行政机构的性质精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇行政机构的性质范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

近年来，我国多个城市(主要是直辖市和省会城市)为了创建改革示范区陆续进行了行政区划调整和改革，主要包括上海、天津、重庆、深圳、沈阳等，同时，部分大中城市在省直管县改革的背景下也开始着手进行行政区划调整。城市行政区划调整现象日益普遍，许多地方政府以期借行政区划调整和改革之机将原有的行政机构升格，提高原有市辖区政府的行政级别，增加领导职数与行政待遇。例如，2000年上海市浦东新区升格为国家第一个副省级新区;2010年1月，天津市滨海新区政府机构正式揭牌，升格为国家第二个副省级新区;同年6月，重庆市两江新区正式升格为国家第三个副省级新区;次年6月，国务院正式批复同意舟山群岛新区升格为第四个副省级新区，也是首个以海洋经济为主题的新区;2012年8月，国务院同意设立兰州新区，升格为第五个副省级新区;同年9月，国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》，标志着南沙新区成为第六个副省级新区。2011年10月，国务院同意重庆市调整部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区;撤销双桥区和大足县，设立大足区。新设立的两区随之升格为正厅级。此外，一些城市的开发区、高新区整建制地升格。

行政人员不仅作为“政治人”追求公共利益最大化，同时也作为“经济人”追求自身利益最大化，“在价值上以‘公共人’为导向，在事实上以‘经济人’方式生活”［3］，是政治人与经济人有机结合的“理性公共人”。《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利待遇等一系列权利进行了规定，然而有些行政机构因无法满足政府官员现实的利益需求，为解决官员的官职待遇问题，萌生了行政机构升格的想法。有一句顺口溜形象地描述了这一现象:“干部要进步，机构增设升格是出路!”许多行政机构由股级升格为科级、科级升格为处级、处级升格为厅级等现象十分普遍;一些乡镇设置了在过去从未有过的副乡级机构;有些省辖市擅自将原来的处级党政部门升格为局级，其内设机构也相应地升格;还有通过高配领导干部达到行政机构升格的目的以解决官员待遇等。

当前我国行政机构升格失范造成的消极后果

1．助长组织文化

组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能，对行政组织发展至关重要。美国约翰•科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素［4］。然而，组织文化有先进、落后之分，其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力，任由“官本位”观念沉渣泛起所致，它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题，导致行政组织规模过度扩张，助长一种人浮于事、办事拖拉、盛行的组织文化。从纯技术上来看，行政官僚模型能够实现最高的效率，是最理性的组织模型［5］，但是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病，在各个国家不同程度地存在着，严重影响着政治—行政生活的行为方式。在工作方法上，脱离群众，利益倒错，造成政社关系紧张;在工作效率上，机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔•巴泽雷曾指出，官僚制范式可能会带来好的行政管理，但会导致政府责任弱化，提出需要突破官僚制，构建一种新型的政府管理模式［6］。

2．不利于推进行政法治建设

行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法律对公共行政的各个领域和环节进行规范，使公共行政沿着法治化的轨道有效运行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则［7］。然而，行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先，行政机构没有以《组织法》《编制管理条例》等法律法规为依据而合法地升格，不符合行政合法性原则，缺乏科学的论证程序和法理依据，带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次，有些行政机构升格是为了提高原有行政级别，利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员，依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作，如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局，以运用更高的行政级别来推进检察院的工作，体现的仍是人治，与行政法治要求的一切以法律为依据相悖，不利于推进行政法治建设。

3．无助于巩固机构改革成果

改革开放以来，我国进行了六次大规模的行政机构改革，其核心是适应经济和社会发展需要而调整行政机构的结构和运行。纵观历次改革，我国进行了积极探索，取得了重要成效，例如在精简机构和人员问题上，虽然没有走出“精简———膨胀”的循环怪圈，但反复幅度明显小于改革幅度，“经过6次改革，国务院工作部门由100个减至目前的69个，精简约31%;人员编制由5．1万减到1．6万，精简约68%”［8］。然而，最近兴起的行政机构升格失范会带来层级过多、机构重叠、领导职数增加、编制扩大等问题，冲淡和抵消了历次改革精简人员和机构的成效。同时，为了完善政府内部管理体制，按照政府管理层次，行政机构升格后其内设机构也升格，并设置新科室，增加新的办事人员，导致部门林立、人浮于事、职责交叉、效率低下等，这与我国历次行政机构改革的精简精神相悖，不利于优化政府组织结构。正如薄贵利指出的，真正优化政府组织结构，才能巩固机构改革成果，才能使行政体制改革取得实质性突破［9］。因此，行政机构升格失范无助于巩固历次行政机构改革成果。

4．阻碍政府职能转变

行政机构是履行政府职能最重要的载体，优化机构设置对于推进政府职能转变具有重要意义。1988年行政改革首次提出转变政府职能这个关键性问题，此后历次行政改革都重申转变政府职能的重要性，转变政府职能成为当前我国行政体制改革的重点所在。因此，优化行政机构设置，对推动政府职能转变具有重要作用。但是，行政机构升格失范致使行政机构设置不合理，造成行政机构过多过细、部门林立、职能交叉、管理对象重叠、政出多门等消极后果，使政府在应该管理领域的角色定位不准，对自身职能界定不清，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，自己该管且要管好的事却没有管好，微观管理过多，社会管理和公共服务职能薄弱，不能全面正确地履行职能，导致政府职能出现越位、缺位、错位、不到位等问题，不利于推动政府职能有序良性地转变。

当前我国行政机构升格失范的成因分析

1．传统“官本位”行政文化的消极影响

传统行政文化是封建官僚行政体系的观念结构，迄今还深刻地影响着我国行政组织结构和官员观念，对当代行政体制的建构和公共行政运行过程仍发挥作用。“官本位”思想是中国最具代表性的传统行政文化，“不管哪个时代，人们如何划分职业，所有划分都是不谋而合，那就是无一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，并以官职大小来评判人生价值和社会地位的一种思想意识。“官本位”的本质是对权力的追逐，是权力本位，“以不择手段地求官、保官为目的，以以官牟利、以官扬名为归宿”［12］，使“读书做官———做官发财———发财济家”成为社会公认的价值准则。一切为了做官，以自身利益为出发点，以权力为手段，只对自己或小团体负责，往往置国家、民族和人民的利益于不顾。在“学而优则仕”、“商而优则仕”等“官本位”行政文化影响下，政府官员往往存在官职崇拜，一切为了做官，力争做大官，以彰显其社会地位和人生价值。然而，行政机构的领导职数是相对固化和有限的，在“官本位”思想的驱使下，自然萌生了寻求通过行政机构升格来解决领导职数的想法，从而导致行政机构升格失范。

2．职位利益的不当诱导

政府官员不仅是以公共利益为行为动机的“公共人”，同时也是具有现实利益需求并追求自身利益最大化的“经济人”，是对多种利益权衡的“比较利益人”［13］。有效的公共治理应在承认并尊重政府官员合理的自我利益基础上，使其自我利益的实现与社会公共利益的实现最大限度地达成一致［14］。根据《公务员法》的规定，政府官员以其能力、知识、技术为政府和公民服务，应得到一定的工资和福利报酬，以满足合理的利益需求，提高行政效率。可是，许多行政机构由于各种原因却无法满足政府官员正常的利益需要，越来越多的行政机构为了解决官员待遇问题诉诸行政机构升格，行政机构升格成了行政组织解决政府官员待遇的途径之一。同时，受封建等级观念的影响，“官有九品，人有九等”，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据［15］。然而，行政机构的领导职数总是有限的，为了增加领导职数以解决行政待遇问题，在现阶段似乎只有诉诸行政机构升格。

3．政府职能转变不到位

行政组织是政府职能的载体，政府职能是行政机构设置和撤销的依据，政府职能转变构成影响行政组织设置的根本性因素。根据行政组织与政府职能关系原理，行政机构的增设和升格是政府职能转变未到位的直接反映，行政机构升格失范的基本原因在于政府职能转变不到位。可以说，当前我国行政机构升格失范现象是政府职能转变未到位和行政组织的一种病态发展。在市场经济条件下，随着公共事务的日益增多和日趋复杂化，我国政府职能依然宽泛，涉及经济社会生活的方方面面，未能实现根本性转变，政府“在市场经济中仍充当市场主体角色，经济调节和市场监管职能不完善，宏观调控体系不健全，公共服务、社会管理职能比较薄弱，职能交叉、政出多门”［16］。总之，由于政府职能界定不科学，政府职能转变不到位，在客观上为政府职能泛化提供了可能，导致无法科学地设置行政组织机构，无法优化行政组织结构，滋生行政机构升格的温床，并期望通过行政机构升格达到管理的目的，最终导致行政机构升格失范。

4．行政组织法律制度不健全

行政组织法律对于一个国家行政组织的设置和运行具有举足轻重的作用。然而，我国关于行政机构升格的法律制度却不健全，造成行政机构升格失范。(1)行政组织法律体系不健全。行政组织法律体系应包括行政组织法、行政编制法、公务员法三部分［17］。行政组织法方面，目前只有《国务院组织法》《地方组织法》，国务院各部委、直属机构、办公机构没有组织法规范;地方政府与地方权力机关混合立法，且省、市、县、镇没有单独的行政组织法。行政编制法方面，《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》属于国务院的行政规章，立法层次偏低，且属于原则性规定，不具有应有的法律约束力，至今我国尚无一部专门的行政编制法律，在行政机构升格中难以做到刚性规范。公务员法方面，《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利等一系列权利进行了具体规定，但是公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求［18］，致使寻求通过行政机构升格来满足其官职利益需求。(2)许多法律条文规定过于简单，难以操作。如《地方组织法》第64条第一项规定:地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。《国务院组织法》第11条规定:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干……每个机构设负责人二至五人。这些法律条文规定过于笼统，法律法规的适用性出现混乱，导致行政机构升格失范。(3)现行立法缺乏法律责任的规定。我国行政组织法律法规对于违反法律法规应当承担的法律后果和法律责任缺乏具体条款，导致行政机构升格有法不依、执法不严、违法不究，以致出现行政机构肆意升格的不法行政现象。

5．行政监督机制不完善

第一，尽管我国行政监督体制中监督主体、方式多元化，但各监督主体分散，缺乏有效整合，未形成监督合力，行政监督体系整体功能不强。第二，行政监督立法进程缓慢，法律制度供给不足，监督无法可依，导致对行政机构编制管理的监督检查缺乏法律依据，造成行政机构升格失范。第三，缺乏有效的监督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成为行政监督的屏障［19］，导致凭经验或者主观意志滥设机构，随意升格。第四，行政监督机构受同级政府和上级监督机构的双重领导，缺乏监督的独立性，难以独立行使监督权，影响监督的有效性。第五，行政监督责任追究机制不健全，通过监督检查发现的违法违规行为，仅仅从党纪政纪方面进行处理，监督缺乏刚性和实效。总之，行政机构编制管理的监督检查工作没有真正实现经常化、制度化和规范化，使行政机构肆意升格钻了监督机制不完善的漏洞。

防治我国行政机构升格失范的对策建议

1．摒弃官本位、权力本位思想，培育现代行政文化

观念是行动的先导，要规范行政机构升格必须转变政府的行政理念，使政府及其官员在行政观念上对行政机构升格有理性的认识，以减少行政机构升格的需要动机。随着我国行政管理体制改革的深化，以官本位、权力本位为主导模式的传统行政思想已不适应现代的客观需要，必须及时地予以摒弃，并努力培育现代行政文化。首先，促进全能行政文化向有限行政文化转变。改变全能政府理念，确立有限政府意识，我们务必认识到政府不是全能的，政府的能力、责任总是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化转变。树立以民为本的行政理念，明确行政是实现人民权利的手段，而不是束缚公民权利的工具，甚或实现官员自我利益的工具。再次，实现管制行政文化向服务行政文化转变。确立服务型行政理念，树立公共服务意识，全心全意为公众服务。最后，促使人治行政文化向法治行政文化转变。依靠法律来治理国家，以法律为依据，运用法律来规范行政组织及其人员行为。

2．健全行政组织领域的各项法律法规

为了规范行政机构升格，必须健全行政机构升格的法律法规，堵死行政机构升格失范的法律漏洞。第一，树立现行行政组织法律法规的权威。在现有的行政组织法律法规中，对行政机构升格起到规范性作用的法律法规应该加以强化，树立其足够的权威，为行政机构升格提供法制保障。第二，修改并完善相应的行政组织法律法规。《国务院组织法》应重申国务院的性质，规定国务院的组成、职能、权力、责任，完善国务院的领导体制和工作方式［20］，并具体制定国务院各部委、直属机构、办事机构的组织法;现行《地方组织法》应将地方政府组织法与地方权力机关组织法分立，规定各级地方政府的性质、组成部门、职能、权限等，并单独制定省、市、县、乡、镇的行政组织法;《公务员法》要完善有关公务员奖励、晋升、工资、福利等方面的具体规定，在“其他待遇”范畴内对公务员激励制度进行变革和完善。第三，加快行政编制立法。尽快制定和完善行政编制法，将行政编制纳入法治轨道，设定严密的监督机制，增强编制管理的规范性，提高对行政机构升格的约束效力。第四，加大行政执法力度。要切实执行并遵循相应的法律法规，对执法情况进行监督检查，细化惩处措施，使法律法规落到实处，发挥法律对行政机构升格的规范作用。

3．准确定位并切实转变政府职能

只有正确界定并转变政府职能，才能有效防止政府职能出现越位、缺位、错位的现象，才能封堵行政机构肆意升格之路。首先，准确定位政府职能。政府应当起催化作用，掌舵而不是划桨。在政企、政事、政社分开的前提下，不该由政府管的、市场能调节好的、社会能解决了的，政府就不能干预，充分还权于市场、企业、社会;政府该管的事要真正管好、管到位，将政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，建立起适应市场经济的政府职能体系。其次，切实转变政府职能。目前，通过加快政治体制改革、深化经济体制改革、大力发展社会组织等促使政府职能转变。在经济领域，营造让人们创造财富的平等环境，而不是直接提供财富甚至与民争利;在社会领域，对弱势群体和落后地区进行政策倾斜，加以扶持;在公共服务领域，普遍性地满足人民日益增长的需求，完善基本公共服务等［21］。政府职能转变真正到位，行政机构增设和升格就会失去重要依据。

4．完善行政监督体系

行政监督是保证公共行政权力正当行使的重要组成部分，也是防止行政机构升格失范的基本手段。为了规范行政机构升格，就要依靠完善的监督机制来加以保障。第一，不断加强行政机关内部的一般监督和专门监督，健全内部监督体制，从内部监督行政机构升格。第二，通过完善权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会监督等，不断完善外部监督体制。第三，建立行政监督协调体制，加强总体协调，使各监督主体相互配合，形成监督合力，发挥对行政机构升格监督的整体功能。第四，建立行政监督的垂直领导体制，使监督机关从行政机关中独立出来，只接受上级监督机关的领导和监督，在经济上不依赖同级行政机关，从而保证监督的相对独立性。第五，加快行政监督立法，制定专门的行政监督法律法规，如《行政监督法》，将行政监督纳入法制化轨道，使对行政机构升格的监督有法可依。第六，加强行政监督队伍建设，提高行政监督人员的综合素质，以增强对行政机构升格监督的效果。

篇(2)

关键词：行政事务管理 群团工作

行政部门是一个企业或者组织的重要组成部分，在群团组织的发展中能够进一步加强行政事务管理工作，有利于群团组织的行政能力提升。任何性质的群团组织都会由于其自身的特点，而具备特殊的群团组织行政管理部门，而其中所进行的行政事务管理工作往往具有一定的复杂性和多样性等特点，在行政工作处理的过程中，需要对群团组织中的行政事务具体了解，根据群团组织的具体情况，逐渐提高企业行政事务的管理水平，确保各项事务的正常运行，促进群团组织更加有序发展，增强群团组织的实力和影响力。

一、群团工作的基本内容

群团组织是“群体性社团组织”的总称，社团组织主要包括“群体性社团组织”、“学术性社团组织”、“活动性社团组织”等主要内容，而其中群团组织的主要特点就是经常进行的群体性活动，群团工作主要是指将党和国家政策为人们服务的团体工作，主要是党关于国家工作联系群众的桥梁和纽带，能够帮助党联系各个相关工作的群众，并对他们进行卢纶指导，政策指示，作好他们的思想工作，并及时向党反应群众的愿望和需求。群团工作主要将党和人民群众之间的沟通变得简单，为党和人民群众信息交流提供渠道。

二、群团组织行政事务管理

（一）行政事务管理机构配置

群团组织内部的行政事务就是将群团组织内部的各项工作，包括群团工作的外部交流事物以及政策传达等方面的内容与人民群众的切身利益联系在一起。群团组织行政事物管理也针对组织内部的各单位工作内容以及任务做出管理与事务决策，还要对预防工作进行有效的监督和管理，对组织针对的人群进行有效的管理，对国家政策有效传达，并及时关注人们的需要。但是这些工作都放在群团组织行政事务管理部门中，不仅会造成群团工作行政管理事务的压力过大，同时也使得行政管理工作的效率不断降低，而这种状况的重要原因就是对行政事务管理部门的职责划分不够明确，机构职能定位不合理，各个部门的配合不到位，使得行政管理工作无法达到预期的效果，造成各项工作的延后，不利于群团工作的开展，因此要加强群团工作行政事务管理机构合理配置。

（二）行政机构人员配备

我国现阶段对群团组织工作的关注度还不够，群团组织的行政事务管理机构还在使用传统的机制体系，在时代飞速发展的今天，群团组织行政管理部门的人员配备还不足以处理日益庞大的组织相关的工作事务，造成不同岗位的工作人员在多个岗位工作，而具体的行政事务管理工作却没有配备专门的管理人员。而且大多数的管理人员的自身素质，已经无法满足当今社会发展下产生的群团工作行政管理事务，群团行政管理人员要求综合发展，但是当前行政管理人员普遍存在综合素质并不高的现象，他们大多对行政管理的专业知识和最新知识内容的了解不够全面，行政管理相关技能在实际运用中不够熟练，导致群团组织行政事务管理的效率相对较低。而群团组织的工作往往包含着诸多方面的内容，比较琐碎，通常需要各项工作一起展开，不仅需要和国家政策挂钩也需要和人民群众的服务挂钩，就会导致人员不足，对工作顺利进行产生不利影响，容易在各项工作共同进行中出现厚此薄彼的情况，从而导致群团组织的工作无法达到最大化。

（三）加强行政机构管理规范

目前，群团组织的行政管理工作在发展过程中仍然存在诸多的问题，行政机构内部的管理方式不科学，服务机制不健全对行政机构管理工作产生阻碍，容易使工作处理发生混乱现象，不利于组织部门进步。但是最基本的问题还是行政机构的规范化管理，只有对行政机构管理部门内部做出规范化管理，才能够以更加规范的手段进行组织工作管理。

三、行政事务管理的作用

（一）对组织机构优化配置

在组织工作处理的过程中，只有加强组织机构的调整和优化配置，才能够使得群团组织行政事务管理的职能充分有效发挥出来，从而使得机关行政事务管理工作可以顺利的进行。对群团组织行政事务管理机构进行优化配置，不仅使群团工作的行政管理各项政策开展更加顺利，也促进组织内部的管理工作更加规范和科学，能够在行政事务管理职能处理的过程中对一些多余的职能部门和闲置的职位人员进行剔除管理，对各项机构职能及时合理的划分职能，促使工作人员明确自身的职责，制定相关内部制度，在实际工作中依据管理制度来实施管理工作，充分实现群团组织的可持续发展。

（二）优化组织工作人员结构

随着现代化进程的逐渐扩大，组织的人员结构也需要不断进行优化，行政事务管理中的人员精简以及高素质人才的引进和培养都是促进组织工作更好实行的措施，在人员管理中逐步将提高员工的综合素质作为主要内容，促使员工以更好的姿态对待工作，加强工作人员道德规范管理，对员工展开学习教育活动，最重要的是使员工充分认识到组织的基本职能和组织的性质，培养员工乐于为人民服务的优良品德。

（三）精化组织工作流程

组织的工作总是复杂且多样的，在组织的服务性质中，需要对组织工作及时分配和完成，群团组织行政管理部门可以根据现有机构和员工技能为基础，根据工作职责和岗位的性质进行工作安排。在合理的安排下促使组织工作的流程顺利进行，以最小的员工消耗取得最优化的工作效果。充分挖掘广大职工的内在潜能，整合组织充足的后勤资源，使他们在工作安排中得到高效利用，以此精化组织工作流程。

四、结语

随着我国经济的发展，我国群团组织的工作效率对社会发展具有重要影响，组织结构也在逐渐受到国家发展影响，积极提高提高群团组织行政事务管理的工作质量以及工作效率，才能充分适应当今社会的发展，也促进社会系统的经济效率的提升。

参考文献：

[1]王立财.浅议机关行政事务管理[J].科技经济导刊，2016，（25）.

[2]张晓丹.企业办公室行政事务管理工作的相关研究[J].经营管理者，2016，（09）.

篇(3)

一、建设科学、合理、效能的国家应急职能体系

（一）区分自然性与社会性紧急事件、综合性与专项性紧急事务，形成集中统一的应急管理职能体系

突发事件不外乎自然性紧急事件和社会性紧急事件两大类。自然性紧急事件不仅本身容易直接造成灾难和严重的被动局面，而且还很容易引起社会紧张而转化为社会性紧急事件。因此，仅有专业处置能力而无综合处置能力作保障，就必定会导致十分严重的现实后果。社会性紧急事件对综合处置能力比对专业处置能力有更高的要求；综合处置能力不到位就将衍生出更广泛、严重的现实危机。

一般而言，两类紧急事件在更具体的类型上需要非常专业化的专项治理，从而构成专项性紧急事务；但一旦事态严重，就特别需要加以综合性的有效应对与处置，进而构成综合性紧急事务。而综合性紧急事务及其处置在应急管理体制中具有最突出的位置和作用，构成应急管理职能的主体和核心。专项性紧急事务及其处置在微观过程中具有不可替代的特殊作用，但在总体上却只构成延伸性的应急管理职能。

无论是综合性还是专项性应急管理职能，都有管理和服务两方面的基本性质；只是有时应急管理更突出，有时应急服务更突出，有时二者都突出。完整的应急管理职能体系应该是综合与专项和管理与服务的对应交叉，而不能有丝毫忽略或偏废。

总之，科学、系统地研究整个应急管理的对象与事务，并以此为基础，审度从日常管理中独立出来的应急管理职能职责系统，发现空白、遗漏或者残缺之处，填补和加入新的应急管理职能职责内容，由此确立和形成一套系统完备的政府应急管理职能体系和职责体系，是非常重要的。

（二）系统厘清、大力整合现有的政府应急职能，形成一个相对独立、又与常规管理职能紧密对接和互补融合的应急职能体系

第一，要把应急管理从常规管理中独立出来，明确其性质、定位、范围，把握其规律、特点、原则和要求，弄清其目标、任务、条件、方式和途径，界定出一个成熟完备、独立专门的应急管理职能领域。只有这样，才能把应急管理职能体系界定和设置得更加科学完备和现实有效。另外，要结合行政改革，把政府应急管理的职能职责从政府常规管理的职能职责中具体、细致而系统地离析出来，加以系统的分类梳理和集中整合，形成专门而独立的应急管理职能职责系统。

第二，要把分散的综合性应急服务职能进行适当的规划、调整、组合和集中，把薄弱和欠缺的综合性应急服务职能大力强化起来，形成一套细致全面的综合性应急服务职能体系。换言之，就是要借助行政改革，把所有的（包括原来分散存在和运作的）综合性应急管理职能集中起来，加以科学的整合，消除重叠，填补空缺，统一运作，避免分散，形成一套集中统一、规范完善、切实高效的综合性应急职能体系。

第三，要在现行配置于各职能部门的专门性应急职能系列的基础上，对专门性应急管理职能和应急服务职能进行再提炼、再完善和再精专，形成一个高度精确有效的专门性应急处置职能体系；同时，还要使之与综合性应急处置职能体系相互匹配、呼应和协调，形成一个完整完备、规范高效的国家应急处置职能体系。概言之，就是要把大量的专项应急管理职能也加以科学梳理和整饬，确保它们与综合应急职能更加契合，确保整个应急管理职能体系变得更加科学高效。

第四，要科学设定、正确处理应急管理与应急服务、常规管理与常规服务的相互关系。在此基础上，对综合性应急管理职能与应急服务职能之间的搭配组合、配置落实与操作实施进行设计和规划，确保两大职能体系相互匹配、高度协调，形成一个科学合理、系统完整、高效有力的综合性应急处置职能体系。

二、建成一个以大部门制为基本特点的应急管理主干机构体系

应急管理是相对于常规管理而言的政府工作，是针对紧急状态而进行紧急行动并由此形成应急形态的政府管理。另外，综合性应急职能既然极端重要，那么就要有一个相应的常设政府部门来专门履行。这类部门就是综合性紧急事务处置机构，是整个国家综合应对和处理各种紧急事件的常设主体和轴心。

因此，加强应急管理、特别是应急体制建设就不能孤立地进行，而应该从整个政府工作的角度来着眼和行动；确切而言，就是要在着眼于科学理顺行政体制、特别是应急管理体制的基础上，与整个政府管理工作内在地对接起来，突出综合性应急管理职能部门的正规化建设，重点探索实行“应急管理大部门制”，从一开始就着眼于建立大部门化的应急管理主干机构，合理调整乃至重构国家应急管理主干机构体系。

所谓应急管理大部门化，就是要随着原来各种分散的综合性应急管理职能的集中与整合，把原来承担该职能的各有关具体机构也一并集中和整合起来；同时，随着新的综合性应急管理职能职责的提出与确立，也设立新的相应承担机构；最后，将这些机构统一组建成一个能独立承担和履行应急管理职能职责的政府部门，实质就是在中央特别设立一个专门承担和履行综合性应急管理职能职责的应急总部，各级地方政府也设立相应的行政机构，逐步建成一个完整的应急管理主体体系。

从行政改革和加强应急管理的实践看，探索实行“大部门制”，就是要将政府的应急管理职能进行同类合并、大体集中，交由一个机构统一负责。只有这样做，才能充分体现“精简、统一、效能”的原则，才能充分确保应急职能分类与应急机构设置科学化、合理化，才能有效降低行政成本、切实提高应急成效。这样做正是新形势下加强应急管理、推进政府管理科学化的客观需要，更是深化行政体制改革、加强应急管理体制建设的一个现实选择。

如果要把应急管理大部门化做实做细，就必须突出对应急管理主干行政机构加以正规化建设，主要是必须把分散履行综合应急职能的各种非常设行政机构和准行政机构加以集中和整合，由此形成一个集中统一、高效有力的应急职能职责主体，而不能以非常设、非正规、乃至应付的和重叠的形式来考虑、设立与维持；还要根据更科学、全面的综合性应急职能来建设一个内设职能和机构更加科学、完善的应急行政主体，使之成为国家应急管理的直接保障主体和一个日常化运转的正式政府部门。

从国家层面上看，广大的国土面积要求有一个集中统一、协调灵敏、高效有力的最高专门权威和最高行政机构，统抓应急管理工作。这种机构可设为部级建制，但必须设有超部级权力权威，专门负责全国非国防性重大紧急事件处理。这个机构既直接处理具体事件，也在全局上发挥迅捷高效、强大有力的领导、组织、指挥、协调、促进和监督等作用。这样，那些临时的、无权威的、随机设立的各形各色安全机构、安全运作模式和资源启用模式都将废弃，那些应急延误、危机疏忽、内耗浪费及由此而来的危险后果都将避免；进而从体制上做到充分确保公共安全。

与此相配套，各级地方行政区域也要设置同样的总部机构，统管本辖域的全部非国防应急管理事务。这其实就是要求在政府建制内新建一个非国防应急主干机构系统，成为各级行政区域内紧急事务处理和公共安全保障的主干机构和责任权威，位于直属应急联动中心和常规联动中心之上，对本区域整个应急与常规安全责任与工作，进行统筹安排和具体的整合、协调、实施、指导、监督和推动。

在此基础上，再进行更专业、更科学的职能设定和组织设定，并进行相应的人员选任与配备。就实践经验看，各级应急主干机构最好要由本级政府的常务行政副首长兼任部门首长，就可以确保应急管理机构顺畅、高效地运转了。

这样，在某时一旦发生重特大突发事件，就能有一个常设的应急管理主体去独立负责了；再也不必一有大事就迫使核心领导层不得不停下手头工作、打乱总体秩序而额外劳心了。显然，这是非常符合应急管理规律和实践需要的，是科学、务实和可行的；对于整个国家综合应对和处理各种紧急事件来说，也是非常必要的。

三、打造一个系统完备、集中高效、统一实施的专项应急处置机构体系

有了应急管理主干机构体系还不足以满足整个国家应急管理的需要，还必须围绕这个主干体系，对现有承担专门应急管理和服务的行政机构进行再精练、再优化，打造出一个科学、完备的专项应急处置机构体系。

（一）确立紧密结合、高度协调的应急管理和应急服务职能及相应关系

要以集中统一、高效有力为目标，按照新的应急管理职能体系及其内在相互关系，特别是其对载体和责任主体的需要与要求，把原来分别承担部分综合性应急管理职能的机构集中起来，进行专项机构调整；包括重新设定并建成一套完整的、集中承担和履行专业化程度很高的应急管理职能机构，调整、优化这些专门主体与应急总部的相互关系。

其中，要特别突出应急管理和应急服务两个基本职能，并确保把它们落实到具体的应急处置实践中。在具体职能上，要覆盖对自然灾害、公共卫生突发事件、群体性突发事件以及基础设施、水利、农业、工业、商贸、金融、科技、文化、教育、社会等等诸多方面安全问题进行及时、有效的防范与处置。

此外，还要把原来配置不合理、运行不规范、专门承担应急服务的行政机构和准行政机构加以集中和整合；按照新的综合性应急服务职能体系及其对行政机构和社会组织的需要与要求，以集中统一、高效切实为目标模式，区分行政与非行政，在确定由社会组织承担部分应急服务职能之外，重新设定和建立一套完整的、集中承担专项性应急服务职能的专门机构体系。

最后，要正确看待、设计和处理好此一专项职能与其他部委专门职能中安全内容的相互关系；特别是要科学处理好应急处置与常规处置的关系；要绝对避免交叉重复、范围不清、责任不明，以免推诿扯皮或事实上的有心无力而造成不可挽救的连带性、综合性或扩大性的严重后果，却无人承担责任。

（二）建立一个集中负责履行应急管理与应急服务职能的应急联动中心与平台

首先，建设一个灵敏高效的应急管理与应急服务联动中心，成为一级政府集中统一、高效有力地掌控和具体实施应急处置事务的应急处置枢纽。其功能包括监测、预测、预警、接警、发警、以信息和技术支持应急决策、直接参与应急决策、实施具体的应急指挥和协调、实时应急反馈、迅捷追踪决策、附加应急调度、应急善后评估、应急总结、应急信息等。因而，此中心实质是一个应急处置平台与总部的复合体。

其次，与应急平台相配对，在同一电子平台上还要建立一个高效的常规管理和常规服务联动中心。由它确保在履行正常的公共管理和公共服务职能时能够最充分地履行安全管理职能，就是在平时大量的日常社会生活中灵敏发现和处置任何一个风险信号、危机信息，与广大市民进行及时沟通，对矛盾问题、潜在危机和现实隐患都能及时地进行处理，把问题消灭在萌芽状态。此外，它还是一个常规安全的信息中心、决策支持中心、具体指挥与协调中心、常规安全规划与政策起草中心等。因而，此中心实质是一个常规处置平台与总部的复合体。

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企业行政管理是指依靠企业行政组织、按照行政渠道管理企业的一系列措施和方案。所谓企业行政组织，是指企业的行政组织机构。行政渠道则主要指企业行政组织机构内上下级的领导与被领导的隶属关系，如公司总裁~部门经理，项目负责人等的等级系列关系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、规定、奖惩条件等。

(一)企业行政管理的特性

1.权威性。企业行政管理的有效性是建立在企业内部组织机构的上级权力与权威基础上的，上级行政机构没有相应的权力和权威就不能下达命令、指示或规定等。但还要指出的是，现代企业行政管理的有效性还要取决于上级权力是否运用得当和下级的是否服从等诸因素。

2.及时性。由于企业行政管理是用命令、指示等来调整人、财、物、产、供、销等生产经营活动，故其手段和方式直接具体，而且具有较强的针对性，同时又配以对违抗管理的惩罚措施，因而能迅速发挥作用;而通过经济手段进行管理或通过思想政治工作达到管理目的时，则必须有执行~反馈~调整执行的操作过程，因而常发生滞后。因此，在企业大量日常性经营处理及人事处理中，或企业遇到突发事件以及企业环境不稳定时，行政管理就能发挥重大作用。

3.纵向性。因为企业行政管理主要是通过企业行政组织内部的隶属关系进行自上而下的纵向指挥和协调，往往是企业上级行政机构对下级的指令性要求，因此主要是纵向性的。

(二)企业行政管理的作用和内容

企业行政管理是企业参与社会化大生产及市场竞争的客观要求。在现代经济生活中，随着社会生产力的发展，生产分工日趋专业化，这就要求一个生产流程中各个环节最大可能协调一致。因此要有效地组织企业生产经营，就必须有一定强制力的权威与服从机制—即行政管理，否则，企业的各项生产经营目标就可能因缺乏组织性而不能实现。企业内以经理或厂长为首的行政管理系统运用行政手段，把企业各环节、各部门联结成一个健康运行的有机整体，并通过各种行政管理手段及时有效地组织企业生产经营活动，是保证企业生存发展目标顺利实现的重要保障。具体而言，企业行政管理是通过以下方式发挥作用的，

1.计划。即确定管理内容的目标和决定如何达到这些目标。现代企业行政管理必须具有计划性，这是企业实现行政管理科学化和保证行政管理成功的必要条件。

2.组织。企业的各级行政管理人员必须明确工作的内容，并将其按性质分类，逐级建立自上而下的责权关系，保证行政管理渠道的畅通无阻。

3.人力功能。管理者需要管理下属，要把适当的人安排在适当的工作岗位，人员还要有流动等。

4.发号施令。即企业行政管理中采取的具体措施，调动和协调各级行政管理人员按要求完成各项工作。

5.控制。即对指挥工作的各项措施进行监测、控制与调整，包括建立激励机制、监督系统和制定奖惩条例并认真执行。

(三)现代企业行政管理的基本要求现代企业行政管理的目标来自于生产经营活动和行政管理自身的要求。生产经营活动要求的行政管理主要侧重于正常组织经济活动，包括财务和销售管理、信息、沟通以及公关和劳资关系等。实际上，这种要求一般属于企业生产经营范畴。纯粹的企业行政管理工作本身则要求:

1.实行和完善行政首长负责制。实行行政首长(厂长或经理)负责制，建立以其为首的指挥系统是科学行政管理的基础。这就要求，首先必须明确行政首脑的职责和权限，保证其有足够的行政权力和必要的权威;其次必须保证行政首脑的管理措施有可靠的行政实施渠道，再次行政首脑必须有一个高水平的咨询机构，保证其管理措施不致因考虑欠周或个人判断失误而产生负面影响。

2.合理选择和设计行政组织机构。企业行政管理是依赖行政机构和行政渠道进行的，所以，选择和设计符合企业内外特点的组织机构是保证行政命令、指示等迅速流动贯彻的重要前提，是达到行政管理目标的必要条件。行政管理最忌机构庞杂、人浮于事、渠道间沟通不畅、环节繁多，从而造成公文旅行和效率低下等弊病。因此，合理设计与选择行政组织机构与行政管理科学化密不可分。

3.选拔优秀的行政管理人才。现代企业的行政管理人员要有与时代相适应的一般素质、能力和知识结构。可以说优秀的行政管理人才是现代企业行政管理致胜的法宝之一。

4.确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制。企业行政管理的最佳化实现在很大程度上取决于被管理者的积极有效的配合和实施。因此对人的管理是现代企业行政管理的核心工作，而通过建立有效的激励机制是有效实施对人的管理的重要保障。

5.讲究行政管理的艺术性。行政管理中还有许多艺术性问题，什么时候下达命令或指标、怎样下达、辞语如何表达等，都须因人因时因地而异。这就要求行政领导善于行政管理艺术，注重管理对象的心理因素、讲究说话艺术、善于把行政命令转化为企业员工的自觉行动。

(四)我国企业行政管理的改进思路

与现代先进的企业行政管理相比，我国还存在很大差距;此外，计划经济时代的后遗症在我国企业行政管理中远未消除，因此中国企业行政管理的改进工作艰巨而迫切。这其中，除为适应市场经济而转机建制和提高管理水平外，还须注意以下问题

1.按规范化要求，适当调整企业行政机构。目前，虽然企业行政管理已有相当长的历史，但行政机构仍存在诸多不规范之处，如企业行政机构臃肿、人员配置紊乱、管理渠道冗余复杂等。对这些间题，应从行政机构的体制和结构两方面加以解决。要明确各级行政机构的职能作用，按实用性和科学性原则去合理建立行政机构系统。

2.健全企业行政管理的领导体制.科学的行政管理体制包括三方面内容:以行政首长负责制为主，咨询机构为补充，建立有相应的行政监督部门。我国现行的企业领导体制基本上是党政合一甚至以党代政，未能给行政首长以真正有效的行政管理权;有的领导体制不健全，以行政首长的个人意志代替行政管理的系统工作，或缺乏相应的辅助人员或没有相应的监督机构和手段。这些都要逐步改进，以加强和提高行政管理工作及其质量。

3.定期评价业绩，择优使用行政管理人才。企业人事部门虽一直以业绩评价作为行政管理人员晋升的标准，但长期缺乏科学性和准确性，人为因素干扰太多，也有技术欠缺因素，对于前者可用部门监督方法逐步消除，而对于后者则须从人才学角度，综合运用定量分析与定性分析等科学手段，准确作出评价。

二.企业创新管理

同志指出:现在我们更应十分重视创新。要树立全民族的创新意识，建立国家的创新体系，增强企业的创新能力，把科技进步和创新放在更加重要的战略位置。只有不断创新，才能在竞争中处于主动，立于不败之地。所以，创新是企业的生命。也有人将创新比喻成带有氧气的新鲜血液。一切在停滞不前。这样尽管无风险，可是机会会悄然滑过。原地踏步实际上是一种变相的倒退。发展的内涵是很丰富的。我们把发展看成是现实的突破，要发展就必须创新。

(一)什么是创新?创新，也叫创造。创造是个体根据一定目的和任务，运用一切已知的条件，产生出新颖、有价值的成果(精神的、社会的、物质的)的认知和行为活动。按照管理大师熊彼特的理论，创新是生产要素的重新组合，包括5个方面内容:(1)引进一种新产品(2)采用新的生产方式，(3)开辟新的市场(4)开辟和利用新的原材料，(5)采用新的组织形式。其实，还应包括观念和思维的创新。这是最重要的。中央党校有位教授在总结深圳特区之所以能取得今天的成绩首先归功于制度的创新。如果没有特区拓荒者的观念创新，就不可能有制度的创新，更谈不上深圳的惊人成就。

(二)创新的特点:创新的最主要特点是新颖性和具有价值。

1.新颖性。新颖性包括三个层次:(l)世界新颖性或绝对新颖性(2)局部新颖性(3)主观新颖性，即只是对创造者个人来说是前所未有的。

2.具有价值。这个特点与新颖性密切相关，世界新颖性的价值层次最高，局部新颖性次之，主观新颖性更次之。

(三)创新的分类:创新的种类主要有七种:(1)思维创新，(2)产品(服务)创新，(3)技术创新，〔4)组织与制度创新，(5)管理创新，(6)营销创新，(7)文化创新。下面逐一介绍。

(四)组织与制度创新:组织变革和创新的理论基础是统理论、情景理论和行为理论。系统理论一一组织是一个开放、有机和动态的系统，由三个子系统组成，即技术系统、管理和行政系统、文化系统。其特点是相互联系，一处改变，其他会跟着改变。典型的组织变革和创新是通过员工态度、价值观和信息交流，使他们认识和实现组织的变革与创新。情景理论一一在企业中没有一个一成不变、普遍适用的最好管理理论和方法。行为理论一一企业中人的行为是组织与个人相互作用的结果。通过企业的组织变革和创新，改变人的行为风格、价值观念、熟练程度，同时能改变管理人员的认识方式。

组织与制度创新主要有三种:

1.以组织结构为重点的变革和创新，如重新划分或合并部门，流程改造，改变岗位及岗位职责，调整管理幅度。

2.以人为重点的变革和创新，即改变员工的观念和态度，知识的变革、态度的变革、个人行为乃至整个群体行为的变革。

3.以任务和技术为重点，任务重新组合分配，更新设备、技术创新，达到组织创新的目的。

(五)管理创新:世上没有一个一成不变、最好的管理理论和方法。创新管理是什么?创新管理有三种互有联系的不同含义:1、管理的创新，2、对创新活动的管理，3、创新型管理。创新型管理不同于守旧型管理·它把创新体现在管理过程中，而且要求整个组织和成员是创新型的。当今的趋势是由单项创新到综合创新(全方位创新)，个人创新转向群体创新。

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论文关键词 行政法学 公共行政 经济转型期 服务型政府

公共行政是指国家行政机构本着法制、效率、责任和服务原则，依法管理社会公共事务的有效活动，在国家发展中起着宏观调控、行政管理、公共服务等作用。我国正处于经济转型期，作为决定上层建筑的基础，经济转型，其他诸多方面也随之变化，公共行政即是如此，包括意识观念、政府定位、制度建设等，都发生了重大转变。特别是在当前知识经济时代，这种转变更为明显。而公共行政同时作为行政法学的研究对象之一，对行政法学各方面也产生了或多或少的影响。

一、多元主体管理方式共存

按照最初对公共行政的设定的定义来看，其主体是国家行政机构，即政府，立法和司法不包括在内。也就是说，所有社会公共事务的开展，都要由具有社会公共权威的机构担任，而此机构便是政府。这种模式存在明显的弊端，比如机构人员滥用权力、内部腐败，直接影响到活动效率。而且从过去的管理情况来看，政府机构确实存在不足之处，如管理方法单一，导致难以有突破性进步。同时，公共事务越来越复杂，公民的权力意识日益强化，都迫使公共行政的主体和管理模式发生变化。主要是指私主体的参与，从下面两种管理模式展开分析。

（一）自治管理

我国自古是政府专权式国家，政府在国家治理中占据着重要地位，权力过于集中，时间一久必然出现问题。以公共事务管理为例，以前完全由行政机构掌控负责，自治式管理则是非行政机构参与管理的一种新模式。当然，这种非行政机构也必须满足很多条件，比如合法、有自身的管理章程、有一定影响力等。美国和我国的政治体制不同，上世纪30年代时，美国的社会组织就开始插手公共事务管理，主要是些教会组织、街坊组织等。我国政府集权的政治体制决定了政府在公共事务管理中的主体性地位，社会组织的自治权难以实现。

现今，计划经济体制早已不适应世界发展潮流，我国开始向市场经济转型，经济形式和利益主体愈发多元化，很多利益主体为了保护自身利益，政治需求越来越多，所以需要掌握一定的权力，在这种大趋势下，政府也不得逐步放权。而这些利益主体以各种社会行业组织为主，包括足球协会、律师协会等，在公共事务中起到的作用越来越大。根据目前发展形势，今后会有更多的非行政机构组织参与到公共事务管理中来，与政府共同掌权，分享行政资源。在我国，政府分权正是实现民主的关键一步，也是深化改革的必然结果。近些年来，国内的社会自治组织数量不断增多，涉及各行各业，如体育、教育、服务、文化、科技、法律咨询等都包括在内，总数量已超过50万。如果此数量继续增长，显然能从侧面反映出社会自治的拓展空间较大。

（二）合作管理

还有一种管理模式，即合作式管理，公共行政和私人主体联合，在达成统一目标的前提下共同完成任务。当然，这种私人参与的机制，需要双方有共同的利益，且要明确各自职责，合理分工，实际事务管理中，以行政目标为导向，双方默契配合。美国非政府组织的设定大都属于这种合作式管理模式，而且已实行多年，但在我国才刚刚开始。

计划经济体制下，所有生产资料和资源都归政府所有，政府是掌控管理权的绝对主体，决不允许私人参与。不过改革开放以来，尤其是进入新世纪后，世界一体化趋势加剧，政府被迫放权，虽然外交权和军事权仍有政府掌控，但其他领域都出现了私人参与的痕迹，公私合作现象愈发常见。其合作形式也多样化，比如行政任务的外包，有利于政府转移工作重心，同时为公民参与管理创造了机会。

（三）对行政法学产生的影响

以上两种模式的演变足以证明，行政机构在公共事务管理中的垄断地位开始动摇，权力逐步被分解，越来越多的主体加入，权力日益多元化。为适应这种变化，行政法学在研究公共行政时，理论方面也要有所改变，比如行政主体的定义与之前不尽不同，相关制度也要更新。

二、服务控制论的形成和制度构建

关于行政与法的关系，应该从不同角度予以分析，行政法既要具备控制功能，又要具备服务功能。前者作为公共事物管理管理的基础手段存在，后者则是归宿。我国正朝着民主化、法治化社会发展，在政府加强控制的同时，对其服务者的角色更为期待，这是大势所趋。在这种环境下，服务应该作为行政法学研究的第一要义，以满足人民群众的需求为重点方向，强调自由、公平等现代社会价值。控制和限制、控权等词不同，控制是本着“民权至上”的服务理念，由人民群众对行政进行动态监控，适度控制政府权力的运行，以免出现滥用权力的现象。

（一）服务型政府

上世纪80年代之前，我国实行的是管制行政和计划经济体制，在现代化发展中积弊甚多，所以要实行改革，逐步向市场经济过渡。新形势下，政府同样具有宏观调控等功能，但除了保安维稳，很多公共事务领域都不应再过多地干预，为服务行政的形成创造了契机。改革开放以来，我国经济增长迅速，服务行业兴起，并成为我国重要的第三产业。同时互联网的普及，使得人们获取信息的手段更多，速度更快，思想观念日益现代化，权利意识不断增强。在物质生活需求得到满足的今天，人们更需要各种形式的服务，对政府的要求也在改变，维持社会秩序已成为基本要求，新增的要求更侧重于过去政府专属的公共服务领域。这就对政府的职能发出了挑战，统治型政府显然不是现代民众所需要的，他们更向往服务型政府。在社会大趋势下，我国政府也正在适应这种转变。

2005年把建设服务型政府作为政府的重点工作目标之一，2011年提出政府的工作重心发生转移，由传统的管制逐步过渡为服务。这几年来，政府对服务型政府建设工作更为重视。不只是宏观方面，微观层面也有许多具体的行为。2009年将公民的社会保障、基本生活水准权纳入人权范畴，表明政府在公共服务建设途中迈出了重要的一步。次年，国家颁布了《社会保险法》，以立法的形式，表达了对社会福利的关注和重视。同时期，食品安全、劳动、就业等领域也相继立法，服务型政府又向前迈进一步。其实，国内提出的刚柔并济管理方式与此也有着密切关联。刚性管理强调的是秩序行政，柔性管理则暗指服务行政。

（二）对行政法学产生的影响

服务行政既是国家改革、公民权利意识逐步提升的结果，也是顺应世界潮流发展的需求。行政法学主要研究的是行政法，以及与行政相关的社会关系，包括公共行政在内。如今政府的性质和职能发生变化，行政法学势必也会受到影响，有所变化，研究范畴也应对应调整，涉及行政过程规制、公共职能配置等多个领域。总之，法律要保证理论和实际的相对应，随着服务型政府建设力度的加大，服务行政作为行政法学的重要研究内容，我们应给予更多的关注。

三、新行政行为方式的出现

从前面分析不难发现，传统的公共行政方式较为单一，即行政行为在过去特定社会环境下起到过一定的作用，但在服务行政迅速发展的今天，单一的行政行为已不能再满足当前要求，其垄断地位已经结束，更多的非权力行为方式加入其中，并开始发挥自身作用。以下主要从两点予以分析：

（一）非强制性的行为方式

在政府集权的年代，政府是掌握权力的唯一主体，公共行政以强制行为为主，决策后，相对人必须服从。如果不配合甚至反抗，政府有权采用强制性措施。显然，这种方法并不可取。事实上也是如此，强制使用权力时，经常会使得双方矛盾激化，任其发展对双方均产生负面作用。随着服务型政府建设的深入，对强制性措施加以限制，即通过利益诱导，协商、谈判促使行政相对人作出或不作出某种行为。甚至在行政指导不合理时，相对人可以不配合，并对其提出意见。这种改变更能体现民主，也有利于拉近双方关系，减少彼此矛盾，相信在未来的公共行政中，其作用会越来越大。

（二）双方性的行为方式

正因为传统公共行政中政府集权，占据着绝对权威的地位，不允许相对人提意见，几乎是单向命令，而忽视了与相对人交流沟通。这种单向行为方式能够在一定程度上巩固政府权力，但在目前社会明显不完全适用，已经很难满足公众需求，反而会引起更多对抗。在此背景下，一种新方式即双方方式形成，强调双方沟通，政府要广开言路，积极聆听相对人的反馈意见。以行政合同为例，虽然行政机关仍享有诸多体现强制性因素的行政优益权，如合同履行的监督权、为了公共利益需要单方变更或解除合同的优益权，但毕竟是在行政机关与当事人平等协商基础上签订的，与传统单方方式相比，具有重大现实意义和借鉴价值。

（三）对行政法学的影响

上述两种行为方式昭示着私法精神在行政法学领域的逐步渗透，推动着中国行政法学立论中心由行政行为向行政方式的转移。具体而言，研究方法由“行政行为形式论”开始转向“行政过程论”，依法行政原理的核心内涵也由形式法治迈向实质法治，传统单一的纠纷解决机制亦会被多元化的纠纷解决机制取代。

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关键词：登记错误 不真正连带责任 无过错归责原则

一、问题意识――《物权法》第二十一条责任形式

《中华人民共和国物权法》第二十一条规定，当事人在申请登记时提供虚假材料，给他人带来一定损害的，需要对赔偿责任加以承担。在登记时出现错误，给他人带来一定损害的，赔偿责任应由登记机构承担。其赔偿后，可向发生登记错误的人进行追偿。

在我看来，这并非是一种真正连带责任，典型的不真正连带责任指的是大部分行为人将法定义务予以违反，对受害人进行加害，或不同行为人基于不同的行为给受害人带来一定的损害，每位行为人产生的一个相同内容的侵权责任，各负所有赔偿责任，且由于行为人之一的履行而让全体责任人的责任最终归于消灭的侵权共同责任形态。登记机关和提供虚假材料的当事人基于不同的原因承担责任，而且由终局者承担责任，强调责任承担有终局者。虽然法条规定责任的承担有先后顺序，这是因为错误登记的受害者出于弱势地位，所以法律规定由行政机构先承担责任，但是从实质来看，《物权法》第二十一条的规定符合不真正连带责任的实质内容，所以，《物权法》第二十一条的规定是一种不真正连带责任。

二、登记错误的性质及分类

（一）认定房屋登记错误的性质

学者将房屋登记认为系民事行为的原因有以下几点：1.由此行为的本质来看，既然它是一种公示物权的手段，自然也就是一种民事行为；2.有申请人先提出房屋登记申请是房屋登记行为发生的前提条件，房屋登记机构无法主动登记，即这是个人意思自治的表现。一些学者将房屋登记认为系公法行为，原因是房屋登记是房屋登记机构代表国家行使的不动产物权领域的公权力。房屋登记申请一定要经过这一行政机构进行审查并最终决定是否准予登记。

在本人看来，房屋登记行为是一种行政确认行为。行政确认指的是行政主体依照法律规定来甄别相对人的法律地位、法律关系及法律事实，给予确定、认可、证明以及宣告的具体行政行为。房屋错误登记行为应该被看成是违法的具体行政行为。房屋登记错误指的是房屋登记簿载入的权利所有人和实际所有人不相符的事实状态。所以，主要有申请人的错误申请行为与房屋登记机构的错误登记行为，或混合或独立地导致房屋登记错误的行为结果及事实状态。

（二）房屋登记错误的分类

1.登记机关工作人员导致的登记错误。

2.申请人导致的登记错误。

3.申请人和登记机关工作人员过失或故意造成的登记错误。

三、房屋登记错误责任的认定

（一）我国学者对房屋登记错误责任的认定

杨立新认为这是一种不真正连带责任，认为登记机关和提供虚假材料的当事人基于不同的原因承担责任，而且由终局者承担责任。刘保玉认为这是一种补充责任，因为此种责任形式的承担有先后顺序。

（二）外国学者对房屋登记错误责任的认定

比较特别的有德国不动产登记赔偿机制，共分为两个部分，即国家赔偿与公证员职业责任保险。德国相关法律中明确规定要将登记收取的全部费用上交国库，和此产登记相对应的，由登记机构错误产生的损失而要进行的赔偿，由国库承担赔偿经费。在德国，公证制度发挥着审查房屋登记实质的作用，公证人员需对由于公证失误而造成登记错误的赔偿责任加以承担。公证人员在面对可能产生的巨额赔偿时必须对义务性的职业责任保险加以购买。《瑞士民法典》相关条目规定：“每个州对不动产登记簿的制作而造成的一切损害要承担赔偿责任。”外国立法基本对房屋登记错误责任都认定为是政府登记机构的责任。

四、《物权法》第二十一条的完善建议

笔者认为房屋登记行为是一种具体行政行椋是一种行政确认行为。但是具体行政行为造成的是职务侵权行为，不动产登记机关登记错误的损害赔偿责任要使下列条件得到满足：1.有特定的职务侵权的行为主体（国家机关及其工作人员）。2.侵权行为要具备职务性，即须是发生在执行职务的过程中。3.主观过错，即侵权行为违反了执行职务应当的注意义务。4.登记错误对权利人的合法权益进行了侵犯，并产生损害后果。5.权利人损失与登记机关及其工作人员的侵权行为具备一定的因果关系。因此本文认为房屋登记行为虽然是一种行政确认行为，但是具体行政行为造成的是职务侵权行为。

本文认为，抛开《物权法》第二十一条的规定，从应然的层面来看，房屋登记错误责任应该为无过错责任。理由如下：1.在价值层面上，从不动产登记错误的归责原则来看，其要使国家对登记错误的价值判断体现出来，是对做出该行为的主体的主观过错加以责难而让其负过错责任，还是将其举证责任加重而让其负无过错责任。2.在举证责任上，不动产登记机关损害赔偿责任对无过错归责原则适用有着非常重要的意义。根据无过错责任原则要求，登记机关工作人员只要对职务进行违法行使，给受害人造成损害，不管登记机关有无过错，都要负民事赔偿责任。3.在责任追究的难易层面上，不动产登记机关损害赔偿责任适用无过错归责原则更利于登记错误的受害者的追偿。因此，《物权法》第二十一条规定的不动产登记机关损害赔偿责任适用无过错归责原则，更加适宜。

参考文献：

[1]蔡晖，王辉.抵押物登记行为的性质及登记部门的责任[J].人民司法，2001，（01）.

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法律援助规范化就是建立一套符合法律援助职能要求和工作特点的标准体系或长效机制，确保法律援助各项业务都按照既定的机制要求进行，避免主观随意性，追求运行程序的规范性。它具有以下三个特征：一是法定性。从规范化的依据看，法律援助的基本依据是国家的法律法规和规范性文件，法律援助规范化建设应以法律法规为依据，依法履行法律援助的职责。二是系统性。从规范化的内容看,涉及法律援助的方方面面,是一个完整的系统，从机构定位、人员队伍、业务开展、内部管理到经费保障等方面,这些内容都是相互联系的,构成一个有机系统。规范对象的系统性决定了规范化的系统性。三是制度性。从规范化建设的过程来看，法律援助工作的基本依据是法律法规，但在具体运行过程中，要通过制定和运用一整套严格、明确、标准的制度和操作程序来保障法律援助的有效实施。

二、地级市法律援助规范化建设中存在的问题及原因

（一）机构定位比较混乱

地级市法律援助机构目前有三类性质：行政性质、参公管理的事业单位性质、全额拨款事业单位性质。从浙江省的情况看，行政性质的占大多数，浙江共11个地级市，其中行政性质的有10个，参照公务员管理的事业单位1个，即杭州。从全国范围看，法律援助机构从事业性质向行政性质转变的逐渐增加。同时在机构体系上，又有以下几种模式：一是“两块牌子、两套班子”混合编制的模式，例如北京。二是“两块牌子、一套班子”行政模式，例如温州。三是“一块牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉兴。四是“一块牌子、一套班子”参公事业模式，例如杭州。

（二）业务管理各自为政

虽然国务院和地方的《法律援助条例》对法律援助的范围、申请和审查、法律援助实施作了规定，但从调研情况看，这些规定还比较原则，缺少细化的操作标准，从而出现业务管理不规范的问题，具体体现在三个方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏统一标准。例如一些地区法律援助工作人员对法律援助范围的理解存在偏差、咨询接待行为不规范、审查批准随意性大、数据报送口径不统一、案卷归档缺乏统一标准、援助机构对案件监督不到位等。二是援助律师办理法律援助案件没有统一的质量标准。《法律援助条例》仅对此作了原则性规定，司法部《办理法律援助案件程序规定》虽然作了进一步的规定，但仍缺少细化的操作标准。在实践中，由于案件补贴标准低等原因，很大一部分援助案件是由执业年限较短的年轻律师办理。这些律师缺乏经验，遇到业务问题缺少可以遵循的规范；还有一些援助律师，虽然有办案经验，但不履行必要的程序，使办案质量大打折扣，亟需建立一套统一的案件质量标准。三是工作站建设缺乏明确标准。近年来，各地法律援助机构为最大限度方便群众申请法律援助，建立了“纵向到底、横向到边”的案件受理体系，在乡镇（街道）和相关行业部门都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏统一的标准，各工作站建设程度和业务水平参差不齐，工作站标准化、规范化建设相对滞后，制约了工作站作用的发挥。

（三）经费保障差异较大

目前我国法律援助实行的是地方财政保障的经费模式，由于各地经济发展程度不同，全国各地区法律援助经费保障差异较大，不仅东西部有较大差别，即使是东部沿海各地级市的经费保障也有不少差距，各城市之间案件补贴标准差距较大，且总体补贴标准过低，与当前的经济发展水平不相适应。

三、杭州市法律援助规范化建设探索

近年来杭州市法律援助中心致力于规范化建设，通过实施“六化”，即工作流程标准化、业务管理网络化、案件指派规范化、内部管理精细化、质量监督常态化、工作站建设统一化，促使杭州法律援助“量质齐优”。

（一）工作流程标准化

为解决法律援助工作流程不一致问题，杭州市法律援助中心在总结近年来工作经验的基础上，制定了《杭州市法律援助工作标准（试行）》（以下简称《标准》）。《标准》共分9章174节，近6万字，涵盖了法律咨询、援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估到费用发放整个工作流程，明确了各个环节的职责、任务、程序、方法、完成期限及质量要求，不仅对法律援助机构工作人员的行政管理工作进行了规范，还对法律援助律师承办各类法律援助案件进行了规范和指引，既有利于支持律师办案，也有利于案件质量监督管理。以同行评估为例，共有11个程序要点，其中的指标体系再作进一步细化，分列一级指标10项，民事、行政案件细分指标27项和刑事案件24项。《标准》关于法律援助的各个环节，用简洁的文字说明每个阶段做什么、怎么做，使从事法律援助的工作人员对具体工作流程了然于胸，从而避免出现以往工作人员无所适从的状况。

（二）业务管理网络化

为缓解案件激增带来的管理压力,进一步方便当事人申请办理法律援助案件,规范法律援助各项工作，实现申请便捷、审批简捷、服务快捷的法律援助目标，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范围内推广法律援助网上办公系统。该系统分为内网外网两个通道。法律援助申请或者咨询者可以通过外网登陆，工作人员通过内网反馈、指派案件、发送电子文书，律师通过外网专门账户进入，下载文书，反馈工作进展，通知辩护单位通过外网专门账户进入，查看工作进展。法律援助网上办公系统集咨询、申请、指派、监督、统计、检索、工作协作等功能于一体，有效规范了法律援助的业务工作，提高法律援助案件的办案质量和效率。

（三）案件指派规范化

为了确保法律援助案件办理质量，形成相对固定的法律。援助服务资源，规范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心积极筹建全市法律援助资源库。资源库按照“自愿申请、择优录用、优先分配、动态管理”的原则，积极吸收法律理论及实务专家、优秀律师事务所和优秀律师参加。通过公开招募、自愿报名和筛选录用等步骤，最终确定了27家律师事务所和259名律师为杭州市法律援助资源库首批志愿律师事务所和志愿律师。259名志愿律师平均执业年限7.9年，既有从业20年以上的资深律师，也有刑辩、医疗、专利等领域的专家律师。志愿律师按专业特长分为刑事、民事（行政）两大类，再按律师事务所名称、律师个人姓氏笔画排序。法律援助中心受理案件在资源库志愿律师名册中依排序指派。

（四）内部管理精细化

为厘清各岗位工作职责，落实好各项具体工作责任，逐步实现市法律援助中心内部岗位管理的标准化和精细化，中心制订了《杭州市法律援助中心工作清单》。《工作清单》将中心各岗位的职责进行了细致的罗列，使每个岗位“干什么”一目了然。为进一步解决每件事“怎么干”的问题，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清单》，内容涵盖主任办公会议、会务组织、培训管理、日常考勤、信息管理、固定资产管理等27项。《管理清单》对每个管理事项进行了细致的罗列和说明，一方面细化了责任，做到职能清晰、职责明确，另一方面为客观准确考量工作奠定了基础。

（五）质量监督常态化

为保障法律援助案件质量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟踪、旁听庭审、征求意见、质量评估”常态化的质量监管体系。每个法律援助案件从申请、审批、指派、承办、结案、归档都有专人负责监督，实行“全程跟踪”监督。通过随机抽查、大案要案重点关注等方式，认真开展“旁听庭审”工作，及时记录律师在法庭上辩护、质证等情况，并作为案件质量评估的依据。建立当事人和法官的“征求意见”机制，通过电话回访、发放意见表等方式，向受援人和法官了解律师在会见、阅卷、庭审等阶段的工作表现。开展“案件质量评估”试点，制订《法律援助案件质量评估标准》，组成评估专家组，通过随机抽取的方式，对一定数量的法律援助案件进行质量评估，作为全市案件质量监督的重要依据。

（六）工作站建设统一化

结合全市行业部门法律援助工作站实际发展情况，市法律援助中心重点开展全市行业部门法律援助工作站规范化创建活动，制定了《杭州市行业部门法律援助工作站建设标准》和《杭州市行业部门法律援助工作站考评细则》，通过创建活动做到全市行业部门法律援助工作站“五个统一”，即:统一名称、统一标识标牌、统一工作职责、统一服务标准、统一评价模式，并确保行业部门工作站的规范运作达到“十项标准”，即：依照程序设立，外观整齐统一，基本设施齐全，队伍建设到位，工作职责明确，工作内容有量，业务制度规范，运行机制正常，亮点特色明显，社会影响较好。

四、加强地级市法律援助机构规范化建设的若干思考

为进一步推进地级市法律援助机构的规范化建设，应逐步实现六个统一：机构性质统一、质量标准统一、管理软件统一、工作站建设标准统一、经费保障统一、内部管理制度统一。

（一）机构性质统一

地级市法律援助机构应认定为何种性质？从职责承担、事业单位改革趋势和国外法律援助发展趋势来看，应逐步统一为行政性质的机构，定编制、定职能、定岗位、定人员。如此定性的原因在于三方面的考量：一是从职责承担考量。法律援助机构承担的主要是受理、审查、指派以及指导、协调、监督的职责。这些都是行政职责。按照依法行政的原则，理应由行政机构承担。二是从事业单位改革趋势考量。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出：“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”，因此，承担行政职能的事业性质的法律援助机构应在此次事业单位改革大潮中，逐步转为行政机构。三是从国外法律援助发展趋势考量。考察英国、德国等西方发达国家，他们在法律援助的管理上都强化了政府的管理责任。从律师协会到独立的公共机构再到政府内设机构的变化，可以看出西方发达国家法律援助管理的行政化趋势。其目的在于加强政府的监管职责，防止法律援助经费被滥用，提高法律援助的工作效率和质量。在机构体系上，借鉴国外的做法，结合我们的实际，建议地级市法律援助机构采取“一块牌子，一套班子”的机构模式，取消同一层级法律援助管理机构和法律援助机构的区分。在具体职能设置上，应考虑如何在不同层级的法律援助机构之间划分事权。在职能定位上，同一层级的法律援助机构要统一职能设置，地级市法律援助机构具体负责法律援助申请的受理、审查、指派，支付费用以及对区县级法律援助机构的业务指导，区别于省级机构制定政策为主的职责，较区县级机构又多了业务指导的职责。

（二）质量标准统一

从现实情况看，现有的质量评价标准往往侧重于办案人员的服务态度和形式程序的完整性,比如办理法律援助手续是否及时；会见、阅卷、开庭是否及时；是否与受援人及时沟通意见及办案进展情况；对受援人的权利是否及时履行了告知义务；各种法律文书的制作质量等。至于涉及案件实质内容的评判和监督，还较欠缺。下一步制定统一的质量标准，既要考虑形式和程序的完整性也要涵盖实质指标，主要指法律服务技能的细化指标。其中，形式、程序性指标包括（：1）会见受援人及提供咨询情况；（2）阅卷情况；（3）法律文书制作情况；（4）告知与报告义务履行情况；（5）办案效率；（6）服务态度等。实质性指标主要指法律技能、与当事人打交道的技能、与法庭的互动、与对方的互动，具体包括（：1）辩护或的观点是否正确；（2）适用法律是否正确；（3）辩护或意见是否被采纳；（4）是否最大限度地维护了受援人的合法权益；（5）决定案件胜负的关键证据是否取到；（6）受援人的诉讼风险是否得到控制；（7）庭审中的表现情况；（8）法律效果和社会效果；（9）当事人评价和相关机构反馈意见等。

（三）管理软件统一

目前，不少地区的法律援助机构都开发并应用了法律援助的网上办公系统，但是在实践中，由于管理软件不是按照统一的技术标准开发，不同机构之间管理软件中的数据无法交换、衔接。因此，应逐步建立和推行全国统一的业务管理软件。首先，要成立一个专门的开发小组，其中既要有精通法律援助业务的人员，也要有信息技术方面的专家。他们应对法律援助业务有深刻的理解，对网络信息的前沿技术比较熟悉。第二，管理软件系统的开发要进行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盘托付给软件开发商的想法是不现实的。提出需求一方必须以不同的用户身份进入系统，对各项功能反复演示，测试数据的关联性和准确性。第三，要让基层的法律援助工作人员参与测试，听取他们的意见，在不同地区试行的基础上再正式投入运行。当然建立、应用完善的全国统一的业务管理软件不是一蹴而就的，可能需要一年两年甚至更长的时间，因此，在统一的管理软件应用前，一个比较现实的办法是，制定统一的技术规范，让有条件的法律援助机构按照统一的技术标准开发管理软件，并在本行政区域内联网运行。

（四）工作站建设标准统一

法律援助工作站建设要在发挥其实际作用上着力，这就需要对工作站的设立、职责、人员、经费、制度等关键性因素进行规范，避免其徒有虚名。一是设立程序统一。工作站一般按照“行政级别对应、统一布局、按需设置”的原则设立。具体包括两方面要求：一要有设立需求。即管理和服务的对象为法律援助的工作对象，对法律援助的需求量较大。二要按程序设立。所在行业部门向同级法律援助机构提出书面申请，法律援助机构自收到书面申请后进行书面及实地审查，作出是否同意的批复。二是工作职责明确。设在乡镇街道和行业部门的工作站在职能设置上或有不同，但从基本职能上看，应有较为统一的标准。工作站主要负责接待群众的来访、来电、来信，解答法律咨询，代拟法律文书；负责接受申请并进行初审，并按规定转送援助机构；及时向主管行业部门和本级法律援助机构报告工作情况等。三是人员配备合理。为保障工作站有效开展工作，工作站应当配备具有法律专业大专以上学历的专职和兼职工作人员若干名，有条件的地方应聘请一支相对固定的法律工作者队伍为主要依靠力量。四是业务制度健全。有值班接待制度、服务承诺制度、首问责任制度、数据统计制度等各项内部运行机制，以确保工作站规范、有序运行。

（五）经费保障统一

建议探索分级拨款的经费保障模式，减少因地区经济发展程度不同导致经费保障的巨大差距。进一步探索费用分担制，解决财政负担沉重的问题。具体举措如下：一是探索分级拨款经费保障模式。由于法律援助经费由地方财政保障，因此会出现经济发达地区的法律援助经费多而经济欠发达地区经费少的情况，这不利于资源的公平分配。考察国外经费管理模式，不少国家采用了分级拨款的方式，例如英国，其法律援助的全部经费几乎都来自中央财政，刑事法律援助案件经费完全由中央财政承担。地方财政有少量投入，用于社区服务。在加拿大，有联邦政府和省政府拨款，是两级政府拨款。参考国外的经验，结合我国实际，建议进一步探索分级拨款的经费保障方式，由中央和地方共同承担法律援助经费保障，其中中央财政主要用于支付刑事法律援助经费，地方政府财政拨款主要支付民事及其他的法律援助经费，包括法律援助机构的办公经费。二是探索法律援助费用当事人分担制度。费用分担制度有利于提高法律援助经费的有效使用率，使有限的法律资源能让更多困难群众享用，从而促进法律援助范围的扩大，同时也能有效解决财政负担沉重的问题，有利于实现经费保障的统一。费用分担一般限于民事、行政领域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各国无论是大陆法系还是英美法系，一般都由国家承担费用。

（六）内部管理制度统一