国家档案管理篇(1)

第一章总则

第二条本省行政区域内国家档案馆的规划、建设、管理，适用本办法。

第三条本办法所称国家档案馆，包括综合档案馆和专门档案馆。

综合档案馆负责收集和管理本行政区域国家机构、社会组织和个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的多种门类的档案，并向社会提供档案利用服务。

专门档案馆负责收集和管理某一专业领域或者某种特殊载体形态的档案，并向社会提供档案利用服务。

第四条国家档案馆是公共服务机构，依法履行保存历史记录、提供档案利用、开展社会教育、推进政务信息公开的职能。

第五条国家档案馆应当全面收集档案，反映历史真实，确保档案的完整、准确和安全，方便社会利用，依法履行保密义务。

第六条县级以上人民政府应当加强对国家档案馆工作的领导，将档案事业纳入国民经济和社会发展计划，保障档案事业发展所需经费，并列入年度预算。

第二章档案资源建设

第八条县级以上人民政府应当按照统筹规划、合理布局、分级管理的原则和国家、省有关档案馆网布局的要求设置国家档案馆。

省、设区的市、县（市、区）设置综合档案馆。省、设区的市根据需要可以设置专门档案馆，也可以与综合档案馆合设。城市建设档案馆的设置按有关法规、规章的规定执行。

设置国家档案馆必须符合国家和省规定的条件，经同级档案行政管理部门审核同意后，报本级人民政府批准。设置国家档案馆的具体条件和申请审核程序，由省档案行政管理部门商省级有关部门制定，报省人民政府批准后实施。

第九条 国家档案馆应当按照职责，拟定档案资料收集的具体范围，报同级档案行政管理部门核准后实施。

第十条 综合档案馆应当根据国家有关规定确定向本馆移交档案的单位范围。有关单位应当按规定向综合档案馆移交具有长久保存价值的各种门类和形态的档案。法律、法规另有规定的，从其规定。

第十一条国家档案馆应当按照规定的期限接收档案。因特殊情况，需要提前或者延期接收档案的，按照国家和本省有关规定执行。

第十二条各综合档案馆应当按照政府信息公开的有关规定,向社会提供现行文件查询等服务。各级行政机关和有关单位应当按照规定，及时向本级人民政府设立的综合档案馆移交有关文件和资料。

第十三条县级以上人民政府应当将档案的信息化、网络化建设纳入电子政务和信息化规划。

国家档案馆应当加强电子文件的接收工作，加快传统载体档案的数字化，实现档案的信息化、网络化。

第十四条综合档案馆应当建立本行政区域的电子档案目录中心。向综合档案馆移交档案的单位以及专门档案馆应当定期向综合档案馆报送电子档案目录。

电子档案目录格式标准由省档案行政管理部门按电子政务要求和规范制定。

第十五条非国家所有的档案资料，对国家和社会具有重要保存价值的，鼓励档案资料所有人向国家档案馆捐赠或者寄存；国家档案馆接受捐赠的，应当向捐赠者颁发捐赠证书，并可以给予一定奖励。

第三章档案开放与利用

第十七条国家档案馆的下列馆藏档案,应当向社会开放，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及按国家规定不宜开放的除外：

（一）建国以前形成的档案；

（二）建国以后形成的档案，时间已满30年的；

（三）属于政府信息公开范围的档案；

（四）经济、科学、技术、文化等活动形成的档案；

（五）重大活动档案，进馆满6个月的。

国家档案馆开放个人捐赠的档案，应当征得捐赠人同意。

第十八条国家档案馆开放档案，应当组织鉴定小组对拟开放的档案进行鉴定；经鉴定符合开放条件，并经同级档案行政管理部门审核同意的，一律予以开放。

第二十一条公民和社会组织确需利用国家档案馆未开放档案的，应当向国家档案馆提出书面申请，国家档案馆应当在2个工作日内作出是否提供利用的书面答复；在规定期限内不能作出答复的，经馆长批准，可以适当延长期限，但最长不得超过7个工作日，延长期限的理由应当书面告知申请人。

第二十二条国家档案馆提供档案利用服务不得收费；但为公民和社会组织提供复制档案、邮寄档案复制件及其他发生工本费用服务的，可以按规定收取费用。

第二十三条任何单位、个人利用或者公布国家档案馆馆藏档案，应当遵守有关知识产权保护的法律、法规、规章，不得损害国家利益和他人的合法权益。

公民和社会组织利用国家档案馆未开放档案，未经国家档案馆同意，不得以任何形式公开传播。

第四章保障和管理

第二十五条县级以上人民政府应当将国家档案馆建设列入城市建设和文化基础设施建设总体规划，优先安排国家档案馆建设用地。

国家档案馆的建筑设计和规模按照国家和省有关规定确定。

国家档案馆的建筑设计方案应当在报规划审批前征求省档案行政管理部门的意见。

第二十六条国家档案馆应当根据其功能要求，配备与其规模和业务管理工作相适应的专业技术和管理人员。国家档案馆主管业务的负责人应当具有中级以上专业技术资格或大学本科以上文化程度。

国家档案馆应当建立科学的管理制度，按规定配置相应的设备设施，加强档案的保护和管理。

第二十九条国家档案馆信息化建设应当遵守国家有关规定，确保档案信息安全。

第五章法律责任

第三十三条违反本办法，有下列行为之一的，由档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分：

（一）设置专门档案馆不符合本办法规定的；

（二）不按本办法规定向综合档案馆报送电子档案目录的；

（三）不按本办法规定向综合档案馆报送政府已公开文件及其他相关信息资料的；

（四）国家档案馆违反本办法规定收取服务费用的；

（五）国家档案馆的档案利用服务设施不符合规定要求的；

国家档案管理篇(2)

关键词：美国国家档案与文件管理署绩效管理档案管理

美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一，美国国家档案与文件管理署（以下简称NARA）绩效管理值得我国档案部门借鉴。

一、NARA绩效管理的主要内容

绩效（performance）一词在管理学中被引申为“成绩”、“成果”、“效益”，政府绩效管理至今并无一个普遍认同的定义，本文采用定义为“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”①按照美国1993年颁布的《政府绩效与结果法》要求，NARA通过制定并实施战略规划、年度绩效计划、年度绩效与责任报告来实行绩效管理。

（一）制定战略规划

战略规划是执行绩效法案各项规定的基础，以结果为导向。NARA最新的战略规划是《2006～2016年战略规划》（以下简称《战略规划》），为适应新形势，该规划每3年修订一次。其主要内容包含：NARA的工作职责，6大战略目标，战略目标的细化及实施方法等。

1.《战略规划》确定了NARA的工作职责

NARA的工作职责是：用守护和保存政府档案的方式服务于美国民主，确保人们能够利用档案遗产，从中汲取知识。利用档案不但是美国公民的权利而且也是政府的实际行动。NARA支持民主，为提高城市文明，增加公民对国家历史的理解而努力。

2.《战略规划》提出了6大战略目标

战略目标是《战略规划》的重点。战略目标之一是管理政府档案：作为国家档案保存者，NARA要继续提高管理能力和服务水平，有效地管理政府档案。战略目标之二是保存和加工档案：接收、加工、保存、保护档案，提高档案管理的效率；高水平和高质量地著录所有档案；按照《美国国家信息安全法令》执行，确保应解密档案解密、应保密和敏感档案禁用；确保所有档案都有充足的库房；确保公众及时利用档案。战略目标之三是管理电子文档：应对电子文档的挑战，成功地履行NARA在电子时代的责任；满足联邦政府和用户希望继续利用政府电子文档的需要，开展电子文件的捕获、著录、保存工作。

战略目标之四是提供档案利用：在任何地点、任何时间，NARA提供便捷、安全的馆藏档案利用；挑选传统载体档案制成数字化副本，推进档案全文在线利用；提供档案目录信息的在线利用；答复查阅档案的书面请求。战略目标之五是提高城市文明：通过终身学习项目加深公众对美国国家历史的理解；通过举办展览等方式提升档案馆的形象；加强对老师和学生的教育；与其他行业合作，展示NARA馆藏，提高国家文明程度。战略目标之六是加强各项基础建设：提高职工素质、技能和竞争力以适应不断变化的外界环境；招录不同类型的员工，更好地服务于不同类型的公众；大力加强信息建设，服务于NARA的用户。

3.《战略规划》中将战略目标细化为长期绩效目标，并明确了实施办法

《战略规划》将6大战略目标分解为25项长期绩效目标。战略目标只是大方向，需要长期绩效目标加以细化。例如，在战略目标之四提供档案利用部分，细化为4个长期绩效目标：截止到2012年，网站达到或者超过联邦政府网站标准；截止到2016年，1.4%具有永久保存价值的馆藏档案实现在线利用；截止到2016年，NARA的服务能够满足利用者需要；截止到2016年，95%具有永久保存价值的馆藏档案有在线目录。

每个长期绩效目标后都有实施方法。例如，“截止到2016年，国家档案馆服务能够满足利用者需要”的长期绩效目标，实现它的方法是：增加阅览室设备和人员，调整服务时间以使更多的人越来越容易地利用档案；增加公共计算机终端以提高网络利用率，增加缩微阅读空间；对于公众关注度高的档案，例如“9·11”委员会档案、关键政府职位任命档案、高级法院档案等要及时提供网络利用；要让本国和全世界公民都能够轻松利用NARA档案。

（二）制定年度绩效计划

NARA每年制定年度绩效计划，年度绩效计划的目标来自于战略规划的六大战略目标，年度绩效计划是实现战略规划的重要步骤。

年度绩效计划的内容包括：阐明本年度绩效目标；预测本年度绩效指标，绩效指标是绩效目标的细化；说明为达到本年度绩效目标拟采取的方法等。

例如：NARA《2012年绩效计划》中有一项年度绩效目标是“2012年1%具有永久保存价值的馆藏档案实现在线利用”。其年度预测绩效指标有3项：1%馆藏传统档案实现在线利用；对公众公开1940年的统计档案；为保存和利用档案改善数字政策。

提高档案材料在线利用有3个方法：收集已经存在的传统档案材料数字化副本并使它们实现在线利用；与其他组织合作，选择传统档案材料并将其数字化；制作原生数字文件，提供网上利用。

（三）制定年度绩效与责任报告

在每一个财政年度末向总统和议会提交年度绩效与责任报告，包括以下几方面内容：一是对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比对；二是如果没有达到绩效指标，要说明原因，以及将来完成绩效目标的时间表和路线图；三是如果某个绩效指标是不实际或不可行的，要予以改进或终止。

例如，在NARA《2012年的绩效与责任报告》中，管理政府档案部分中有一项绩效指标没有完成，该项是：对于请求查阅军队人事档案的，要在10日内答复，预期目标是10日内回复率达到85%，实际10日内回复率只有73%。

由于没有达到预期绩效指标，NARA说明了其中原因：在1973年圣路易斯大火中焚毁了从二战到朝鲜战争时期的档案，需要利用其他资源重建这些档案，但是由于时间很紧迫，经常花费几个月也重建不了一张档案，而国家人事档案中心每年有超过100万份书面利用申请，所以没有实现预期绩效指标。

二、NARA绩效管理的特点

在《政府绩效与结果法案》的支撑下，NARA绩效管理呈现如下特点：

第一，长期规划、短期目标实现有机结合，战略规划具有至高无上地位。NARA的绩效管理体系包括战略规划、年度绩效计划、年度绩效与责任报告三个部分。根据战略目标确定长期绩效目标，进而设定年度绩效目标，再明确预期绩效指标，这种确定指标的方式层层递进、相关性高，具有一定的科学性。《战略规划》中确定了六大战略目标、25项长期绩效目标，《2012年绩效计划》中设定67项预期绩效指标。绩效结果只需要将实际表现与预期绩效指标进行对比即可得出，方法简便，容易操作。

战略规划具有至高无上地位。《战略规划》制定出来后，各项工作都紧紧围绕它开展。年度绩效计划紧紧围绕战略规划制定；年度绩效与责任报告紧紧围绕战略规划总结；美国档案与文件管理署的一些专项计划，如《信息资源管理计划（2012 ～ 2015年）》、《人力资本计划（2009 ～ 2014年）》也都以战略规划为纲。

第二，绩效管理以用户满意为导向。绩效取决于用户满意度，《战略规划》的6大战略目标都提出以用户满意为导向。NARA提出：在民主社会，政府档案属于公民，NARA的重要职责是提供档案利用；NARA的成功在于要使用户、联邦管理者和政府官员都感到满意；NARA将会提供符合用户需要的快捷、有效的服务，使用户在任何地点、任何时间能够便捷、安全地利用馆藏档案。

第三，绩效评估方式多样。NARA采用周期性评估、信息系统评估和用户满意度评估等多种评估方式，评价结果比较科学。NARA每年制定年度绩效与责任报告进行周期性评估。NARA认为周期性评估对于成功完成战略非常必要，决策制定者需要知道哪些工作做得好，哪些工作做得不好，从而每年进一步改进绩效管理。NARA建立了“绩效评估和报告系统”，利用网络设备从超过70个组织单元收集绩效数据，该系统利用数据库存储数据对数据进行分析并生成报告。实行用户满意度评估，对用户进行调查，实现NARA的工作与用户需求相一致。2006年，对NARA的保管期限和鉴定服务工作进行调查并评估；2007年，对NARA的保管期限、鉴定服务、电子档案管理、档案管理培训工作进行调查并评估。

三、NARA绩效管理的启示

由于法制环境、文化环境不同，我国档案部门不能照搬NARA绩效管理的经验，但其管理思路值得我国档案管理部门借鉴。

（一）实现战略规划、年度计划、年度总结的有机衔接

2013年上半年，北京市档案局完成《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》中期评估工作，发现问题之一是距离《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》中规定的区县档案馆数字化率达到50%的目标较远，有九个区县档案馆馆藏档案数字化率未达到25%以上，其中，五个区县档案馆馆藏档案数字化率还未达到10%，极个别区县档案馆馆藏档案数字化率只有0.21%。②

为落实《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》，北京市档案局将区县档案局（馆）和市属单位的任务分解为53个指标，对内部处室的任务分解成83个指标。③此举只是将任务分解到责任部门，但是没有将任务分解到每个年度。

今后，要进一步提高战略规划地位，使各项工作都紧紧围绕《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》开展。应进一步加强规划与年度计划的衔接，明确每年的进度，加强指导、检查，保证规划实施的连续性和可控性；年度总结要更加紧密地围绕战略规划来阐述，并说明没有完成的理由。

（二）加强用户导向理念

强化绩效管理用户满意导向，以让利用者轻松快乐地利用档案为目标。一是提升网络服务质量。尽快建成基于“云计算”的区域性数字档案馆，实现档案资源整合、共建共享。改善北京档案信息网站，把网站打造成高效、便捷的用户工具。提高档案全文的在线利用，满足信息时代档案利用需求。完善在线检索系统，为档案资源目录信息提供单一简捷入口，实现一站式检索，改进用户与档案的在线互动。二是提供个性化服务。有针对性地给特定用户提供服务，建立“决策参考”专题库，为领导和有关专业管理部门提供档案专题目录及全文阅览服务，形成“定向服务”和“小众化服务”的新模式。三是运用社交媒体服务。社交媒体是公众参与和反馈档案馆各类事务的重要工具，利用博客、微信等公众参与社会媒体平台。实施公民档案员项目，鼓励公众接触档案文件，给档案做标签，制作手稿档案的打印抄本，加载和分享图像。

（三）改进绩效评估形式

我国档案部门实行五年规划中期和末期评估，评估时间为2.5年一个周期，与美国同行每年评估一次相比间隔时间较长。如果在每年的年度工作报告增加自我评估内容，可缩短评估周期，及时发现问题，保障战略规划的完成。

目前，我国档案部门的绩效评估还以自我评估为主，要实现评估主体的多元化。特别是实行用户导向视域下的绩效评估，即在档案馆的绩效评估中坚持以用户为本，绩效评估的重点围绕服务对象的满意度展开，在绩效评估的过程中提供给服务对象参与档案馆绩效评估的机会，增加用户参与评估的渠道。可以通过设立用户档案，其内容包括用户利用档案的有关情况和满意度，定期收集评价信息，跟踪服务，及时了解用户情况，促进与用户之间的信息交流；可以根据用户层次的不同，开展不同形式的用户座谈会，倾听各个层次用户的意见；可以通过交谈询问、信函电话等交流方式让用户了解评估信息，参与评估工作。

注释：

①财政部预算司.《美国政府绩效与结果法案的内容及实施情况》.http：//.

②北京市档案局.《北京市“十二五”时期档案事业发展规划中期评估报告》[Z].2013.7.

③北京市档案局.《北京市档案局关于印发北京市“十二五”时期档案事业发展规划任务分解表（区县档案局〈馆〉）和市属单位分表的通知》[Z].2012.5.

参考文献：

[1]美国国家档案与文件管理署2006～2016战略规划. THE STRATEGIC PLAN OF THE NATIONAL AR？ CHIVES AND RECORDS ADMINISTRATION.http：// archives.gov.

[2]美国国家档案与文件管理署2009-2013财政年度绩效计划.FISCAL YEAR 2009 ANNUAL PERFOR？ MANCE PLAN.http：//archives.gov.

[3]美国国家档案与文件管理署2012年绩效和责任报告.2012 Performance and Accountability Report .http：// archives.gov.

[4]美国国家档案与文件管理署多样性和包容性战略计划.2012年3月制定.Diversity and Inclusion Strategic Plan.http：//archives.gov.

[5]美国国家档案与文件管理署信息管理计划（2012-2015年）.trategic IRM Plan FY 2012 - 2015.http：// archives.gov.

[6]陈昊琳，陆晓红，魏闻潇.国外图书馆战略规划制定对我国的启示-以美国为例[J].图书馆工作研究，2010（12）.

[7]朱立言.从绩效评估走向绩效管理—美国经验和中国实践[J].行政论坛，2008（2）.

[8]丁连普.美国联邦教育部2007-2012年战略规划述评[J].世界教育信息，2008（6）.

[9]张弛.美国研究型大学战略规划工作探析—以威斯康星-麦迪逊大学为例[J].高等教育研究，2005（10）.

国家档案管理篇(3)

摘要：人事档案保管工作是人事档案管理工作的重要环节,人事档案库房管理工作是人事档案保管工作的主要内容，如何做好人事档案库房管理工作，维护档案的完整和安全，更好地服务于人事档案利用工作，是值得深入探究的课题。笔者以国家图书馆人事档案库房为例，通过建立健全人事档案库房管理规章制度、明确库房管理人员的职责、加强人事档案库房的日常管理等方面进行论述。

关键词：人事档案；库房管理

人事档案库房管理工作的主要任务是维护档案的完整和安全, 防止档案的丢失与损坏，为档案的利用工作提供服务，因此，它在人事工作中占有重要的位置。

中组部《干部档案工作条例》明确规定：“干部档案管理部门，要建立坚固的、防火、防潮的专用档案库房，配置铁质的档案柜，库房面积每千卷需20至25平方米，库房内应设置空调、去湿、灭火等设备。”“干部档案管理部门，要设置专门的档案查阅室和档案管理人员办公室。档案库房、阅档室和档案人员办公室应三室分开。”

国家图书馆人事档案库房存有在职人员、离退休人员、死亡人员的人事档案几千卷，还存有人事处自1949年至今的各类文书卷千余卷，由于各类文书卷是人事档案内容的重要延伸，所以，同人事档案一样，具有机密性，属于人事档案库房的管理范围。人事档案和各类文书卷的数量呈逐年递增的趋势，旧的国家图书馆人事档案库房，因条件有限，面积只有10平方米，无阅档室，条件简陋，设施不全，离《干部档案工作条例》的有关规定相差甚远。

随着我馆事业的发展和干部人事制度、分配制度改革的不断深入，每年入库的人事档案和各类文书卷数量不断增多，其使用率亦逐年递增，归档材料入卷频繁，库房管理难度日渐增大，旧库房已不适应新形式下人事工作的需要。国家图书馆领导非常重视人事档案库房的建设，根据中组部的有关规定，经过三年的旧房改造，新的人事档案库房于2011年竣工，库房的建筑设计及各项硬件条件基本符合国家规定的标准，档案库房和阅档室分开，库房建筑坚固耐用,有安全防护措施，并且为未来几年人事档案和各类文书卷的逐年递增预留了一定的空间，库房条件有了很大的改善，人事档案库房管理工作逐步走向正轨，但也存在一些问题，如库房内有杂物堆积等安全隐患，笔者认为还应从以下几方面加强库房的管理工作：

一、建立健全人事档案库房管理规章制度

人事档案属于党和国家的重要机密，人事档案库房是存放人事档案的机要重地，因此，库房管理工作至关重要。人事档案库房管理规章制度是库房管理工作的根本保障。国家图书馆人事档案库房虽然有管理规定，但还不够全，不够细。应根据中组部有关人事档案库房的管理规定，结合我馆实际情况，细化我馆人事档案库房管理工作的规定，使人事档案库房管理工作有章可循，有据可依，其内容应包括库房管理工作的原则、目的、范围、程序、要求、监督检查等。另外，为使人事档案库房管理的各项工作规范化、制度化、科学化，应根据实际情况制定以下人事档案库房管理制度：

（一）建立库房管理责任制：配备库房管理专职人员，负责库房管理工作，明确库房管理职责，明确规定非库房管理人员不得入库。

（二）建立入库档案、材料、文书卷登记制度：详细记录入库时间、名称、数量等内容。

（三）建立借阅档案、文书卷登记制度：详细记录档案姓名、文书卷名称、借阅日期、借阅者姓名等内容。

（四）建立各类人事档案、文书卷的统计台账和年度库房盘点制度：建立各类人事档案、文书卷的接收和出库等库房管理统计台帐，结合年度库房盘点工作，做到发现问题及时解决，使库房所藏实际档案和各类文书卷的数量与年度库房盘点数量相等，做到统计台账准确清楚，库房盘点数字准确。

二、重视对人事档案库房管理人员的选拔和培训 提高库房管理人员的综合素质

人事档案库房工作的好与坏，库房管理人员是关键。选用高素质人事档案库房管理人员是做好库房管理工作的必要条件，应选择那些政治可靠、作风正派、事业心强、责任心强、保密意识强、工作作风严谨的共产党员从事人事档案库房管理工作，并注重对他们进行专业知识的教育和保密意识的培养。档案库房管理人员也应注重对档案库房管理工作专业知识的学习和积累，严格按照库房管理规定和制度办事，牢固树立保密观念，不断探索和改进库房管理方法。

三、明确库房管理人员的职责

维护档案的完整与安全，是人事档案库房管理工作的任务，也是库房管理人员的职责，具体如下：

（一）做好库房安全保卫工作，维护档案和各类文书卷完好无损，避免因人为或自然因素而造成其损坏、丢失或被窃。

（二）严格遵守保密制度，不准以任何理由私自向任何人提供人事档案材料或泄漏档案内容，不准携带人事档案进入公共场所。

（三）以集中的原则保管档案，避免因档案材料的分散保管造成档案材料的损坏、丢失等情况。

（四）库房管理工作应条理清晰，干净整洁、排架整齐规范、松紧适度，各项记录准确。

档案库房管理人员应以严谨的工作作风和认真负责的工作态度对待库房管理工作，时刻保持高度的警惕性，不可有丝毫懈怠。

四、加强人事档案库房的日常管理

（一）库房内档案、文书卷的排列。

将人事档案柜和各类文书卷柜分成两个区域，并预留相应的发展空间。各类文书卷从上到下、从左到右按年代顺序入柜上架，卷柜的左上角用标签注明该柜所存文书卷的起止年代。在人事档案区域，将在职人员、离休人员、退休人员、死亡人员的档案分别排放，从上到下、从左到右按档案号顺序入柜上架，档案柜的左上角用标签注明该柜所存档案的类别和起止档案号。做到柜架排列有序，标签整齐，便于查找，并经常顺架，避免错架。

（二）加强库房的日常巡视工作。

国家档案管理篇(4)

关键词：体制；档案管理体制；体制外档案资源

Abstract：This article firstly reviews the conceptual definition of archive resources outside the system at home and abroad.Then makes my understanding and awareness of the conception.Finally，compares the conception with other similar conception，such as folk archive resources，social archive resources，private archives.

Keywords：System；Archives management system； Archive resources outside the system

人们选择词语，然后赋予它某些意义，并通过它来推动人类认识上的进步。“体制外档案资源”这一概念，始于笔者对图书馆、博物馆等文化机构管理档案的兴趣，在档案学理论研究中，这一部分被有意无意地忽略。《中华人民共和国档案法》第十二条规定，“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。档案馆与上述单位应当在档案的利用方面互相协作”。这些文化事业单位不同程度地保管有档案资源，它们是国家档案资源的重要构成，属于国有档案资源，但不在档案管理体制之内。研究始于问题，档案资源管理是否也存在基于体制的内外差别？所谓“没有界定，就没有管理”，体制外档案资源这一概念该如何界定？

1 国内外关于体制外档案资源的概念界定

由于各国的政治体制和经济体制不同，档案管理体制就会存在着较大差异，档案资源分类和建设也会有概念、语义和文化上的差异。通常，国外从产权角度将档案划分为公共档案和私人档案；国内按照所有权的归属，将档案分为国有档案和非国有档案（有人也称之为“社会档案资源”）。以体制内档案资源和体制外档案资源划分档案资源范围类别，在国内外还是有人提出的。

2011年，在匈牙利首都布达佩斯召开的档案工作者欧洲委员会（EBNA）上，克罗地亚国家档案馆馆长Lemic Vlatka在其会议报告文章中提到，克罗地亚档案服务主要受四个因素影响：State archives（国家档案馆）、Archival service management（档案服务管理）、Archives “outside state archives network”（国家档案馆网之外的档案馆）和Archival records creators and owners（档案记录的形成者和所有者）……克罗地亚提供档案服务的主要有国家档案馆，其他保存有档案材料的遗产机构，如，图书馆、博物馆、文件中心，等等，这些遗产机构中保存的档案材料可以看做是“archives outside state archives system”（国家档案系统之外的档案，即体制外档案），档案记录的形成者和所有者，档案服务管理。[1]我们可以这样理解：这位克罗地亚国家档案馆馆长将图书馆、博物馆此类文化机构所保存的档案称为“体制外档案”。在2011年的这次会议上有人也提到，档案馆必须面对文化领域其他机构（如，图书馆、博物馆等）在资金和威信方面的竞争[2]，除此之外，档案馆还必须面对其他文化事业机构在档案资源方面的竞争。

澳大利亚新南威尔士州关注和收集那些政府档案馆之外的档案藏品，创立了名为“Archives Outside”的网站：一是丰富新南威尔士州的档案藏品内容；二是提供关于专题的信息和档案保存和管理的资源。[3]网站没有命名为private archives或是folk archives，而是“Archives outside”，肯定是关注到了某些档案资源。我们猜测是不是那些图书馆、博物馆保管的档案，或者是流失海外的档案，等等。通过网站这样一种新形式来建立体制外档案资源的汇集和提供利用，可以是物理汇集，也可以是逻辑汇集；可以由政府出资，或是承包给企业组织，或是民间公益建设，确实是当下有效且有优势的管理方式。

国内关于体制外档案资源的研究，能够搜索和阅读到的文章只有三篇，恰好这三篇可以反映这一概念所可能涉及的研究内容和争议内容。张亚玲2008年发表的《市场经济条件下综合档案资源的建设——试析“体制外”档案资源及相关的公共服务》。作者认为，计划经济体制向市场经济体制转换过程中出现了体制外档案资源。“体制外档案资源是随着经济社会的发展变化出现的，一方面，是指非计划体制，如，党政机关、群团组织、事业单位以外的组织、单位和个人；另一方面，是指非传统管理体制，如，构成上下级或业务管理关系的部门、机构、民间协会、中介组织，等等。”[4]此文给出的体制外档案资源概念，从政治经济体制和行政管理体制的角度划分体制内外，虽然大致给出了一个体制内外的分别，但是不够准确，忽略了档案管理体制这一基本视阈。

潘玉民教授2011年发表的《论国家档案资源的内涵及其构成》。作者从法律维度对国家档案资源进行界定，是指一切公民、法人和其他组织形成的，对国家和社会有保存价值的档案的集成；其形成主体范围：“泛指在我国境内的一切国家机构、社会组织和个人，既包括国家的，也包括非国家的；既包括体制内的，也包括体制外的；既包括历史的，也包括现实的，还包括将来的。”[5]文章从形成主体将档案资源划分为“体制内和体制外”，可以说是当下对“体制内外”非常普遍的理解。从形成主体划分体制内外档案资源，不免有一种“新瓶装旧酒”的尴尬，与国有和非国有档案资源重合，是没有创新意义的。

尹雪梅2011年发表的《论“城市记忆工程”对我国档案资源体系建设的推进》。作者认为，档案资源建设的“体制”主要是指我国档案资源的归档范围。对档案资源体系来说，归档范围是第一道关，它把许多文件材料排斥在机关档案资源体系之外，而进馆范围则是第二道关，它把许多机关档案排斥在档案馆之外，也就是排斥在国家永久性档案资源体系之外。因此，在档案资源建设中，我们要避免有价值的档案资源遗漏在国家档案资源体系之外，有必要关注除国家政治性记忆主体之外的社会力量形成的历史记录，尤其是社会精英们的记忆主体和来自草根社会的普通民众的记忆主体形成的历史记录。通过这种“体制内”与“体制外”档案资源的平衡，最终达到国家档案资源建设的平衡。[6]文章将归档范围作为体制内外分别的标准，排斥在国家档案馆保存范围之外的档案视为体制外档案，与本文的概念很相近。细微差别在于一个“主动与被动”的思维。以归档范围为界，是档案机构主动构建了体制外档案资源。本文强调的“不属于国家档案馆网体系之内的档案视为体制外档案”，包括一些被动行为，那些因为历史原因而保存在其他机构或国家的档案资源不是档案馆自愿的。

2 体制外档案资源的概念界定之我见

从纯粹逻辑或哲学的观点来看，两个观念之间总是存在有一种辩证式的紧张关系。例如，如果我思考“存在”这个概念，我势必需要引进“不存在”这个相反的概念。那么，我们讨论体制外档案资源，必然需要引入体制内档案资源这一相对概念。在档案学研究视阈内，体制内外是指档案管理体制内外，表现为档案管理体制在档案资源管理方面的权力运行状况，即档案馆网体系。

“统一领导、分级管理”是我国的档案管理体制，包括三个方面的内容：国家全部档案分别由各级、各类档案保管机构集中管理；全国档案工作在各级人民政府领导下，由各级档案事业管理机关统一、分级、分专业进行管理；实行党政档案和党政档案工作的统一管理。[7]体现在档案资源管理上，就是从中央到地方都建立了档案馆（室），集中统一地、分级分专业地管理全国、本地区、本系统的档案资源，形成有层次、有专业的国家档案馆网体系（也包括一些档案室，这里都包括在档案馆网体系之内）。那么，我们就可以如此界定：体制内档案资源是受我国各项档案管理制度规范和约束的、在档案行政管理部门控制下的、保存在国家档案馆网体系之内的档案资源；也可以称之为“档案馆资源”。与体制内档案资源相对应的：凡是不在国家各级各类档案保管机构管理的档案，都是体制外档案资源。体制外档案资源大体有三部分：第一是私营企业、民办非企业单位、公民个体或家庭（家族）形成和所有的档案，即由私人保管的档案；第二是图书馆、博物馆、文化馆等非档案的文化机构保管的档案；第三是我国流失海外的档案，即其他国家保管的我国档案。

体制内档案资源和体制外档案资源，均是一种范畴概念。那些没有进入档案馆网体系之内的有价值的档案，将它们划归为体制外，视为各自独立而又统一的整体；在档案的所有权和管理权存在适当分离的情况下，从档案资源的管理权来界定体制外档案资源，一旦体制外档案通过某种途径进入档案馆管理，它们就是体制内档案，这之中管理权变了，而所有权可以变，也可以不变。由监察部、人社部、国家档案局联合制定的《档案管理违法违纪行为处分规定》（自2013年3月1日起施行的）中所称的档案，是指属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案。该《规定》照顾了档案两权分离的现实状况，与本文的划分标准是一致的。我们则更多地想从文化发展的角度关注处于自在状态的有价值的体制外档案资源。

3 相近概念的界定比较

体制外档案资源是在国家档案资源理论、社会档案资源观、民间档案资源、私人档案等诸多研究的基础上加以认识和阐释的，因此，有必要对这些相近的概念的关系进行比较界定，理顺本文的核心概念。第一，体制外档案资源与体制内档案资源共同构成我国的档案资源体系，体制外档案资源是国家档案资源的重要组成部分。

第二，关于社会档案资源，赵爱国提出“由社会组织、家族家庭或公民个体形成、所有并管理，区别于国家档案资源，倾向于公民个体个性化档案服务的新型档案资源”。[8]陈辉认为“社会档案信息资源是与国家档案信息资源相对应的概念，指的是由非公部门和公民个体或家庭、家族形成并所有的档案信息资源。‘国家档案信息资源’是个所有权意义上的概念，指的是归国家所有的档案信息资源”。[9]两位作者将“国家”与“社会”置于对立的范畴，即取政权意义上的“国家”（State），（现代语义学上的国家有三种指向：其一是领土意义上的“国家”（County），其二是民族意义上的“国家”（Nation），其三是政权意义上的“国家”（State）[10]），而国内讨论国家档案资源的概念时，多将其翻译为“National archives resource”，如此一看，国家和社会在此语境下不是对立的概念，社会档案资源应该是国家档案资源的一部分，事实上，这些档案资源也确实是一个民族“国家”的档案资源。而在西方政治学对“国家”与“社会”的比较分析中，通常把国家作为与社会对立的范畴，解释为：国家有，专指公共领域；社会没有，专指私人领域。[11]如此，西方档案界以公共档案和私人档案共同构成国家（民族）档案资源也就可以理解。因此，看两位作者对社会档案资源的界定，赵爱国提出的是“……形成、所有并管理”，陈辉提出的是“……形成并所有”，从两者的定义来看，社会档案资源与体制外档案资源是有交叉内容的，但不存在完全包含。

第三，关于民间档案，中共中央党校教授韩钢认为：只要没有进入官方档案系统而散存于官方档案之外的历史文献，大体都可以算作民间档案；孙秀娟将民间收藏档案定义为：民间平头百姓收藏的、对国家和社会具有一定价值、并具有档案内涵特征的各种原始记录材料；惠明对民间档案定位是：许多档案散存在人民群众手中，相对于公共档案馆保存的官方档案，散失在人民群众手中的档案；王沛郁认为：民间档案是指人民群众在其生活交往中形成的各种文件。[12]关于“民间档案”的概念大体如此。可以发现，民间档案是与国家档案馆系统管理的档案相对应的，专指人民群众形成或合法藏有的档案，属于体制外档案资源的重要内容。

第四，关于私人档案，学术上有广义和狭义之分，“从广义上说，私人档案也称为私有档案，或统称为非公有档案。它应该包括所有非公有性质的机关、团体、组织、企业以及家庭（家族）和个人在社会实践活动中形成的或通过合法途径所获得的对国家和社会有保存价值的各种载体形式的信息记录；从狭义上说，私人档案仅指个人在私人活动中形成的或通过合法途径获得的对国家和社会有保存价值的各种载体形式的信息记录”。[13]私人档案的狭义定义与民间档案的范围比较相似，私人档案的广义定义与陈辉所定义的社会档案信息资源比较相似。私人保管的档案应该是体制外档案资源的主要内容。

从以上概念最有代表性的解释中，可以发现，体制外档案资源的内涵包括了民间档案和私人档案，与社会档案资源有重合内容，是国家档案资源体系的重要部分，与体制内档案资源相对应。体制外档案资源特别界定了图书馆、博物馆、文化馆等非档案机构保管的档案，是充分尊重各文化事业机构对所保管的珍贵历史档案的各项权利，体现档案事业的法律精神和人文关怀；将我国流失海外的珍贵档案划归体制外档案资源表达了因为种种原因无法使这些档案回归的无奈，以及各国必须承认这些散失海外的珍贵档案是我国档案资源体系的一部分。

*本文受上海大学图情档学科建设与培育项目资助

参考文献：

[1]Lemic Vlatka.“Building of integrated national archival network in Croatia：connecting administration，archives and public in practice”.

[2]EBNA.Proceedings of the XXXIII EBNA conference.[CP/DK].Budapest，2011.

[3]http：//archivesoutside.records.nsw.gov.au/

[4]张亚玲.市场经济条件下综合档案资源的建设——试析“体制外”档案资源及相关的公共服务[J]. 行政与法，2008（9）：71～72.

[5]潘玉民.论国家档案资源的内涵及其构成[J]. 北京档案， 2011（1）：17～20.

[6]尹雪梅，丁华东.论“城市记忆工程”对我国档案资源体系建设的推进[J].浙江档案，2011（3）：16.

[7]吴宝康.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，1988：130～131.

[8]赵爱国，任文娜.现代化进程中的社会档案资源的结构与服务体系初探[J].档案学通讯，2011（6）：74.

[9]陈辉.基于市民社会视角的社会档案信息资源建设对策思考[J].档案学研究，2010（5）：37～40.

[10][11]梁丽萍.政治社会学[M].北京：中央编译出版社，2009：22.

[12]袁玮.关于民间档案研究的国内外文献综述[J].山西档案，2011（1）：26～28.

国家档案管理篇(5)

在我国，与长时期内实行的一元化所有制形式和计划经济体制相适应，国家档案管理部门对国有档案的管理力度不断增强，相关的管理规范也日益健全，但对伴随近些年来多元化所有制形式而迅速丰富起来的非国家所有的档案，则无论在理论上还是在实践上，都远远不能适应档案工作发展的要求，本文拟根据档案工作的实际，运用所有权的基本理论，对非国有档案的内涵及加强非国有档案监管措施这一问题进行初步的探讨。

一、非国有档案的内涵与范围

1.非国有档案的含义

非国有档案，在我国的《档案法》和《档案法实施办法》中并未明确提出，更无明确定义，但条文中有多处涉及到了非国有档案的相关内容。如《档案法》第十六条规定：’集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管’。国外档案界一般把档案分为公共档案和私人档案；根据我国的国情，本文且根据所有权归属将档案分为国有档案和非国有档案，两者没有实质的区别入

目前，对于非国有档案尚未形成公认的定义，简单地说即是不属于国家所有的档案。一般说来，它是指非国家所有的企事业单位、民间组织以及个人在其各种活动中直接形成或以其他形式合法拥有的、具有保存价值的历史记录。对于非国有档案，可以从三个方面把握它的内涵：

其一，非国有档案的形成主体，是非国家所有的企业事业单位、民间团体及个人 ── 非公务主体；

其二，非国有档案记录的社会活动，是非国有的主体所进行的，不属于国家公务活动的各种科技、经济、文化、生活及往来礼仪等活动 ── 非公务活动；

其三，非国有档案包含的信息内容，与其形成主体和记录活动相关，一般不涉及社会公共利益和公众事物，主要为档案形成者提供凭证和情报服务 ── 不直接涉及公共利益。同时，档案信息的价值扩展率和它具有的可开发性、共享性等特点，又使得非国有档案可能对国家、社会和他人具有参考依据作用；

其四，非国有档案既包括人们直接形成的材料，还包括以其他途径合法获得的其他档接受某一组织或个人捐赠的档案材料，使其成为该集体组织的档案；集体组织从其他的组织和个人手中依法购买的档案材料。

2.非国有档案的范围

随着社会科技和经济的发展，尤其是在社会主义市场经济条件下的多元化所有制形式的发展，非国有档案的形成主体和内容范围日渐丰富，大体上可将其分为以下两个大的方面：

第一、集体所有的档案。即两个以上的个人或非国有组织享有档案的所有权。根据其档案所有权的来源，分为原始取得所有权的集体档案与继受取得所有权的集体档案两类：

（1）原始取得所有权的集体档案指集体组织在其活动中形成的档案。这主要指非国有或非国家控股的中外合资企业、股份公司、外资企业、私营企业、乡镇企业、街道企业、个人合伙组织、大家庭（家族）等在生产、经营、科研、基本建设以及各项管理活动中形成的具有保存价值的档案，这类档案随着非国有的经济组织在我国经济生活中的作用越来越大而在社会档案财富中日渐重要。记录企业生产、科研、管理历史的档案，不仅对企业活动至关重要，而且也是反映当代社会经济生活的重要历史财富。

（2）继受取得所有权的集体档案指集体组织通过继承（继受）、购买或其他渠道从其他集体和个人手中获得的档案。如：一个集体企业吞并另一个或几个集体企业，在接受该企业其他财产>，！

第二、个人所有的档案。即由单个人或家庭拥有档案的所有权。它的内容比较丰富、繁杂，从档案的形成主体和内容角度，分为以下几方面：

（1）私人事务活动中形成的档案。国家工作人员在公务中形成的档案是其履行所在单位工作职责的产物，记录了单位的活动，属于所在单位所有并因单位的性质而属于国家所有。但国家工作人员在履行工作职责之外的私人事务处理如子女教育、家庭财产分配、朋友交往等私人事务属于个人隐私，与他人利益和公共利益无关，在这些私人事务中形成的档案属于个人所有。

当然，集体组织成员在其私人事务中形成的档案也属于个人所有，与他们在单位事务中形成的属于所在的集体组织所有的档案不同。

（2）公民个人非职务范围内的科学研究、技术开发、文艺创作等活动中形成的档案。值得注意的是，职务活动并不理所当然地等于在单位上班时间的活动，上班时间以外活动中形成的档案也并不理所当然地属于个人所有，上班时间的工作不能与职务工作划等号，例如，根据我国《专利法》及有关规定，个人在上班时间外完成的发明创造，如果是利用单位物质技术条件、履行单位职责或完成单位交付的工作任务，甚至在离开原单位或离休、退休一年内完成的，与原单位工作职责或工作任务相关，则属于职务发明创造。当然，相关的档案材料也属于单位所有。

确定某一活动是否属于非职务活动、相应的档案是否属于个人所有时，需要根据个人在单位的工作职责与任务及相关档案对单位的查考利用价值考虑，并尽量优先保证反映单位活动档案的完整与齐全。我们知道，国家工作人员因其特定的身份地位和工作内容，即使在个人活动领域和非职务活动时间，也可 能形成许多反映单位活动或者国家机密的档案，在分析这些档案的所有权时，应根据档案的内容和影响，以保护国家机密、丰富国有档案内容的原则，合理确定非国有档案的范围。

（3）公民通过继承、接受捐赠、购买等方式从他人手中合法取得的档案。国家法律承认井保护个人档案所有权，个人对其所有的档案可以予以占有、使用或进行捐赠、继承、买卖甚至放弃。继承、接受捐赠、买卖成为个人获得档案所有权的方式。不过，档案作为一种特殊的所有权客体，可能涉及到国家安全与社会公共利益，我国与世界上许多国家一样，对于非国有的对国家和社会具有重要价值或应当保密的档案，规定了其买卖、捐赠的限制措施。

二、加强对非国有档案的监管

非国有档案内容丰富、形式多样，但由于其属于不同的集体或个人所有，缺乏统一的组织和管理，加之当前社会档案意识尚不强，容易自生自灭。为正确引导非国有档案的形成和积累，使之走上健康、有序的管理道路，保护好这批文化财富，国家有关部门需要正确认识新时期非国有档案的地位和作用，适应档案管理的新形势，研究新办法，有效地加强对非国有档案的监管。

1．依法推行非国有的重要档案登记制度

非国有档案是一种特殊的私有财产，它除了对档案所有者具有利用价值，还可能对国家和社会具有重要意义，具有国家文化财产的性质。所以对非国有的重要档案作出不同于一般私人财产的特殊规定 ── 由档案部门予以登记是完全必要的，这在诸如法国、黎巴嫩等国都有成功的先例可供借鉴。

为了加强国家对非国有重要档案的宏观控制，首先需要掌握非国有档案的基本情况，在调查研究的基础上对非国有档案相关情况予以登记，则是了解非国有档案底数的基本手段。国家档案管理法规应规定非国有档案所有者，特别是拥有对国家和社会有重要价值的非国有档案的所有者有到档案行政管理部门登记的义务，通过登记明确非国有档案的所有者、保管者、保管状况、流动情况等，同时确保登记过的档案不被修改、销毁以及最大限度地为利用者服务。

档案管理登记是一次大普查，能摸清所辖区域内档案的情况，它为档案行政管理部门制定相应的法规政策和规划提供了依据；也是一次大宣传，会促使非国有档案所有者对档案工作者对本单位的档案管理情况有进一步的了解。

在非国有档案的登记中，档案行政管理部门应该明确非国有档案的所有权，即所有人享有的对所拥有档案的占有、使用、收益和处分的权利。明确自然人和法人拥有档案所有权的合法性，从而提高他们形成、积累档案的积极性。在确认公民个人档案的合法所有权时，需要区分个人私事、个人领域与公共事务、职务活动的关系，区分公民在个人领域、非职务活动中形成的档案与个人参与公共事务、职务活动或与此有关活动时形成的档案的关系，确保公民个人所有的档案为公民合法所有，而不是非法占有。

2.采取多种措施做好非国有档案的收集工作

近年来，私营企业、社会组织以及个人形成的档案数量日益增多，这些档案的保管条件也参差不齐。依照《档案法》的规定：对于集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖。因此，鼓励档案所有者把珍贵的档案寄存或卖给档案馆，对保管条件恶劣甚至根本不具备保管条件的单位来说，无疑是一个对自身和对档案都好的良策。一般来讲，档案部门可采用接受寄存、捐赠、购买等几种方式收集非国有档案进馆。

3.加强对非国有档案日常管理的监管

对于那些不愿寄存也不愿意出卖给档案馆的档案，档案行政管理部门则应对其保管环境进行监督检查，确保这批非国有档案能够长期保存。非国有企业一般内部机构简单，企业员工流动性大，一般没有档案管理部门和专职档案管理人员，而且大多租房办公，租金昂贵，设置档案库房和配备档案装具设施的成本过高，导致档案保管条件较差，档案的损毁现象较为严重；一些社会团体及个人无法建立起适合档案长期保存的条件，导致这些单位及个人所拥有的珍贵资料得不到妥善管理。依据江苏省南通市档案局调查组对南通市20家私营企业的调查结果显示：’被调查的私营企业都存有档案，但完整程度有差异。有45％的企业比较完整地存有档案，55％的企业存有一部分档案。’

从制度方面来看，我国的《档案法》第十六条第一款有关于非国有档案保管的规定：’集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。’对非国有档案保管环境的监督管理，应该成为档案行政管理部门的工作职能之一。在日常的监管活动中，档案部门应该制定出相应的规章制度，确保所有者必须提供良好的保管条件，防止私人档案所有权的不正当转让。

4.对非国有档案利用和公布工作的监管

一些非国有企业占有人才技术优势，包括传统的工艺、祖传秘方、配方、’绝活’等等，再加上不惜血本地引进科技人才进行开发所形成的档案资料，这部分档案资料往往被所有者重点管理，这是合法的。但不可避免存在着管理上的不规范性，同时，从当前非国有档案的利用工作来看，非国有档案侵权、泄密现象时有发生，所以加强对非国有档案的利用和公布工作的监管是十分必要的。

（1）对于集体和个人所有的档案，档案所有者在一般情况下可以自行处置，包括对其予以公布。不过，集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，档案所有者在公布时，应当遵守国家法律和有关保密制度的规定，不得损害国家、集体和其他个人的利益。

（2）集体和个人所有的档案向国家档案馆捐赠或出卖以后，其所有权归国家，相应地，其公布权也属于国家，接受捐赠的档案馆可以根据规定公布这些档案。不过，如果档案馆受赠或买得的档案是享有著作权的作品，著作权人在转让档案所有权时并未明确转让档案的著作权，档案公布权的确认就比较复杂。根据著作权法规定，档案著作权并不随档案所有权的转移而当然地转移，档案所有权转移后，其作为著作权作品的发表权仍属于著作权人。所以档案馆行使受赠或收购档案的公布权时，一定要处理好与档案作品著作权中发表权的关系。一般他说，公布档案前，应征求档案著作权人的同意，否则不能公布。

（3）集体和个人寄存于档案馆和其他单位的档案，档案的所有权属于寄存者，因而其公布权仍属于其所有者 ── 拥有该档案的集体组织和个人享有，任何组织和个人不得擅自公布。

5.搞好非国有档案宏观监管的配套措施

要想有效地对非国有档案进行监管，如下几项配套措施是必不可少的 ：

（1）加强法制建设，构建非国有档案管理的法规体系和监督机制。强化档案立法，是构建非国有档案管理法规体系的主体要素。档案行政管理部门应尽快制定、出台一批地方性档案行政规章、管理标准、制度，并在实践中不断修改、完善。在立法基础上，强化档案普法，以构建发展非国有档案管理法规体系的社会要素，通过普法，最大限度地提高档案所有者的档案意识。

（2）不断充实档案学理论体系，适应多种所有制下的档案工作的发展。

（3）强调人才培养，不遗余力地提高档案人员素质。

国家档案管理篇(6)

关键词：私人档案；科学化；管理

在我国的《档案法》中，虽然没有明确提出“私人档案”的概念，但是有相关的提法，就是“个人所有的档案”。在《档案法实施办法》中的条文释义将其解释为：“私营组织以及公民个人在私人事务活动（包括非职务研究和创作）中所形成的和通过合法继承、赠送或者在《档案法》公布实施前向社会收集和有偿征购等方式所获得的档案。”私人档案的管理，在我国起晚，发展速度较慢，管理科学性欠缺，需要进行改进。私人档案的科学化管理，是以科学理论指导档案管理，以科学方法推进档案管理，以科学制度保障档案管理，推动档案管理规范化、制度化、信息化，最大限度地提高档案管理的质量和效益。对私人档案进行科学化管理，是时展的必然要求，是推动档案工作健康发展的需要。

1.我国私人档案科学化管理存在的问题

我国在私人档案管理这一块，管理意识还比较薄弱，管理水平还不够科学，主要体现在以下几点：

1.1 相关法律法规有待制定完善

按照《档案法》第16条规定，私人档案所有权虽是公民合法私权的一部分，但对于私人档案的处置，特别是对具有历史文化价值或涉及公共利益的私人档案并不是随心所欲的。我国《档案法》、《档案法实施办法》有规定“妥善保管”私人档案，但是其本身没有明确标准，要求如何才是“认真保管”私人档案，而且没有提出有力的保障措施予以保障；所提出的法律规范大多是禁止性或义务性的，而对违反其规定的行为和实施者却没有相应的制裁惩罚措施。

1.2行政管理上缺乏常规的统一的管理制度

我国对私人档案关注的时间较迟，研究起较晚，而私权的提倡也是近年来才逐兴起的。加之，私人档案具有特殊性，它的形成主体、来源和途径和原因的复杂性，私人档案具有广泛性、多样性、分散性的特点，不可能全部由国家保管。而实践中，从我国近似无序的私人档案管理现状看，档案管理部门的主动性不够。现如今，国家的政府职能正处在转变时期，各政府部门都需要对自己的部门职能有清晰的认定，将命令型政府转为服务型政府，深化为民服务的理念，这样各部门才能各司其职，互相配合。

1.3档案管理工作队伍管理不够科学

现代管理学认为，管理的对象有人、财、物、时间、信息五大要素，而人是最重要的、最根本的要素。但是，这里所说的能成为构建私人档案馆体系的专业人员要素，指的是各种类型、各个层次的档案专业人才。而由于私人档案与公共档案相比而言，有其特殊性，在管理过程中可能会面临很多的法律问题。这些问题的出现，都对档案管理人员的工作和素质提出了更高和更严格的要求。

2.推动私人档案管理科学化的路径分析

历史进入21世纪，特别是党的十六大之后，我国对“完善保护私有财产的法律制度”这一政策精神的贯彻实施，为包括私人档案在内的各类私有财产制度的建设和完善提供了重要依据。与此同时，社会环境越趋民主，学界对私人档案的认识更加深入。应该说，对私人档案进行科学化管理的时机巳经成熟。笔者认为私人档案管理应该走向科学化管理道路，为此应该做出以下努力：

2.1加快科学立法的进程

出于我国的私人档案的管理的现状，以及私人档案兼有文化财富和私人财产的双重属性，加之其所有权形式的特殊性，笔者认为，在完善立法时，应该妥善处理和重点考虑以下几方面的问题：（1）私人档案概念的界定；（2）私人档案所有权的确认；（3）对私人档案所有权加以保护；（4）国际档案界普遍认为，保护民族历史遗产统一的权力应被视为高于私人所有权，为了维护国家、集体的利益，个人利益有时需作出应有的让，尤其是对于那些作为国家文化遗产的重要组成部分的私人档案而言，是有必要对其权利进行限制的。

2.2建立私人档案科学的管理制度

2.2.1私人档案登记和报告制度

对纳入国家宏观调控范围的私人档案，建立一定的登记和报告制度。在国家监控之下的私人档案，可以保持国家所掌握的私人档案的状态，也有利于国家的整体规划，丌发档案资源，并及时采取措施，以防止和减少损失和破坏私人档案。应当建立登记报告制度，否则容易挫伤档案的所有者的积极性。应在对档案的所有者以法律形式规定权利和义务，向国家登记其所有的档案，国家档案部门也有权利和义务进行登记。

2.2.2收集和征收制度

收集和征收制度，使国家更加了解私人档案的具体情况。为了鼓励私人捐献给国家档案馆，国家有优先购买、没收、征用、收购和接收、没收的权利，使国家成为私人档案所有者。我国捐赔，收购或征用档案，可以学习国外经验。此外，还可以扩大收购和征用的范围。在公共服务活动的过程中，在法律允许的范围内收购和征用私人档案。

2.2.3私人档案国家优先接收制度

对于没有所有者和继承者的私人档案，或者无人认领的私人档案，这些情况下国家都有优先接收私人档案的权利。不能被转换为国有的私人档案，鼓励私人档案所有者将档案寄存在国家档案管理部门，由国家档案馆管理部门代为保管。

2.3科学管理私人档案工作队伍

私人档案管理，如果将私人档案的管理完全集屮在档案行政管理部门，这样的管理模式不仅是占用国家资源，也降低国家行政效率，从而影响私人档案的所有者，损害他们的利益。在这方面，除了档案行政管理部门，中介机构以外的文件，档案的所有者也应该加入到私人档案管理过程中，即建立个人参与机制。此外在社区（村）开展私人档案管理的相互援助与合作也是非常重要的。社区（村）的有经验的成员，可以自发地形成一个互助小组，引导其他成员的有意识的管理私人档案。

参考文献：

国家档案管理篇(7)

关键词：档案行政管理；立法；规范性文件；责任

1 各级档案行政管理部门的立法责任的依据

在我国，除了《立法法》规定的有立法权限的权力机关制定的法律、法规、规章外，各级行政机关还制定有大量的决定、命令和行政措施等行政规范性文件。由于《立法法》对行政规范性文件没有进行明确的规定，一般认为其不属于“行政立法”范畴。“但由于其在实践中数量远远超出行政立法活动，且在行政管理领域实际上发挥着巨大作用，是大量行政行为的直接依据”，[1]与法律、法规、规章一样具有规范性、普遍约束力和反复适用性，所不同的只是制定的主体、效力、内容和程序不同。因此，完全应该将各级档案行政管理部门依法制定法规、规章和规范性文件的责任，视为其“立法责任”。

1.1 行政管理机构立法责任的法理与学理依据。从法理上讲，“立法”一词通常是指创制法律规范的活动或过程。在我国，“立法”的概念有多种理解。“第一，‘立法’是指从中央到地方一切国家机关制定和变动各种规范性文件的活动。这是最广义的解释。第二，‘立法’是指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性法律文件的活动。这是最狭义的解释。第三，‘立法’是指一切有权主体制定和变动规范性文件的活动。这是介乎广狭两义之间的解释。”[2]广义上的“立法”，与“我国《立法法》中所规定的‘立法’也是一致的、同义的”[3]。

从学理上讲：“行政规范性文件的定义众多，代表性的有三种：最广义的解释是指一切国家机关制定法律、行政法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。广义的解释是指各类国家行政机关制定的除法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。狭义的解释是指没有行政立法权的国家行政机关为实施法律、行政法规、规章而制定具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。”[4]广义的解释适用于本文所讨论的问题。

1.2 行政管理机构立法责任的体制依据。我国的立法体制是：“中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。”[5]其中，多级并存是指“全国人大及其常务委员会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方制定地方性法规和地方政府规章”[6]。这些不同级别的立法和规范性文件在效力上有级别差异，但并存于我国的行政立法体制之中。近年来，国务院、各省级人大、人民政府及一些市级人大、人民政府，制定了大批关于行政规章、规范性文件制定程序及备案规定、办法。这一做法本身就是对各级行政管理机构立法责任认同，如果没有这个责任，那又有何监督之必要？从另一个意义上讲，经过有立法权的权力机关审查批准的行政规范，从某种意义上讲就具备了法律法规的性质。

1.3 各级档案行政管理部门立法责任的法律依据。各级档案行政管理部门是行政管理机构，适用于行政管理机构立法责任的法理与学理依据和体制依据，同样适用于各级档案行政管理部门。此外，各级档案行政管理部门立法责任还有充分的法律依据。《档案法实施办法》第二章第七条规定：“国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定，履行下列职责：（一）根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；（二）组织协调全国档案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划，并组织实施……”第八条规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：……（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施……”这其中，根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；制定发展档案事业的综合规划和专项计划；制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度；建立、健全本单位的档案工作规章制度等，就是《档案法实施办法》赋予各级档案行政管理部门制定规范性文件的立法之责，也是各级档案行政管理部门制定规范性文件的法律依据。

1.4 各级档案行政管理部门立法责任的现实依据。我们国家幅员辽阔，各地区发展不平衡。即使是一个省，一个市，情况也不完全相同。而我国的地方行政立法权仅限于省、省会市和较大的市这一级，它们制定的档案法规、规章不可能很具体。各级档案行政管理部门要执行档案法律、法规、规章，就必须结合本地区的实际情况，制定档案规范性文件，对档案法律、法规、规章进行细化、具体化，加强可操作性，完成档案法律、法规、规章从制定到落实的“最后100米”，以便使档案法律、法规、规章在本地区得以全面贯彻实施。

“随着我国档案法制建设的强化，市县档案法制建设也得到进一步加强。尽管一般市县无权制定地方档案法规与地方档案行政规章，但它们或通过其职能机构――市县档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定了大量的档案规范性文件，切实保证了档案法律、法规和上级档案行政规章在本地区的贯彻、落实。尽管档案规范性文件目前还没有被纳入档案法规体系，容易被人们忽视，但市县人民政府及其档案行政管理部门制定档案规范性文件这一实践活动，事实上已经成为我国地方档案法规建设一个不可或缺的组成部分，理应引起我们足够的重视。”[7]

2 各级档案行政管理部门的立法责任

档案行政管理是专业管理，按照我国现行的行政体制，档案行政管理部门包括：国家、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（区）各级人民政府所属的档案行政管理部门。由于各级档案行政管理部门的层级不同，所承担的立法责任也有所不同。

2.1 国家档案行政管理部门的立法责任。国家档案局在2011年6月14日《国家档案法规体系方案》，其中有许多都是应该由国家档案局制定的档案规章。虽然这个档案法规体系方案比较全面，但是，仍然有一些应该制定的规章，而且是《档案法实施办法》明确规定的需要制定的规章并没有列入。笔者认为，国家档案局急需的立法与重点关注的立法，有以下几方面：

2.1.1 《档案法》、《档案法实施办法》中明确规定的立法。虽然，《国家档案法规体系方案》中对《档案法》、《档案法实施办法》中明确规定的立法作了一些规划，如，《各级国家档案馆开放档案办法》、《档案鉴定办法》，但是，仍有一些明确规定的急需的立法并未列入规划，应该重点关注。如，《档案销毁程序和办法》（《档案法》第十五条）、《国家所有档案的范围》（《档案法实施办法》第二条）、《各级国家档案馆馆藏永久档案分级标准》（《档案法实施办法》第三条）。这些法规应该说是最基本的，必须尽早出台，否则，《档案法》贯彻执行依然会成为空谈。

2.1.2 制定档案馆规章。档案馆是档案行政管理的主要对象，也是实现档案行政管理目标的主要载体。因而制定档案馆管理中共性的、基本的、普适性的规章制度是重点。需要强调的是，这些规章制度不是国家一级、二级、三级档案馆的等级标准，而是所有档案馆都必须遵守的共性规章制度，这是档案馆的基本规则。

2.1.3 专业档案管理的立法。国家档案局提出建设“两个体系”的重要方针，并于2011年制发了两批《国家基本专业档案目录》，而要将其落到实处，就必须依照《档案法》的要求，会同那些产生专业档案的部门制定各个专业档案的管理办法，以利于操作执行。

2.2 省级档案行政管理部门的立法责任。省级档案行政管理部门的立法之责的重点有以下几个方面：

2.2.1 履行好档案法规授权，制定具体规章。档案法规明确规定并授权由省级档案行政管理部门制定的具体规章，必须尽早出台。如，《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”这一条就具体明确地规定省级档案行政管理部门应制定《××省非国有档案的范围》。对于这一条的规定除了少数几个省档案行政管理部门制定颁布了相关规章外，绝大多数省级档案行政管理部门都没有履行这一立法责任。而这个范围不确定，档案行政管理的范围就不明确，档案行政管理就失去了目标，《档案法》也就很难贯彻执行。

2.2.2 做好地方档案法规规章的立法。省级档案行政管理机关具有代省级权力机关起草档案专业性地方法规规章的职能，在《档案法》、《档案法实施办法》颁布后，各省、自治区、直辖市基本上都分别制定和颁布了本级的地方性档案管理条例或实施办法，也有部分省根据本地区的特点或特殊情况制定了相应的档案法规规章，如，《广东省中外合资、合作经营企业档案管理规定》（粤府[1990]49号文件）。但是，大部分省在根据本地区的特点制定地方档案法规规章方面还是空白。

2.2.3 国家档案法规规章的细化。由于各地情况千差万别，因而国家档案法规规章大都是宏观的，不可能包罗万象太具体，所以各地要将其细化才能有效落实。一是补充细化。如，《档案执法监督检查工作暂行规定》没有执法档案的整理内容，而执法档案明显有别于文书档案，这就需要制定《档案行政执法档案管理办法》作补充细化。二是分类细化。如，《企业档案管理规定》是针对所有企业的，可以按企业性质、按企业大小、按企业类别等进行细化，制定不同的企业档案管理规定。三是具体细化。如，《会计档案管理办法》规定得就比较粗，可制定《会计档案整理细则》。也可以结合分类细化，制定《行政机关会计档案整理细则》等。

2.2.4 档案技术标准的入规。要使档案技术标准得到落实，就必须做好标准的入规――即将标准的内容与要求融入到各省、自治区、直辖市制定的档案法规规章或规范性文件之中。“从现代行政法体系看，技术规则渗入到行政法规范中已经成为一个不可逆转的事实。”[8]因此，技术标准的入规是省级档案行政管理机构的“立法之责”。档案技术标准的入规，一是制定实施细则，如，各省的《〈归档文件整理规则〉实施细则》。目前，标准的入规基本上仅限于《归档文件整理规则》，而且其也只属于行业标准。大部分的国家标准和行业标准并未入规。二是将技术标准纳入相关规范性文件中，如，制定《档案馆质量管理办法》、《档案室质量管理办法》等，并将相关的标准纳入其中，如，《全宗卷规范》、《档案馆指南编制规范》、《全宗指南编制规范》，等等。《档案馆质量管理办法》、《档案室质量管理办法》与《市、县级国家综合档案馆测评办法》、《机关档案工作规范化管理认证办法》不同，前者是最低要求，后者是最高要求。当然，后者没有将相关标准纳入其中，其最高要求也就有“跑偏”之嫌。

2.2.5 制定推广经验型规范性文件。在档案行政管理许多新领域或某些领域尚无行政法规甚至无行政规章调整时，多数情况下往往需要市县基层先进行探索，待取得经验后，制定档案规范性文件加以推广，等条件成熟时，再将档案规范性文件上升为档案行政规章或档案行政法规。

2.3 县级档案行政管理机构的立法责任。县级档案行政管理部门处于国家权力机关和国家行政机关的下层，最接近人民群众，可以直接了解、真实反映人民群众对执法的意见和立法要求，不仅对立法工作有直接帮助，而且，通过制定本级的规范性文件，完成法律法规规章从制定到落实的“最后100米”，在这“最后100米”中起着关键的作用。县级档案行政管理部门立法之责的重点有以下几方面：

2.3.1 做好档案法规规章的细化。尽管省市级档案行政管理机构对国家的档案法规规章进行了细化，但是，由于各个县的情况仍是千差万别的，省市级的细化仍然可能是“粗线条”的，加上就是一个县域内的各个单位各种档案也是千差万别的，仍然需要进一步细化。一是分类细化。如，国家档案局制定了《乡镇档案工作试行办法》，一些省市也细化制定了《乡镇档案管理细则》，但是，这些《细则》仍然不细，乡与镇有区别，有的还有很大的区别，就是乡与乡镇与镇之间有的也有很大的区别，这就需要进一步分类细化。最基本的可以分为《乡档案管理实施细则》、《镇档案管理实施细则》。二是具体细化。还以《乡镇档案工作试行办法》为例，可以具体细化为《乡级机关档案工作细则》、《乡级机关会计档案整理细则》，等等。三是层级细化。层级细化又分为两个方面：一方面，是县级机关与国家、省级机关有很大的差异，大部分县级机关档案人员都是兼职的，县级机关属于执行层的机关，其形成的档案与国家、省级也有很大的差异，因而其档案工作也有很大的差异，这就需要细化制定诸如《县级机关档案工作细则》、《县级机关文件材料归档范围和保管期限》之类的规范性文件予以细化。另一方面，在一个县域内，还有县、乡（镇）、行政村三个层级，这三个层级也有很大的差异，同样需要制定不同的档案工作细则和档案管理办法来管理。

2.3.2 做好档案法规规章的地域化。所谓“地域化”，就是由于不同的县所处的地域不同，其产生的档案工作内容和档案的种类也有很大的差异，这就要根据其地域的特点来制定相应的规范性文件以贯彻国家省市的档案法规规章。

2.3.3 制定探索经验型规范性文件。由于县级档案行政管理机构处在档案实践工作的第一线，直接面对那些新的档案工作领域，很自然，探索的任务就由其来担当。在取得经验后，就应先制定档案规范性文件加以调整，而后为国家省市提供案例和典型。

2.4 市级档案行政管理部门的立法责任。由于大部分市没有地方行政立法权，而且，市级又没有县级接触基层和群众的面广，因而市级档案行政管理机构的立法责任既没有省级的大也没有县级的广。主要立法责任：一是做好档案法规规章的细化；二是做好档案法规规章的地域化；三是制定推广与探索经验型规范性文件。

3 结语

档案规范性文件产生于档案工作的实践，是完成法律法规规章从制定到落实的重要手段。制定档案规范性文件是档案法律、法规和行政规章得以贯彻执行的重要保证，也是档案工作规范化、标准化建设的需要，更是各级档案行政管理部门的立法之责。各级档案行政管理部门应认真对待这将档案法律、法规、规章落到实处的“最后100米”，履行好各自的“立法”责任。

注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：“2012-R-05”。

参考文献：

[1][4]应松年.行政法[M].北京：北京大学出版社，2010.116、116～117.

[2][5][6]张文显.法理学[M].北京：北京大学出版社，2011.189、193、193.

[3]朱力宇、光.立法学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.18.

[7]肖正德，许建华.地方档案法规建设不容忽视的一个层面――试论档案规范性文件的有关法律问题[J].上海档案工作，1992（6）：13～16.