高效协作方法篇(1)

「关键词仲裁协议、仲裁协议效力、确认之诉、基层人民法院、仲裁委员会、程序

仲裁协议包括合同中订立的仲裁条款和以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成的请求仲裁的协议。①包括存在于合同中，作为合同内容的仲裁条款，以及在争议发生之前或者之后，自愿达成的，将争议提交仲裁的书面协议书二种形式。人民法院确认仲裁协议有效或无效，是法律赋予人民法院的权利，是法院对仲裁监督的体现。所谓仲裁协议效力，是指一项有效的仲裁协议在仲裁中对有关当事人和机构的作用或约束力。所谓确认仲裁协议效力之诉，是指当事人请求人民法院确认仲裁协议有效或者无效的诉讼。但人民法院审理仲裁协议效力的确认之诉案件的现行法律规定存在矛盾和冲突，另一方面，对有些内容规定不全面，或者没有规定。因此，亟需对上述问题作出规定，以满足司法实践的需要，为此，笔者提出如下三个疑难问题进行讨论，以求教于同仁，并作引玉之砖。

一。对仲裁协议的效力，基层人民法院是否有确认权？

二。当事人一方先向人民法院提讼，另一方后向仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会是否享有对仲裁协议效力的确认权？

三。人民法院确认仲裁协议效力案件的程序应如何规定？

一、对仲裁协议的效力，基层人民法院是否有确认权？

1、《中华人民共和国仲裁法》（以下简称仲裁法）第20条规定：“当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定。一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。”由此可见，对仲裁协议效力有确认权的机关，只能是仲裁委员会和人民法院。同时，对有确认权的人民法院的级别没有规定。但从字面上解释，此处所指的人民法院应当包括基层人民法院。

2、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称民诉法若干意见）第145条规定：“依照民事诉讼法第一百一十一条第（二）项的规定，当事人在书面合同中订有仲裁条款，或者在发生纠纷后达成书面仲裁协议，一方当事人向人民法院，人民法院裁定不予受理，告知原告向仲裁机构申请仲裁。但仲裁条款、仲裁协议无效、②失效③或者内容不明确无法执行④的除外。”第146条规定：“当事人在仲裁条款或协议中选择的仲裁机构不存在，或者选择裁决的事项超越仲裁机构权限的，人民法院有权依法受理当事人一方的。”根据上述规定，可以看出，人民法院在仲裁条款、仲裁协议无效、失效、内容不明确无法执行、选择的仲裁机构不存在、选择裁决的事项超越仲裁机构权限等5种情形下，可以受理当事人一方的。但上述规定中的人民法院，应当包括基层人民法院，即基层人民法院有权依照上述5种情形确认仲裁协议的效力。

3、最高人民法院《关于当事人对仲裁协议的效力提出异议由哪一级人民法院管辖问题的批复》（以下简称管辖批复）规定：“当事人协议选择国内仲裁机构仲裁后，一方对仲裁协议的效力有异议请求人民法院作出裁定的，由该仲裁委员会所在地的中级人民法院管辖。当事人对仲裁委员会没有约定或者约定不明的，由被告所在地的中级人民法院管辖。”该司法解释明确规定对仲裁协议效力享有确认权的只能是仲裁委员会所在地的中级人民法院或者被告所在的中级人民法院，即只能是中级人民法院，不包括基层人民法院。

上述1、2与3之间内容上存在矛盾：1和2没有否认基层人民法院对仲裁协议效力的确认权；而3则明确否定了基层人民法院对仲裁协议效力的确认权。

笔者认为，基层人民法院对仲裁协议效力有确认权。理由是：（1）仲裁法第20条规定的人民法院应当包括基层人民法院。（2）民诉法若干意见第145条、第146条规定的人民法院受理当事人的前提，应当是人民法院对当事人的仲裁协议效力有确认权。而该二条中的人民法院也应当包括基层人民法院。（3）如果将受理的法院与确认仲裁协议效力的人民法院分开，将导致民事诉讼立案制度的不完整，并造成当事人的诉累。如，一个案件在基层人民法院受理，但对仲裁协议是否有效，该基层人民法院没有确认权，而由中级人民法院确认。这实际上是在当事人的立案程序中存在一个前置程序，即中级人民法院的确认程序。这不符合民事诉讼的便于当事人诉讼和便于人民法院审判的“二便”原则。（4）从比较法上看，《日本新民事诉讼法》第805条[关于仲裁程序的诉讼管辖法院]第1款规定，关于仲裁协议消灭事项，由仲裁协议所指定的简易法院或地方法院管辖。在没有该项指定而主张裁判上的请求时，由应管辖的简易法院或地方法院管辖。从该国司法组织体系的审级和管辖上区分，法院分为四级：最高法院、高等法院、地方法院（包括与之平行的专门处理家庭婚姻案件的家庭法院）和简易法院。⑤作为最低审级的简易法院对仲裁协议的效力有确认权。

二、当事人一方先向人民法院提讼，另一方后向仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会是否享有对仲裁协议效力的确认权？

根据最高人民法院《关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》第3条规定：“当事人对仲裁协议的效力有异议，一方当事人申请仲裁机构确认仲裁协议效力，另一方当事人请求人民法院确认仲裁协议无效，如果仲裁机构先于人民法院接受申请并已作出决定，人民法院不予受理；如果仲裁机构接受申请后尚未作出决定，人民法院应予受理，同时通知仲裁机构终止仲裁。”

第4条规定：“一方当事人就合同纠纷或其他财产权益纠纷申请仲裁，另一方当事人对仲裁协议的效力有异议，请求人民法院确认仲裁协议无效并就合同纠纷或其他财产权益纠纷的，人民法院受理后应当通知仲裁机构中止仲裁。人民法院依法作出仲裁协议有效或无效的裁定后，应当将裁定书副本送达仲裁机构，由仲裁机构根据人民法院的裁定恢复仲裁或者撤销仲裁案件。人民法院依法对仲裁协议作出无效的裁定后，另一方当事人拒不应诉的，人民法院可以缺席判决；原受理仲裁申请的仲裁机构在人民法院确认仲裁协议无效后仍不撤销其仲裁案件的，不影响人民法院对案件的审理。”

上述二条规定，规定了仲裁委员会先受理了一方当事人的申请后，另一方当事人向人民法院确认仲裁协议效力时仲裁委员会与人民法院审理确认权案件的分工，但却没有规定人民法院先受理当事人的后，另一方当事人后向仲裁委员会申请仲裁时如何处理的问题。

论文国内民商事仲裁协议效力司法确认案件几个疑难问题探析来自免费论文网

笔者认为，人民法院对仲裁协议效力的确认是法院对仲裁监督关系的表现，⑥人民法院受理当事人的后，当事人又向仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会可以受理，这是仲裁独立性的体现。但仲裁委员会受理当事人的仲裁申请后，不能直接作出仲裁协议效力是否有效的决定。因为，上述司法解释明确规定，即使当仲裁委员会先受理申请后，也不是一定有权先行作出仲裁协议是否有效的决定。而是待人民法院作出仲裁协议有效、无效的裁定后，恢复仲裁或者撤销案件。

三、人民法院确认仲裁协议效力的程序应如何规定？

人民法院确认仲裁协议效力的案件来源有三：其一是民讼法若干意见第145条、第146条规定的当事人先后，对仲裁协议效力的确认。其二是最高人民法院《关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》第3条规定的仲裁机构接受申请后尚未作出决定，人民法院应予受理后作出的确认。其三是最高人民法院《关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》第4条规定的一方当事人就合同纠纷或其他财产权益纠纷申请仲裁，另一方当事人对仲裁协议的效力有异议，请求人民法院确认仲裁协议无效并就合同纠纷或其他财产权益纠纷的，人民法院依法作出仲裁协议有效或无效的确认。

对上述三个来源的确认仲裁协议效力案件的程序制度的规定，现行法上的主要规定有：仲裁法第20条第1款，规定了人民法院与仲裁委员会均有对仲裁协议效力案件的确认权。最高人民法院《关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》第3条、第4条，规定人民法院与仲裁委员会确认仲裁协议效力案件的分工及人民法院确认仲裁协议无效后的处理程序。最高人民法院《关于当事人对仲裁协议的效力提出异议由哪一级人民法院管辖问题的批复》，规定受理仲裁协议效力确认案件的管辖法院，即中级人民法院。民诉法若干意见第145、第146条，规定人民法院有权受理确认仲裁协议效力案件。由此可见，上述规定的程序内容过于简单，无法操作，造成了司法实践中的混乱。笔者认为，应当制定仲裁协议确认案件的独立程序制度，即当事人向仲裁委员会所在地的基层人民法院提起仲裁协议有效、无效的确认之诉，对方当事人进行答辩。人民法院适用简易程序进行书面审理，无须开庭。必要时可进行听取双方当事人的意见。立法例上，《德意志联邦共和国民事诉讼法》第1063条[一般规定]第1款的规定，为上述建议提供了参考依据。裁定作出后，当事人在法定期间内可以提出上诉。⑦实行二审终审制。

注释

①仲裁法第16条第1款之规定。

②仲裁法第17条及第18条规定。

高效协作方法篇(2)

一、行业协会承担了大量行业管理职能和部分社会服务职能，为政府节约了行政管理成本，提高了效能

在社会主义市场经济条件下，政府职能的转变趋向是对过去的微观管理转为宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管理为主转向以服务监督为主，把原来不应该由政府承担也做不好的职能还给社会。在这个过程中，势必还有一些经济事务、社会事务需要管理，这就出现了管理“真空”。行业协会代表并维护着行业、会员的合法权益和经济利益，具有服务政府、服务会员的“双向服务”等基本职能，而政府职能转变后的管理“真空”，也就顺理成章地由行业协会来填补。行业协会在政府职能转变过程中具有以下几种职能：

第一，“双向服务”职能。行业协会是行业的代表，代表并维护着会员企业的合法权益和共同经济利益；行业协会也是政府的助手，起到沟通会员和政府之间的桥梁和纽带作用。在社会主义市场经济条件下，行业协会在组织会员企业开拓市场、开展行业咨询、组织会员之间的交流与合作、提供行业信息、举办行业培训等方面发挥了积极作用，提高了行业素质，促进了行业健康发展。同时，行业协会还具有服务政府的职能即行业协会根据政府授权，完成政府交办的各项工作任务，积极开展行业调研，为政府决策提供第一手资料；协助政府制定和修改行业发展规划，产业政策、行政法规等；维护公平的市场竞争环境，减轻政府负担。

第二，规范行为职能。行政执法与行业自律相结合是完善市场监管体系的重要内容。行业协会可以根据行业特点制定行约行规，制定行业标准，实施市场准入制度，规范行业和会员企业的生产经营行为，督促其实施规范化运作；健全各项自律性制度，促进行业诚信体系建设，维护公平竞争的市场环境。

第三，开拓国际市场职能。在开拓国际市场过程中，行业协会等民间组织往往会比政府要活跃得多。这主要是出于政治敏感性等因素的考虑，即政府不便直接出面去联系，而行业协会是民间组织，不会或者很少受到这些因素的影响，操作起来更具灵活性。因此，行业协会在组织企业开拓国际市场、维护会员企业利益过程中作用更为明显。行业协会可以组织会员企业加强联系，开拓国际市场，加强与国际相关组织的交流与合作，搭建合作平台，为会员企业熟悉国际贸易规则，学习和借鉴国外先进做法创造良好条件；行业协会还可以组织会员应对国际贸易纠纷、参与协调外贸争议，组织会员做好反倾销、反补贴和保障措施的应诉等工作。

实践证明，行业协会承担政府机关让渡出的经济管理职能和部分社会服务职能，最终的结果是“双赢”的。一方面，随着行业协会参与经济管理，承担了行业管理和部分社会服务职能，减轻政府机关负担；政府机关也可以从烦琐的行业管理事务中解放出来，把有限的行政资源用在为社会提供更优质的公共服务等领域上来，把更多的精力用于建设一个适应社会主义市场经济要求，适应WTO规则的政府机关，不断推进职能转变，切实转变机关工作作风和提高为人民服务的质量，集中力量建设更加廉洁、勤政、务实、高效的政府机关。另一方面，可以促使行业协会不断完善自身建设，充分发挥积极作用。政府机关把行业管理职能让渡给行业协会，其前提是行业协会能够做到独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高，能适应社会主义市场经济发展要求。只有具备了这个前提，行业协会才能得到政府的信任，才可能得到政府机关的职能让渡，社会地位、业务和资金才能得到有效的保障。

在政府的监督下，让行业协会等社会组织参与经济事务的管理工作，有利于实现行政管理的多样化；有利于发展社会主义市场经济、维护市场秩序和行业经济利益；有利于推进我国企业参与国际竞争，维护正常的进出口秩序；有利于推进行政体制改革，促进政府职能转变，提高政府驾驭市场经济的能力，真正实现“小政府大社会”的改革目标。

二、行业协会不发达。直接造成了政府机关的过度干预，导致行政管理成本的提高和行政效能的降低

政府职能的转变实质上是形成社会分权。由于行业协会的分权作用，在一定程度上制约了国家权力。尽管这在一定程度上增加了政府与行业协会之间的协调成本，导致管理成本的增加，但这种社会分权可以有效抑制社会资源的浪费和滥用。近年来，我国行业协会有了很大的发展，但由于我国当前相关法律法规不健全、管理体制不完善，行业协会存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范、社会公信力不高的问题；部分行业协会还缺乏稳定的资金来源和工作人员。这些行业协会不但不能履行应有的行业管理职能，而且还会导致政府职能的扩张和延伸，增加管理负担，降低行政效能，最终无法实现行政体制改革的目标。

第一，行业协会的不规范促使政府加大对其的管理力度，在一定程度上增加了行业协会与政府之问的协调成本，浪费了政府有限的行政管理资源。行业协会的行业代表性决定了他们的运作一旦出现重大失误，就会给正常的经济秩序造成极大的伤害，由此带来的沉重的社会负担也需要政府出面解决和协调。例如，福建省商业联合会违规开展企业“签名、授牌”活动，并借机乱收费，被媒体曝光后在社会上引起很大的反响，最终被民政部通报批评。他们的不规范行为不仅加大了企业负担，误导消费者，扰乱了市场秩序，而且还严重损害了社会团体的社会声誉和整体利益。此外，还存在一些行业协会打着政府的招牌牟取不正当的经济利益、违反财务管理法规、违背社团组织非营利性质、违反社团管理法规的行为，严重损害广大会员、企业和社会公共利益。政府为消除行业协会不规范行为而造成的负面影响，不仅需要投入大量的人力、物力，还可能导致整个社会对政府的不信任，这直接加重了政府的行政管理成本，极大地损害了行政管理效能。

第二，政府部门过度干预行业协会带来成本提高、效能降低。我国行业协会不发达的一个重要原因就是政府的过度干预，造成行业协会的半官方性质较为严重，无法实现真正的民间化；导致行业协会作用无法得到真正的发挥，政府职能转变后的管理真空无法得到行业协会的有效承接，部分行业管理和社会服务也得不到有效履行。究其原因，政府干预行业协会主要出于两个方面原因：一方面，政府为了适应政府职能转变的要求，不得不以另一种组织形式来控制经济和社会，行业协会也是政府官员获得第二种社会身份的载体，这有利于他们参与行政管理职能以外的事务。另一方面，行业协会也希望通过政府的直接参与和干预来提高社会地位。以便从政府那里获得资金和业务上的支持和帮助，确保行业协会在激烈的竞争中存活下来。虽然政府干预行业协会都是出于双方的需要，对双方都有益，但对双方的长远发展也造成了极大的负面影响。行业协会由于自身的业务主要来自政府的委托，因而“行政管理意识”往往较为浓烈，而服务行业、服务会员的“服务意识”较为淡薄，无法以实际行动履行宗旨。政府干预行业协会虽然会满足了某一方面的管理要求，但却面临着管理成本的增加和行政效能的降低。

三、不断加强和完善行业协会管理机制，充分发挥行业协会的积极作用，切实转变政府职能，不断提高行政效能

党的十六届三中全会指出，要按照市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织；十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为经济社会发展服务。行业协会以其独特的特点，在发展社会主义市场经济中，发挥着不可替代的作用。但是，我国行业协会的发展仍然处于初级阶段，在思想观念、体制机制、配套政策、法制建设以及从业人员素质等方面都存在一些急需解决的问题。促进行业协会的发展，明确政府的职能，进而促进政府行政效能的提高，应该在以下几个方面作出努力：

第一，理顺政会关系，推进行业协会民间化，明确管理体制。按照适应社会主义市场经济发展要求，行业协会必须实现依法办会、民间办会，严格按照法律法规以及章程独立自主地开展活动，从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府部门彻底分开，实行无行政编制、无行政级别，真正实现政会分开。业务主管单位协助登记管理机关做好行业协会的登记、年检、管理、处罚等工作；主要在业务上指导和联系行业协会，不干涉行业协会依法按章自主开展活动。同时，加强登记管理机关的力量，完善监督管理制度，加强行政执法。

第二，转变政府职能，完善行业协会的职能。要进一步深化政府职能的转变，把应由行业协会履行的行业管理职能和部分社会服务职能回归给行业协会；把适宜于行业协会形式的行业统计、行规行约、行业资格审查及职称评定、市场准入资格认证等行业管理职能委托给行业协会。

第三，优化发展环境，充分发挥行业协会作用。建立健全法律法规体系，将行业协会发展纳入法制化轨道，对行业协会的法律地位、职能作用进行明确的界定，不断提高行业协会的社会地位。政府部门以行政许可法为依据，将相关业务职能向行业协会转移，保障其依法独立开展活动，不断加强协会与政府之间的合作，构建长期稳定的联系对话平台。

高效协作方法篇(3)

Abstract： Internal regional cooperation at Yellow River delta efficient ecological economic zone is still subject to the competition of the local interests and the lack of institutional arrangement， and is urgent to be regulated from the legal level， and then create good system environment for the region's economic and social integration development. First， formulate the laws and regulations of regulating regional cooperation of high efficiency ecological economic zone； second， clear the local regulation at each administrative region of Yellow River delta； third， authorize special administrative institutions to harmonize regional cooperation problem； fourth， build long-term information communication mechanism； fifth， build the arbitration system of regional cooperation disputes.

关键词： 黄河三角洲；区域合作；法治；对策

Key words： Yellow River delta；regional cooperation；rule of law；countermeasures

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）31-0313-02

0 引言

黄河三角洲位于渤海南部黄河入海口沿岸地区，包括山东省的东营和滨州两市的全部，以及潍坊、德州、淄博、烟台市的部分地区，共涉及19个县（市、区），该地区的资源优势突出，地理区位条件优越，自然资源较为丰富，生态系统独具特色，产业发展基础较好，具有发展高效生态经济的良好条件。2009年11月23日，国务院正式批复了《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，黄河三角洲地区的发展从此上升为国家战略，成为国家区域协调发展战略的重要组成部分。虽然该区域作为一个整体提出来了，但是区域内部的合作仍然受制于地方利益的竞争而缺乏制度性安排，亟待从法律的层面予以规制，从而为该地区的经济社会一体化发展创设良好的体制环境。法律在区域经济的发展中扮演着重要的角色，良好的法律环境不仅为区域经济的发展营造良好的社会环境，同时有利于保障行政机关公正执法和强化公民的守法意识，降低行政成本。最为直接的是，良好的法律环境可以调节区域经济发展的方向，稳定区域经济市场秩序。

1 黄河三角洲高效生态经济区区域合作的法治困境

黄河三角洲高效生态经济区所辖区域位于山东北部边缘，近几年随着经济的快速发展，区域之间的经济联系日益紧密。但是，这种经济联系还是一种自发的、低层次的经济交往，离区域合作的要求尚有较大差距。特别是从区域经济的整体发展来讲，区域合作还面临着诸多法律困境：

1.1 从立法看，有法律效力的合作协议仍然缺乏 国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》中对“加强区域合作与交流”作了专项论述，山东省委省政府《关于贯彻落实的实施意见》中也明确了“要加强协调配合，协商解决跨市域的重大问题”[1]，但是目前，黄河三角洲高效生态经济区范围内的地市县区之间尚未达成和出台具有法律性质的合作协议，山东省也没有从省级层面制定规范黄河三角洲高效生态经济区合作的法律法规。尽管所辖范围内各地政府已经日益意识到合作的必要性，通过举行各种会议、签订各种协议、成立各种协调组织等形式加强之间的合作，区域间政府合作共识已经逐步形成。但是，从整体上尚无统一的长远发展规划，合作的公共绩效一直较低。各地在编制地区发展规划时仍然受自身利益驱动，“各自为政”的现象仍比较严重，带有很多的地方主义色彩，区域整体发展还表现出极大的无序性和非理性。黄河三角洲区域内的地方合作仍限于政府之间的临时动议，而缺乏体制上的保障。

1.2 从执法看，相互协同配合的执法机制尚未建立 作为一个区域经济共同体，理应以公平开放的市场和统一规范的制度环境来吸引外来投资，进而促进经济的发展。而公平开放市场和统一规范制度环境的形成有赖于区域内行政主体相互协同配合的执法行为。由于区域内合作的立法缺乏，区域内合作的执法也就缺乏制度性安排。现实的状况就是区域内各地执法更多的是依靠条条部门的垂直推动，而缺乏地市之间主动的横向合作；更多的是表现为单项性任务完成，而缺乏全方位系统建构。例如2010年4月23日，东营、烟台、淄博、滨州、潍坊、德州6市在东营签署了黄河三角洲高效生态经济区知识产权发展与保护合作协议，成立了黄河三角洲知识产权执法联盟，成为区域合作执法示范，并取得丰硕成果，区域知识产权发展环境明显改善[3]。但是在生态环境保护（如流域治理）、公平市场构建（如打假）、道路交通执法（如高速公路违章）等领域，类似的执法合作机制却付之阙如。

1.3 从司法看，以利益为中心的地方保护主义难以避免 黄河三角洲高效生态经济区还只是一个概念化的经济区，各地市之间的经济联系远不如长三角、珠三角那样紧密。在政绩考核主导下，区域内各地为获取本地区利益最大化，地方保护主义的出现在所难免。2009年《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的批复和实施为黄三角各地发展提供了机遇。 [4]

2 黄河三角洲高效生态经济区区域合作法治困境的原因分析

造成黄河三角洲高效生态经济区区域合作法治困境的深层根源在于行政区划分割而导致的地方利益冲突和立法制度的限制。

2.1 我国现行行政管理体制的弊端 我国是单一制国家，区域内政府合作主要是通过中央政府以及地方共同上级政府的协调方式进行，治理跨地区性公共事务基本以中央为主。这样，中央政府不容易真实、全面、及时的掌握一些区域公共事务的情况，这种治理方式属于一种运动式、间歇式的治理。运用这种治理方法，地方的很多工作通常都是为了应付相关检查，那些对自己不好的情况不会向上面汇报，这样使得上面获取有用信息的成本和管理成本都会变多。

2.2 区域内地方立法冲突严重 由于“黄河三角洲高效生态经济区”并非行政区划上的概念，在黄河三角洲高效生态经济区范围内存在众多的行政区划，他们均有各自不同的利益。在选择立法策略时，由于相互之间缺乏立法信息的沟通和未订立有约束力的协议，无法了解其他区域会选择的具体策略，因此他们就必定会以追求自身利益最大化为目的来选择策略，而不是从整个区划合作发展的内在要求出发。这就必然出现黄河三角洲高效生态经济区区域内的法规、规章及其他规范性文件的多样化、不同规定之间的冲突。而且，这些法规政策只在其管辖的行政区划内有效，相互间在法律地位上是平行的，并不具有相互约束的权力。

2.3 黄河三角洲高效生态经济区利益协调法律机制的不完善 目前黄河三角洲高效生态经济区经济发展更多的是要求局部利益要以整体利益为重，但这种布局会使地区之间产生较大的差距，传统的上、下级间命令式的调控方式并不符合区域经济协调发展的要求。而且并没有明确的法律法规规定局部和整体利益的协调原则，这就造成了缺乏执行权威的问题，无法有效的发挥区域发展政策。

3 黄河三角洲高效生态经济区区域合作的法治对策

通过法治化的制度保障黄河三角洲高效生态经济区区域内各方的利益，真正有效地提供区域内的公共服务，解决区域发展中的问题，满足区域内社会公众的共同需要，才能确保国家战略的顺利实现。

3.1 黄河三角洲高效生态经济区区域合作法治保障的基本要求 黄河三角洲高效生态经济区区域合作应在坚持国家法制统一的前提下展开，以区域内资源高效有效利用为目标，由点及面，不断扩大合作范围和合作层次。

在法治实践中逐步提高区域合作层次。在推进黄河三角洲高效生态经济区区域合作过程中，牵涉地方利益的范围广、层面多，应坚持先易后难的原则，讲究策略和方法。应支持和鼓励条件相对成熟的领域先行先试，待积累一定经验之后按照示范带动的思路在面上推开。[5]

3.2 黄河三角洲高效生态经济区区域合作的法治路径

3.2.1 制定规范黄河三角洲高效生态经济区区域合作的法律法规。建议由山东省人大常委会牵头，联合黄河三角洲区域内各地市制定《黄河三角洲高效生态经济区区域合作条例》，就区域合作的范围、形式、各地市权利与义务、联合执法机制、司法保障、纠纷仲裁等进行内容予以明确规定。在制定过程中，要充分调动社会各个层面的积极性，除了征求各地的意见和建议之外，要在专家、学者以及人大代表、政协委员中广泛征求意见和建议，确保该条例的科学性、预见性和可执行性。

3.2.2 集中清理黄河三角洲区域内各行政区划内的地方性规章。由于地方政府拥有规章等法规性文件的制定权，区域内各地根据自己的实际，为了推动地方经济的发展，制定众多的地方性规章；同时地方人民法院也会制定一些适合本地区发展司法意见，这样造成的后果就是各地执法和司法不能统一起来。黄河三角洲区域内各地行政主体和司法机关，应共同对已经出台的地方性规章、各类红头文件以及司法机关出台的各类适用于本地的司法意见等进行了统一地清理，将那些不符合上位法、可能会存在地方保护主义、没有遵循区域合作精神的，要进行及时的废止或适当的修改，这样可以进一步扫除黄河三角洲区域合作的法治障碍。

3.2.3 授权专门行政机构协调区域合作问题。建立统一高效的区域合作协调机制，特别是法律保障机制是区域合作取得成功的重要保障。由于目前黄河三角洲所辖区域内合作层次不高，合作程度不深，难以适应整个区域的大开发、大发展形势。建议由省政府授权省发改委专司区域内项目合作、发展规划、资源开发、产业结构调整等协作事宜，协调处理参与区域合作的地方之间因履行区域合作协议而发生的纠纷和争议，协调参与区域合作的地方之间的共同立法等。

综上所述，在黄河三角洲高效生态经济区的区域经济一体化过程中，要高度重视区域合作的法治保障问题，应通过严谨科学的法律制度设计和执法、司法的全面落实，促进区域合作法治保障水平的不断提高，进而推动区域合作的深度和广度，促进区域经济的全面发展。

参考文献：

[1]中共山东省委、山东省人民政府.关于贯彻落实《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的实施意见[J].山东政报，2010（11）.

[2]赵光.乐陵与东营区共建“飞地经济”[N].德州日报，2011-06-14.

[3]李守运.山东6城市签署知识产权发展与保护协议[N].中国知识产权报，2010-05-20.

高效协作方法篇(4)

在我国，国务院各部委及全国地方各级国家行政机关都在国务院统一领导下通过主管分工、属地管辖、级别管辖方式实行职权划分，行使部分行政管理职能。划分行政执法职权能使行政机关的责权利紧密结合，有利于行政执法责任制的落实，但行政执法职权应当是一个整体，只讲分工。不讲协作，各地、各部门如铁路警察一样各管一段，必然造成行政管理缺位，执法效能低下。

当前，我国食品等产品的质量问题频发与我国实行多头执法、分段执法、属地管辖又缺乏有效的执法协作制度有一定关系。30年来改革开放已形成全国统一的大市场。一件假冒伪劣产品从最初的生产商到最终零售商，中间一般要经过几级批发商，一件产品质量案件通常会牵出一连串案件。这在客观上要求全国的产品质量监督管理机关建立执法协作机制，形成一个整体，对假冒伪劣产品进行追根溯源。但对某设区市工商局2007年度查办的产品质量案件的调查中，我们发现该局查办的193件案件，移送案件线索的为0％。这决不是个例，而是全国普遍现象。全国统一的大市场呼唤统一的市场监管。在这种情况下，如不建立包括行政执法案件线索移送制度在内的执法协作机制，要实现规范市场经济秩序的目的，只能是水中月、雾中花。民谚“十顶大盖帽”管不住“一顶破草帽”的说法，就从一个侧面说明行政执法协作制度的缺失已经影响到整顿和规范市场经济秩序的效果。

近期，我国推行的大部制改革能避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标，改“九龙治水”为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”。大部制改革意义重大，但还存在解决行政执法的部门及区域协作问题。仍有必要建立行政执法协作制度。

二、我国开展行政执法协作的现状及存在的问题

我国《行政处罚法》对行政执法协作制度未作规定。只有部分法律。如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》引入了案件线索移送等执法协作制度，但实践中真正落实的极少。当然。我国部分地区的行政执法机关已经开始建立行政执法协作制度的探索，如云南、广东等九省区签署的《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》，武汉城市圈出台的《武汉城市圈商标侵权案件移送和协查制度》，以及全国各地开展的综合执法实践都是对这方面的有益探索。但是，目前我国大部分行政执法机关的执法仍然处于相对封闭状态，特别是不同地域、不同部门的行政执法机关之间尚未建立有效的协作机制；即使是建立了协作的，也多数停留在联席会议、走访等初级协作上，而在案件线索移送、信息共享等高级协作上基本上是空白。当前，在我国推行行政执法协作制度主要遇到以下几方面问题：

1、行政执法协作的理论研究空白

行政执法既要讲究对公民合法权益的保护，又要兼顾到如何提高行政执法效率问题，二者不可偏废。当前，我国关于行政执法理论研究侧重于规范行政机关的执法行为及加强对公民合法权益的保护，而对如何提高行政执法效率的研究相对薄弱，且主要集中在综合执法、大部制改革理论的研究上，很少有学者开展对行政执法协作理论的探讨。在执法协作实践中，执法人员经常遇到如何把握依法行使职权与执法协作的关系，开展执法协作的法理依据是什么，执法协作的具体内容是什么，等等问题。解决这些问题，需要加强理论研究，从理论上加以明确，以便更好地指导执法协作实践。

2、行政执法协作的立法缺位

1996年实施的《行政处罚法》重点是规范行政执法机关的行政处罚行为，对行政执法协作制度未作规定，这不能不说是一个很大的遗憾。规范行政执法程序的行政法规和地方性法规也极少涉及行政执法协作制度。当然，近年出台的部分法律，法规、规章，如2007年实施《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等引入了行政执法协作制度，但又缺少具有可操作性的具体规定。相对于行政执法与刑事执法的协作机制，我国法律对行政执法协作的内容、方式、基本程序、监督方式都未作规定，对协作中形成的证据的法律地位也未明确，如果不从立法层面解决问题，将执法协作纳入法制轨道，就无法真正建立行政执法协作制度。

3、行政执法协作在实践推行中遇到的若干问题

(1)行政执法机关开展执法协作的意识不强，执法人员的素质不适应开展执法协作的要求。我国现行法律没有关于行政执法协作的可操作性的具体规定，更无相应的责任追究制度。行政执法机关履行协作的积极性不高、主动性不强，大部分持多一事不如少一事的观点，不愿意履行协作义务，特别是跨部门、跨行政区域的执法协作更是凤毛麟角。部分执法人员执法理念落后，法律知识面窄，不理解行政职权的统一性原理，缺乏协作意识，无法适应开展行政执法协作的要求。对在工作中了解、掌握的非本辖区、本部门管辖的严重行政违法行为线索无动于衷，不履行案件线索移送或信息通报义务，使不少严重的行政违法行为长期得不到处理。

(2)案件线索移送、信息共享等高级协作基本上是空白。我国行政执法机关开展执法协作，通常只是偶尔象征性地召开联席会议、相互走访，案件线索移送、信息共享等高级协作基本上是空白。这既造成不少行政执法机关无案可办，出现“找米下锅”或“无米下锅”的情况，又延误了办案时机。降低了行政执法效率，使一般行政违法行为转化成严重的刑事违法行为，有的甚至造成了极其恶劣的社会影响。如安徽阜阳奶粉事件中。该市的质量技术监督局在知道某奶粉企业制售伪劣奶粉问题后，却未将案件线索移送给工商等相关部门，由于缺少有效、及时的执法协作。使制售伪劣奶粉的违法行为长期得不到处理，最后酿成了震惊全国的大头婴儿事件。

(3)地方保护主义阻碍了行政执法协作的开展。由于受片面政绩观的影响，部分地方为了本地经济发展，对其他地区移送的案件，领导经常打招呼、讲人情，有的地方政府甚至通过文件规定不经地方政府领导或其指定部门的批准，行政执法部门不得进入企业执法，这使得有关执法部门经常对应严厉打击的违法行为网开一面。大案化小。小案化了，对移送来的案件线索，总是以各种借口不予立案查处，阻碍了行政执法协作的顺利开展。

(4)协作行为不规范，监督机制不完善。由于没有具体的关于协作的法规和规范性文件，各地开展协作的内容、方式、程序没有统一的标准，协作文书不规范，协作程序随意性大的情况极为普遍。对协作行为的监督机制不完善，如行政机关的上级部门及内设监督机构未将执法协作行为纳

入监督范围，存在监督真空：缺少具体的、操作性强的实施细则。导致监督力量分散。监督职责和义务不明；群众监督和媒体监督等外部监督受限于执法保密问题，无法充分发挥作用。等等。

三、全面推行行政执法协作制度

1、建立行政执法协作的理论体系

(1)行政执法协作的理论基础。唯物辩证法关于世界普遍联系的原理是开展行政协作的哲学基础，行政职权的统一性原理是建立行政执法协作制度的主要理由，全国统一的大市场呼唤统一的市场监管是建立行政执法协作制度的现实依据。

(2)行政执法协作的概念、特征。行政执法协作是指各个行政执法机关依法建立起来的，各方各司其职，各负其责，又相互联系，相互协作的组织体系和工作运行制度。行政执法协作是行政机关的行政行为，具有行政行为的共同特征。

(3)行政执法协作的内容。行政执法协作的内容主要应包括以下几项：案件移送、协助调查、信息共享、案件线索移送等。案件移送是指行政执法机关在立案后，发现案件不属于本机关管辖而依法将该案件移送给有管辖权的行政执法机关的行为。协助调查是指受托行政机关根据其他行政机关委托而依法进行的调查、取证活动，包括委托调查、委托送达等。信息共享是指通过行政执法信息数据网络系统等方式，不同部门、级别、地域的行政机关之间进行的行政执法信息的交换和应用。当前，各行政执法机关推行的行政许可、行政处罚抄告制也是信息共享的一种重要形式。案件线索移送是信息共享的一种特殊形式，是指行政执法机关在行政执法过程中发现有不属于本机关管辖的行政违法行为的线索。而依法将该案件线索移送给有管辖权的行政执法机关的行为。

(4)行政执法协作程序。行政执法协作程序主要规定行政主体实施行政执法协作时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。制定行政执法协作程序应重点关注以下问题，一是注重提高行政执法效率：二是强化对行政执法协作行为的监督。

(5)行政执法协作中获取证据的效力。行政执法协作过程中经常涉及协作取得证据的效力问题，如A市工商机关调查取得的证据，B市工商机关能否作为证据使用，实务中争议较大。笔者认为，对于执法协作中取得的证据，行政执法机关都要对其真实、合法、相关性进行审查后，视具体情况决定是否予以采信：对于书证、物证和视听资料、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等证据。只要是行政机关依法提取或制作，都可以作为证据使用：对于行政执法机关在执法过程中制作的证人证言、当事人陈述等人证，经查证与其他证据相互印证，也可以作为证据使用。

2、在总结试点经验的基础上，推进行政执法协作制度的法制化

(1)抓住群众关心的重点、难点、热点问题，先行开展试点。目前，我国行政执法协作制度还处于探索阶段，缺乏成熟经验。推行执法协作制度需要一个探索过程，一方面要坚持积极稳妥的方针，另一方面要善于抓住时机，积极探索，可选择靠单个部门、单个区域无法独立解决的群众关心的重点、难点、热点问题，先行试点，争取有所突破。如生产销售伪劣食品、药品等产品质量违法行为，事关人民群众的健康和生命安全，各相关行政执法部门应将此领域的执法协作摆在突出位置。先行开展试点。

(2)条块结合。逐步推行。一方面，要注重条块结合，在小范围先开展试点，逐步推行。设区市工商局可在所辖县(市、区)工商行政管理局内先推行产品质量案件、商标案件跨地区的执法协作，取得经验后再推行到所有案件；县(市、区)人民政府可先推行产品质量监管领域的跨部门执法协作，取得经验后再推行到所有部门。各地、各部门要充分考虑自身的环境、条件。充分考虑到现实可行性，由易到难，循序渐进。分步推行执法协作制度。避免出现问题。区域协作可从地级市起步。逐步拓展到全省、全国：部门协作可从县级市的职能相同或相近的部门起步，逐步扩展到县级市的各个部门。

(3)及时总结经验，推动行政执法协作制度法制化。任何一项改革成果，只有用国家立法形式予以规范化、制度化，才可能得到全面贯彻执行。行政执法协作制度法制化应当逐步推行，第一步。各地区、各部门通过制定关于行政执法协作的规范性文件。先行开展试点；第二步，享有地方性法规立法权的地方国家权力机关和享有地方性规章立法权的地方国家行政机关可制定地方性法规或规章，先行推行行政执法协作制度；第三步，国务院可在总结各部门、各地区开展行政执法协作经验的基础上，出台专门的行政法规，推动执法协作制度的全面推行；第四步，在《行政处罚法》修改时，争取把行政执法协作制度的相关内容纳入其中。

3、行政执法协作在实践推行中遇到若干问题的解决方案

(1)建章立制，增强行政执法机关协作意识：强化教育，提高执法人员素质。首先，上级行政执法机关要通过制定规范性文件，将执法协作列为行政执法机关的职责，并纳入行政执法监督的范围，增强各行政机关的执法协作意识。其次，要坚持不懈地抓紧对行政执法人员的思想、法律政策教育和业务培训，提高执法人员的素质，为推行行政执法协作打好思想基础。最后，行政执法机关内设的法制机构作为行政执法协作行为的指导、把关和监督机构，对执法协作制度的推行起着重要作用。法制工作水平有多高，执法协作水平就有多高，因此要下大力培养、选拔和造就一支业务技能强、精通法律法规，具有高度责任感的法制工作队伍。

(2)积极推行案件线索移送、信息共享等高级协作。执法实践中，行政执法案件移送的情况较少发生，因为行政执法机关在立案时一般已经取得初步证据，不会对自身无管辖权的案件立案调查。行政执法案件线索移送情况则是在行政执法中经常遇到的问题。特别是在全国已成为了统一大市场的情况下，行政违法行为也具有了跨地域的特征，客观上要求全国各地的行政执法机关建立案件线索移送制度。因此，积极推行案件线索移送制度是完善行政执法协作制度最为重要的一个方面。

行政执法联席会议是行政执法信息共享的一种初级形式，行政执法信息共享的高级形式是以信息化建设为依托，建立百联互通的行政执法信息共享平台。建立行政执法信息共享平台主要应考虑以下几个问题：一是信息互联互通问题：二是案件或案件线索移送网上流转问题。

高效协作方法篇(5)

一、建立国、地税征管协作机制的必要性

1、加强国、地税局征管合作，是实现依法治税的内在需求。国、地税局通过对纳税人登记、申报等征管信息横向比对，有利于从源头上控制税款流失。通过互相利用对方的信息资源，加强对纳税户的管理与监控。通过加强国、地税局在整顿和规范税收秩序等方面的联合作业，可以提高税务机关对纳税人的管理力度，推进依法治税，优化税收环境。

2、加强国、地税局征管合作，是推进队伍建设的有力保证。一是能够进一步规范税收执法行为。国、地税局通过信息共享和情况交换，可以在本部门加强干部管理的基础上，形成部门间的互相监督、互相制约。二是能够进一步提高干部的业务水平。国、地税联合作业，可以使干部得到更充分的锻炼机会，大家可以互相学习，互相借鉴，取长补短，共同提高。

3、加强国、地税局征管合作，是税务信息化建设的重要基础。作为税收业务管理的职能部门，国、地税局形成的税收管理信息具有一定共通性和互补性。但目前双方尚没有建立税收基础信息共享机制，形成了国、地税局之间的信息孤岛。只有加强国、地税局沟通协作，实现信息资源共享，才能有效整合信息资源，使税收信息化建设成果转化为实实在在的税收工作成果。

4、加强国、地税局征管合作，是充分发挥税收职能作用的客观要求。充分发挥税收宏观调控作用，服从、服务于地方经济发展，是国、地税局的工作重心所在。既然工作目标一致，职能趋同，那么国、地税局就应进一步加强沟通与合作，在工作计划的拟定、重要工作的部署、有关措施的制定上互通信息，密切合作，形成税收管理工作合力，促进税收职能作用的充分发挥。

5、加强国、地税局征管合作，是税收管理效率原则的具体体现。加强国、地税局合作，实现信息资源共享，可以有力地提高国、地税双方对纳税人的日常管理，有效地减少双方在税收征管方面的人力、物力和财力投入，实现税收管理成本的逐步降低和税收管理效率的不断提高。

6、加强国、地税局征管合作，是优化纳税服务的实际需要。国、地税局同为税收管理职能部门，很多情况下实施对同一纳税人的共同管理。如果没有协作配合、信息共享，各自为战，必然会导致对同一纳税人的多头重复检查。国、地税局建立合作制度，通过在各自的办税服务大厅公示对方的纳税服务内容、申报纳税的有关事项和要求等，使纳税人对国、地税机关的各项管理要求更为清楚明晰，可以有效减少纳税人在办理各项税收事宜时在国、地税局的往来次数，大大方便纳税人。

二、建立国、地税征管协作机制的基本原则

1、大局原则。要树立牢固的政治意识、大局意识和责任意识，双方工作的开展要从讲政治、实践“三个代表”重要思想的高度，自觉地服从、服务于经济建设发展大局。计划的制定要考虑到全局，工作的部署要照顾到全局，部门利益要服从于全局。只要对大局有利，双方就要在达成共识的基础上，少讲条件，多讲配合，倾心尽力，真诚合作。

2、效率原则。合作要以大局为重，以效率为先。通过互相协作，互相配合，互相支持，使税收管理各个环节的工作环环相扣，规范有序，构建纵向联动、横向互动的税收管理工作格局，形成部门管理合力，促进税收管理质量和效率的进一步提高，促进各项工作目标的顺利实现，促进两个部门税收管理效能的最大化，达到事半功倍的目的。

3、成本原则。要通过合作，加强对双方税收管理资源的充分利用，实现对人力资源的合理搭配，物力资源的合理调用，信息资源的有效整合，以深层次地挖掘双方现有资源的潜力和作用，扬长避短，优势互补，以减少不必要的人力、物力、财力投入，有效地降低税收管理成本，实现以最小的投入获得最大的产出。

4、递进原则。国、地税局合作要坚持以点带面、由浅入深、由表及里、先易后难的原则。双方要在加深了解、逐步磨合、统一认识的基础上，找准合作的切入点，确定合作内容，明确合作方式，逐步健全合作机制，在不断探索、总结经验的基础上，渐渐实现全方位的合作。

5、服务原则。双方的合作要立足于优化服务、方便纳税人，通过互通信息，相互依托，相互支持，相互促进，合作开展税收宣传、纳税咨询、税法辅导等纳税服务工作，改进工作作风，进一步提高工作效率，不断创新纳税服务载体，优化纳税服务手段，丰富纳税服务内容，构建高水平的纳税服务平台，为纳税人提供优质高效的服务。

三、满足国、地税征管协作机制建立的基本要求

建立国、地税征管协作机制的立足点是要满足国、地税分设的有效功能最大化和消极因素的最小化，有利于促进财政和税制改革的进一步深化，保证税收职能作用的顺利实现。但同时还需满足以下三方面的要求：

1、协调税收政策，消除国、地税之间的实务差异。

税收政策的协调就是在一项税收政策出台以前，要充分考虑到国税与地税部门的实务差异，在税收政策的具体执行上明确国税与地税部门的具体办法。税收的立法权、解释权、调整权和减免权等内容要做到合理的划分和制度安排。有些具有典型地方特点的税种的立法权可以下放给地方，允许地方有一定范围内的税收立法权限。规范税收政策的出台，协调税收政策的落实，明确税收政策的具体执行，这样才能达到预期的政策效用，才能统一税收和宏观调控行为。

企业所得税是国、地税共同征管的税种，双方在执行税收收政策方面存在着一些差异，结果就造成，同处一座城市的、规模相仿的两家同行企业往往享受不同的企业所得税政策，这对市场的公平竞争、社会经济的稳定发展显然是不利的。国、地税双方应当积极归纳存在的差异，探询差异产生的原因和寻找消除差异的办法，结合征管工作实际，尽量取得一致，给纳税人创造一个合理的税收环境。

2、协调各自征管活动，减少征管行为的重复性。

为了避免一些重复的征管行为，国、地税部门应当协调各自的征管活动。比如可以安排在税务登记环节进行联合登记、在纳税申报环节进行联合申报、在纳税稽查方面进行联合稽查等。这样的联合制度，不仅能给纳税人带来方便，而且也提高了整体的征税效率，避免了国、地税之间相互扯皮的现象。这种联合制度，在操作上也是实际可行的。目前，我市国、地税部门之间已经做到了联合税务登记、联合纳税人信誉等级评定、联合税收政策咨询（12366）。其中联合建立12366税收政策咨询热线，开创了全国税务系统的先河，受到了总局领导的充分肯定，也以良好的服务赢得了社会公众的赞誉和信任。

3、加强国、地税之间的信息整合，实现征管信息共享。

目前，国、地税局之间的信息共享程度不高，主要原因是双方跨部门之间信息交换与共享存在着平台不一致、机构不对称、标准不统一、交换不到位、整合难度大的问题，根源是由于双方征管范围不同、管理软件差异、管理机构设置不统一造成的。要加强国、地税局合作，实现信息共享，就要努力实现双方网络互联互通，这需要总局制定国、地税局统一的信息化管理方案，统一双方的管理平台，统一双方的征管软件，统一双方的信息采集管理。当然，这是一种理想化的模式，需要一个漫长的过程和较大的人力、物力投入。在没有实现这一目标之前，各地国、地税局应结合工作实际，加强对双方各类操作软件的匹配与兼容，加强对网络系统的改造与接入，加强对双方管理信息的整合与比对，以实现各类税收管理信息的有效共享，搭建广阔的国、地税局税收管理信息平台。

四、建立国、地税征管协作机制的基本途径

1、建立体系，形成组织领导机制。建立健全组织领导体系，成立由双方主要领导参加的国、地税工作协作领导小组，指定办公室为牵头部门，业务对口部门具体落实。形成“一把手”总负责，分管领导配合，各部门具体落实的协作配合机制。

2、立足规范，形成协作联系机制。制定具体工作联系制度、办法，明确双方工作协作的权利和义务，实现由人为协调到制度规范转变，由单纯靠协商沟通向受责任义务关系约束转变。建立健全联席会议制度和重要情况通报制度，对本部门无需保密的重要活动安排、重大工作部署，及时向对方通报和反馈，协调处理具有共性的重大问题。重视发展双方各职能机构间的联系与合作，就双方协作关系和需要对方了解的本部门日常性工作开展情况，及其他重要而迫切的工作问题定期交换意见、协调立场，不断密切和加强互相支持、互相配合的协作关系。

3、注重管理，形成协作管理机制。建立健全协作管理制度，明确、细化协作内容、管理流程、运作方式及协作中经常涉及的问题，具体、明确规定有关人员岗位职责，保证协作有效开展和效能充分发挥。积极开发运用双方的管理资源，扬长避短、优势互补，实现双方各自人力资源的合理搭配，物力资源的合理调用，信息资源的有效整合。建立协作工作跟踪制度，对协作解决的问题，跟踪处理、及时反馈。定期总结协作情况和工作落实情况，及时向地方党政汇报，向上级通报。

高效协作方法篇(6)

关键词：建筑；工程；监理；协调；内容；方法

中图分类号：K826.16 文献标识码：A 文章编号：

监理制度的实行对建设领域来说是一次非常重大的改革，这是我国经济迅速发展、加入WTO、扩大国际交往的必然结果。我国建设监理制度最先于1998年试点推行，成功后取得日益显著的成果，在工程建设领域的地位逐渐显著，尤其在提高工程质量，控制工程造价和施工周期方面取得很大成绩。目前，监理制度已开始向各行各业推行和扩张。监理制度是在建筑行业的实施使得建设工程管理模式逐步向专业化、社会化和规范化转变。把建设监理单位引入项目法人和承包商之间，作为中介第三方来制约工程质量与建设水平，使得三方相互协作与促进，从而使得建设项目管理良性运转。加强建筑工程监理协调的内容及方法的研究是十分必要的。充分发挥监理工程师在工程施工实施过程中的组织、协调作用，促进有关建设各方认真履行合同，是保证工程项目顺利实施的必要条件，也是保证建设工程施工工期和发挥投资效益的基础。因此，监理在工程施工过程中的协调作用应当引起高度的重视。要保证项目的参与各方围绕建设工程开展工作，使工程目标顺利实现，协调工作最为重要，也最为困难，也是监理工作能否成功的关键。

一、何为建筑工程监理协调

监理协调是运用自己的权利、威信，用各种方法、技巧，使某行为活动中的各种资源、各种关系、各种层次、各个环节、各个因素整合起来，行动一致，形成组织活力，社会合力，达到组织目标，取得组织绩效的过程。协调是维系管理工作正常进行和运转的重要纽带。

二、建筑工程监理协调的分类

监理按施工阶段划分，可以划分为项目决策期、设计阶段、招投标阶段和施工阶段。按工程项目进展过程从前往后依次协调，称为纵向协调。同一时段内，各工程参与方、部门之间的协调，称为横向协调。按协调的工作方式可分为:结构式协调、制度式协调、个案协调。

三、建筑工程协调的前期准备工作

监理协调的具体内容包括与项目有关的宏观经济走向、政治形势、工程可能涉及到的法律法规及当地的相关规足;工程所在地的地理位置、地形地貌、气象状祝、主导风向、年降水量及自然灾害状祝;市场状祝;工程项目情祝等等。这些前期工作必不可少，是以后进行协调的基础。会使监理的协调更加有效。现在有许多工程项目，监理受委托的工作是有限的，行使的权利也是有限的，有些业主甚至直接越过监理。但是，这并不表明监理工程师可以不具备这种能力。

四、建筑工程监理协调的范围和任务层次

(1)协调范围分系统内和系统外，系统外又分近外协调和远外协调。近外协调一般有合同关系，远外协调一般无合同关系。

(2)协调任务层次分总监、监理工程师、监理员三个层次。

监理员有监理员的协调范围和协调任务，主要是收集现场各种信息，各种信息的上传下达与施工现场的具体问题的横向协调。监理工程师牵扯本专业及其它专业间、结合“三控制、两管理”与参与工程各方的协调从工程项目的总体角度协调各参与单位之间、各专之间、监理内部及系统外部间的总协调。

五、监理协调工作的特殊性

(1)受委托合同及合同中授予的相关权利和义务及工作范围的约束。(2)为完成阶段性目标而进行。(3)是服务性质的。(4)工程参与各方不是上下级领导和被领导关系，而是不同的、平等的、独立主体。(5)监理既是工程参与方、业主的委托方、又是承包商的监督管理方、又是双方现场出现矛盾的第一调解人。

六、监理协调的要点

(1)全过程协调:前期决策、设计、招投标、施工、竣工验收等各阶段。(2)全方位协调:建设方、承包方、分包方、设计方、监理方、材料设备供应商、政府建设行政主管部门、行业协会、相关咨询单位等不同单位和部门。(3)全要素协调:工期、质量、造价、安全、环境等各项管理要素。

七、监理协调的性质

(1)应将协调的工程参与各方以及各因素作为一个系统整体考虑。(2)协调的相关性:欲协调各要素之间既相互联系，又相互制约;既相互依存，又相互排斥;这种相互作用推动协调活动的进程。其结果会使整体效应并不等于各局部效应的简单相加。若各要素之间的作用是消极的，其作用相互抵消，会使整体效应小于各局部效应之和。若各要素之间的作用是积极的，整体效应大于各局部效应之和。(3)协调工作应是以集体的智慧，开展的有计划、有组织的管理活动。(4)协调的过程就是“异中求同”的过程。

八、组织协调工作的常用方法

(1)召开会议召开会议是最常用的方法，凡涉及组织协调工作的人员或单位，聚集一起开会共同研讨协商，在充分讨论的基础上取得共识，使问题得到解决。

(2)加强协商在监理机构内部协调会中，要开展项目监理人员之间的协商讨论，以统一意见，作好统一部署。在监理例会和专项、专题会议召开之前，总监理工程师要与建设单位、承包单位的有关负责人作好协商、协调工作，以提高会议质量，减少无效的争议。必要时还可以邀请设计单位、勘察单位、工程质量监督部门人员参加有关的会议，对于重大问题的协商与决策，也可召开由建设、承包、监理单位领导层参加的高一级协商会。

(3)沟通信息信息沟通工作通过各单位不同层次人员之间的接触和交流，如专业监理工程师与建设单位各专业管理人员之间，与设计工程师之间，与承包单位各专业管理人员之间的信息沟通与交流;总监理工程师与建设单位驻工地代表之间，与设计单位项目总负责人之间，与承包单位项目经理之间的信息沟通与交流。信息沟通还可以通过监理月报、监理会议纪要、简报等形式，还可以将所属监理单位的有关业绩的信息传达给有关单位和部门，让他们对所属监理单位有更深刻的了解，以提高监理单位的声誉，增强信任。

九、监理协调的工作量与承包模式有关

(1)传统承包模式:总承包模式、平行承包模式、联合承包体、合作承包模式等。(2)新型承包模式: 设计------采购------建设模式模式、CM承包模式、合伙模式等。

十、监理协调的处理原则

从事实出发，实事求是。就要求监理工程师平时做好各种事件的详细记录，在处理和解决问题时，拿出事实，拿出证据。

十一、监理工程师应做到

(1)依法协调。(2)公正协调。(3)主动协调。(4)及时协调。(5)有效协调。

十二、监理协调的几种结果

(1)放弃:是一种消极的结果。(2)缓和:是通过各种合理合法的手段，使冲突一方或多方暂时避免冲突，或减弱冲突的幅值。缓和，是一种有效解决问题的中间途径。(3)和解:是一种积极的结果。总之，做好协调工作，要顾全大局，、讲公正、注意方式、方法。使业主和承包商都认可监理，协调才算达到目的。协调工作在工程监理工作已提升为“三控、三管、一协调”的今天，监理人的职责与权限亦愈来愈大和愈来愈分明，协调工作亦显得为尤为重要。因此，监理在工程施工过程中的协调作用应当引起高度的重视。

参考文献

[1]《建设工程监理概论》，知识产权出版社，2003年版.

高效协作方法篇(7)

关键词　行业协会；政府机关；职能转变；行政效能；关系

我国行业协会的定义目前由行政法规界定，被并列入社会团体的范畴。但在《社会团体登记管理条例》中并没有对行业协会进行界定，而是和其他社会团体一样被统一定义。概括而言，行业协会是以同一行业共同的利益为目的，以为同行企业提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则，以非官方机构的民间活动为方式的非盈利性的法人。它是市场经济深化改革和社会分工在市场领域细化的必然产物，是市场体系成熟的一个重要组成部分。随着法律制度的不断健全和管理体制的不断完善，行业协会在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用，承担了大量原来由政府部门承担的行业管理职能和社会服务职能，大大减轻了政府机关的负担，降低了行政管理成本，提高了效能。行政效能是指国家机关及其工作人员为实现管理目标，在从事业务活动时，发挥功能的程度及产生的效益、效果和综合体现；它所强调的是数量和质量的统一，既要追求效率，又要实现社会公平与公共利益最大化。在政府职能转变过程中，社会各界对如何降低政府机关行政管理成本，提高效能进行了多方位、宽领域的探索，并取得了丰硕成就。本文将从推进行业协会发展的角度出发，讨论行业协会的发展与提高政府机关行政效能之间的关系以及如何推进行业协会的健康发展问题。

一、行业协会承担了大量行业管理职能和部分社会服务职能，为政府节约了行政管理成本，提高了效能

在社会主义市场经济条件下，政府职能的转变趋向是对过去的微观管理转为宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管理为主转向以服务监督为主，把原来不应该由政府承担也做不好的职能还给社会。在这个过程中，势必还有一些经济事务、社会事务需要管理，这就出现了管理“真空”。行业协会代表并维护着行业、会员的合法权益和经济利益，具有服务政府、服务会员的“双向服务”等基本职能，而政府职能转变后的管理“真空”，也就顺理成章地由行业协会来填补。行业协会在政府职能转变过程中具有以下几种职能：

第一，“双向服务”职能。行业协会是行业的代表，代表并维护着会员企业的合法权益和共同经济利益；行业协会也是政府的助手，起到沟通会员和政府之间的桥梁和纽带作用。在社会主义市场经济条件下，行业协会在组织会员企业开拓市场、开展行业咨询、组织会员之间的交流与合作、提供行业信息、举办行业培训等方面发挥了积极作用，提高了行业素质，促进了行业健康发展。同时，行业协会还具有服务政府的职能即行业协会根据政府授权，完成政府交办的各项工作任务，积极开展行业调研，为政府决策提供第一手资料；协助政府制定和修改行业发展规划，产业政策、行政法规等；维护公平的市场竞争环境，减轻政府负担。

第二，规范行为职能。行政执法与行业自律相结合是完善市场监管体系的重要内容。行业协会可以根据行业特点制定行约行规，制定行业标准，实施市场准入制度，规范行业和会员企业的生产经营行为，督促其实施规范化运作；健全各项自律性制度，促进行业诚信体系建设，维护公平竞争的市场环境。

第三，开拓国际市场职能。在开拓国际市场过程中，行业协会等民间组织往往会比政府要活跃得多。这主要是出于政治敏感性等因素的考虑，即政府不便直接出面去联系，而行业协会是民间组织，不会或者很少受到这些因素的影响，操作起来更具灵活性。因此，行业协会在组织企业开拓国际市场、维护会员企业利益过程中作用更为明显。行业协会可以组织会员企业加强联系，开拓国际市场，加强与国际相关组织的交流与合作，搭建合作平台，为会员企业熟悉国际贸易规则，学习和借鉴国外先进做法创造良好条件；行业协会还可以组织会员应对国际贸易纠纷、参与协调外贸争议，组织会员做好反倾销、反补贴和保障措施的应诉等工作。

实践证明，行业协会承担政府机关让渡出的经济管理职能和部分社会服务职能，最终的结果是“双赢”的。一方面，随着行业协会参与经济管理，承担了行业管理和部分社会服务职能，减轻政府机关负担；政府机关也可以从烦琐的行业管理事务中解放出来，把有限的行政资源用在为社会提供更优质的公共服务等领域上来，把更多的精力用于建设一个适应社会主义市场经济要求，适应wto规则的政府机关，不断推进职能转变，切实转变机关工作作风和提高为人民服务的质量，集中力量建设更加廉洁、勤政、务实、高效的政府机关。另一方面，可以促使行业协会不断完善自身建设，充分发挥积极作用。政府机关把行业管理职能让渡给行业协会，其前提是行业协会能够做到独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高，能适应社会主义市场经济发展要求。只有具备了这个前提，行业协会才能得到政府的信任，才可能得到政府机关的职能让渡，社会地位、业务和资金才能得到有效的保障。

在政府的监督下，让行业协会等社会组织参与经济事务的管理工作，有利于实现行政管理的多样化；有利于发展社会主义市场经济、维护市场秩序和行业经济利益；有利于推进我国企业参与国际竞争，维护正常的进出口秩序；有利于推进行政体制改革，促进政府职能转变，提高政府驾驭市场经济的能力，真正实现“小政府大社会”的改革目标。

二、行业协会不发达。直接造成了政府机关的过度干预，导致行政管理成本的提高和行政效能的降低

政府职能的转变实质上是形成社会分权。由于行业协会的分权作用，在一定程度上制约了国家权力。尽管这在一定程度上增加了政府与行业协会之间的协调成本，导致管理成本的增加，但这种社会分权可以有效抑制社会资源的浪费和滥用。近年来，我国行业协会有了很大的发展，但由于我国当前相关法律法规不健全、管理体制不完善，行业协会存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范、社会公信力不高的问题；部分行业协会还缺乏稳定的资金来源和工作人员。这些行业协会不但不能履行应有的行业管理职能，而且还会导致政府职能的扩张和延伸，增加管理负担，降低行政效能，最终无法实现行政体制改革的目标。

第一，行业协会的不规范促使政府加大对其的管理力度，在一定程度上增加了行业协会与政府之问的协调成本，浪费了政府有限的行政管理资源。行业协会的行业代表性决定了他们的运作一旦出现重大失误，就会给正常的经济秩序造成极大的伤害，由此带来的沉重的社会负担也需要政府出面解决和协调。例如，福建省商业联合会违规开展企业“签名、授牌”活动，并借机乱收费，被媒体曝光后在社会上引起很大的反响，最终被民政部通报批评。他们的不规范行为不仅加大了企业负担，误导消费者，扰乱了市场秩序，而且还严重损害了社会团体的社会声誉和整体利益。此外，还存在一些行业协会打着政府的招牌牟取不正当的经济利益、违反财务管理法规、违背社团组织非营利性质、违反社团管理法规的行为，严重损害广大会员、企业和社会公共利益。政府为消除行业协会不规范行为而造成的负面影响，不仅需要投入大量的人力、物力，还可能导致整个社会对政府的不信任，这直接加重了政府的行政管理成本，极大地损害了行政管理效能。

第二，政府部门过度干预行业协会带来成本提高、效能降低。我国行业协会不发达的一个重要原因就是政府的过度干预，造成行业协会的半官方性质较为严重，无法实现真正的民间化；导致行业协会作用无法得到真正的发挥，政府职能转变后的管理真空无法得到行业协会的有效承接，部分行业管理和社会服务也得不到有效履行。究其原因，政府干预行业协会主要出于两个方面原因：一方面，政府为了适应政府职能转变的要求，不得不以另一种组织形式来控制经济和社会，行业协会也是政府官员获得第二种社会身份的载体，这有利于他们参与行政管理职能以外的事务。另一方面，行业协会也希望通过政府的直接参与和干预来提高社会地位。以便从政府那里获得资金和业务上的支持和帮助，确保行业协会在激烈的竞争中存活下来。虽然政府干预行业协会都是出于双方的需要，对双方都有益，但对双方的长远发展也造成了极大的负面影响。行业协会由于自身的业务主要来自政府的委托，因而“行政管理意识”往往较为浓烈，而服务行业、服务会员的“服务意识”较为淡薄，无法以实际行动履行宗旨。政府干预行业协会虽然会满足了某一方面的管理要求，但却面临着管理成本的增加和行政效能的降低。

三、不断加强和完善行业协会管理机制，充分发挥行业协会的积极作用，切实转变政府职能，不断提高行政效能

党的十六届三中全会指出，要按照市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织；十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为经济社会发展服务。行业协会以其独特的特点，在发展社会主义市场经济中，发挥着不可替代的作用。但是，我国行业协会的发展仍然处于初级阶段，在思想观念、体制机制、配套政策、法制建设以及从业人员素质等方面都存在一些急需解决的问题。促进行业协会的发展，明确政府的职能，进而促进政府行政效能的提高，应该在以下几个方面作出努力：

第一，理顺政会关系，推进行业协会民间化，明确管理体制。按照适应社会主义市场经济发展要求，行业协会必须实现依法办会、民间办会，严格按照法律法规以及章程独立自主地开展活动，从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府部门彻底分开，实行无行政编制、无行政级别，真正实现政会分开。业务主管单位协助登记管理机关做好行业协会的登记、年检、管理、处罚等工作；主要在业务上指导和联系行业协会，不干涉行业协会依法按章自主开展活动。同时，加强登记管理机关的力量，完善监督管理制度，加强行政执法。

第二，转变政府职能，完善行业协会的职能。要进一步深化政府职能的转变，把应由行业协会履行的行业管理职能和部分社会服务职能回归给行业协会；把适宜于行业协会形式的行业统计、行规行约、行业资格审查及职称评定、市场准入资格认证等行业管理职能委托给行业协会。

第三，优化发展环境，充分发挥行业协会作用。建立健全法律法规体系，将行业协会发展纳入法制化轨道，对行业协会的法律地位、职能作用进行明确的界定，不断提高行业协会的社会地位。政府部门以行政许可法为依据，将相关业务职能向行业协会转移，保障其依法独立开展活动，不断加强协会与政府之间的合作，构建长期稳定的联系对话平台。