司法改革行政论文篇(1)

【论文内容摘要】长期vA''''来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和行政复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，因而也未形成对抽象行政行为的有效监督。一般来说，通过司法审查制度对抽象行政行为进行法制监督在当代各国是最为常见和有效的，同时加强对这一类行政行为的依法监督也是推进依法行政的重要步骤。本文针对抽象行政行为监督的现状，通过一定的理论分析，力求在制度方面提出对抽象行政行为进行司法审查的设想。

法并非如西赛罗所言“是最高的理性，并且他根植于支配应该做的行为和禁止不应该做的行为的自然法之中”①。法律深深地根植于一国特定的物质生活条件之中，并在不同程度上受其政治体制、文化传统、国民素质乃至自然条件的左右和制约。我国的法律改革是在政府组织和外界压力下通过移植西方法律而建构起来的③，并且法律移植只能“减少那些不是基于各民族的政治、道德或者社会特性而是由于历史上的偶然性、暂时的存在或者不是必要的原因所产生的法律上的差异”③。正是基于此，本文试图分析我国抽象行政行为监督的现状，并结合国外的经验尝试提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的一些设想。

一、我国抽象行政行为司法审查的现状分析

(一)我国抽象行政行为司法审查的特点

一般认为，抽象行政行为是指行政机关制定和普遍规范的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。正是由于其突出特点，这成为当今各国政府进行行政管理的一项重要的手段。在我国，对抽象行政行为司法审查的特点主要表现为:

第一，没有明示的宪法依据和明确具体的行政法依据。我国宪法没有明确赋予人民法院对抽象行政行为的司法审查权，我国行政诉讼法也没有具体规定人民法院如何行使对抽象行政行为的司法审查权，仅仅规定为“参照规章”。第二，行使抽象行政行为司法审查权的主体是国家的司法机关，具体讲是人民法院。人民法院对抽象行政行为行使司法审查权体现了司法对行政的监督，符合“立法、司法、行政互相分工、互相监督、互相配合”的原则，有利于行政机关提高行政规范性文件的质量，提高工作效率④。第三，我国对抽象行政行为的司法审查是间接的、附带的，而不是直接的。也就是说，我国公民、法人或者其他组织不能直接诉请人民法院对违法的抽象行政行为进行司法审查，而是在审理具体案件时，就其所依据的抽象行政行为进行审查。

(二)我国抽象行政行为司法审查制度存在的问题

第一，认识上不科学、思想上不重视。首先，我国长期认为司法审查制度是西方国家政治统治和国家制度的重要组成部分，是资产阶级政治斗争和政治统治的工具，因此司法审查制度不符合我国国情。其次，认为我国已建立一套符合中国特色的行政监督制度，不必再借鉴西方的司法审查制度。再次，没有认识到我国的行政诉讼制度实际上就是我国的司法审查制度，对抽象行政行为的司法审查也是我国司法审查制度的一部分①。第二，我国现行的抽象行政行为司法审查缺乏明示的宪法依据和具体的行政法根据。这使我国对抽象行政行为的司法审查缺乏权威性和实际可操作性。第三，现行体制限制了人民法院行使对抽象行政行为的司法审查权。在我国现行政治体制下，政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关，在宪法上没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权，导致司法审查没有应有的权威。受传统观念的影响，一些地方政府机关及其领导人仍将人民法院当成自己领导、管理或监督下的职能部门。并且，事实上政府强大的财权也足以牵制人民法院的活动，法院的人、财、物等都受制于政府机关，这反而使司法权受制于行政权，使人民法院难以依法独立、公正地行使司法审查权。

二、完善和发展抽象行政行为司法审查的必要性和可行性分析

(一)司法审查是行政法治的客观现实需要

目前，行政机关在行政过程中，利用抽象行政行为侵犯相对人合法权益是当今行政侵权的一种新现象③，一些行政机关找来种种美妙借口，利用红头文件违法向相对人非法摊派任务、募集资金、设置附加费用等等，损害相对人的合法权益。该行为侵权在实际中主要表现以下几方面的特点:

第一，行政侵权理由冠冕堂皇。抽象行政行为的做出往往是打着发展地方经济，兴办公益事业的幌子进行的，教育、卫生、体育、环保、防洪、扶贫、城建等便是抽象行政行为侵权的多发领域。第二，侵权手段刚柔相济。一些侵权的抽象行政行为作出由于其合法性存在问题，所以制定机关大多是要求有关单位“作为大事来抓”、“做好宣传，使相对人了解或乐意接受”，柔性规定是应付上级检查或舆论监督，而刚性做法则是为了力保文件精神的有效落实。第三，对侵权损害的结果无法救济。我国行政诉讼法未明确规定抽象行政行为属于行政诉讼的受案范围，因此相对人就不能对其提讼以保护自身合法利益③。虽然对抽象行政行为违法也设有权力机关和行政机关监督补救办法，但对其造成的相对人的损害后果法律没有设定救济措施。

(二)将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，符合行政诉讼的经济原则

抽象行政行为不纳人行政诉讼受案范围，还会造成对社会资源的浪费，不符合经济原则。只要违法的抽象行政行为没有被撤销，相对人的合法权益所受的侵害状态就会在一段漫长的时间内继续存在。若相对人不能对抽象行政行为，则他们只有通过要求撤消具体行政行为去否认该行为所依据的抽象行政行为的效力，假如一个抽象行政行为侵害不同管辖区域的几十个人的利益，这几十个相对人就要在不同的法院，不同的几十个地方的法院就要对所辖区的同一类型的案件进行审理，这不仅仅加重了法院负担，还造成资源浪费，不符合行政诉讼的经济原则。

(三)将抽象行政行为纳入司法审查的可行性分析

相对于权力机关和行政机关的监督来说，法院的审判监督有其优越性。第一，法院的监督具有中立性。即法院的监督是一种外部监督，法院是站在中立的立场来裁判抽象行政行为是否合法。第二，法院的监督具有技术性。法院是专门负责操作和应用法律的机关，而裁判正是法院的主要职能，法院有能力审议行政领域内技术性较强的抽象行政行为的合法性。第三，法院的监督具有严格的程序性。《行政诉讼法》可以规定一整套严格的诉讼程序，能保证法院公正有效地行使抽象行政行为的司法审查权。相对于备案来说，行政诉讼制度更具有程序上的制度保障。

三、我国体制下对抽象行政行为司法审查范围的确定

从静态上看，抽象行政行为依其是否为《立法法》所调整可分为法律性的抽象行政行为和行政性措施的推象行政行为。前者指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定的行政法规和行政规章(包括部「〕规章和地方政府规章)，它们直接由《立法法》调整，是我国社会主义法律体系的一部分;后者主要是指各级各类国家行政机关，为了实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和行政规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。它们不受《立法法》的调整，只是一种行政措施。

司法审查一般来说是指国家通过司法机关对其他国家机关行使权力的活动进行审查监督，纠正违法活动，并对因其给公民法人权益造成的损害给与相应补救的法律制度。司法审查是以“三权分立”和“权力制衡”等学说作为理论基础的，但各国同样以这种理论作为基础的司法审查制度内容却有所不同，“法国和英国似乎应归于同一类国家，他们否认司法审查在技术意义上的存在，而意大利、德国、美国则归于另一类，这些国家审查立法的司法权力不仅只是存在，而且还积极地通过法院予以行使。介乎其间的几个国家以不同的程度接受了这个原则，但其法院在予以实施的过程中却一直相当谨慎。①”

我国法律未明确规定对抽象行政行为的司法审查，从理论上来看，抽象行政行为作为行政机关的行政行为都应该纳人司法审查之中③。但若如此，我国政治体制和法律制度需要重大变动，这是不现实的。任何一个国家的民主和法治建设的发展和完善都需要一个过程，急于求成和堰苗助长的做法将会遭到规律的严惩。

根据我国国情，在我国现行体制之下，可以将行政性抽象行政行为作为人民法院违法审查的对象，通过司法审查对行政性抽象行政行为的合法性进行司法监督。

四、完善和发展行政性抽象行政行为司法审查的制度设计

《行政诉讼法》颁布实施之前全国人大常委会在审议草案时曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程。从现阶段我国公民法律意识、权利意识状况，违法抽象行政行为的社会危害性及行政审判的实际需要和实践看，扩大行政诉讼受案范围、赋予法院对抽象行政行为司法审查权时机已日趋成熟③，针对我国司法审查现状及不足，借鉴国外现代法治国家的先进经验，结合我国法律现状、立法趋势及司法实践，笔者就我国行政诉讼制度中构建司法监督审查抽象行政行为机制的主要问题提出一些设想。

(一)确立高级别管辖原则

鉴于我国目前法院与行政机关之间存在着难以完全割舍的千丝万缕的联系，为保障司法独立，不仅要从法律上、制度上保证人民法院的人事安排、经费划拨、装备配置权不受地方行政机关干涉，从而使法院能够审查行政性抽象行政行为，另外还有必要设立由制定行政性抽象行政行为的机关的上级行政机关同级的法院管辖案件，并规定一审由中级人民法院管辖的原则，从根本上保证法院在审理行政性抽象行政行为的案件中保持中立超然，从而公正裁判。根据上述建议，如果受案法院有权对行政相对人提出审查要求的抽象行政行为进行审查，则直接处理;如果无权，则报上级有权审查的法院审查。

(二)法院对行政性抽象行政行为进行司法审查的方式

法院对行政性抽象行政行为进行司法审查可以兼采以下几种方式:第一，事后审查方式。人民法院不对行政性抽象行政行为作事前的预防性和抽象性审查，只对行政性抽象行政行为生效实施后是否违法进行审查监督，这是总的原则。第二，具体的、附带的审查方式。公民、法人和其他组织因对具体行政行为不服而提起行政诉讼时，可以对具体行政行为所依据的行政性抽象行政行为附带地提出合法性的司法审查。人民法院受理后就应当首先对行政性抽象行政行为进行合法性审查，并据此审查裁定具体行政行为的合法性。第三，依职权审查方式。公民、法人和其他组织只对具体行政行为提起行政诉讼时，人民法院也要依职权先审查具体行政行为所依据的行政性抽象行政行为是否合法，并以此为根据审查和裁定具体行政行为。第四，控诉审查方式。公民、法人和其他组织认为生效实施的行政性抽象行政行为侵犯其合法权益的，可以直接诉请人民法院对其进行司法审查并作出合法性裁定。

(三)在司法审查的权限和效力方面需要明确的几个问题

第一，人民法院对行政性抽象行政行为有多大的审查裁决权。原则上，在我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，应该授予人民法院的有限司法审查权①。对于行政性抽象行政行为及其相应的行政解释和法律冲突，人民法院可以裁定违法的行政性抽象行政行为无效，依法明确否定其法律效力。第二，司法审查权在法院系统中如何划分。对于司法审查工作，实行“谁审案，谁审查”，即由审查具体行政行为的法院审查相应的行政性抽象行政行为。但是，对于不予适用或宣布无效的裁定权，应有所限制，即只有中级人民法院有权对行政性抽象行政行为及其相应的行政解释和法律冲突依法做出裁定。第三，人民法院司法审查权的最终效力怎样。总体而言，人民法院的司法审查权不是绝对的。对于行政性抽象行政行为的无效裁定，有关行政机关可以向上一级人民法院上诉，由上级法院依法做出最终裁定，该裁定具有普遍的约束力。这种普遍约束力原则上是面向未来的，特殊情况下也可以具有溯及既往的效力。

(四)引进行政公诉及公益诉讼制度保障行政相对人的权利

首先，由于行政性抽象行政行为涉及面广、影响大，如果允许任何一个相对人提起行政诉讼，确实于相对人有很大不便;并且，由于行政管理具有专业性、技术性高的特点，相对方容易对行政性抽象行政行为产生正常的理解偏差，由此而导致的误诉势必会造成其人力财力和时间的浪费;再则，由于普通民众自古皆存的“畏官”惧诉心理，单个的相对人若发动行政诉讼，必得承担诸多压力。所以，可以设立一种由检察机关提起行政公诉的制度，由行政相对人、利害关系人或无直接利害关系的普通公民、组织就某一行政性抽象行政行为向检察机关提出申请，由检察机关设立专门的行政诉讼机构对申请之抽象行政行为进行初步审查，确认为有违宪违法内容的，则向人民法院提起行政公诉。其次，鉴于部分社会成员在社会上处于弱者地位，在其权益受到抽象行政行为的侵犯时又无力提出申请或诉讼，由消协、残联、工会、共青团、妇联等公益性团体和自治性社会组织根据其自身的宗旨、章程，代为向检察机关提出申请或直接作为原告提出针对行政性抽象行政行为的行政诉讼。再次，考虑与行政复议制度的衔接，确保行政相对人在不服复议机关作出的涉及具体行政行为及其一并提出审理的行政性抽象行政行为的复议决定不服时，具有直接提出行政诉讼的权利。超级秘书网

(五)司法审查的处理结果

司法改革行政论文篇(2)

内容提要： 中国司法改革的主导任务是通过制度创新，提高司法机构“公共产品”的出产能力和效益，更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利，创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。与此相适应，中国司法改革的基本内容在于重新配置并合理界定各种权力关系。由于中国司法改革受诸种条件约束，因而改革具有复杂性，必须进行整体设计、“由上而下”全面推行。

三、中国司法改革的约束性条件

中国司法改革的约束条件是指中国特定社会环境所派生出的对司法改革的推进形成实际影响的诸种因素。对这种约束条件的分析，不仅能够说明当前司法改革进程缓慢的深层缘由，更重要的是，有助于深化对中国司法改革复杂性的认识，同时也有益于选择和制定正确的改革策略。总体上看，中国司法改革的约束条件主要有以下几方面：

1．现行法律的规制

中国司法改革是在立法体系已基本形成，法律覆盖面已较为广阔，司法体制的主要构架以及司法行为的主要过程已经由法律所规定的情况下进行的。这一点，与经济体制改革也显有不同。虽然经济体制改革也面临着一些制度性约束，但这些制度主要是政策、规章，而不是法律。具体地看，现行司法体制的制度基础既有人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律，更有作为根本大法的宪法。不仅如此，基于司法体制内在联系的要求，各个法律涉及司法体制的内容也彼此关连。在一些基本问题上，如果某一个法律的内容发生变化，其他法律也将相应发生变化。

现行法律的规制所形成的约束使司法改革处于这样一种窘境：要么系统地修改法律，实行真正意义上的“变法”；要么只能在法律框架范围内进行局部性的调整。近年来，司法机构在倡导改革的同时，又不得不谨慎地把“在现行法律范围内进行改革”、或“不违反现行法律规定进行改革”作为改革的一项原则。对这一原则的遵从，一方面可以理解为司法机构的一种政治态度；另一方面也是为了避免改革过程中无序、失控局面的出现。但是，完全以现行法律为基础，司法改革的全面、深层次推进是不可想象的。事实上，司法机构目前所提出的一些改革设想和方案，已属“红杏出墙”，溢出了现行法律的规制范围。这些设想和方案的实施，无疑必须以修改法律为前提。否则“， 违法改革”的现象不可避免。

现行法律规制对司法改革的真正约束还不在于修改法律所可能出现的程序上的难度， 更重要在于， 它使得“摸着石头过河”这一中国经济体制改革“经典性”的方式难以、甚而无法适用于司法改革。因为从法制原则的基本要求看， 任何局部性的“违法试验”都是不能被允许的， 即便这种试验的主观倾向应得到充分肯定。这意味着中国司法改革在路径的选择上不可能依赖于“由点到面”的积累效应， 而需要在充分的理性探讨基础上， 系统地进行制度设计， 进而对相关法律作出修改。这种方式在操作层面上并非不可能， 但其难度则是不言而喻的。

2．意识形态的影响

意识形态的影响首先体现在： 中国现行司法制度作为中国政治建构的重要组成部分， 不仅其主要内容已上升为主流意识形态， 而且其权威性、优越性也在意识形态中得到了肯定和支撑。对中国司法制度优越性的认同已成为政治组织和社会公众的一种政治理念。中国的主流意识形态通过对司法制度的褒扬使这一制度获得了广泛的社会拥戴。与此同时， 司法制度本身也承载着社会各阶层、各主体的某种社会理想。在这种意识形态氛围中， 司法体制或制度上所实施的改革或多或少将触及人们既往所形成的理念； 而对这种理念的信守又会影响到改革的实际进程。一方面， 虽然对司法实践中所反映出的问题有广泛的共识， 但人们对司法 制度基本方面的信赖往往忽略或宽宥了这些问题的存在， 这在一定程度上消解了司法改革的主观动因。另一方面， 当司法体制或司法制度的主要内容上升为主流意识形态后， 司法改革， 即便是在技术层面上所进行的改革， 也必然会遇到观念性的障碍。如果说经济体制改革曾经历过逾越观念障碍的阵痛的话， 那么司法改革也不可避免这种相同的遭际； 而如果说经济领域中的观念比较容易在经济实践的验证中得到改变的话， 那么， 在司法领域中所形成的一些观念则因司法行为效果的潜隐性（量上的不可测性） 以及不同主体的感受上的差异而难以改变。

意识形态对司法改革的影响还体现于另一个层面。中国司法改革过程中不可避免需要借鉴西方发达国家的实践。这不仅是因为西方发达国家在实行法治中的先起性， 更主要还在于作为一种社会统治实践， 司法体制或司法制度有其普适性的规则和原则。在工具理性意义上， 各国司法体制或司法制度彼此借鉴的可能性较大。然而， 西方发达国家基于其政治统治的需求， 也已将司法体制及制度上的基本内容意识形态化； 司法体制及制度中具有普适性、一般性规则被西方国家主流意识形态认定为资本主义民主制度与生俱来、且仅仅与资本主义民主制度相联系的制度设计。不仅如此， 西方国家主流意识形态还将这些制度作为与社会主义阵营相对垒的一种工具。近20 年来， 随着东西方文化阻隔的逐步消除， 西方司法体制及制度的主要内容通过文化载体， 甚而通过文艺传播途径在中国有了广泛的认知。但是， 作为一种政治制度的建构， 中国社会的决策者以及社会公众对这些内容仍保有相当程度的警惕和戒备。在国际间政治斗争尚未停息、民族主义情结忽隐忽现于国际间各种社会事件过程的今天， 这种警惕和戒备无疑是必不可少的， 但这种状态又或多或少会影响到对西方司法制度的某些借鉴。

3．权力调整中的位势失衡

如前所述， 司法改革的基本内容在于合理化地重新界定和配置司法机构同其他权力机构之间的权力。在此过程中， 虽然司法机构与其他不同主体之间权力关系调整的内容有所区别， 但总体趋向上是适度扩大司法机构的权力， 尤其是减少其他权力主体对司法机构实施司法行为过程的干预， 以保持司法地位的相对独立。然而， 依照现行制度及制度实践， 司法机构所对应的权力主体主要是在政治构架中处于强势地位的主体， 司法机构自身在权力关系调整中则处于一定的弱势。这就意味着需要扩张权力的机构缺少实现这种扩张的权力； 而具有扩张权力能力的机构却需要相对减少权力。由此形成权力调整中的位势失衡。即便就司法机构彼此之间的权力调整而言， 各司法机构都有抗衡其他机构权力扩张的条件或依据， 同时也都不具备向其他司法机构延展其权力范围（尽管这种延展被认为是必要的） 的能力和手段。

从近年来各司法机构所提出的改革方案可以看出， 司法机构所拟定的改革措施基本都遵循了两个规则： 一是不涉及本机构与执政党、人大以及政府之间的权力调整； 二是不涉及本机构与其他司法机构之间的权力调整。这表面上可以视为对改革的阶段性的尊重， 但深层上还在于司法机构自身不具有提出这种调整要求的权力和地位（甚而勇气） .

在一般意义上，对相关权力主体的政治胸襟应有足够的估量，但是，在涉及具体权力配置的过程中，各主体的特定利益立场必然会衍生出扩张自身权力范围（而不是减缩权力范围） 的 本能倾向。〔14〕自然，揭示这种政治过程的一般特征并不在于由此给司法改革作出悲观的结论，对此问题分析的全部意义在于，司法改革必须以各主体广泛共识的形成以及社会各方面的广泛支持为前提，仅仅有司法机构的内在要求和积极性，或仅仅有司法机构自身的行为是远远不够的。

4．改革成本的匮乏

司法改革不仅牵涉到权力重新配置，而且也涉及利益关系的调整。无论是改革过程还是改革后所形成的新的利益格局，都需要支付一定的成本。这里所要讨论的仅是狭义上、最直接的成本——司法机构及其成员在司法改革中的利益问题。

司法机构及其成员在司法改革中的利益需求反映于三个方面：其一，改革将很大程度上消除司法腐败，杜绝司法机构及其成员利用司法权力的行使谋取不当利益。这意味着司法机构成员的“灰色收益”、甚至“黑色收益”将被取消或减少。由此进一步提出的是对正当渠道物质供给增加的要求。如果没有正当渠道物质供给作为补偿，对“灰色”乃至“黑色”收益的追求无疑会抵销司法改革的成果。其二，司法改革、特别是司法机构内部的改革将强化对司法机构成员个别责任的约束；与此同时，提高司法行为效率的要求也会增加司法人员的智力和体力耗费。与此对应，司法机构成员对包括物质待遇在内的利益需求也应增加。其三，司法改革的应有措施之一就是对司法人员（尤其是审判人员）“隆其地位”、“厚其薪酬”，因此，增加对司法机构成员物质供给本身也是司法改革的题中之义。除此之外，司法现代化无法脱离司法机构及其成员的装备及其他物质条件的现代化。顺应现代化趋势的司法改革，也必须以相应的物质条件作为支撑。这也是司法改革成本支付的因素之一。

在经济体制改革中，改革成本最初是通过政府让利减税来解决的。随着企业改革的推进，改革的积极效应（反映为企业经济效益的提高） 为企业自己支付改革成本提供了可能。总体上说，企业改革与改革成本支付两者能够形成一种积极的对应，由此形成良性循环。与此完全不同的是，司法改革本身并不能为司法机构直接带来任何物质利益。恰恰相反，在一定意义上看，这种改革还会导致司法机构物质利益的减少。这也是说，司法机构自身不具备克服改革成本的条件。当最高司法机构或司法机构的长官们对司法人员提出种种责任要求的同时，却无法回应司法人员直接或间接提出的合理的利益要求。于此境况下，德化教育和“精神鼓励”是司法机构长官们唯一可用的激励手段。[15]从实际情况看，作为司法机构物质供给主渠道的各级财政并非完全忽视司法机构这种境状；由财政增加对司法机构的物质投入，解决司法改革成本支付问题本应是顺理成章的事情。但这一方式的实施除了受制于财政实力的局限外，更主要还在于，从财政角度看，处于公务员序列之中的司法机构成员尚不具备“厚其薪酬”的特殊理由。司法机构成员的“特殊待遇”或许只有当“高薪养廉”规则在政府公务员中普遍实施后才有可能。

近年来，一些地方司法机构利用其职业优势，通过一些渠道从体制外获取一定的收益，以此在一定程度上提高司法人员的物质待遇，弥补司法人员在改革中相对利益的减失，如提高或截留诉讼费用于发放奖金等。这种做法较之个别司法人员利用司法权力谋取私利在道德上的负面评价或许会少一些；同时，在体制性的矛盾未解决前，这种做法甚至有一定的合理性。但严肃地看，这种做法与司法改革的追求是相悖的；即便作为权宜性措施，亦乏善可陈。不仅如此，相关司法机构的负责者也可能会为此付出沉痛代价。[16]

四、中国司法改革几个策略问题的讨论

基于前述诸种约束性条件，中国司法改革必须从中国社会制度变迁或制度创新的一般规律出发，把握好司法改革的策略，以便卓有成效地推动改革的进程。这里就几个策略性问题进行讨论。

1．关于司法改革的路径或时序

中国经济体制改革最初启动于基层，改革过程的主导作用也体现在农村基层单位和企业自身的作为。虽然，从宏观上看，农村基层单位和企业自身的改革与政府宏观管理的改革大体上是同步的，但从具体时序上看，这一改革是“由下而上”进行的。这一特点不仅反映在改革的整体过程中，也反映在改革的每一阶段上。目前进行的司法改革也有与经济体制改革相类似的情况：基层司法机构的改革较为活跃，至少改革的声势较大；另一方面，司法机构自身的主动性较强，而与此关涉的外部权力机构所采取的实质性措施尚不清晰。然而，这种情况的存在并不意味着司法改革可以仿效经济体制改革“由下而上”的路径。这主要是因为（1） 在经济领域，作为基本经济主体的农户及企业在很大程度上可以不依赖政府的行为而运作（这种格局本身就是经济体制改革所追求的效果） .与此相异的是，司法体系中的任何主体都不可能脱离外部权力关系而独立运行；司法改革的任务不在于简单地减弱司法机构与外部其他权力关系的联系，而在于改善和调整这些关系的内容。在此情况下，没有外部权力关系的相应调整，司法改革不可能有实质性进展。（2） 经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。“凤阳小岗现象”不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是“由上而下”，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。

“由上而下”的司法改革路径或时序所派生出的要求是： （1） 改革的主导者应当是与司法机构相关涉的其他权力机构，并且是最高权力机构。这不仅应体现于这些机构对司法改革的一般性倡导，而且应体现于这些机构的实际行为和步骤。（2） 与此相应，必须对法治在中国社会治理中的地位、司法在整个政治建构中的地位作出符合中国国情的界定；尤其应将“依法治国”作为司法定位的基础，并以此进一步确定司法权与其他政治权力、司法机构与其他权力机构之 间相互关系的应有内容。唯有如此，才能保证司法改革的总体方案符合中国社会治理及社会发展的实际要求。（3） 在司法改革的总体方案形成过程中，相关的理论讨论以及经验分析是必不可少的。围绕司法改革所进行的讨论，不仅应超出法学理论研究范围，而且应有司法机构以至全社会各方面的参与。

2．关于对西方制度及理论资源的态度

近几年，在有关中国实行法治及司法改革的讨论中，西方国家法律制度及西方国家法学家的理论被学者们大量引用。在法治处于初始状态、司法改革刚刚起步的特定背景下，在西方文化作为一种强势文化而存在的潮流中，这种现象有其必然、甚而积极的一面。然而，蕴含在这种讨论中的一些情绪化的倾向是需要指出的。首先，在所引用的理论资源中，西方启蒙思想家有关法治以及法律制度建构的理论受到特别重视，这些理论常常被学者们用于佐证和说明中国实行法治的社会意义以及中国实行法治（从而也延伸于司法制度） 的应有状态。然而，事实上，西方启蒙思想家所描述的法治状态即便在西方国家也只是一种未曾实现的理想。西方批判法学派和现实主义法学派所揭示出的西方国家法治现实足以击穿这种虚构。其次，西方国家司法制度被潜在地理解为中国司法制度的目标模式；西方司法制度中的具体规则被或明或暗地认定为“校正”中国司法制度的“基准”。即使在不赞成完全以西方制度作为范本，而强调考虑中国具体国情的主张中，也提出走“相对合理主义”的路子，[17]其预设的前提仍然在于：西方的普遍实践是终极性的“合理”，而基于中国国情的实践只是“相对合理”。再次，在援用西方司法制度及其实践作为论证依据时，缺少对制度背景的具体分析，抽取了这些制度所依托的文化或物质内涵，偏执地张扬这些制度的积极效应；至少在引证这些制度的同时没有给予人们“南橘北枳”这样的必要警示。

对西方制度及理论资源的态度，不仅牵涉到理论研究中的思维倾向以及这种研究的实践价值，更主要在于它关系到人们对于中国法制改革目标的期待以及改革措施的选择。因此，即使在纯粹文化讨论的意义上，我们也不能认同前面所提到的一些倾向。在此问题上，必须建立的基本理念是：承认并坚持法治及司法制度的多样性。渊源于同样理论资源的以英、美为代表的普通法系和以法、德为代表的大陆法系在具体制度安排上的殊异，已经为此作出了最好的例证。深谙西方的法治真谛的美国著名法学家劳伦斯·m·弗里德曼的一段话或许值得中国学者们反复、认真品味：“理性和法治可以采用不同的形式。没有特定的法律推理模式、特定的法律制度安排或特定概念体系可以被确定为我们定义的法治所必不可少的东西”。[18]在承认法治及司法制度多样性的前提下，以中国社会的实际条件以及中国社会治理和社会发展的实际要求为依据，研究和探讨中国司法制度的具体建构，这应当成为我们的应有选择。当然，这丝毫不意味着对西方司法制度乃至西方法学理论资源借鉴意义的否认。

3．关于德化教育、加强管理、完善程序与制度创新的关系

从目前司法机构所提出的改革方案看，其措施主要集中在： （1） 德化教育，亦即对司法机构成员进行思想品质方面的教育，以回应社会对司法腐败现象的批评。（2） 加强管理，亦即落实内部各机构及其成员在司法过程各个环节的行为责任，强化责任约束，如建立主审法官或主 诉、主办检察官制度。（3） 完善程序，亦即从技术上完善司法程序，提高司法行为的总体水平。例如，最高法院明确把改革审判方式作为近期改革的重点。[19]一方面，进一步强化公开审判等制度的实施；另一方面，在诉讼法确定的原则和程序框架中，吸收了国外司法实践中的一些技术性措施。

应该说，前述措施大体上覆盖了在现实条件下司法机构自身努力所能涉及的范围。各司法机构之间在实际举措上的差异，并不是对改革的信心或改革进展的不同，而是各自面临的约束条件不一。

毫无疑问，前述措施的积极意义是应当充分肯定的，但根据本文前面对司法改革内容的分析，这些措施又远未能反映司法改革的主要方面。因为这些措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的，没有触及制度和体制本身。司法改革的真正展开还有赖于以司法体制变革为内容的制度创新。更需要看到的是，在制度创新与前述措施的关系中，制度创新具有本质性、基础性意义。如果没有制度创新作为前提，前述措施所能够形成的积极效应不仅是有限的，而且是不能持久的。这一点，也进一步印证了前面所讨论的中国司法改革“由上而下”的路径和时序的合理性。

中国司法改革需要有更为充分的理论准备，因此，法学理论工作者以至于社会公众应更多地参与司法改革的讨论，尤其应将对司法腐败情绪化的义愤宣泄转向对司法改革的建设性的审慎思考，用民族整体的智慧创造出富有中国特色的司法制度与司法体制。

注释：

[14]按照公共选择理论所揭示的原理，政党以及其他机构都具有“经济人”的一般特征，即追求自身利益（权力） 的最大化。詹姆斯·m·布坎南指出：“既然政治和政治过程最终在交易范例中加以构造，那么简单的和直接的观察就可以使人们联想到，政治家和官僚是内在组成部分。这些人的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。”参见布坎南：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989 年版，第40 页。

[15]一些法院或检察院，对获得“主审法官”或“主诉检察官”的资格的人员，给予象征性的物质待遇，如每月增加100～150 元。这种措施进一步凸现了司法机构改革成本的匮乏。

[16]云南省高级法院前院长被革职正是例证之一。

[17]参见龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，《中国社会科学》1999 年第2 期。

[18]宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998 年版，第117 页。

司法改革行政论文篇(3)

    一、问题与思路

    现代司法话语传入中国,已然百年。辛亥革命之后的政体实践,显示了司法改革在中国的尴尬和艰辛。新中国成立后的历次政治运动,让现代司法理念几近在体制实践中完全消亡。改革开放后的法制重建,赋予了司法改革难得的时代契机,但迫于日益繁复的社会治理压力,政治公权意识形态与民粹主义“权利喧嚣”一齐上阵,使得现代司法运行的体制空间不断回缩。尽管中国现行宪法中有明确的法院独立审判条款,但在高度行政化、等级化的司法管理系统中,法官难以独立于组织、组织难以独立于上级、上级难以独立于民意。中国司法陷入了法治转型时期的特殊窘境:一方面,法治意识形态制造了人们对司法的美好期待,为回应期待,司法权力备感独立性不足,反复呼吁提高地位、增进待遇,认为这是“法治的要求”;另一方面,在转型社会的现实环境中,人们对司法公权的希望不断落空,民众对司法机关的要求越来越高,对司法腐败和司法不公的批评不绝于耳———司法面临的舆论环境日近险恶。近年不断升温的“民意绑架司法”现象极大损害了法治意识形态,不少人治导向的法律实践借机回潮,大行其道。

    在此诡谲的境况下,顶层设计以“国情论”为依据,明确否定西方三权分立式的司法独立,提出构建中国特色社会主义司法制度的战略目标。“一个国家实行什么样的司法制度,是由这个国家的国情决定的。世界各国的司法制度具有多样性,同一法系国家之间也呈现明显的个体差异。”“对中国的问题,只能用中国的智慧和中国的方法解决,一味照搬照抄外国的经验和制度,效果往往适得其反。”“世界上没有最好的司法制度,只有最适合本国国情的司法制度。”“历史和现实都表明,在我国,人民法院必须坚持在党的领导下,在人大监督下,坚持中国特色社会主义司法制度,依法独立公正行使审判权,绝不能简单套用、照搬西方那一套,绝不能搞‘三权分立’式的司法独立。”从“国情论”的层面规划司法改革,可以看做执政党针对司法窘境的意识形态更新:一方面强调“司法为民”的传统政治伦理,保证民众对司法的支持和理解,确立中国司法权的民意合法性;另一方面坚持“中国特色”的实践理性,在国情范围内进行改革探索,一步步接近“法治理想国”的彼岸。

    对于当代中国这样一个各地政治经济文化发展都很不均衡的“巨型国家”,国情考量的确重要,从政治战略上尤其如此。然而,究竟是什么力量阻碍了中国司法改革的推进?又是什么“现实国情”决定了中国司法不能具有应有的公正、高效和权威?当代中国司法的理论表达与实践逻辑究竟在哪些关节点上出现了致命的自我矛盾?

    在司法改革研究的热潮中,作为国家司法官员的实证派,侧重于司法权力的适用主义、技术性质的研究,往往立基于自身的职位与经验对司法权配置着力探讨。他们缺乏独立的理论视域,缺少超越司法官僚体制的问题意念,因而很难透析司法的理论真原,从而很难合理解释中国司法改革窘态的真实内因。作为司法重构方案设计者的学院派,其研究往往以现实司法体制为对象,基于对体制缺陷的理论分析,提出若干重构司法机制、引领司法变革的谏言与对策。但是这类研究缺乏实证的检验,多属画饼充饥式的理论构造,对于司法体制改革的实际推动作用相当有限。他们对国情的态度充满不屑,简单将之归入意识形态的说辞而不予理会。为求理论与经验的平衡,司法实证研究派通过对具体现象的描述分析,从法律与经济学、社会学、人类学、统计学等社会科学的交叉地带入手,探究司法改革背后可能蕴含的非法律逻辑。这种司法研究有着“科学”的外表,与意识形态化、政策谏言式的研究形成了对比与区别,离“国情的省察”很近。可惜的是,这些研究运用的理论框架本身没有经过中国实践的检验,借助的理论资源也大多来自法学外部,所以,在切合当代中国司法实况上,表现并不出色。还有司法改革研究的“翻译派”,他们坚持“史家言路”,不直接评说转型时期的中国司法问题,而是通过对国外司法原理、机制、技术的评介,或者对中国历史上司法文化、个案、制度的论说,反观折射当下的问题。他们是“模糊的铜镜”,也是“隐形的传声筒”,支配其论说的要么是全盘西化论,要么是中国本位论,或者是实用主义的中西兼采论,同样未能充分揭示当代中国司法改革窘境的深层根源。

    中国司法改革遭遇瓶颈,不仅仅因为“司法独立”、“三权分立”等西方政体符号的阻隔,更重要的原因在于,制度与文化的深层冲突。上世纪八十年代后期以来,中国政治体制改革严重滞后于经济体制改革,司法体制的诸多问题严重影响了政治经济社会的全面协调发展。当时启动的司法体制改革,最终成果有限,留在人们记忆中的服饰变化、程序更新已然不再新鲜。法庭越来越现代化、信息化、仪式化,法官越来越专业化、年轻化、知识化,但司法的公信力却难以真正提升。造成司法改革窘境的根本因素为何?如何通过新路径解释并解决老问题?

    第一种值得重视的解释路径是“逻辑论”,它认为人治逻辑的历史惯性造成了司法改革目标难以达成。这种解释非常符合大多数人的情感认知,与当下中国由人治向法治的转型特征也不谋而合。客观考量,在当代中国司法体制的运作深处,人治的因素的确存在,并且难以根本消除。传统的专制政体虽然从形式上早已消亡,但人治文化的“死魂灵”依旧伺机活动,添附于移植的新制度,吸食其血肉,霸占其躯壳。古典中国司法贯彻的“天理-国法-

    人情”三位一体的平衡逻辑,在今天中国各级司法运作中依然保留,虽然顺序上从“情理法”变成了“法理情”。中国的司法体制缺少应有的独立性和权威性,司法运作受制于政治教义和道德伦理。如果这样的情状再不改变,司法会彻底沦为政治的附属和民粹的帮凶。

    第二种颇具新意的解释路径是“策略论”,它认为法治策略的失效造成了司法改革的困阻。在“逻辑论”的基础上,“策略论”进一步指出中国法治模式自身的问题。从逻辑的角度,法治的推进,应当是对人治的克服,至少可以消解人治的弊端。但中国法治的实践却无法完满实现逻辑的目标,呈现出策略的游移。法治从逻辑上根本否决了人治,提供了国家治理的规范蓝图,但法治在事实层面也难以完全取代人治内在具有的某些优势,比如权力集中带来的效率、精英决断带来的便捷。于是,最大的问题出现了,人治逻辑与法治逻辑的不合之外,还出现了人治逻辑与法治策略、法治逻辑与人治策略、法治策略与人治策略的多维矛盾。最坏的博弈结果是,人治的效率优势受到法治否定,而法治的正义基础又被人治破坏———制度与文化冲突,心智与行为错乱。这种博弈格局一旦构成司法体制改革的路径依赖,无论是整体设计,还是重点推进,司法体制都难以走出悖论式谜局。要打破这种恶性的博弈谜局,必须首先抓住问题的根源,从法治逻辑的文化证成上找到突破的新路。

    本文将在上述两种分析路径的基础上提出“均衡论”的新思路。首先,本文提出了解释司法本质的均要义,设定分析的框架与思路。接下来,转入对当代中国司法改革的窘境和路径分析,对当代中国司法改革的均衡路径加以总体性论证。最后,从现实操作的层面对司法均衡路径进行自评估和再审查,提出相关问题留待有识之士批评及中国法治实践检验。

    二、司法的本质在于均衡

    均衡概念常见于经济学论着,它是从牛顿力学理论中借用过来的。

    “均衡”作为社会生活状态,往往通过自由法则发挥作用。与自由相对立的,是强制。法律本身就是均衡的产物。心理学认为,人的行动从根本上受“驱策力”的影响,驱策力源自内心压力。饥渴、性欲都是基本的驱策力。有机体通过有意识的行为不断减少驱策力,它们借助实验、尝试等方法,不计失败与挫折,以求行为的正当范围。在这个范围内,驱策力能有效减少到一个能与有机体神经系统所能承受的程度相均衡的界定。行为的重复导致习惯的萌生,习惯慢慢演化为法律。法律“适合于减少驱策力和压力,使有机体达到一个充分的(如果不是完全的话)平衡状态”。以“均衡”为目标的司法,实质上是包含了自由、反强制;人本、重习惯;独立、有尊严等丰富的价值特征。

    从结构功能视角,司法处于国家与社会之间的中立场域,以法官裁判为核心环节,联结国家权力与社会权利的均衡互动。日本法学家谷口安平指出:“以裁判所进行的诉讼、审判活动为中心,包含着法的规范、法的程序、法的解释以及从事这些法的生产活动的法学家主体等要素,司法又意味着一个有独立性的自律的所谓法的空间得以形成和维持。这个法的空间既相对独立于国家和社会,同时又将这两者有机地结合起来,发挥着一种媒体的作用。”

司法改革行政论文篇(4)

什么是现代司法理念？司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念，是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态与精神指导，包括中立、公正、独立、民主、效率、公平等。现代司法理念的内涵是法治现代化的必然要求，是人类法律文化的精华，是司法客观规律的集中反映。它虽然不包括具体的法律制度，不同于普通的司法理论，但它却是高于法律制度和司法理论的指导思想和行为指南。①

一、现代司法理念内涵的详细内容。

具体说来，现代司法理念包含几层意思：第一、现代司法理念是人类在现代社会对司法客观规律的认识与高度概括。与其他国家职能活动相比较，司法活动的客观规律可以分为两部分：一部分是与国家权力相似的规律，如公权力的强制性、确定性；另一部分是司法活动特有的规律，如裁判权的中立性、专业性。人类在研究、认识、运用、遵循司法客观规律的过程中，逐步形成了系统的司法理论。而将司法理论中的精髓与司法实践结合起来，形成了一些概括、简练、根本、基础的司法精神和司法观念，这就是司法界乃至全社会应当树立的“司法理念”。

第二、现代司法理念是指导司法活动以及与司法相关的所有活动的意识形态。意识形态是与一定社会的经济、政治直接相联系的观念、观点概念的总和。包括政治法律思想、道德、宗教、哲学等。而司法理念可以说就是司法思想，而且是高度凝练的司法思想。司法理念与普通的司法理论相区别，形成统领全局、发挥根本作用的精神指导。

第三、现代司法理念是一种高尚的司法信仰和精神追求。意识形态本身“关于生活行为和社会组织的一系列信仰”（科贝特语），是高层次人类精神的成就和结晶。所以，司法理念便成为人类在一个健康、法治社会中的共同追求。从司法理念的表述形成也可以看出这一点，公正、独立、公开、民主，都是共同追求。世界各国都有一些法官为维护司法独立而做出牺牲，而社会对司法理念的信仰成为司法权威得以树立的基础②。

二、司法理念内涵的历史发展和由来

司法理念的内涵不是从来就是这样定义的，而是在人类社会的发展中与政治制度、文明程度相适应，从而也不断的发展来的。在司法独立的环节上，不只是发展中国家，就是西方发达国家也是通过在上世纪末的司法改革而逐步实现和完善的。

在德国，1998年10月27日施罗德新政府上台以来，雄心勃勃的对德国的司法制度进行120年来规模最大的整体性改革。改革的主要目的就是简化司法程序。其中就刑事司法领域而言，德国最近十年的司法改革主要涉及以下三个方面：（1）转变检察职能，简化诉讼程序。（2）加强对人权的保护。一是在1999年5月26日，联邦内阁接受了联邦司法部长的建议，通过了在刑事诉讼法中确定犯罪人和受害人间的赔偿制度。二是在1998年12月1日，专门的《证人保护法》开始生效，目的是帮助犯罪行为的受害人和保护受害人的证人。（3）增加刑罚种类，完善罪名体系③。

1991年英国成立了旨在对刑事司法制度的改革问题进行全面研究的皇家刑事司法委员会（RoyalCommissionofCriminalJustice）。2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划，特别是关于预防、处置犯罪行为的改革以及刑事司法制度的改革。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。④

1999年伊始日本政府宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。[8]《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。”⑤

在法国，为了全面指导刑事司法制度改革，进行审查并提出修改意见，1988年专门设置了“刑事司法与人权委员会”这一全国性机构。1997年10月29日，法国改革法国司法制度，其目的在于提高程序公正与诉讼效率。目前，法国的上述司法改革工作有的已经完成，有的仍在进行中。

三、现代司法理念的价值

司法理念虽然与我们的日常法律工作看似关联不大，但实际上，司法理念决定了我们目前正在进行的，以及以后将要进行的司法工作的效果和成败。同时，司法理念的价值还远不止体现在司法领域，其产生的深远的影响甚至于关系到社会生活的方方面面，对于我国的改革和发展也将产生深远的影响。主要表现如下：

1、国家权利机构、行政机构、监督机构的工作人员及其组织者们广泛树立现代司法理念，对于推进司法改革，积极有效的保证司法改革的进行有着非同寻常的作用。伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今时代的强势话题。不仅法学界对此给与前所未有的关注，就连广大民众在谈起司法改革时亦是津津乐道。司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。

2001年11月，同志在党的十六大报告中详细地对我国司法改革做出了全面部署。根据该报告，我国司法改革的具体内容包括七个方面：（1）按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制；（2）从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；（3）完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益；（4）切实解决执行难问题；（5）改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离；（6）加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败；（7）建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。因此，我们从这些内容不难看出，新世纪中国司法改革绝非司法系统内的一次局部调整，而是一次全面而系统的深层次变革，它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且要融入到政治体制改革的整体部署当中，与政治体制改革、经济体制改革相协调发展；它既涉及检察机关与审判机关之间的权力与资源再分配，也触动司法机关与立法机关、行政机关之间的权利与义务关系；它不仅需要司法体制内的因素进行自我完善，还有赖于司法体制外的环境得到优化。显然，单靠司法机关绝不可能达到上述目的。因为，一方面，司法机关具有天然的依附性，根本不可能调动完成上述深层次改革所需要的政治、财政、人力等资源，另一方面，司法机关的任务是执行法律，它本身不具备上述改革所需要的立法权限。由此，司法改革的成功进行必须依靠各部门的合作，有时更必须要求有些部门放弃本部门已掌握的一部分权利，更有时会让有些地方、有些人认为触动了他们的一些既得利益。只有让各部门的人都树立了良好现代司法理念，奉法律为至高无上的权威，才能从思想认识上保证大家齐心协力，目标一致，自觉地将在改革过程中牺牲部分利益视为理所就当的责任。

2、司法理念对社会公众及人文思想的价值。从民族思想文化基础来讲，中国是一个有着数千年封建文化内涵的古国。经过近百年来的现代化建设之路，虽然人们的对一些旧封建思想已经基本摒弃，但是普通群众对于封建社会实行人治的那一套思想还是从近些年来党中央提出依法治国，建设法治国家时才开始认识到转变的重要性。所谓的官本位思想其实也是一种人治制度的衍生物。法治社会要求全社会都共同信仰法律，视法律为唯一的强制公共准则。人们社会生活的方方面面都依据法律规定作为标准，也依靠法律来调整。这也实际上要求全社会的公民都对司法理念有一种统一的认识，也即是司法理念作为一种意识形态应具有全社会认同的唯一的内涵。只有全社会呼唤“法治”，共同认识到必须司法中立、公正、独立、民主、效率、公平，才能取得法治建设的成功，也才能使司法理念的要求最大程序的实现。

3、对法院改革的价值。良好的司法理念是法院改革的支撑。司法理念是法院改革中首先要解决的一个问题，同时，随着改革的不断深化，这也是一个由始至终需要引起高度重视并在认识上需要不断解决好的问题。

（1）司法理念决定了法院领导者在改革中的决策。长期以来，我国法院总体建构在一种行政管理体制上，法院内部的重大决策都是由院长或院党组这样的领导层作出的，其中院长的意见又显得至关重要。法院内部的改革思路与构想往往都出自于这一层面，最终的决策也是由这一层面作出。因此，这一层面每个成员的司法理念，就或多或少直接地影响着一个法院改革的方向和进程。为什么有的法院改革起步早，行动快，效果好，很快步入了以审判工作为重心的良性运作，而有的法院仍亦步亦趋，甚至裹足不前，法院工作难以打开局面，即使在一些法院内部，改革的步子往往也有快有慢。造成这种不平衡书面的原因较为复杂的，但从根本上讲，这就是领导层的司法理念问题，如果一个法院领导层具有较为良好的司法理念，这个法院的改革工作将少走许多弯路。

（2）司法理念决定了法官自我在改革中的价值评估，市场经济带来的冲击，无疑使每个人面对眼前物欲横流的世界，都在对自己重新定位。就目前的国情而言，我国法官是显然还是一个相对清贫的职业，就法院改革的短期目标而言，还看不出会有质的改观。在这样的现实面前，如果没有良好的司法理念，就容易在心理上产生了失衡、吃亏感，进而有可能谋取个人的私利，把人民斌予的审判权变成谋利的工具。如果法官缺乏法律信仰，更无所谓具有良好的司法理念，在改革面前就会显得飘然浮躁，无所适从，将其行为的思想根源定位在个人地位、待遇等方面的考虑。

（3）司法理念决定了法官对法院改革的态度。当前全国正在进行司法改革的探索和实践，经过几年来的努力，涌现出了青岛法院、海淀法院等一批初步取得改革的成果的优秀法院，但也有一些法院在改革的大潮面前有畏难情绪，甚至于有的有抵触情绪，究其原因固然是多方面的，但其中有一个重要的因素就是法官的认识问题。信仰法律，视公平正义为职业生命的法官，往往对改革都能表现出积极的态度，能在改革中较为充分地发挥主观能动性，从而有所作为。

四、树立良好的司法理念的现实意义。

树立良好的司法理念是司法公正、司法独立的必然要求，也是正确区分理想法治社会目标与现阶段改革步骤的制定的深层理论基础。在现实生活中，错综复杂的社会关系在矛盾中共生共存，各种力量在其中起着不同的调整作用，其中的司法手段是最稳固和最有力的手段，也是社会不公平的最后和最权威的救济手段。它事关社会关系能否最终得到正确调整，社会秩序能否最终得到实现，这就决定了司法制度的本质应是公正的。要实现司法公正，就必须司法独立。因为要公正司法，就须居中裁判；要居中裁判，就须独立司法，不受法外各种社会因素所左右或干扰。德国学者把司法独立概括为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民的时尚与时好；8、独立于自我偏好、偏见与激情。目前最新的一种观点是：司法独立应有三个方面的内容，一是法院和法官独立于社会其他政权机构、社会组织和个人；二是一个法院独立于其他法院（不论上下级或同级）和一个法官独立于其他法官（同样不论级别）；三是法官不受自身的私欲、偏见等非理性因素的影响。可能目前我国的司法制度和司法改革尚未能达到这一观点的标准，且司法工作中的某些方面可能在短时期内不可能实现很大的转变，但是树立这一司法理念与结合实际制定阶段目标并不矛盾。深刻的理解了司法理念的内涵，就会明确不能在目前追求片面的绝对的司法独立，而应最大化的实现社会的平稳、秩序和人民利益。在实际的操作中就能适用好最适应我国特有的国情的司法制度，将党的领导和司法独立结合起来。司法工作人员树立良好的司法理念，就能将总体的目标和现阶段我国国情结合起来，能动的协调司法中立、回避与密切联系人民群众的关系、严格执法与司法为民的关系、党委领导、人大监督与审判独立的关系等各种关系。

（1）树立了良好的司法理念，就能在司法工作中更好的适用法律，处理好以人为本与严格执法的关系，在判决中注入人性化的理念。由于法律本身的特性，法律有时常出现滞后于现实社会的发展的情况。法律规定的内容和条文也不可能尽善尽美，这就要求我们的司法工作者在适用法律时，在法律所规定的酌情处理和酌定处理的范围内，协调好以人为本与严格执法的关系。

从理论上讲，严格执法意味着以国家强制力处理各种案件。但是法律、特别是民主社会中的法律，不是脱离人性的冰冷的法条，富含人性是民主社会法律的重要特点，相应地，民主社会、民主国家的司法也要求充满人性。体现民主精神的法律制度，充满人文关怀的司法，要求法官具有民主意识、以人为本的意识、为人民服务的意识。但从实践看，我们并没有把握好，常常是一讲严格执法，就会机械办案、埋头办案，对待当事人生、冷、硬。严格执法的真正含义应当是依法办案和文明办案，认真维护法律的尊严。我们讲以人为本，就是要求法官应当有服务意识、亲民意识，文明而礼貌的对待当事人，重视人性、尊重人权。以人为本与严格执法的结合，就是要求我们在严格依法办案的基础上，礼貌对待当事人，在裁判时应在法律规定的范围内为当事人着想，使每个裁判都充满人性。

（2）树立良好的司法理念价值观，理解司法独立的真正内涵，处理好党委领导、人大监督与审判独立的关系。司法独立原则是世界各国对法院独立行使审判权的共同认识，它是我国宪法规定的一项根本原则，也是我国有关组织法和诉讼法规定的人民法院适用法律的一个基本原则。审判工作贯彻这一原则，有利于保证国家审判权的统一行使，有利于保障人民法院审判活动的严肃性和公正性。从理论上讲，司法独立是法治国家最为合理的制度设置。司法独立的核心内容或基点是法官的独立，而法官独立的直接效果是审判独立。从现实来看，司法独立是必然趋势，因为它有利于国家法制的统一，有利于加快“依法治国”的进程。但是，我们在力主审判独立的同时，必须从政治和党性的高度来处理好党委领导和人大监督的关系。党的领导是人民法院一切工作的可靠保障，司法体制的改革必须有利于加强党对司法工作的领导，这在任何时候、任何情况下，都是雷打不动的原则。人大及其常委会对法院工作的监督是宪法赋予的权力。因此，我们要摆正好位置，定期向党委和人大汇报工作，以主动争取党委和人大对法院工作的领导、指导和监督；并定期向政府和政协通报情况，以取得他们的帮助和关心，从而保证法院的各项工作能沿着正确的轨道前进。

（3）从西方法治发达国家的情况看，在推进法官职业化建设过程中，法官职业化朝着专业化方向发展，容易产生脱离社会和民众的现象。我们在建设法官职业化的同时，尤其要注意结合法官职业化和它的社会化以及亲和力，同时要确立正确的法官职业化理念，处理好提升法官单一素质与整体素质的关系。世界的法制发展史和中国的法治历程，都清楚地告诉我们，作为正义化身的法官，必须走法官职业化建设之路，否则，人民法院就不能很好地实践“三个代表”，就很难更好地行使党和人民赋予的审判权。法官职业化建设是一个系统工程。法官职业化包含了对法官职业能力、职业精神、职业自治和职业声望等方面更高的品质要求。所以说，法官职业化是一个富有理论内涵的命题。去年以来，按照最高法院的部署，法院在法官职业化建设上作了许多工作，如进行了法官职业道德教育、结合机构改革进行了法官遴选、加大了专业化培训等。但法官职业化建设是一项长期的战略性任务，不可能一蹴而就。法官职业化的内涵和目标要求法官不是简单地适用法律条文，而是要在审判中融入法官的法律思想、司法理念和审判经验，实现法的目的和精神。由此，法官一方面要具有崇高的职业道德、文明的司法礼仪、自觉的廉洁意识；另一方面还要具有过硬的专业知识、丰富的审判经验，能够深刻领会司法原则和精神，在立法和司法解释滞后、法律存在空白的情况下，善于运用法理，以精湛的专业知识和浓厚的人文科学知识去合理运用法律原则，弥补法律空白，作出有利于促进生产力发展、弘扬先进文化、维护最广大人民根本利益的司法裁判。

（4）司法工作人员树立良好的司法理念，发自内心的信仰法律，就能在司法工作实践中到心手合一的效果。面对千变万化的实际情况，运用自身的丰富知识和经验，不断的及时总结，进一步的不断创新。司法理念的内涵要求是具体的，但相对于错综复杂的案情来说，司法理念又是抽象的。就象法律规定的基本原则与适用法律的千差万别一样。在任何时间，合理的创新都是需要的。只有司法人员内心的积累和经验的积累达到了一定的程度，才有合理创新的基础。而创新的成果必然能更恰当地保证司法理念的实现。

五、现代司法理念的未来展望

现代司法理念的中立、公正、独立、民主、效率、公平等基本内涵是现代文明国家的共同认识和信仰。但是，司法理念不是停滞不前的概念，它是处在不断的发展之中的。人类类社会的发展就是人类文明的发展，从人治到法治是一个文明的进步，社会的发展从封建社会到资本主义社会到社会主义社会，到理想中的共产主义社会，是一个不断进步的过程，正如社会主义是共产主义的初级阶段一样，法治社会可能也不过是人类文明长河中的一个阶段，前面或许有更适应于社会发展的制度。只有充分的发挥现代司法理念的价值并实现司法理念的价值，才能为以后的文明发展成立基础。树立良好的司法理念，为工作实践中大胆创新思想提供基础和保证。合理的创新思维加上成果的不断积累，最终必将实现从质变到量变的飞跃，到达一个目前无法想象的新阶段。

「注释

①徐立新：《当前审判工作中司法理念的创新》。

②蒋惠岭著：《现代司法理念研究》。

③刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第49-67页。

司法改革行政论文篇(5)

如贺卫方教授前文所言：“一般大众传媒更如同约好了似的，对于法院、检察院以及公安系统在司法和执法过程中出现的种种负面现象连篇累牍地加以报道。”近来又有以揭露社会不公现象为己任的“焦点访谈”报道了云南两个地方法院严重违反程序法的情况，又一次把人们的目光吸引到司法公正的问题上。这一报道引出了一个老话题，即司法公正与社会环境的关联问题。如人们所知，司法改革的目的是通过对现行司法体制的改革来实现司法的公正性。这种改革是针对司法体制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——审判机关的司法改革、检察机构的司法改革等更限于自身体制的改革。而这种自我手术式的和非扩散性改革的局限性，使司法改革难以有很大的作为。我们应当认识到如果与司法体制相关的体制不改革，没有一个有利于实现司法公正的体制环境，司法体制自身的改革也就难以取得实质性的成效。笔者的这种观点似乎有“环境决定论”的嫌疑，但必须承认，如果不消除外部体制上的问题，而只是简单地对“终端”“杀毒”，即使是天天升级“杀毒软件”也将无济于事。

以“焦点访谈”报道的情况看，云南的两个基层法院严重违反程序法的一个原因是受到地方行政的干预，而这似乎还是一个主要原因。问题在于，为什么地方行政能够干预基层法院的司法工作呢？为什么法院没有能够顶住来自地方行政的干预呢？这里涉及我们长期议论的司法独立性问题。我们可以设想基层法院面对地方的行政干预“勇敢”而上，去堵“枪眼”，但后果会怎么样呢？我想，如果抵制地方行政干预没有什么不利后果以及能够有效抵制的话，相信就不会发生上述报道的司法不公问题。问题恰恰在于地方行政能够有效地干预，这种干预是以制度和权力作保障的，而不是以情感为基础。在一定程度上，作为名义上独立行使司法权的法院是无法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主义”，而是抵抗常常是无谓的。地方行政是一个模糊的概念，准确地讲就是地方政府，地方政府与法院是什么关系？从表面上看似乎没有关系，但实际上，法院是受控于地方政府的。法院的人、财、物，哪一项不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干预的还有其他一些权力机构。地方各级法院的院长从名义上是由地方人民代表大会决定的，但最重要的提名权却是在地方组织。在财政方面，更是要受到地方行政的控制。

从实质上分析，地方行政机构就是地方的主要权力机构，地方法院不过是地方权力机构的组成部分而已。在这个意义上，甚至谈不上地方干预与否的问题。这种关系在建筑格局上也能反映出来。在一些地方，政府行政机关或地方党的办公楼处于中心位置，而法院、检察院、公安局、司法局的办公楼围绕其外。法院与其他行政机关完全是等同的位置。从实际结构关系看，法院不过是地方行政的附庸，法院就应当服从于地方行政。退一步而言，地方行政干预不对，那地方党组织又能不能干预呢？问题的答案具有悖论特征，实践中答案却是肯定的。为了维护地方的利益，地方行政可以通过地方党组织实行间接干预。由于地方党组织的干预具有其政治正当性，因此法律理论上的不干预理论就难以对抗。在权力架构方面，基于这种政治正当性，设计者也没有打算要真正让法院摆脱这种权力干预。对于大案、要案，地方权力机构可以通过特定的机构对公、检、法进行统一协调，这是众所周知的实情。统一协调是从积极意义上来表述的，消极意义上就是干预。

从中国目前的现状观，不仅是基层法院受制于地方的干预，更高一级、高二级的审判机构不也处于这种境况吗？地方权力机构对司法干预的动因很多，地方的经济利益、地方权力机构中具体行使权力者个人的利益、权力行使者对司法公正性与司法者的认识差异等等。在我国的经济体制架构下，经济主体的利益与地方权力主体有着密切的关系，地方政府往往有自己的全资企业，由于各种无法脱离的利益联系，也就必然要使地方行政进行干预，不干预是不可能的。领导批条这种干预方式在实践中从来都是畅通无阻的。因为我们的体制和观念成就了这一点。

要保证法律的统一实施，坚持法治原则，独立的、不受干预的司法是其必要条件。对此，似乎我们都明白。但遗憾的是，这种认识仅限于法的理论和理想层面，并没有得到真正的认可。一句“中国国情”就将这种认识全部消解了，因为所有关于司法独立的原则和措施都是非中国传统的。而且正当的干预更为干预者提供了干预的契机。这一方面是因为我们在观念上并未真正接纳独立审判的意识，另一方面，是我们的体制架构为这种干预提供了条件。因此，当我们在观念上接受了独立司法的必要性时，就应当改革能够干预司法的现行权力结构体制。这就涉及到政治体制改革问题，就应当在推行司法体制改革的同时，积极推行政治体制改革。当然，要进行这方面的改革是十分困难的，但正如贺卫方教授前文结语所言：“我们且不可‘只拣无火处走’

司法改革行政论文篇(6)

一、论文摘要………………………………………………………………………………2

二、我国司法改革的目标……………………………………………………………3

三、我国司法改革的重点……………………………………………………………3

(一)司法体制的改革……………………………………………………………… …4

（二）继续法官职业化化改革………………………………………… … …5

（三）审判方式及监督机制的改革……………………………………………7

（四）建立直属中央的司法监督机构。……………………………………………8

（五）发动人民群众与司法腐败做坚决斗争。…………………… …………… … …8

四、结语……………… ………………… ……… ………………………… ……8

注释…………………………………………………… ………………… ……………………9

参考文献………………………………………………………………………………………9

一、【论文摘要】

有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法、权大于法、徇私枉法、这些与法制社会格格不入的名词在中国社会却成为比较普遍的现象。这些现象可以归结为一个原因 “司法腐败”。这是目前中国社会倍受关注的一个话题，这一方面反映了人们对司法现状的不满以及对司法公正的强烈向往，另一方面也反映了中国司法改革的必要性、迫切性和重要性。WwW.lw881.com司法改革最基本也是最迫切应该解决的是“司法腐败”问题。进行司法改革，是一个系统复杂的工程。本文认为，我国司法改革的重点可以分为以下六个方面：（一）司法体制的改革；（二）继续法官职业化改革；（三）审判方式及监督机制的改革；（四）建立直属中央的司法监督机构。（五）建立人民参与监督机制。

（论文摘要翻译）

it is a prevailing social phenomenon that doesn’t fit in with law society. the phenomenon can be traced to a cause, that is legislation corruption. this is a people attraction topic in chinese society now, on the one hand, it reflect discontent that people disgusted with the status quo of judicature, and on the other hand, it is necessary, instant and important for chinese judicature reform. legislation corruption is the most basic and instant question resolved by judicature reform. judicature reformation is a systemic and complicated work. the point of this article considered that, the pivot of our judicature reform can be grouped under six sides: the first, reform of legal system; the second, continue reform of judge professional; the third, reform of form of trial and intendance system; the fourth, constitute judicature intendance institution directly under government; the fifth, constitute dumb millions concerned with intendance system.

【关键词】：司法腐败(legislation corruption)、司法改革(judicature reform)、司法体制(legal system)

“司法腐败”是目前中国社会倍受关注的一个话题，这一方面反映了人们对司法现状的不满以及对司法公正的强烈向往，另一方面也反映了中国司法改革的必要性、迫切性和重要性。司法腐败的问题不能解决就根本不可能实现司法公正和法律所代表的正义。自1999年最高人民法院《人民法院五年改革纲要》以来，全国法院系统掀起了积极探讨法院改革各项措施的高潮。北京市法院系统明确提出了 “健全人民法院的组织体系，建立公正、公开、高效、廉洁、运行良好的审判工作机制，在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍，完善具有中国特色的社会主义司法制度” 的改革目标。党的十五大更加明确地提出：维护司法独立、确保司法公正，为社会主义市场经济建设提供及时的秩序保障，并最终促使法治理想的实现。司法机关关于司法改革的迫切动力在很大程度上可以说来自于社会对司法腐败的强烈不满，而司法腐败的大量出现除了有司法机关内部的原因以外，来自于外部力量的干预、影响是一个不能忽视的重要因素。正是内外两种因素导致许多案件的长期拖延、久拖不决和处理结果的不公正。因此，要消除人们对司法的不满，就有必要进行司法必革。

二、我国司法改革的目标

要进行司法改革，就必须设定一个改革的目标，目标就是方向，只有预先确立了目标，才能围绕着这一目标设计出各种相互协调、相五配套的制度。没有目标，司法改革就不可能有一个中心，也就不可能会有总体的规划。那么，我国当前司法改革的目标应当是什么？是司法公正、还是司法独立，抑或是公正与高效？对于这个问题，长期以来学者们主张各异，本人认为不能解决司法腐败问题一切皆无从谈起。从司法活动存在的根本分析，之所以存在司法，就是因为需要恢复在现实中遭到破坏的社会公平和正义，司法是整个社会正义的最后一道防线，司法腐败是造成司法不公的根源，因为当前出现的司法腐败而导致司法不公现象已经使整个社会对司法的不信任到了极其危险的程度。在这个意义上说，解决司法腐败问题是司法改革的基本任务和目标。司法改革包括制度、程序、体制的改革以及建立现代司法制度。有必要指出的是，提高司法效率也是司法改革应当达到的目标，但同时也必须认识到，效率是司法公正的应有之义，不可能存在没有效率的公正。实践中有的案件可以被拖上十年、八年，这样即使最终的处理结果符合法律的实体性规定，可是谁能说权利人在这样的案件中获得了公正的审判呢？ “延误的正义就是抹杀正义”，拖沓、延误所得到的结果根本不能被称为公正，不管其与实体法律的规定多么相符。那么，司法独立能否成为司法改革的最终目标呢？从我国目前的情况看，许多司法不公的案件都与来自地方或者部门领导的干涉有很大关系，而地方领导为什么干预司法公正呢？说到底还是为了谋求私利而导致的腐败引起的，也应该归属于司法腐败的一种。而从司法独立的国际性标准来看，司法独立是一项基本的司法准则，由此是否就可以得出结论认为司法独立是我国司法改革的最终目标呢？从历史发展沿革和实践运行来看，司法应当独立的原因在于要保证受过专业法律训练的司法人员在不受外来干预的情况下依照法律作出公正的裁判。只有在司法廉正的前提下谈司法独立才有意义，司法独立只是确保司法公正的一个重要保障制度而已，所以司法独立的要求便不再具有单独存在的正当根据。司法独立自身尚无资格成为指导和统率司法改革全局的目标。

因此，我国当前司法改革的目标应当是彻底解决司法腐败，除此之外的某些具体的制度设计都应当是围绕着如何解决司法腐败来进行的。

三、我国司法改革的重点

当前，我国要解决司法腐败问题就必须在司法改革上下功夫。本文认为，司法改革的重点可以分为以下五个方面：

（一）司法体制的改革

我国1987年宪法明确规定： “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。该项规定体现了中国特色的司法独立原则。司法独立，是实现司法公正的重要制度保障，但是，在司法实践中，这一宪法原则长期以来未能得到切实遵守。我国的司法独立与国际上公认的司法独立还存在一定的差距，还不是真正意义上的司法独立。行政机关、社会团体和有关人员对司法公正的影响是非常大的，多年来，一些部门领导干预、社会团体干预、地方保护主义干预，甚至个人干预的现象一直难以消除。之所以如此，除了一些个别人滥用权力的因素之外，究其原因是我国司法体制的问题。

本文关于司法体制的改革主要包括现有司法机关的领导体制、财政体制和人事制度的改革。目前，司法机关实行的领导体制是，各级司法机关受各地党委领导。这种领导体制不符合司法独立原则的要求，因而很多法律界、学术界人士提出了不少改革设想，其中主要有以下两种设想：第一种设想是改司法机关地方党委的领导为上级党委的领导；第二种设想提出，为了改变目前司法机关受制于地方的现状，应当打破现行按 “行政辖区” 设立司法机关的做法，实行按 “区域”重新设立司法机关。目前，多数学者对第二种设想持赞成态度，本文认为，按 “区域” 重新设立司法机关的设想虽然很好，但目前在我国是否具有可行性还有待进一步探讨和考证。

根据现行的财政体制，地方各级司法机关的经费主要来源于各地方政府财政。这种经费体制不仅造成各地司法机关经费多少不一，而且导致司法机关 “严重地方化”，出现地方保护主义。要消除这些现象，必须对司法机关的经费供应体制进行改革，以确保司法机关有充足的经费，为此，司法界和学术界也提出了许多改革建议，主要有：1、司法机关的经费由上级管理，统一由国家开支，地方不再负担。2、司法机关的经费实行中央和省两级管理的体制。1 3、司法机关经费保障体制的改革应当从实际出发，目前可先实行省级司法机关编制计划，报省级人大批准后，逐级下拨给各地机关，待条件成熟后，再实行全国司法机关的经费统一由中央财政预算。本文认为第三种建议比较可行。

司法机关的人事任免制度也应予以改革。司法机构的主要人事任免权应由人大统一行使，不受行政的干预，力避行政对司法的不当介入。同时应赋予司法机构对下级司法人员的一定的人事权力。2

（二）继续法官职业化改革

孟子曾说过：“徒法不足以自行”。法官的好坏、素质的高低，直接关系着司法公正的实现，因为他们手中握着 “惊堂木” ，决定着官司的胜负。对于中国目前法官的现状，是颇令人担忧的。目前社会上 “一切向钱看”的思想严重干扰了法官队伍的建设，影响了它的运作和机制。一部分法官政治水平低，社会责任感不强，随波逐流；一部分法官业务素质差，执法水平不高，服务观念差，把审判权当作特权，放任使用，为了攀富比贵，办理 “三案”（关系案、人情案、金钱案），贪赃枉法，枉法裁判。 “官司一进门，两头都找人”，可以说，这就是我国司法现状的真实写照。过去所说 “有理走遍天下”的人，现在也害怕了。因为他们怕 “歪嘴和尚”给他们的官司判输。北大陈瑞华教授说 “中国的法官令人尊重不起来”，3指的主要是法官的素质和腐败问题。这是目前司法不公的最主要的原因和具体表现。

法官是行使审判权的主体，法官代表国家独立行使司法权，其一言一行直关系到广大公民的切身利益和安危荣辱。凡是采取司法独立原则的国家，无不把保障法官的独立地位作为审判独立制度的基石，法官独立是审判独立的本质要求。审判独立，实质上就是法官独立，这已成为国际公认的重要司法原则。国际法学家学会在第一次世界司法独立大会通过的（司法独立世界宣言）和联合国拟定的（世界司法独立宣言）等国际文件中均有规定：每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或者由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁决。法官在作出判决的过程中，应独立于其同事及其监督，任何司法体系或者不同等级的司法组织，均无权干涉法官自由地宣告其判决。

法官的这种极端重要性，要求贤能者任之，职业化是对我国全体法官的首要要求。这就要求法官具备：1、系统的法律专业知识；2、执业所需的经验和技能。

在职业化的基础上还必须进一步要求法官（特别是最高法院的法官）的精英化。精英化是职业化发展的必然结果，是比职业化更高的要求。精英化要求法官必须是法律精英，一方面，即是法律专家又是道德品质高尚的贤者；另一方面，法官的数量要少而质高。

为实现法官的职业化，需要：1、以司法统一考试为基点，严把法官入口，建立完善法官遴选、培养、考核和升迁制度。2、要保障各级法院的法官是职业型法官，对他们的法律职业经历年限以及学历应该作出明确规定。3、让法官从非司法事务中脱身、专事司法工作，相应给法官配备适当的辅助人员。

考虑到我国地区间发展的不平衡性，在法官的职业化和精英化方面，在经济发达地区应尽快加以实现，将其作为近期司法改革的目标之一。而在边远农村等经济落后地区，应尽快创造条件提高法官的素质，但可暂时不把法官精英化作为近期改革目标，待将来经济发展后再作考虑。

总之，中国的司法改革必须在法官的素质方面下很大功夫，尽管我们可以以各种形式加强对法官权力的制约和监督，但是，最重要的还是必须建立一个既具有丰富法律知识和理论，又具有相同法律信念和理念，并能够自觉接受法律精神约束的法官队伍。

（三）审判方式及监督机制的改革

首先，改革现行审判方式，建立主审法官制。改变现行中的名为审判集体负责制，实为无人负责的状况。取消内部层层审批的制度，切实按照人民法院组织法、三大诉讼法的规定，贯彻落实合议庭或独任审判员的独立审判权。取消案件审理中承办法官向本庭庭长、副庭长汇报案情的多余程序，取消审判委员会讨论案件制度。要给主审法官以应有的独立审判的权力，同时让其独立地负起责任，唤起每一个法官对司法的责任心和使命感。改变审判委员会的职能，审委会可以作为一个学术性的指导机构，对主审法官起监督和指导作用，但不能代替主审法官承担责任，一旦出现错案，应由主审法官个人承担责任。

其次，公开审判活动要贯彻全过程，提高办案质量和效率。必须坚持和完善公开审判制度，并且贯彻在审判的全过程。如公开审理的案件应当提前公告，案件判决应一律公开宣告。要公开审判活动的全过程，就应当公开所有的案卷，以增加司法行为的透明度，避免暗箱操作。办案质量和效率应贯彻在司法审判活动的全过程，包括从立案、审理、判决到执行等各个环节。另外，应进一步提高律师在司法活动中的地位，尊重律师的权及其抗辩权，充分认识到律师在审判及整个诉讼活动中对司法权的监督和制约作用以及对我国法制进程的推动作用。

第三，改革判决书的框架。判决书不只是诉讼程序的反映，而且是理的载体。各级法院都应当改变传统的司法文书制作方式，注重判决部分的说理和推论。法官应当对自己采纳证据、认定事实、适用法律的理由和推理过程做出具体说明，从而使在法官头脑中完成的裁判活动公诸于众，提高审判决策的透明度，以便民主监督，让专家和公众评价。

第四，在司法活动中加强新闻舆论的监督作用。在世界上所有的发达国家中，新闻舆论对于司法活动都发挥着巨大的、不可替代与不可阻挡的监督作用，这种作用的结果虽然会影响到个别司法机关的威信，但在总体上，新闻监督对于促进司法公正、遏制司法腐败将起着重要的、积极的作用，从而在根本上树立司法机关的良好形象。因此，无论从社会呼声的角度，还是从加强司法公正和制约机制的角度，强化新闻舆论对司法活动的监督作用已经刻不容缓，应当提到重要的议事日程上来。但是，在加强新闻监督的同时，也必须对其加以规范，以避免新闻媒体不断地通过对个案的渲染，产生错误导向，使得司法的公正性受到伤害，干扰司法独立。 （四）建立直属中央的司法监督机构。现在一些司法人员之所以敢于贪赃枉法、知法犯法、鱼肉百姓有一个重要原因就是没有强有力的监督惩罚机构来监督他们。所以有必要在全国范围内建立起直属中央，同时不隶属任何地方和部门的司法监督机构。新成立的司法机构具有以下主要职能：1、随时接受人民群众的举报。2、对司法行业的腐败分子和不法行为进行监督和处理。3、监督各级政府机关和国有企事业单位及人员的守法执法行为。新成立的司法监督机构打破现有行政区域划分，在全国范围内重新划分其监督区域。并模仿部队采取定期换防制度，以尽量减少和避免与地方官员发展私人关系，而影响监督效果。

此外在商业气息非常浓厚的当今社会里，从事商业活动的单位和个人难免受到利益驱使去从事一些活动，因此必须彻底杜绝任何司法机关及相关人员从事商业买卖。以杜绝司法机关或司法人员受利益驱使从事非法活动。

（五）发动人民群众与司法腐败做坚决斗争。其实我国的司法腐败并不是一个单独的孤立事件，而是中国行业腐败的冰山一角。在中国目前的社会大环境下，想单独解决司法腐败更是难上加难。只有在大环境净化的前提下才能从根本上解决司法腐败。其实学过中国历史的人都知道，中国历朝历代的统治阶级都煞费苦心的在解决司法腐败问题上尝试各种努力和改革，并且已经在制度和体制上达到了相当的高度，但是终究没有解决司法腐败的问题。 那么究竟原因是什么呢？根本原因是统治阶级强调阶级统治，重视本阶级利益，而回避阶级矛盾。从而造成司法体制和法律执行过程中没有民主缺乏透明，最终导致阶级矛盾无法调和使统治阶级站在人民的对立面。在中国一党执政的情况下要从根本上解决司法腐败问题和其它一切的腐败问题必须广泛的动员人民群众与各种腐败份子、腐败现象做斗争，并建立与之相配套的保护和鼓励的长效机制。让腐败份子犹如过街老鼠人人喊打。在中国打一场反腐败的人民战争，中国的腐败问题才能根本解决。

四、结语

司法改革势在必行，十几年来的司法实践已经客观地反映出这种改革的必要性和迫切性。推进司法改革，是顺应社会主义市场经济的要求，是中国民主与法制建设的要求，是铲除司法腐败实现司法公正的要求。对于这一点，无论在理论上还是在实践中都不应当存有争议。然而，由于任何一种改革都是一种历史性的进步，所以，改革的难度也同样明显地摆在我们面前。司法制度是一个国家的基本制度，司法制度必须在全国高度统一，不允许此地实行一制度，彼地实行另一种制度。司法改革是一项综合性的系统工程，涉及国家体制、国家机关、社会环境等方方面面的问题。整体性司法改革必将触动现行的干部人事、机构编制、财政预算与拨款、权力的配置等制度，因此，司法改革必须在法治的框架之内统筹兼顾，整体推进。决不可头痛医头、脚痛医脚，攻其一点，不及其余。考虑到我国政治体制的实际情况，司法改革应当由国家最高权力机关设立司法改革专门机构进行。并应当经过详尽的调查，多方的考察，认真考虑方方面面的意见，进行科学的论证，吸收国外司法制度的精华，拿出合理的科学的符合我国国情的改革方案，然后由全国人民代表大会及其常务委员会制定成法律付之实施。我们不能阻碍司法改革，不能对司法改革漠不关心，但也不能任意 “改革” 和 “创新”，否则，不但难以达到实现司法公正和社会正义的目的，反而会出现 “南辕北辙” 的势态。

总之，在我国司法改革的进程中，法律界和理论界提出的各种观点和主张有力地促进了我国司法改革的实践工作，进一步明确了我国当前司法改革的目标是彻底铲除司法腐败。从改革的长远考虑，尽管我们已经取得了一些可喜的进步，但还必须正视我国当前司法腐败的严峻形势，唯有此，我国的司法改革才能取得更大的进步。

【注释】

1、参见肖扬《人民法院改革的进程与展望》，载于《国家行政学院学报》2000年第3期，第8页。

2、参见左卫民《司法改革的十大理念》载于《中国律师》2003年11期

3、参见北京大学研究生院《法治之路：司法改革的对话<陈瑞华的主题发言：司法权的性质>》，载于《北大法律信息网》

【参考文献】

1、参见刘隆亨、章峥《司法改革的目标是实现司法公正》载于/bjpopss/xzlt

2、参见陈卫东《中国司法改革十年检讨》载于中国司法改革网2003-06-29

3、参见邝少明《论司法公正与我国司法体制改革》，载于《中山大学学报》（社科版）2000年第2期，第122页

4、参见肖扬《人民法院改革的进程与展望》，载于《国家行政学院学报》2000年第3期，第8页。

5、参见邓思清《论我国司法体制改革的几个问题》，载于《中国法学》2003年第3期

6、参见左卫民《司法改革的十大理念》载于《中国律师》2003年11期

7、参见《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页

8、参见北京大学研究生院《法治之路：司法改革的对话<陈瑞华的主题发言：司法权的性质>》，载于《北大法律信息网》

9、参见刘青峰、吴多辰《法院改革大走势》载于《诉讼制度、司法制度》2002-02

10、参见王利明《wto与司法改革》载于

11参见左卫民《司法改革的十大理念》载于《中国律师》2003年11期

司法改革行政论文篇(7)

【论文摘要】本文首先回顾了行为股利理论的相关文献，然后在此基础上，选取的A股市~20022007年上市公司作为研究样本，结合股权分置改革，运用行为股利理论探讨我国上市公司现金股利政策影响因素，为拓展行为公司财务在中国股票市场的应用提供了新思路。

【论文关键词】行为股利理论；现金股利；股权分置改革

一、行为股利理论的理论综述

行为股利学派从行为科学角度研究股利政策，改变了传统理论的思维方法和分析方法，极大地拓展了财务学家的研究视野，使得对‘骰利之谜”的阐释进入一个全新的领域。由于行为股利学派是行为财务学在公司股利决策领域的延伸，所以行为股利理论的很多分析方法都来源于行为财务学。

(一)国外行为股利理论文献回顾

Lintner(1956)提出股利行为模型，根据公司公平的观点，即把盈利中的多少返还给投资者是公平的，设定了一个股利支付的目标比率。由于公司管理者认为稳定支付现金红利的公司将受投资者欢迎，存在现金红利溢价，投资者对公司增加和减少现金红利的态度具有不对称性。因此，公司尽可能稳定现金红利支付水平不轻易提高或降低。Shefrin和Statman(1984)在投资者自我控制问题、期望理论和后悔厌恶(regretaversion)的基础上提出了一个解释投资者为何偏好现金股利的模型。现金红利可以使投资者克服自我控制问题。同时，公司支付现金红利有利于投资者从心理上容易区分公司盈利状况，避免遗憾心理，增加投资者的主观效用。这一理论可以说明公司支付现金红利实际上是迎合投资者偏好。Baker和Wurgler(2002)通过放松MM股利无关论的有效市场假定，构建了股利‘‘迎合理论”(cateirngtheoryofdividendso)该理论认为由于投资者通常对公司进行分类，支付现金红利的公司和不支付现金红利的公司被视为两类。投资者对这两类公司的兴趣及红利政策偏好时常变化，进而对股票价格产生影响。公司管理者通常迎合投资者偏好制定红利政策，迎合的最终目的在于获得股票溢价（dividendpremium)。即当投资者对支付现金红利的股票给予溢价时，管理者就支付现金红利；当投资者偏好股票股利，对发放股票股利的股票给予溢价时，管理者就改为发放股票红利。

(二)国内行为股利理论回顾

近年来，国内学者也开始运用行为股利理论，讨论了我国上市公司股利政策的形成机理。陈炜(2003)采用超额收益率的事件研究法，利用深市1995～2002年数据，提出中国上市公司股利支付政策的制定与公司管理层迎合市场和投资者需求有关，某时期市场对某种股利政策感兴趣，则投资者倾向于该种股利政策。黄果和陈收(20o4)运用Baker和Wurgler的投合理论研究认为，中国上市公司管理层根据股票价格所反映出来的投资者的需求，投其所好制定出相应的股利政策以实现公司价值最大化的经营目标。饶育蕾和马吉庆(2004)研究认为，我国证券市场的投资者对现金股利存在心理值域，一旦派现超越这一值域，不仅使企业流出大量现金，而且可能物极必反，引起投资者对恶意派现的猜忌。由于流通股和非流通股并存，也有学者提出上市公司发放股利并没有真正考虑流通股股东的利益。沈艺峰、黄娟娟(2007)认为，在一个中小股东法律保护较弱的市场中，对于股权相对集中的上市公司，大股东存在利用股利剥削中小股东的动机，作为股利供给方的上市公司所制订的股利政策往往只迎合了大股东的股利需要，而忽视了中小投资者的股利需要。

(三)本文思路

由于我国特殊的经济体制、客观环境以及股权分置导致的流通股东与非流通股股东的目标函数不一致，形成了上市公司股利政策的支付水平偏低、分配动机复杂和政策稳定性较差三大特征。股权分置改革之前，国内股票市场中大量国有股和法人股非流通，这使得中国股票市场长期处于供不应求的买方市场状态，造成股市过度投机，短线投资者远多于长线投资者。他们绝大多数对上市公司派现不感兴趣，而是更为关注二级市场上股票价格的涨跌。同时，上市公司的流通股股东持股数量约占总股数的l／3，流通股股东很难对上市公司的股利决策产生影响。而Baker和wurgler的股利迎合理论以及所进行的两个检验的样本都是基于股权相对分散、中小投资者法律保护较好的美国证券市场，他们并没有考虑到类似于在中国等股权相对集中、而中小投资者法律保护又较差的国家里股权结构对上市公司股利政策所产生的影响。目前，股权分置改革已基本完成，在股权分置改革的特殊背景下，运用行为股利理论探讨上市公司现金股利政策据有一定的现实意义。

二、现金股利实证分析

(一)模型建立和样本选取

本文选取中国所有上市公司2002～2007年的年度股利分配政策作为研究样本，剔除了下列上市公司：①含有B股或H股上市公司的样本；②上市公司处于特殊处理(ST或PT)的样本；③在2007年l2月31日之前未完成股权分置改革的上市公司④金融或公共事业行业上市公司的样本；⑤上市公司总资产或净利润小于0的样本；⑥所需变量数据缺失的样本。本文选取每股现金股利作为被解释变量，股权分置改革从根本上对股权结构产生了影响，国内外很多学者在股利政策的研究都表明股权结构是影响上市公司股利政策的重要因素，所以本文将股权结构作为解释变量。为了量化股权结构，本文取了股权结构的两个重要表现形式作为解释变量：流通股比例和第一大股东持股比例。因此，建立以下模型：CDPS=a+bLTBL+cH1+dEPS+eRI+Ⅱ￡PC+gDA+hSIZE+8其中：a为常数项；b—h为回归系数；￡为残差项。

考虑到各公司经营状况差异较大以及不同年份各影响因素对现金股利政策的不同影响，因此，该模型适合本文分析的需要，即通过分别计量股权分置改革前后股利政策与第一大股东持股、流通股比例、盈利能力、现金充裕度等因素之间的关联性并对关联性作纵向比较，来考察股改前后对上市公司股利政策是否有影响。为股权分置改革对上市公司股利政策的影响的理论解释提供进一步的经验证据，控制变量包括每股收益(EPS)、业务收入增长率(RI)、每股现金净流量(EPC)、资产负债率(D／A)企业规模(Size)。

(二)现金股利实证结果分析

1．股改前2002～2005年数据回归分析结果(表1)。

表1显示：(~)AdjustedR—squared达到了0．304，说明模型的拟合度较好；F值较大，说明模型的整体显著性水平也很好。Durbin—Watson值接近2，反映自变量并没有自相关现象。②常数项、第一大股东持股比例（HI）、每股收益(EPS)、企业规模(Size)的t统计值都大于2，且在5％的置信水平上显著。③流通股比例(LTBL)、业务收入增长率(RI)、每股现金净流量(EPC)的t统计值小于2，说明参数非显著可取。

通过上述分析，可以推出股权分置改革前第一大股东持股比例、每股收益和企业规模对每股现金股利都有影响，呈现正相关关系，其中每股收益和第一大股东持股比例对每股现金股利的影响较大。值得注意的是，流通股比例与每股现金股利呈正相关关系，但不显著。由此推断：股改前，流通股比例对每股现金股利的影响甚微，上市公司在发放现金股利时几乎并没有考虑流通股股东这一因素。

2．股改后2006～2007年数据回归分析结果(表2)

2)。表2显示的是股改后流通股比例、第一大股东持股比例、每股收益、业务收入增长率、每股现金净流量、资产负债率、企业规模对每股现金股利的影响的回归分析结果。表2显示：①AdjustedR—squared达到了0．343，说明模型的拟合度较好；F值较大，说明模型的整体显著性水平也很好，Durbin—Watson值接近2，反映自变量并没有自相关现象。②除业务收入增长率、每股现金净流量的t检验值小于2外，其余五个自变量连同常数项的t统计值都大于2，说明参数通过显著性检验，参数显著可取。③回归结果显示，股权分置改革后，流通股比例、第一大股东持股比例、每股收益、资产负债率、企业规模对每股现金股利都有影响，其中第一大股东持股比例、每股收益、企业规模与每股现金股利呈现正相关的关系；流通股比例、资产负债率和每股现金股利呈现负相关的关系。

三、结论及建议

(一)研究结论

从以上分析可以看出，股权分置改革前后，流通股比例与每股现金股利之间的关系发生了显著的变化，由股改前的正相关转为了股改后的负相关，同时参数估计值由股改前的非显著可取变为显著可取。换言之，股改前流通股比例对每股现金股利几乎无影响；而股改后，流通股比例越高，每股现金股利越低，且参数估计值的绝对值增大了2倍，说明股改后流通股比例对每股现金股利的影响更大。股改前后第一大股东持股比例与每股现金股利以及现金股利发放率均呈现正相关的关系，这与先前一些学者提出的我国上市公司存在的大股东侵占中小股东利益和现金股利的‘隧道”效应是相吻合的。但从股改前后参数估计值的比较来看，股改后，参数估计值在减小，即第一大股东持股比例对每股现金股利的影响程度在降低。根据股利迎合理论，以往的股利政策仅仅为了迎合大股东的需要，而不考虑广大中小股东利益的局面有所改观，这说明股改的效应开始体现。

此外，股改前后现金股利和每股收益都表现出正相关的关系，这与先前一些学者得出的现金股利与当期盈余呈显著的正相关关系，随盈利波动现象突出的结论是一致的。值得一提的是，股改前后每股现金净流量、营业收入增长率与每股现金股利关系不显著。说明一方面企业管理者在制定股利政策时并未考虑企业的现金流，另一方面，由于我国证券市场的投机气氛很浓，大部分流通股股东只想赚取买卖差价，获取资本利得，并不关心现金股利的发放，所以企业制定现金股利政策时并未考虑外部投资者是否会看好企业的成长潜力。