，应该尽可能地采用多种风险评估方法相结合的方式，以此获得更加准确、有效的金融投资风险评估结果，避免由于投资决策错误给企业带来严重的经济损失。

（作者单位为南京审计学院）

[作者简介：陈京涛（1993―），男，江苏镇江人，工商管理专业本科在读。]

参考文献

[1] 张晓妮.浅析企业金融投资风险的评估[J].时代金融，2015（2）：58-59.

[2] 郑浩.金融投资风险评估的技术与应用研究[J].金融视线，2013（11）：132-133.

风险评估制度论文篇(7)

可能导致损失的风险因素很多，课题组在第一轮调查问卷中，共挑选了21个“关键风险因素”供专家评估，如表1所示。这些风险因素涉及机构内外两个方面的因素，其中1.1、1.2、2.1是外部环境因素，其余主要是机构内部因素。

为便于专家评估，课题组将风险因素的危险程度分为5个等级，对应着5个分值，最高危险等级为5，意指风险因素的“负面影响会带来严重的损失且波及范围较大”；其次为危险等级4，意指风险因素“负面影响比较显著”；危险等级3的含义是指风险因素“负面影响有限且一目了然”；危险等级2的含义是指风险因素“负面影响极为有限”；最低的风险等级为1，意指风险因素“几乎没有任何负面影响，不需要特殊的保护措施”。每位被调查的专家需要分别给每个关键风险因素确定分值。

为便于比较分析，我们根据危险等级平均值（以下简称评估值）的高低，将被评估的风险因素分为四组，第一组为极严重风险因素，评估值在4.5以上：第二组为严重风险因素，评估值在4.0～4.5之间，第三组为较严重风险因素，评估值在3.5～4.0之间，第四组为中度风险，评估值在3.0～3.5之间。

中外专家的第一轮评估结果既存在相同之处，也存在着明显的差异，表现在如下方面：

1.专家们的评估结果表示电子文件风险客观存在。虽然本次调查问卷的结果不可避免地要受到专家个人背景、知识结构等方面的影响，但由于评估者皆为电子文件管理方面的资深专家，故结果具有代表性，能够反映出人们对于电子文件风险的一般认识。中外专家给每个关键风险因素的评估值都在3以上，所有风险因素评估值的平均分为4，这说明课题组挑选的风险因素切实存在于电子文件管理之中，它们带给电子文件管理的负面影响是显而易见的，确系关键风险因素。

2.相对而言，国外专家的风险意识要高于国内专家。国外专家评定的危险等级超过4.5的极严重风险因素有4个，其中有2个风险因素的评估值为4.83，另外2个为4.6。国内专家评定的极严重风险因素只有2个，且评估值仅为4.5。这也许是发达国家电子政务建设的时间长，电子文件管理不当的惨痛教训较多的缘故。

3.电子文件管理标准缺失（1.2）、系统功能缺陷（3.13）、未迁移（3.18）是双方共同认定的危险程度很高的风险因素。国外专家评估结果表示，“1.2主管部门没有出台电子文件真实、完整、可读的管理办法、管理标准”排名第一，评估值为4.83，系最严重的风险因素；“3.18在系统升级、变换时未迁移电子文件”排名第二，评估值为4.6，是极严重风险因素；“3.13电子文件管理系统没有完整捕获文件内容、结构或者背景信息的功能”排名第四，评估值为4.3，属严重风险因素。

国内专家对这三个风险因素的评估值均为4.38，并列排名第二，属于严重风险因素。

双方专家给这三个因素的评估值都大于4.3，排名靠前。这三个因素都和电子文件管理方法的缺失有关。其中，管理标准为电子文件远离风险指明了关键的管理步骤和管理方法；而设计合理的电子文件管理系统则是满足电子文件管理需求的终极手段，①电子文件管理最终要依赖以软件系统为中心的综合性管理方法；②信息系统的频繁变迁给具有系统依赖性的电子文件的阅读输出造成极大的障碍，这是电子文件管理者需要面对的首要难题，迁移是应对该难题的一种解决办法。中外专家对这三个风险因素危险程度的共同认定，反映了对科学有效的电子文件管理方法的迫切需求，应当引起我们的高度重视。

4.国外专家对威胁电子文件可读性的风险因素的评估值均高于国内专家。除了给3.18打了高分之外，国外专家对另外两个威胁电子文件可读性的因素的评估值也明显高于国内专家。这两个因素分别是“3.14没有规定文件的格式”和“3.19未保存生成电子文件的软硬件”。

表1关键电子文件风险因素及其评估值

编号关键风险因素国外专家国内专家国内专家

评估值第一次评估值第二次评估值

1.1政府电子文件作为正式文件的法律地位尚未得到普遍认同3.004.134.38

1.2主管部门没有出台电子文件真实、完整、可读的管理办法、管理标准4.834.384.75

2.1没有明确的主管部门3.504.004.13

3.1机构领导很不重视4.004.254.50

3.2资金严重不到位3.504.133.88

3.3机构内各有关部门、人员文件管理的职责不明确3.834.254.38

3.4业务人员缺乏责任心4.603.383.75

3.5文档人员素质不高，技术、管理能力差(如错误操作等)3.503.883.88

3.6机构没有制定科学合理的文件操作程序4.174.134.00

3.9未采用严格的用户身份认证技术3.673.883.63

3.10未定义各类用户的存取权限或定义不当3.834.003.75

3.12未采用有效的病毒实时监视软件3.304.003.88

3.13电子文件管理系统没有完整捕获文件内容、结构或者背景信息的功能4.334.384.38

3.14没有规定文件的格式3.673.003.25

3.15没有对文件生成、管理、利用过程进行监控、审计4.174.004.13

3.16没有完善的备份措施4.004.504.63

3.17文件管理过程中的元数据记录不全3.834.504.25

3.18在系统升级、变换时未迁移电子文件4.604.384.50

3.19未保存生成电子文件的软硬件4.173.383.25

3.20没有文档保管场所安全保护措施4.834.134.38

3.21没有针对本地易发天灾的防范措施4.403.884.00

5.国内专家对威胁电子文件完整性的风险因素的评估值均高于国外专家。“3.16没有完善的备份措施”和“3.17文件管理过程中的元数据记录不全”是威胁电子文件完整性的风险因素。国内专家将最高评估值??4.5给了这两个因素。而国外专家的评估值并不高，分别为4和3.83。这种差别反映了中外文件管理工作对文件质量的不同追求。相比而言，我国更重视电子文件的完整，而国外更重视可读和可用。

6.国外专家对自然因素的评估值明显高于国内专家。在21个风险因素中，有两个风险因素是与自然因素直接相关，分别是“3.20没有文档保管场所安全保护措施”和“3.21没有针对本地易发天灾的防范措施”。国外专家对这两个风险因素危险等级的评估值分别为4.83和4.4，排名分别为第一和第三；而国内专家的评估值只有4.13和3.88，危险等级排名为第五和第七。

出现这种明显差异，其原因可能在于9?11事件对于西方发达国家的冲击。2001年9月11日，纽约世界贸易中心大楼倒塌，位于这座大楼中的许多公司，因为其所有业务数据被毁，无法继续业务活动，只得申请破产。世界著名的摩根?斯坦利银行的总部及其数据也毁于这次事件中，但是该银行采用了数据备份系统，在数英里外的新泽西州的蒂内克保留着备份数据，在重新安装好硬件系统后，第三天就恢复了营业。③

国内专家给自然因素打低分的理由是，虽然火灾、洪水、地震等自然环境风险一旦发生，造成的损失往往是毁灭性的，但是发生的概率比较低，而且风险应对方法比较简单，比较容易防范。根据以往历史记录，这种自然灾害造成的风险损失不是很突出。

7.国内专家对法律、体制和资金因素的评估值远远高于国外专家。在所有风险因素中，中外专家对“1.1政府电子文件作为正式文件的法律地位尚未得到普遍认同”的评估值差别最大。国外专家的评估值仅为3，排名最后；而国内专家的评估值高达4.13。对电子文件实行科学管理的前提就是承认电子文件作为正式文件的法律地位，即电子文件是电子的真实记录，是政府行使职能合法、有效的凭证，是政府记忆得以延续的手段。课题组在调研过程中发现，尽管《电子签名法》颁布，但是现实世界中电子文件的凭证效力仍然备受怀疑，绝大多数单位采用了双套制、双轨制作为电子文件管理的解决方案，忽视电子文件的全程管理与长久保存。而没有单轨制的政府电子文件管理，就不可能有全面的电子政务战略。与此形成鲜明对比的是没有一个发达国家将双套制、双轨制作为电子文件管理的解决之道，所有的研究与探索都以电子证据的长久保存与资源共享为目标。国内外评估值的差异恰好反映了我国在电子政务建设尚不够深入。

与体制相关的因素有三个，分别是“2.1没有明确的主管部门”、“3.1机构领导很不重视”和“3.3机构内各有关部门、人员文件管理的职责不明确”。国外专家的评估值为3.5、4、3.83，危险程度不高；国内专家的评估值则为4、4.24和4.25，都属于严重风险因素。由此可见发达国家文档管理的宏观体制以及机构内部管理体制相对完善。不过，从评估值来看，国外专家也较为认同领导重视的重要性。

无论是开发电子文件管理系统、配置计算机硬件和网络设施、购买存储载体，还是系统的维护和更新换代都需要一定的资金投入。由于经济发展水平的不同，国内外专家对资金因素（3.2）危险等级的判断也截然不同，国内专家的评估值为4.13，国外专家的评估值仅为3.5。

可见法律、体制、资金都是带有“中国特色”的风险因素。

8.国外专家对业务人员责任心缺失这一风险因素的评估值高于国内专家。中外专家在“3.4业务人员缺乏责任心”评估值差异也极为明显，分别为3.38和4.6，分别被判断为“中度风险因素”和“极严重风险因素”，仅次于法律风险的评估差异。也许在法制传统比较悠久、制度规范相对健全的环境中，人员主观能动性的重要性便会凸现。

二、第二轮专家评估结果的分析

第一轮调查之后，课题组仔细研究了专家们的评估结果和研究建议，调整了调查问卷的结构，将风险因素按照发生的层面不同划分为宏观、中观和微观三个层次，新增了5个分布在宏观和中观层面的外部环境因素；在个别问题的描述上也略有改动。

为使本文主题集中，我们仍然以原始的21风险因素作为比较对象。在本轮评估中，大多风险因素的评估值有变化，不过变化幅度并不是太大，未出现颠覆性的意见，上一轮评估结果中显示的中外差异仍然存在。由此可见，由于管理体制、信息化水平、观念等方面的差别，我国的电子文件风险确实与发达国家存在较为明显的区别。纵向比较，国内专家第二轮评估结果显示：

1.就总体而言，风险因素的评估值增高。无论是最高值、最低值，还是平均值，第二轮专家评估值都高于第一轮。这说明专家们对电子文件风险的认同度增加了。在某种程度上，这样的变化肯定了电子文件风险研究的意义和必要性。

2.电子文件管理标准缺失（1.2）的评估值升至第一。“1.2主管部门没有出台电子文件真实、完整、可读的管理办法、管理标准”由第一轮中的第二攀升到了榜首，评估值增加了0.37，是评估值增幅最大的两个风险因素之一（另一个是3.4），这再次说明该问题的重要性。随着美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等国家和地区电子文件管理标准的纷纷出台和推广应用，相比而言，我国在标准制定与贯彻方面的缺陷愈发令人心焦。

3.法律、体制等软性风险因素的评估值继续走高。法律风险因素1.1，体制风险因素2.1、3.1、3.3在本轮调查中的评估值高于第一轮。其中“3.1机构领导很不重视”更是以4.5的得分由“严重风险因素”晋升为“极严重风险因素”。

4.资金、技术等硬性风险因素的评估值普遍降低。在整体评估值增长的前提下，资金、技术等硬性风险因素的评估值却呈现下降的趋势。除了“3.16没有完善的备份措施”、“3.18在系统升级、变换时未迁移电子文件”这两个技术因素之外，资金因素3.2及技术因素“3.9未采用严格的用户身份认证技术”、“3.10未定义各类用户的存取权限或定义不当”、“3.12未采用有效的病毒实时监视软件”、“3.17文件管理过程中的元数据记录不全”的评估值均低于第一轮的评估结果，3.3、3.10、3.12更是由“严重风险因素”降级为“较严重风险因素”。

5.自然风险和保管场所风险的评估值有所增长。自然风险和保管场所风险直接针对的是文件的物质实体，带来的危害可能是毁灭性的。因此，第二轮调查结果显示风险因素3.20和3.21的评估值都有所增长。

6.“人本”意识有所增强。“3.4业务人员责任心不强”是在法律风险因素2.3之外评估值增幅最大的另一风险因素，由“中度风险因素”跻身于“较严重风险因素”，人员主观能动性的重要程度在本轮调查中有所提升。

三、对评估结果的综合分析

中外专家评估结果的异同反映了信息化程度不同的国家在电子文件风险认识上的异同，为我国电子文件管理工作发展方向的确定提供了依据。通过本次专家的评估，我们至少可以得出以下几点结论：

1.电子文件风险管理是电子文件管理的必要组成。专家评估的结果表明，电子文件风险是客观存在的。被评估的风险因素中，超过一半的风险因素的危险级别都高于4，负面影响比较显著。当今社会，危机管理、风险管理已经成为政府管理的常态性工作。将风险管理方法引入电子文件管理领域，是电子文件管理的客观要求，也是电子政务建设的必要内容。

2.电子文件风险来自多个方面，必须构筑起全方位的应对体系。为中外专家所承认的关键风险因素多种多样。无论是极严重、严重、较严重还是中度风险因素，都有来自多个层次、多个领域的风险因素。为了有效防范和控制风险，提高管理质量，必须构筑起全方位的应对体系，关系到政府机关、主管部门、研究团体、软件提供商等多种机构，文件生成、处理、管理、利用的各类的管理人员和操作人员，保管场所、信息基础设施、文件管理业务、系统设计、规范体系、人员素质和观念等多个方面。

3.克服法律、体制、标准方面的障碍，是我国应对电子文件风险之路上的当务之急。电子管理标准是中外专家公认的极严重风险因素。但同时，中外专家对于体制、法律风险因素的评估却截然不同，中方的评估值远远高于外方，而且在得知国外专家评价结果的情况下，在第二轮评估非但没有降低评估值，反而加大了分值。这个结果真实地反映了处于不同发展阶段的电子文件管理工作的社会条件。

随着电子政务建设的推进，发达国家纷纷建立电子文件管理标准，并凭借着其坚实的法治传统，通过软件的标准认证、标准咨询服务等手段推动电子文件管理工作。而同样的路径在我国未见得能够起到同样的效果。这是因为我国法治化、规范化管理基础较为单薄，而法律、体制的障碍不除，即便标准得以制定，由于欠缺制度上的保障，标准的贯彻实施过程必定充满艰辛。因此，法律、体制、标准的完善必须齐头并进。在某种意义上，法律的健全、体制的完善更为重要。

注释：

①赵屹，陈晓晖．电子文件管理的终极解决之道．档案学通讯，2002(2)