民事经济纠纷诉讼时效篇(1)

[关键词]反垄断法；垄断行为；诉讼时效

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）08-094-02

一、垄断的行为的法律性质与垄断纠纷类型

垄断行为是排斥与限制竞争的行为，反垄断法的制定是制止垄断行为、保护市场竞争和维护市场秩序的法律，具有完善市场结构、维护市场秩序与保护市场经济安全的作用。我国《反垄断法》第三条规定：“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”反垄断法自2008年实施以来，人民法院陆续受理了垄断民事纠纷，对于垄断行为的存在并不是自发垄断法颁布以后才开始的，在此之前处理垄断纠纷是适用的反不正当竞争和合同法的有关规定。因此有观点认为对于垄断行为的责任追究不仅应当以反垄断法为依据，还应以民法通则作为补充，在反垄断法中关于民事责任的规定属于特别规定，对于该法没有规定的部分适用民法通则等法律。在2012年开始实施的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》为审理垄断行为引起的民事纠纷案件制止垄断行为作出了规定，其中第十六条对于诉讼时效进行了细致规定。

二、反垄断民事纠纷案件中诉讼时效适用规则

我国的诉讼时效的客体为胜诉权，对于诉讼时效以效率为优先，兼顾公平为原则，目的是在平衡权利人与义务人利益的基础上维护社会交易秩序、促进经济流转。所谓的“诉权”产生的法律效果分为两种一是时效完成，义务人获得以时效抗辩权，二是义务人在诉讼中一旦使用以时效抗辩，使得权利人败诉。诉讼时效制度是民法领域的一项基础性的法律制度，对属于其调整对象的权利具有统领作用。因为基于垄断行为而受到侵害的民事权利为普通的财产权利，属于现有的诉讼时效制度适用范围之内。在《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的第十六条第一款规定：“因垄断行为产生的损害赔偿请求权诉讼时效期间，从原告知道或者应当知道权益受侵害之日起计算。”通过纵观过民商法法律的适用范围，因垄断行为而造成的损害的权利属于一般性的民事财产权利，不需要法律规定对其适用诉讼时效制度特别规定。对此反垄断民事纠纷案件在适用诉讼时效制度上适用其一般原则即对时效期间的起算点采纳主观主义的标准，以知道或者应当知道权利被侵害之日起算。

在诉讼时效的中止、中断和延长的事由上和效力上，反垄断民事纠纷案件一般遵守民法通则的规定，但是对于垄断行为的特殊性还做了区分性的规定。在《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的第十六条第二款规定：“原告向反垄断执法机构举报被诉垄断行为的，诉讼时效从其举报之日起中断。反垄断执法机构决定不立案、撤销案件或者决定终止调查的，诉讼时效期间从原告知道或者应当知道不立案、撤销案件或者终止调查之日起重新计算。反垄断执法机构调查后认定构成垄断行为的，诉讼时效期间从原告知道或者应当知道反垄断执法机构认定构成垄断行为的处理决定发生法律效力之日起重新计算。”国家反垄断执法机构对于垄断行为施行的是行政执法程序，是行政行为，但是这一行政行为对于反垄断民事纠纷案件的民事诉讼程序有着具体的影响。行政执法程序与民事诉讼程序的目的、功能是不同的。在民事诉讼中对于事实的认定不应依赖于行政执法程序，民事诉讼程序对查明争议事实应有独立性。但是在垄断民事纠纷案件中权利人向反垄断执法机构举报垄断行为并主张自身权利是积极行使权利从而如同提讼般产生了诉讼时效中断的法律效果。《反垄断法》第9条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作……。”第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责有关反垄断执法工作。”这些规定充分表明，我国反垄断执法主体是以行政权为轴心而展开执法活动的，诸如商务部、国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局及其下属机关等，均是行政机关。反垄断执法机关在垄断行为案件中的有着特殊地位，垄断的认定是比较困难的，反垄断法提供了一般的原则和准则，反垄断执法机关依据这些规定进行认定。因为社会经济生活不断变化与发展，反垄断执法机关拥有一定程度的自由裁量权。在最高法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十四条规定：“权利人向人民调解委员会以及其他依法有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，诉讼时效从提出请求之日起中断。”因为在反垄断司法程序是以反垄断执法机关为主体的，因此在反垄断民事纠纷案件中诉讼时效的中断、中止和延长与普通案件相比必然受到反垄断执法机关的影响。

从行政管理的角度来看，国家反垄断执法机构与实施垄断行为的经营者之间会因为行政争议产生垄断纠纷，但这属于行政案件不属于民事纠纷的范围。当实施垄断行为的经营者与消费者或者其他经营者之间因垄断行为产生纠纷并需要民事赔偿的纠纷，这样的纠纷均因垄断行为而引发，但是有可能纠纷的性质有所不同，会分为侵权行为的纠纷和合同纠纷。这两种纠纷在适用诉讼时效上是有区别的。

因合同产生的垄断纠纷在诉讼时效规则上从两方面来认定：第一个方面，因垄断导致的合同纠纷，争议内容通常都是合同的效力，比如请求确认合同无效、请求撤销合同或者请求解除合同，以及随后的赔偿损失和返还责任。在《反垄断法》规定了以垄断协议实施垄断行为的具体规定，如第十四条规定：“禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：1.固定向第三人转售商品的价格；2.限定向第三人转售商品的最低价格；3.国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。”在经营者与交易相对人所签订的合同中如果是上诉法律规定的情况，那么就属于垄断行为，相对交易人可以提起对经营者的反垄断诉讼，在这样的诉讼纠纷中，相对交易人可以依据跟经营者所签订的合同来进行诉讼，属于合同纠纷。那么在诉讼时效上面可以依据合同诉讼的相关规定。在合同纠纷中，一般是根据请求权的法律原理分析诉讼时效。民法上的请求权可分为两类，一类是作为原权的请求权，比如在合同期内要求合同相对人履行合同义务的权利；一类是作为救济权的请求权，比如当合同相对人违约后要求其继续履行合同并赔偿损失的权利。依据理论界的普遍观点，诉讼时效的客体是请求权，而且应当是权利受到侵害之后产生的请求权。确认合同效力的请求，因其基础权利不是请求权而是形成权而不适用诉讼时效制度。作为诉讼时效客体的请求权，是指救济权意义上的请求权。合同无效或被撤销、被解除后赔偿和返还的请求权则受诉讼时效的制约。在垄断行为纠纷中所产生的请求权就是依据《反垄断法》第二章对垄断协议的规定使得具有竞争关系的经营者或者是经营者与交易相对人之间所签订的合同无效或被撤销、被解除后赔偿和返还的请求权，可以适用合同法的关于诉讼时效的规定。

因垄断导致的侵权纠纷，相对人可能是消费者，也可能是具有竞争关系的其他经营者。不论相对人是消费者还是经营者，因垄断受到损害的权利都是财产性权利，并没有跟其他侵权损害赔偿纠纷案件有什么特殊性，在诉讼时效制度的适用上，与一般的民事权利是一致的。在《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第十六条第三款规定：“被诉垄断行为已经持续超过二年，被告提出诉讼时效抗辩的，损害赔偿应当自原原告时告向人民法院之日起向前推算二年计算。”对于因垄断行为对相对人造成的损害赔偿问题在这一条进行了规定。在最高法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》对民法通则的原则性规定进行了细化，审理反垄断民事纠纷案件关于侵权赔偿问题应予适用。

在垄断行为民事纠纷中的第三人对于诉讼时效的适用方面与上述的情况有所不同，应当进行有所区别的适用。在垄断行为民事纠纷中的第三人分两种情况一种是因垄断协议的存在而遭受损害的第三人和因滥用市场支配地位而遭受损害的第三人。这就出现了因垄断协议的存在而遭受损害的第三人不知道垄断协议的存在是否影响诉讼时效的起算的问题和因滥用市场支配地位而遭受损害的第三人不知道经营者在相关市场具有支配地位而影响诉讼时效的起算问题。诉讼时效制度设置的主要目的在于促使权利人行使自身的权利，防止因为权利人的拖延，导致权利状态处于长期不稳定的情况，这一点在最高法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》中得到了充分的体现。因此，在反垄断纠纷中，无论是因垄断协议的存在而遭受损害的第三人，还是因滥用市场支配地位而遭受损害的主体，在其不知道也不应当知道存在垄断协议、行为相对人具有市场支配地位时，就不应起算诉讼时效。因为垄断协议的存在、市场支配地位的存在会影响相应行为的性质。但是，这些情形，只能在个案的审理中具体问题具体分析。因此，在垄断纠纷中，诉讼时效的起算点仍应表述为还是在《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的第十六条第一款规定：“因垄断行为产生的损害赔偿请求权诉讼时效期间，从原告知道或者应当知道权益受侵害之日起计算。”这一条对于第三人同样适用。

民事经济纠纷诉讼时效篇(2)

关键词：经济法;经济法纠纷;司法解决机制

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2015年12月16日

一、经济法纠纷

在经济运行过程中，国家调节经济法律纠纷是经济法纠纷，这些纠纷是政府职能部门运行国家赋予的权力来调节的。经济法纠纷主要包括经济权利、义务之间的争议，这些纠纷如果没有得到妥善的解决，就会扰乱经济秩序，因此需要经济法来解决各类经济纠纷，保证经济秩序运行。

值得一提的是，要辨析一下经济纠纷与经济法纠纷。所谓经济纠纷，是指利益主体在权利和义务方面的矛盾导致的经济法主体之间的纠纷。其范围涉及平等主体间的纠纷、被管理人的法人、组织及机关单位间的纠纷。而经济法纠纷指的是发生在经济调节过程中的经济权利和义务间的争议。在辨析经济法纠纷与经济纠纷的区别时，一定要明确经济法纠纷不是由商品交换或是民事纠纷引起的，是纠纷双方经济实力、社会地位不对等的情况下产生的纠纷，它与民事纠纷有着本质区别，当然也与一般国家行政管理活动中产生的行政纠纷不同。此外，如果经济法纠纷尚未构成犯罪，是不能以刑事案件来解决的。

二、经济法纠纷司法解决必要性

宏观调控是国家对经济总体运行做有利于社会发展的调控手段，在实际操作中，政府作为国家经济调节的主体，在行使国家赋予的权力干预市场运行、市场资源配置以及再分配中兼顾效率与公平，在避免贫富两极分化方面发挥着不可替代的作用。任何一个国家对资源的管理都是很认真的，因为它具有稀缺性、有限性等特征，有些资源还是非再生资源，可持续发展的一个核心理念就是不能以牺牲后代的利益满足本代人无节制的欲望。国家经济调节的主要目的就是优化资源配置，提高资源利用率，实现资源有效配置与再分配的公平性，经济调节在让一部分人得益的同时，一定不能损害其他人群的利益，如若有另一群体的利益受到损害，势必会导致利益主体间的各类纷争。此外，国家经济调节权也不能被滥用，这势必影响国家利益、公共利益。众所周知，利益纷争是导致经济法纠纷的根源。经济法纠纷一旦出现，一定要及时处理并妥善解决，否则将直接影响经济法的遵守和实施，也会使“市场”这只无形的手无法实现资源配置，不利于社会经济的可持续发展，因此优化经济法纠纷解决机制相当必然。

一般来说，解决纠纷的方法有四种：协商、仲裁、行政和司法，而司法方法纠纷在前三种方法无法解决的情况下采取的比较公正而有效的方法。但也必须明确，经济法纠纷的主体如果是国家经济调节的机关或是组织，就不适用仲裁方法来解决经济法纠纷，这是由于仲裁机构本来就是社会组织，它无权对行使国家经济调节权的机关或组织行使仲裁权，因此这类经济法纠纷解决不适用仲裁。

三、经济法纠纷司法解决机制

以干预、管理和调控来实现对社会公共性的经济关系调节是经济法的本质属性，它的调整对象是经济主体间的各类经济法纠纷。这些纠纷包括合法经济组织进行经济活动中发生的经济法纠纷、国家在整顿经济秩序中产生的经济法纠纷和国家宏观调控中引发的各类经济法纠纷。要建立具有中国特色的社会主义经济纠纷解决机制，首先要对调节的对象进行深入分析，同时还要分析当前我国政治、经济、文化大环境，兼顾优化经济法纠纷司法解决机制来寻求能够有效解决经济纠纷的有效途径。

（一）民事诉讼解决经济法纠纷。提及民事诉讼，实质就是平等主体间的利益纠纷的解决途径，包括普通民事诉讼和特别民事诉讼。但在现实经济生活中，经济法纠纷主体的地位、能力等方面是不平等的，为了公正起见，就需要对现有的普通民事诉讼解决经济法纠纷的制度进行优化革新。一般来说，可采用举证责任倒置的手段，当然也可以对处于弱势一方的当事人提供无偿的法律援助。与此同时，还需要简化诉讼程序来纠正当事人双方在地位、能力上的不平等。欧美一些国家甚至还从当事人的经济负担的角度上采用降低诉讼成本、推行集团诉讼制度、建立小额诉讼制度、实行电子送达、改进公示制度等措施来保证司法解决的公正和效率。

（二）行政诉讼解决经济法纠纷。行政诉讼是一种高效的纠纷解决方法，这种方法主要适用于当事人是国家行政机关或是法律法规授权行使行政权力的组织和个人。它针对的是具体行政行为，其中包括普通行政诉讼和特别行政诉讼。国家调节经济的权力是由国家或是法律法规赋予特定的行政机关来行使经济调节权，因此国家经济调节的主体间、被调节主体间以及调节主体和被调节主体间的纠纷需要行政诉讼来解决，当然也有一些受影响的第一方与国家经济调节主体间也会有经济法纠纷，这类纠纷也可适用行政诉讼来解决。

总的来说，普通行政诉讼制度可以扩大案件受理面，有助于建立科学有效的集团行政诉讼制度，在行政诉讼的种类、证据收集与举证责任、撤诉与调节等诸多方面要做大量的优化工作，这样才能有效地适应经济法纠纷司法解决的需要。

主要参考文献：

[1]孙育玮.替代性纠纷解决机制（ADR）的借鉴与融合――以纽约和上海为例的相关法文化法社会学思考[J].学习与探索，2009.1.

民事经济纠纷诉讼时效篇(3)

[关键词]经济审判庭　审判　经济法诉讼　重建

一、经济审判庭撤销及其评价

《人民法院组织法》明确规定除基层法院外的各级法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。撤销经济审判庭在法理上也缺乏支撑。首先，大民事格局下审判庭与我国现行三大法律体系并不能一一对应。刑事审判庭并不仅仅适用刑事诉讼法，且还要适用民事诉讼法；民事诉讼法不仅只是民事审判庭适用、立案庭、审判监督庭、刑事审判庭均要适用；法院审理行政诉讼仍也可以参照民事诉讼的有关规定。其次，与国际接轨之前提假定错误。基于历史和现实的诸多原因，各国的法院体制往往千差万别，相去甚远，当年我国法院改革时所提出的“同国际接轨”其实几无可能，因为各国的路轨和发展轨迹毕竟不同，离“书同文，车同轨”的境界还相去甚远。即使国际上有通行的或一国有成熟的审判机构设置模式，在进行制度移植的时候仍要考虑到底是借鉴还是本土培育的问题。最后，经济审判庭受案范围多数为民商法案件的分析。在经济审判庭撤销以前，其受案范围主要是平等主体之间发生的财产纠纷，应该属于民事诉讼范畴，上述受案范围暗合了当时的“大经济法”观点，但是随着经济法理论研究的成熟和经济法体系的不断完善，经济审判庭受案范围可以通过重新梳理将民商纠纷除去，使经济审判庭真正成为审判经济法纠纷的机构。局部完善即可，何须彻底撤销?

二、反垄断法实施对现有审判格局的突破

(一)反垄断法诉讼的特殊性。依据《反垄断法》，反垄断法诉讼可以分为三个部分：反垄断刑事诉讼、反垄断民事诉讼和反垄断行政诉讼。反垄断法与传统法律的理念、原则和适用上都有很大区别，反垄断案件审判也具有新的特征：首先，由于市场垄断行为的复杂性，使得反垄断法具有较强的原则性和抽象性，我国反垄断法在执法程序、执法手段和救济措施等方面主要针对行政执法作出规定，法院审判工作方面的规定较少；其次，反垄断法具有很强的经济性，经济与法律问题相互交织，具有较强的专业性，既涉及社会经济领域，又涉及政府行政管理领域，有些案件还涉及国家的经济安全，因此要求审判人员要同时具备法律知识及经济学知识；再次，反垄断法具有很强的规制性，即鼓励促进具有经济效益的垄断，又限制禁止妨碍自由竞争的垄断，这就要求审判人员有深厚的法学和经济学功底来认识和判断案情。

(二)现行垄断纠纷解决机制。自2008年起实施的《民事案件案由规定》将不正当竞争、垄断纠纷纳入知识产权纠纷部分。之所以将垄断纠纷与各种不正当竞争纠纷纳入知识产权纠纷范围，并不是为了“机构设置合理，职责划分清晰”，而是在迁就目前人民法院内部机构设置的“大民事格局”。此举有如下弊端：

首先，不能有效实现对消费者的倾斜性保护。传统民商法假定所有市场主题之间地位平等，但实际上消费者与经营者之间由于经济实力、信息偏在等原因，二者并非地位平等的对抗者。如果由民事审判庭审判垄断纠纷，法官惯有的民事案件审判思维和经济法追求实质公平的理念可能并不兼容，这样就不能有效实现对消费者的保护。

其次，反垄断诉讼主要分为反垄断行政诉讼和反垄断民事诉讼两类，通常情况下，反垄断民事诉讼由知识产权审判庭审理，反垄断行政诉讼由行政审判庭审理。但是垄断纠纷引起的诉讼可能存在同一案件即包括民事诉讼又包括行政诉讼的情况，这势必导致一个案件同时由两个审判庭进行审判。垄断纠纷同时涉及民事诉讼和行政诉讼将带来一系列的审判难题，比如两庭同时审理和某一庭先行审理的选择、两种诉讼举证责任分配的不同等等。

(三)垄断纠纷解决机制的探索及反思。为了应对上述问题，某些法院成立了反垄断案件专项合议庭。不可否认，成立反垄断专项立案庭可以集中具有经济法专业知识的法官进行审判，也在一定程度上解决了同一案件由两个审判庭进行审理的窘境。但是，反垄断案件专项合议庭可以解决审判垄断纠纷案件的一时只需，但随着市场经济的进一步发展，以及本土市场与国际市场的进一步融合，会有数量更多、案情更复杂、专业化程度更高的反垄断案件出现，专项合议庭仍不能应对日益增加案件数量。为审判垄断纠纷便设立反垄断专项合议庭，那么经济法其他领域是否也需要设立相应的专项合议庭以便更专业的解决这些纠纷?

三、重建经济审判庭的初步构思

尽管经济法学界对经济法体系的认识并没有完全统一，但是基本都承认市场规制法和宏观调控法是经济法体系的重要组成部分，重建可以以此作为主线，将重设的经济审判庭分为市场规制庭和税收金融庭。市场规制庭和市场规制法相对应。税收金融庭和宏观调控法中的税法和金融法对应，但不能和整个宏观调控法相对应，因为宏观调控法中的许多法律可诉性不强，虽然对此学者们仍然有争论，但目前一些宏观调控纠纷还不能进入诉讼程序，故经济审判二庭受案范围只限定在税收金融领域。

经济审判一庭，也可称作市场规制庭。主要适用的实体法是市场规制法。受案范围大致包括：反不正当竞争案件、反垄断案件、消费者保护案件及产品质量责任案件。需要说明的是它不仅审理作为经济法受制主体的市场主体之间的诉讼，而且审理受制主体对作为调制主体的行政机关具体行政行为的诉讼以及行政垄断诉讼，即不仅审理“民事性质”的经济法案件又审理“行政性质”的经济法案件。经济审判二庭，也可称作税收金融庭。主要受理税收纠纷案件和金融纠纷案件。金融纠纷案件主要是指对金融机构监管过程中发生的行政诉讼案件和金融机构破产案件，但并不包括平等主体之间的金融纠纷案件。

民事经济纠纷诉讼时效篇(4)

关键词：纠纷解决机制；协调与整合；ADR；诉讼

中图分类号：D925.04文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）03-0104-03

一、非诉讼纠纷解决机制与诉讼的关系

诉讼外一系列纠纷解决程序的统称即为替代性非诉讼纠纷解决机制，其涵盖了诉讼之外所有的纠纷解决方式，包括当事人通过直接交涉或借助第三方实现解决纠纷的协商和解；各类专业或附带性行政机关或非政府组织纠纷解决机构的调解和仲裁；行政机关根据法律授权对涉及其行政管理职能的民事纠纷所做出的裁决及对其下属行政机关与管理对象行政争议的复议等。我国相关学者们普遍认为，法院调解也应是非诉讼纠纷解决机制的具体表现形式之一。因各种非诉讼纠纷解决机制性质及程序设置的不同，可以将其划分为司法、行政和民间三种，司法性非诉讼纠纷解决机制即是在法院主持或指导下运作的，完全不同于诉讼程序的诉讼外纠纷解决机制；行政性非诉讼纠纷解决机制即国家行政机关或准行政机关所设立或附设的纠纷解决机制；民间性非诉讼纠纷解决机构在性质上属于自治性机构，但这类机构或组织并非完全自发或脱离国家权力而存在。

诉讼的弊端和困境，ADR（非诉讼纠纷解决机制）并非都能解决，但ADR确实具有许多特有的价值，其更符合当事人和社会解决纠纷的现实性需要。首先，当事人有权灵活地选择所适用的程序，当事人不仅可以通过自由协议的形式处理争议，还可以通过自由协议的形式达成纠纷解决的结果；其次，不同非诉讼纠纷解决机制所适用的不同协商结构，可以使当事人在以利益为协商焦点的基础上，针对纠纷解决取得一致性的可能最大化，使其具有很强的权利导向性，权利成为衡量利益合理性的基本工具；最后，ADR能以快速、便捷的方式在当事人间达成有效的协议，通过降低当事人使用ADR程序的直接成本和派生成本，提高当事人解决纠纷的效率，因此，非诉讼纠纷解决机制可以将纠纷变成一次新的交易。

诉讼内外纠纷解决机制是一个有机统一体，非诉讼程序不仅能减轻诉讼审判程序的压力，有效而快速地调节社会关系，还可以弥补诉讼审判的程序性缺陷，维护当事人的现实利益。二者的关系可以简单地概括为：第一，独立性。在社会纠纷解决中，非诉讼程序与诉讼审判程序各自拥有自身的独特功能和优势，因此，二者是相互独立的、不可替代的纠纷解决方法体系。第二，选择性。非诉讼程序与诉讼审判程序之间并不存在优劣之分，可供当事人自由选择。第三，转化性。当事人通过非诉讼程序解决纠纷没有达到目的时，可以转向诉讼审判程序，但良好运行的、功效互补的衔接转换制度是实现此种转化的前提条件。第四，系统性。非诉讼程序与诉讼审判程序共同构成了我国纠纷解决机制的统一体，非诉讼程序可以有效弥补作为纠纷和利益冲突调节器的诉讼审判程序的不足之处，并与其形成相互协调的多元化民事纠纷解决机制。

二、我国现行纠纷解决机制存在的问题与成因

（一）我国现行纠纷解决机制存在的问题

法院诉讼、仲裁、行政机关纠纷处理机制、民间组织调解等纠纷解决方式共同构成了我国现行纠纷解决机制体系，但由于现行非诉讼纠纷解决机制所适用的规范和程序统一性较差、随意性较强，导致我国现行非诉讼纠纷解决机制出现了内部结构不合理、社会纠纷处理效力不高等问题。总之，我国现行纠纷解决机制，一方面过分重视及强调法院诉讼对社会纠纷的解决效力，另一方面却忽视非诉讼纠纷解决机制的功能和价值，造成其整体发展滞后、内部发展不平衡。如：某些机制的运作程序已经违反了“现代ADR的效益性、灵活性等价值标准”。[1]

首先，法院诉讼资源供不应求。随着我国经济体制改革的深入和利益格局的调整，社会矛盾日益多样化、复杂化，民商事纠纷的骤增势在必然，而我国诉讼资源却非常有限，与诉讼需求产生了强烈的冲突。大量案件诉诸于法院，但法定审理程序和个案情况的复杂性以及法官素质等客观因素，决定了法院及时而合理解决纠纷的可能性逐渐降低，诉讼拖延等弊端日益凸显。伴随着我国依法治国战略目标的设定及法治国家进程的不断加快，国民的法律意识及诉讼观念不断强化，社会公众普遍认为法院审判是解决纠纷和维护权利最权威、最正确的途径，导致法院审判压力不断加大，滥用诉权现象时有发生。

其次，非诉讼纠纷解决资源严重被闲置。调解、仲裁、和解等非诉讼纠纷解决方式在实践纠纷解决中被不同程度的弱化，甚至被弃置不用，因为诉讼外纠纷解决方式通常存在机构设置不健全、适用范围相对较小、缺乏强制性和权威性等实践性缺陷。非诉讼纠纷解决方式被严重地闲置，造成我国现有纠纷解决资源的巨大浪费。如：“人民调解非诉讼纠纷解决方式的功能日趋被弱化，自20世纪末期始，其解决社会纠纷的比例呈明显下降趋势。”[2]

（二）我国现行纠纷解决机制存在问题的成因

1.对法治的盲目推崇。依法治国是我国改革开放以后确定的治国方略，并写入了国家根本大法。我国法制建设在20世纪90年代有了长足的进步，一个公正、权威的法院系统成为法制建设的重要内容。但是，由于我国法制建设起步较晚，缺乏经验和传统，盲目地推崇法治，造成人们对诉讼机制的迷信，助长了诉讼万能思想的泛滥。诉讼成为获得正义的不二法门，将法治与诉讼等同视之。维护当事人权利的最后一道防线成为人们解决纠纷的首要、唯一的途径，其他多种形式的非诉讼纠纷解决机制被忽视、闲置，导致我国原本就不完善的多元化纠纷解决机制进一步走向了衰微。

2.我国司法资源配置失衡。社会主义法制建设之前，我国司法资源严重短缺，法律制度存在很大的缺憾，为了弥补这一不足，在我国法治现代化进程中出现了恶补现象：国家把工作中心放在正式法律制度和司法机关的建立健全上，把人力、物力、财力等资源集中投向司法机关，诉讼、审判成为国家法制建设的关键。例如：国家制定实施《民事诉讼法》一年后，就制定并实施了与其相对应的适用规则。相比而言，我国仲裁法已经颁布实施了十多年，至今却还未制定与其相对应的实施办法及配套细则，致使各地仲裁机构在处理社会纠纷时无据可依、无的放矢。可见，“这一恶补很大程度上忽视了当事人权利的自治性，各机关、各机构、各地方司法资源严重失衡”，[3]多元化纠纷解决机制的发展举步维艰。

3.现有非诉讼纠纷解决机制自身存在缺陷。非诉讼纠纷解决机制自身的缺陷是阻碍其持续、稳定发展的关键因素。首先，非诉讼纠纷解决机制的适用范围一般都相对较小，很大程度上限制了其在实践中的应用和发展。其次，诉讼外纠纷解决机制自身程序设置随意、复杂，致使当事人的权益很难得到切实的保障。再次，机构不健全、相应规范缺失、经费不足以及机构成员专业素质不高等，使得非诉讼机制运行不畅。最后，效力缺乏普遍性，当事人有权再将纠纷诉诸法院。

4.现有纠纷解决机制内部体系失调。当前我国诉讼机制的发展远远超出了非诉讼机制的发展，非诉讼机制规范陈旧、不健全，已不适应社会发展的需要。非诉讼程序与诉讼程序未形成一个有机统一和衔接合理的整体，当事人对非诉讼程序的了解不够，尤其是非诉讼方式的处理结果缺少法律强制力保障。另外，我国诉讼制度对当事人的二次选择权存在不合理的规定。“二次选择权是指当事人在选择某一种纠纷解决方式维护自身权益而未达到目的时，可以继续选择另一种方式进行维权的权利。”[4]严格按照法律规则来讲，在当事人所选择的两种纠纷解决方式存在较大差异时，法律才会允许其享有二次选择权，只有这样才能保证诉讼的效率。而我国现行立法允许当事人在不服劳动仲裁裁决时行使二次选择权，但是劳动仲裁和诉讼无论是从程序的设置还是举证规则上都无较大差异，当事人再行无疑加剧了诉讼资源的供不应求。

三、我国多元化纠纷解决机制的构建

目前，随着我国社会转型期经济体制的改革和完善，利益主体多元化趋势日益明显。单一的司法解决纠纷的体制，已经远远不能满足不同主体在不同经济关系中对公平效率的需求。另外，有效运作并能排解各种纠纷和冲突的系统化纠纷解决机制，对一个国家社会及经济稳定局面的维护将是至关重要的。因此，建立一个协调统一、高效衔接的多元化纠纷解决机制体系是适应我国市场经济主体多元化的必然选择，也是一种国际化趋势。

（一）致力构建多元化纠纷解决机制的原因

纠纷解决机制的多元化是指通过制定并运行完善的社会纠纷解决制度，使各种纠纷解决方式的特定功能和效力得到充分的发挥，为满足不同社会利益群体解决纠纷及多样化的利益需求，而共同结成的相互协调的程序体系和动态的利益调整系统。通俗地讲，在纠纷发生后当事人可以选择不同的救济方式，既可以诉诸法院，也可以选择仲裁或者调解等诉讼外解决方式。多元化纠纷解决方式不仅实现了各种解决纠纷方式的良性互补，而且最大程度地提高了处理社会纠纷的效率，为促进我国社会和谐发展创造有利条件。其成因具体如下。

首先，纠纷解决机制要保障当事人权利自治。当事人权利自治意味着法律不仅要从实体上保护当事人的合法权益，还应在法律程序上赋予当事人在解决纠纷方面更广泛的程序选择权。建立多元化的纠纷解决机制就是基于当事人的权利自治，给予当事人选择或放弃任何一种方式来维护自己权益的权利。在这样的纠纷解决机制下，当事人间的纠纷不仅能得到妥善解决，体现法律对公民权利的多层次、多途径保障，同时还可以有效地节约社会资源。如：法院调解和诉讼中自行和解就是在充分尊重当事人自治权的基础上，解决社会纠纷、维护当事人的合法权益，进而提高其参与的积极性和主动性。

其次，单一纠纷解决机制已无法适应社会需求。随着我国改革开放的不断深入及市场经济的快速发展，经济主体利益的多元化，必然会导致我国纠纷层次多元化，这决定了纠纷解决机制也应是多层次的，诉讼不应是定纷止争的独木桥，单一的纠纷解决机制已无法适应多层次的利益诉求。此外，我国面临严重的“诉讼爆炸”，法院承受着前所未有之重负，导致诉讼拖延、经济与精神的耗费及司法资源的巨大浪费。况且，法院诉讼并非万能的纠纷解决途径，非诉讼纠纷解决方式能弥补其在处理社会纠纷中的缺陷和不足。可见，建立多元化的纠纷解决机制，打破单一化局面，适应现代社会纠纷解决的需求，才是促进我国纠纷解决机制可持续发展的正确选择。

（二）我国构建多元化纠纷解决机制的对策思路

多元化纠纷解决机制的构建不是简单地把多种机制整合起来，而需要在系统协调发展战略的指导下，科学合理地安排、整合各种制度。当前我国虽然已经初步形成了以诉讼、仲裁、行政裁决和调解等为主要表现形式的多元化纠纷解决机制体系，但建立一个高效、协调、衔接合理的多元化纠纷解决机制，还应从以下几方面入手。

1.正确树立多元化理念。“社会纠纷主体的多元化，各种纠纷主体利益和需求的多元化，纠纷解决价值标准的多元化等是现代化ADR的核心理念。”[5]既然现代化ADR是以多元化作为指导性理念，我国要发展并完善非诉讼纠纷解决机制就应当遵循现代ADR的多元化理念，摒弃当前单一的、一统化的纠纷解决观念，适应市场经济主体关系、利益和冲突的复杂化发展需要，发展我国的多元化纠纷解决机制。

2.法院纠纷解决功能的重新定位。构建多元化的纠纷解决机制，就必须重新定位法院在纠纷解决中的地位和功能。法院的功能不应当仅仅体现在通过适用法律规则维护社会的公平正义上，而更应该体现在对非诉讼程序的保障和促进方面。首先，强化诉讼调解的作用。在法律规定的范围内，充分发挥诉讼调解在解决社会纠纷中的作用和优势，促使当事人在意思自治的基础上实现法定权利并履行法定义务，公正而有效地解决当事人间的社会纠纷。其次，加强对仲裁组织的指导和监督。为了维护仲裁这种非诉讼纠纷解决机制对社会纠纷解决效力的合法性和权威性，提高仲裁组织的执法质量，法院应对其做出的仲裁裁决进行法定的司法审查，依法加强对仲裁组织的指导和监督。再次，依法确认调解协议的效力。社会纠纷解决中，充分发挥人民调解委员会的调解功能，提高调解的质量和效率，我国应在相关法律中明确规定调解协议的法律效力及调解的法定程序，并强化法院对调解的司法审查和确认作用。最后，准许当事人自行和解。案件审理中，法院应依法准许当事人行使处分权解决纠纷，并对当事人进行引导和沟通，帮助当事人达成有效的和解，发挥现代非诉讼纠纷解决机制的自治及效率价值。

3.协调好诉讼与非诉讼纠纷解决机制的关系。诉讼与非诉讼纠纷解决机制二者各有利弊，在解决纠纷过程中各自发挥着无法替代的作用，二者相辅相成、缺一不可，所以我们应扬长避短，协调好诉讼与非诉讼纠纷解决机制的关系。首先，应当完善立法，树立非诉讼解决方式的权威性。非诉讼程序的最大缺陷在于它的随意性和不规范性，这是导致非诉讼程序不被当事人所青睐的重要原因。在立法上赋予人民调解、仲裁裁决较高的法律效力，树立非诉讼解决方式的权威性，不仅有利于规范民间机构解决纠纷的行为，又能指导当事人根据纠纷的特点选择成本低、效率较高的解决方式。其次，弱化法院的纠纷解决功能，强化法院通过不同方式为非诉讼纠纷解决机制提供指导和监督的功能。只有当事人提出不服的理由符合法律的规定才可以继续提讼，通过诉讼纠正非诉讼程序处理纠纷中存在的问题。而对于未提出合理事由的当事人，就应当承认替代性纠纷解决机制处理结果的终局效力，并赋予其与诉讼判决同等的强制执行力。最后，诉讼与非诉讼纠纷解决机制应当形成互动和互补。无论是哪种纠纷解决机制最终的目的都是化解社会矛盾纠纷，二者既然存在共同的目的，就存在通力协作的可能性。构建内部协调统一的多元化纠纷解决机制，合理而充分地发挥二者的相互补充作用，对完善我国现行纠纷解决机制、促进社会和谐发展意义重大。

参考文献：

[1]奇树洁.民事司法改革研究[M].厦门：厦门大学出版社，2006∶35.

[2]沈恒斌.纠纷解决机制原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社，2005∶19.

[3]范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用，2005，（4）.

民事经济纠纷诉讼时效篇(5)

【关键词】仲裁；民事诉讼；互动

仲裁作为“民间司法”、“准司法”手段，它与诉讼具有多方面的联系。

仲裁和民事诉讼作为民事纠纷的解决机制，相互辅佐，相互并存，又以其各自相互独立的调整机制而相互独立，是现代社会纠纷解决机制体系中的重要组成部分，并为我国社会主义现代化建设做出了重要的贡献。而这种前者作为准司法运行程序和后者作为司法运行程序的本质区别，却在互动的关系中是我国民事纠纷在社会成员自由选择的基础上得到了最有效的解。

仲裁是指在其民商事纠纷发生后达成协议，资源将它们之间的争议交给他们共同选定的第三者裁决，第三者做出的裁决对他们发生法律效力的一种解决纠纷的方式或制度。

民事诉讼是指人民法院在双方当事人及其它诉讼参与人的参加下审理民事案件和解决民事纠纷所进行的国家法律行使，以及由这些活动所发生的关系。

如果我们仅从概念出发，似乎找不到二者的切合点，更看不到二者的互动关系。甚至在某种程度上说或许二者还存在一定的矛盾性。但是我们对这两种制度进行深层剖析之后，便可以发现二者之间在许多共同法理基础指引之下，确实存在着互相裨益的地方。

一、仲裁和民事诉讼在历史发展进程中的互动关系

仲裁和民事诉讼具有同源性。也即二者在起源上具有同一性。仲裁的历史非常悠久。据说远在公元前6世纪希腊，城邦国家之间即采用仲裁的方法解决它们之间的争议。一罗马的法学家将仲裁发展成为一种制度，成为“仲裁诉讼”。在这种诉讼中，审判员根据当事人的仲裁协议进行裁判，根据“善良和公平的标准”判定。也许我们并不能十分肯定地称这种制度为仲裁制度，但是可以肯定的是它具有仲裁的雏形，即将纠纷交由待定第三者处理。民事诉讼制度的确立也是源于第三者公断模式的出现。第三者公断所形成的机理和规则，不仅成为程序法文化的来源，而且作为更广阔的人类纠纷解决方面的文化被继承，使得不同民事纠纷处理方法存在着一些共同理念，民事诉讼与仲裁亦是如此。仲裁成为一种解决纠纷的法律制度，远比民事诉讼形成的晚，可以说是依托民事诉讼而产生的。因为仲裁具有与民事诉讼性质相同的纠纷解决对象，当然了仲裁所解决纠纷的范围时囊括在民事诉讼之中的，民事诉讼规则相对完善，成为仲裁制度理想的参照体；仲裁受到法院的审查，运用诉讼理念监督仲裁成为自然。在历史发展进程中，时至今日，由于国际商事纠纷的大量涌现，又由于民事诉讼不断的爆出自己的弊端，因而是仲裁制度发展获得了有利的契机，仲裁制度因此而日益完善。当然，仲裁制度的优点民事诉讼也在借鉴，二者在历史的洪流中互相碰击、互相补充、互相促进。

二、仲裁和民事诉讼法在司法理念上的互动关系

就理论分析而言，仲裁包括两个方面的因素：合同因素与私法因素。而民事诉讼对纠纷的解决主要依靠审判权因素。仲裁权是仲裁基础基于当事人的授权而具有的权能，是当事人“私权的让渡”；而审判权是国家赋予审判机构的权利；两者以解决民事纠纷的同一性和法制同一性的目的构成其联系基础。审判权为仲裁权的正确行使予以支持和维护，如果仲裁机构没有正确行使仲裁权，审判机关则行使审判权对此予以纠正；仲裁机关通过行使仲裁权使法院的办案压力得到缓解，促进司法效率的提高，且通过正确行使仲裁权使人们对“准司法”的信任程度大大提高，由于“准司法”的权威得到了肯定，那么对支持和监督的审判权的权威自然也会提升。人们对仲裁和民事诉讼的信赖使得人们之间发生的纠纷能够得到公正有效地解决。现代社会纷争数量迅速增加，纷争内容复杂多样，但与此同时法官素质的限制，诉讼程序的复杂，诉讼的迟延、司法资源的匮乏、高额的诉讼支出、诉讼结果的不确定等弊端，严重干扰着审判的公正和效率，损害着司法权威。而仲裁使这一切诉讼弊端都可以降到最低处。而仲裁的自愿性、灵活性、保密性、快捷性、经济性、专业性等优势使案件一般能够得到迅速及时的处理，从而减少社会在纠纷解决方面的成本和代价，更及时有效的调整人际关系和社会关系，并有效的节约司法资源。

三、仲裁和民事诉讼在价值体系上的互动关系

由仲裁和民事诉讼发展的同源性可以看出，仲裁和民事诉讼都是顺应“定纠止争”的需要而产生的。而这无论在历史上还是现代社会中都发挥着越来越大的作用，仲裁在民事诉讼诸多弊端中发挥着化解和辅助、补充的功效。随着社会发展，人类交往的加速进行，多种纷争产生，使诉讼这种传统方式在应对这些纠纷时显得力不从心，需要能够体现多重价值目标的纠纷解决方式出现，仲裁制度应运而生。二者都可与解决当事人之间的纠纷，保护交易安全，保障社会秩序的良好运转，从而使我国市场经济建设和法制建设都获得极大的发展。两种价值体系的互动影响决定了民事诉讼与仲裁之间关系的深层次的关系，仲裁依托民事诉讼产生，随着大量国际商事纠纷的需要，仲裁又渐渐从诉讼的桎桔中走出来。仲裁和民事诉讼利用其自身程序价值的优势在社会发展中扮演着各自重要的角色，在社会发展中起着不可估量和潜在的作用。

四、二者在具体法律制度上的互动关系

在一些国家，仲裁程序规定于民事诉讼法中（例如德国）。我国制定了独立的《仲裁法》，但民事诉讼中也有一些关于仲裁的规定。这种立法体制和具体法律制度都体现了仲裁和民事诉讼的互动关系。我国《仲裁法》第63条规定：“被申请人出让证据证明裁决有民事诉讼法第217条第2款规定的情形之一的，经人民法院组成合议庭审查核实，裁定不予执行。”第15条第3款规定：“中国仲裁协会依照本法和民事诉讼法的有关规定制定规则。”第73条规定：“涉外仲裁规则可以有中国国际商会依照本法和民事诉讼法的有关规定制定。”第75条规定：“中国仲裁协会指定仲裁规则前，仲裁委员会依照本法和民事诉讼法的有关规定可以制定仲裁暂行规则。”此外，仲裁法中关于、回避、举证、调解、缺席裁决为规定，均于民事诉讼法的有关规定相同或相似。上述规定表明了仲裁与诉讼立法上的借鉴与互补关系。

五、我们应当推动仲裁和民事诉讼的互动关系

将仲裁和民事诉讼的互动关系整合于整个民商民事纠纷机制中。主要通过以下几个途径：

（一）扩大仲裁的受案范围，分担民事诉讼的案件压力

我国仲裁受案范围采用的是概括式、列举式、排除式的规定。即提交仲裁解决的纠纷限于合同纠纷和非合同的其他财产权益纠纷，但是婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷和依法应当由行政机关处理的行政争议，还有劳动争议和农业经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁不能使用仲裁法的规定。而且我国仲裁法规定在申请仲裁之前，双方当事人之间必须有有效的仲裁协议，否则不能启动仲裁程序。笔者认为仲裁虽为“准司法”的性质，但是由于其本身所具有的优势，我们应把受案范围扩大到当事人之间的民事纠纷，除依法应当由行政机关处理的行政争议外都可以申请仲裁，笔者认为仲裁的目的是“定纠止争”，同样也是一种中立的角色，应当是为双方当事人化解纠纷而努力的，因此对于涉及人身方面的纠纷可以考虑纳入仲裁的范围，仲裁结果由法院认可后生效，以保证其稳定性。另外，既然仲裁具有民间性和自愿性，仲裁协议不一定成为申请仲裁的不要前提，是要双方当事人合意仲裁，提交仲裁申请即可。这样便可以解决民事诉讼案件大量积压，诉讼时间过长，诉讼效率低下等问题。

（二）改革仲裁程序，脱离于民事诉讼程序的限制

仲裁程序自然具有很强的诉讼色彩，过于严格，缺乏灵活性。这严重影响了仲裁作为民间性、自愿性、独立性的发挥。一整套严密的程序似乎在表面上看来是出于严肃性和经济性出发的，但是却排斥了仲裁员自主性、能动性的发挥。笔者建议应该组成仲裁庭的仲裁员针对具体案件创设具体的仲裁程序，具有在保证公平、公正、效率前体现的创造权。或者创设几种程序，让当事人有选择权。

（三）协调司法对仲裁的监督，加大司法对仲裁的支持

按照仲裁法的规定，仲裁过程中的证据保全、独立保全，需要法院适用民事诉讼法予以裁定，仲裁裁决的执行需要法院适用民事诉讼法予以执行；仲裁的监督法院应当按照民事诉讼法的规定予以监督。对于仲裁法没有规定的某些内容，可以适用民事诉讼法的规定。司法对仲裁支持的同时也是监督的一种表现，而私法对仲裁的监督又是支持一种表现。但现实生活中，这些制度存在着许多问题。仲裁机构转交申请后法院审查认为符合条件的予以支持，但是由于这一程序耗时较长，而保全有发生在一些特殊紧急情形下，如果保全不及时就会影响到案件的审理和执行，因此笔者建议赋予仲裁机构在紧急情况下可采取一定保全措施的权利，事后再向法院申请予以支持，如果保全有误，则保全所造成的损失由当事人承担。另外法律规定法院对仲裁的裁决可以予以撤销或不予执行，但法院这种司法监督的做法并未听取仲裁庭的意见，只是根据仲裁材料或当事人提供的材料而做出的单方决定，这难免会由司法不公正之嫌。笔者还建议司法对仲裁的监督只限于程序上的监督，而不应对实体进行监督，给仲裁机构以充分的裁决权，因为谁也不能保证自己对案件审理是最公正的，公正是相对而言的，况且仲裁员大多是某一方面的专家，应对仲裁员给予充分的信任。我们不能一味的强调司法对仲裁的支持和监督，我们应看到或重视仲裁的功能，使二者在最大限度内促进对方的发展，发挥自己的最大价值。

综上所述，我们必须进一步加强仲裁、民事诉讼在社会纠纷解决机制体系中的作用，推动仲裁和民事诉讼的互动关系，让仲裁和民事诉讼机能在我国市场经济建设和法制建设中得到完善和发挥。

参考文献

1 张斌生主编，仲裁法新论[M]，厦门大学出版社，2004年1月

2 刘敏，陈爱武，现代仲裁制度[M]，中国人民公安大学出版社，2002年版

3 宋太郎，汪峰，试从历史演变和程序价值角度看民事诉讼与仲裁的关系[J]，诉讼法理论与实践（下），民事·行政诉讼法学卷，2003年

[4] [英]施米托夫著，赵秀文译，国际贸易法文选[M]，中国大百科全书出版社，1993年版，第598页

民事经济纠纷诉讼时效篇(6)

    一、就同一法律事实，人民法院已作为民事案件受理或作出裁判，公安机关能否再行立案侦查

    在司法实践中，经常会遇到这种情况：对人民法院已作为经济纠纷案件受理、审理，甚至是已作出生效判决、裁定的案件，民事诉讼当事人或者其他单位、个人针对同一法律事实，又向公安机关举报、报案、控告，要求公安机关立案侦查，追究相关人员诈骗犯罪的刑事责任；或者公安机关在工作中自行发现民事诉讼正在审理之中的法律事实涉嫌诈骗犯罪，应予追究刑事责任。此时，公安机关该作何处理？能否再行立案侦查？

    对此情况，最高人民法院1998年颁布的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第12条规定：“人民法院已立案审理的经济纠纷案件，公安机关或检察机关认为有经济犯罪嫌疑，并说明理由附有关材料函告受理该案的人民法院的，有关人民法院应当认真审查。经过审查，认为确有经济犯罪嫌疑的，应当将案件移送公安机关或检察机关，并书面通知当事人，退还案件受理费；如认为确属经济纠纷案件的，应当依法继续审理，并将结果函告有关公安机关或检察机关。”与之相对应，公安部2005年12月印发的《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(以下简称《规定》)第11条规定：“公安机关发现经济犯罪嫌疑，与人民法院已受理或作出生效判决、裁定的民事案件系同一法律事实的，应当说明理由并附有关材料复印件，函告受理或作出判决、裁定的人民法院，同时，通报相关的人民检察院。”第12条规定“需要立案侦查的案件与人民法院受理或作出生效判决、裁定的民事案件，属于同一法律事实，如符合下列条件之一的，公安机关应当立案侦查：(一)人民法院决定将案件移送公安机关或者撤销该判决、裁定的；(二)人民检察院依法通知公安机关立案的”。

    很显然，除明确上述两种情形“应当立案侦查”外，对于其他情形能否立案侦查，公安部的《规定》并未涉及。例如以下两种情形：(1)公安机关函告人民法院后，人民法院并未将案件移送公安机关，而是继续审理，或者仅仅裁定中止审理，此时民事诉讼仍然存在，公安机关能否立案侦查？(2)人民法院已经作出生效裁判，并未启动再审程序予以撤销，公安机关能否立案侦查？这两种情形下，如果存在检察机关通过立案监督通知公安机关立案的情况，自然应当立案侦查。问题是，如果检察机关没有通知立案，公安机关还能立案侦查吗？

    由于《规定》对此采取回避态度，再加上近年来公安部三令五申严禁公安机关插手经济纠纷，因而，许多基层公安机关想当然地认为：对《规定》所明确的两种“应当立案侦查”以外的其他案件，凡属人民法院正在审理或已经作出生效裁判的，原则上不予立案。1997年1月公安部下发《关于办理利用经济合同诈骗案件有关问题的通知》，文件指出：“由于利益驱动和地方、部门保护主义的干扰，在办理利用经济合同诈骗案件中存在不少问题”，其中之一就是“有的把经济合同纠纷，包括人民法院正在办理的或已办结的经济合同纠纷案件作为诈骗案件办理”。公安部纪委1997年4月15日下发《关于加强对办理诈骗案件的监督，坚决纠正非法干预经济纠纷的意见》明确禁止公安机关“将人民法院(包括外地法院)已经受理或作出裁定、判决的经济纠纷以诈骗立案侦查”，其第3条第2项还规定：对人民法院已经立案受理或已经审结作出裁定、判决的经济纠纷案件，没有确凿证据，强行作为诈骗案件立案侦查的，纪律监察部门应当以非法干预经济纠纷立案查处。

    因此，基层公安机关对此类案件，往往采取消极态度。由此引发的问题是：控告人、报案人或举报人认为公安机关不作为，四处上访；公安机关对本属刑事犯罪的案件不予立案，造成放纵犯罪。另外，个别不法分子故意将涉嫌经济犯罪的事件描述成民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，以此来阻滞公安机关开展刑事侦查活动，导致出现了“以民止刑”的不正常现象。

    因此，对于人民法院已作为民事案件受理、审理或者作出生效裁判，就同一法律事实，公安机关能否再行立案侦查的问题，亟须在理论上予以澄清，在立法上予以明确，并在程序上给予制约。

    (一)理论上予以澄清

    对此，有学者指出：公安机关有权自行决定是否立案侦查，不受人民法院是否移送案件或者撤销判决、裁定的制约，也不能依赖人民检察院通知。理由是：(一)刑事侦查权是法律赋予公安机关的神圣职责，不容剥夺、取代，更不容自行放弃；(二)现行法律(法规、司法解释、规章等)并未禁止公安机关另行启动刑事侦查程序；(三)将民事诉讼活动作为影响刑事立案的决定性因素，不符合刑事优先的诉讼原则；(四)民事诉讼程序和民事审判机构不能胜任判断“是否有经济犯罪嫌疑”的重任；(五)公安机关另行立案不会对司法权威造成损害；(六)不能消极等待人民检察院通知立案。①笔者认为，除上述理由外，对公安机关有权自行决定是否立案侦查，不受人民法院是否移送案件或者撤销生效裁判的制约，还可以从以下方面加以论证。

    1.即便是针对同一法律事实，民事诉讼也无法取代刑事诉讼。同一法律事实，完全可以同时引起两种法律关系：一是犯罪人与国家之间的刑事法律关系，二是平等主体之间的民事法律关系。比如合同诈骗犯罪，一方面引起犯罪人与国家之间的刑事法律关系，犯罪人应向国家承担刑事责任。另一方面，还引起了犯罪人与被害人之间的民事法律关系，犯罪人应向被害人承担民事赔偿责任。这是性质完全不同的两种法律关系和法律责任，不能相互替代。两种法律责任的追究，原则上应分别通过刑事诉讼、民事诉讼予以实现。只是在特殊情况下，可以通过刑事附带民事诉讼的方式，在追究犯罪人刑事责任的同时，一并追究其民事责任。但民事诉讼却只能解决民事责任问题，绝不可能附带解决犯罪人的刑事责任问题。因此，针对同一法律事实，即使民事诉讼正在审理，或者已作出生效裁判，也不能替代或妨碍公安机关再行启动刑事侦查程序，追究犯罪人的刑事责任。否则 ，就是放纵犯罪。

    2.已经生效的民事裁判原则上对刑事诉讼没有预决效力。生效的民事裁判，是对民事法律事实、法律关系、法律责任的确认，与刑事诉讼中对刑事犯罪事实、刑事法律关系、刑事责任的确认没有必然联系，两者适用的实体法和程序法规范、证明责任分配规则、证明标准等均不相同，原则上应分别独立进行。即使两者针对的是同一法律事实，由于民事诉讼的证明责任分配、证明标准与刑事诉讼大相径庭，其就案件事实的认定对其后进行的刑事诉讼并无当然的预决效力。刑事诉讼中由于有专门的侦查机关介入，查明案件事实的能力更强，对案件事实的证明标准更高，因而，完全可以根据查明的事实与证据，推翻民事诉讼对案件事实的认定。即使民事诉讼已作出了生效裁判，也不能据此否定启动刑事诉讼程序、进一步查明犯罪事实的必要性，刑事诉讼仍需要另行启动、继续进行。

    3.由此引起的刑、民裁判之间的冲突完全可以依法解决。对人民法院已经受理，或者已经作出生效裁判的案件，公安机关再行立案侦查，有可能导致刑、民裁判之间出现冲突。这种冲突往往并非裁判结论的冲突，因为刑事责任、民事责任的认定标准并不相同，两者各自独立，并行不悖。可能出现冲突的是在案件事实的认定上，包括：先行作出的刑事裁判对案件事实的认定，与后来作出的民事裁判相冲突；或者先行作出的生效民事裁判对案件事实的认定，和后来作出的刑事裁判相冲突。第一种冲突，完全可以避免，因为先行作出的刑事裁判对案件事实的认定，原则上对此后的民事裁判具有预决效力，民事诉讼应当避免与之产生冲突；第二种冲突，是一种可以纠正的冲突，因为先行作出的生效民事裁判对案件事实的认定，已被后来作出的刑事裁判推翻，此种情形下，已生效的民事裁判应通过审判监督程序加以纠正，消除冲突。因此，以可能引起刑、民裁判之间的冲突为由，反对公安机关再行立案侦查，也是没有道理的。

    (二)立法上予以明确

    对此问题，公安部《规定》采取了回避态度，企图留给司法实践去“个案操作”，这反映出公安部对可能出现的插手经济纠纷的担忧，有其合理、必要的一面。但立法上的模糊不清，难免会给司法实践带来混乱。因而，从长远上看，对这一问题应尽快予以明确，以便各级公安机关统一思想认识、规范执法行为。

    立法上予以明确的基本思路是：一方面，尊重和体现公安机关立案侦查权的独立性。即便是针对同一法律事实，人民法院已经受理或者作出生效民事裁判的，只要符合刑事诉讼法规定的立案条件，公安机关就应当立案侦查。另一方面，为防止一些基层公安机关滥用立案侦查权，借此插手、干预经济纠纷，应对此种情形下的立案侦查权予以适当限制，交由上一级公安机关审查决定。

    据此，笔者建议将公安部《规定》第12条修改为——“需要立案侦查的案件与人民法院受理或作出生效判决、裁定的民事案件，属于同一法律事实，如符合下列条件之一的，公安机关应当立案侦查：(一)人民法院决定将案件移送公安机关或者撤销该判决、裁定的；(二)人民检察院依法通知公安机关立案的。不符合上述条件，但确需立案侦查的，可以在报请上一级公安机关审查批准后立案侦查”。同时，建议在有关立法或规范性文件中增加以下规定：“人民法院经过复查后，仍然认为属于民商事纠纷案件，决定继续审理的，如果公安机关、检察机关确有证据证明该案涉嫌刑事犯罪、需要立案侦查的，也可在报请上一级公安机关、检察机关批准后立案侦查。”这样，既保障了公安机关、检察机关立案侦查权的独立行使，防止公安机关、检察机关不作为，放纵犯罪；又可以通过上下级之间的执法监督，防止一些公安机关、检察机关滥用立案侦查权，插手、干预经济纠纷。

    二、刑、民诉讼并存时，刑、民诉讼的顺序安排，是“先刑后民”、“先民后刑”，抑或“刑民并行”

    自20世纪80年代以来，就刑民交叉案件的处理，最高人民法院、最高人民检察院、公安部先后单独或联合发布了一系列规范性文件。从这些文件的规定及司法实践看，在刑民交叉案件的程序安排上，存在着三种方式：“先刑后民”、“刑民并行”和“先民后刑”。所谓“先刑后民”，是指应先审理刑事案件，待刑事诉讼终结后再审理民事案件。所谓“刑民并行”，是指对刑事案件的处理，与人民法院对民事案件的审理，同时进行、并行不悖，不存在谁先谁后的问题。所谓“先民后刑”，是指先由人民法院对民事案件进行审理，待民事诉讼审理结束后，再继续进行刑事诉讼。其中，前两种方式在有关规范性文件中有明确规定，最后一种方式则是司法实践中的实际做法。

    对于诈骗犯罪与经济纠纷交叉的案件，在刑、民诉讼并存时，刑、民诉讼的顺序该如何安排？笔者认为，较为合理的路径，是通过分析刑、民法律事实之间的相互关系，对刑民交叉案件进行类型化区分，对不同类型的刑民交叉案件分别适用不同的处理方式。对于刑民交叉案件的类型，学界一般根据刑、民法律事实之间的关系，将其划分为“法律事实竞合型”、“法律事实牵连型”两大类。对两者，应分别适用不同的处理原则。

    (一)当诈骗犯罪与经济纠纷在法律事实上“竞合”时，原则上应实行“先刑后民”

    所谓法律事实“竞合”，是指诈骗犯罪、经济纠纷系基于同一客观事实(即犯罪行为)而产生，两者出现了竞合。刑、民法律事实竞合，必然会导致刑、民法律关系交叉。此类案件中，犯罪人既是刑事法律关系的主体，也是民事法律关系的主体；基于其同一犯罪行为，既要承担刑事责任，也要承担民事责任。实践中大量出现的刑事附带民事诉讼案件，就是此类案件的典型表现。

    当诈骗犯罪与经济纠纷在法律事实上“竞合”时，由于刑、民事法律事实均基于“同一客观事实”而产生，两者完全重合。因而，相关案件事实的查明，对刑、民案件的处理均有关键性作用。由于在刑事诉讼中，有专门的侦查机关介入，取证能力较强，取证要求、证明标准也较高，因而，按“先刑后民”方式处理，往往有利于查清案件事实，也能避免民事诉讼在事实认定上出现错误或偏差。基于此，对法律事实“竞合& rdquo;的刑民交叉案件，在程序选择上应实行“先刑后民”，原则上应待刑事诉讼审理终结后，再来审理附带民事诉讼或者单独提起的民事诉讼。

    但是，有原则就有例外。如果出现了诈骗犯罪案件久侦不结，或者由于犯罪嫌疑人潜逃等原因导致刑事诉讼停滞时，能否打破“先刑后民”，允许被害人在刑事诉讼终结之前，通过先行提起民事诉讼的方式获得司法救济呢？笔者认为，这是可以考虑的。此时变通实行“先民后刑”，以及时弥补被害人所遭受的经济损失，解决生产、生活上出现的困难，会取得良好的社会效果。

    (二)当诈骗犯罪与经济纠纷在法律事实上“牵连”时，原则上应实行“刑民并行”

    所谓法律事实“牵连”，是指诈骗犯罪与经济纠纷在法律事实上并非完全重合，两者不是源自同一客观事实，而是仅在某个或某些构成要素上出现了交叉。这种刑、民法律事实的交叉，可能是行为主体、行为内容或行为对象的交叉。行为主体交叉，是指某人既是诈骗犯罪行为的作案人，同时也是另一民事行为的行为人；行为对象交叉，是指某人或某项财产既是诈骗犯罪行为的侵害对象，同时也是另一民事侵权行为的侵害对象；行为内容交叉，是指行为人的某项行为既是刑事法律事实的组成部分，也是民事法律事实的构成部分。法律事实存在“牵连”，是司法实践中刑民交叉案件的大多数。

    当诈骗犯罪与经济纠纷在法律事实上仅存在“牵连”时，由于刑、民事法律事实并非基于“同一客观事实”产生，两者各自独立，因而在案件事实的查明上，一般不存在谁先谁后的问题。而且，由于刑事诉讼和民事诉讼分别审理两种不同性质的法律关系，所追究的也是两种不同性质的法律责任，因而，两者也不存在相互替代、孰轻孰重或孰先孰后的问题。基于这两点，笔者认为，凡属法律事实“牵连型”刑民交叉案件，原则上应实行“刑民并行”，即刑事、民事案件分案处理、并行不悖。

    对“牵连型”刑民交叉案件应“分案处理”、“刑民并行”，已为多项司法解释所确认。例如，最高人民法院1998年4月颁布的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第10条规定：“人民法院在审理经济纠纷案件中，发现与本案有牵连，但与本案不是同一法律关系的经济犯罪嫌疑线索、材料，应将犯罪嫌疑线索、材料移送有关公安机关或检察机关查处，经济纠纷案件继续审理。”最高人民法院2005年7月25日公布的《关于银行储蓄卡密码被泄露导致存款被他人骗取引起的储蓄合同纠纷应否作为民事案件受理问题的批复》规定：“因银行储蓄卡密码被泄露，他人伪造银行储蓄卡骗取存款人银行存款，存款人依其与银行订立的储蓄合同提起民事诉讼的，人民法院应当依法受理。”最高人民法院2000年11月14日颁布的《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第74条规定：“人民法院在审理票据纠纷案件时，发现与本案有牵连但不属同一法律关系的票据欺诈犯罪嫌疑线索的，应当及时将犯罪嫌疑线索提供给有关公安机关，但票据纠纷案件不应因此而中止审理。”公安部《规定》第13条也规定：“需要立案侦查的案件与人民法院受理或作出生效判决、裁定的民事案件，如果不属同一法律事实，公安机关可以直接立案侦查，但不得以刑事立案为由要求人民法院裁定驳回起诉、中止审理或撤销判决、裁定。”

    但原则之外仍有例外。既然刑、民案件在事实方面存有交叉、牵连，就有可能出现《民事诉讼法》第136条第1款第(5)项所规定的“一案的审理必须以另一案的审理结果为依据”的特定情形。包括：一案的审理须以另一案所查明的案件事实为依据，一案的审理须以另一案的认定结论为依据。此时，变通采用“先刑后民”、“先民后刑”等方式，则更有利于查明案件事实，有利于对案件作出正确处理。例如最高人民法院《关于审理存单纠纷案件的若干规定》第3条第2款规定：“人民法院在受理存单纠纷案件后，如现犯罪线索，应将犯罪线索及时书面告知公安或检察机关。如案件当事人因伪造、变造、虚开存单或涉嫌诈骗，有关国家机关已立案侦查，存单纠纷案件确须待刑事案件结案后才能审理的，人民法院应当中止审理。”此处所谓“存单纠纷案件确须待刑事案件结案后才能审理”，即是指存单纠纷中的某些重要事实与刑事犯罪事实有交叉，而其查明和证实又依赖于刑事诉讼，因而应中止民事诉讼，等待刑事诉讼审结。而在涉及确权之诉的经济犯罪案件中，如果当事人对知识产权、公司股权等相关财产的权属存有争议，而权属认定又对刑事案件影响甚大时，实行“先民后刑”，即先由专业的民事审判人员对知识产权的权属作出认定，再由侦查机关决定是否继续追诉，就更为稳妥。

    三、刑、民诉讼并行时，两者可能出现的冲突如何协调解决

    如前所述，刑民交叉案件大多是法律事实“牵连型”，其基本处理方式应是“刑民并行”。但由于刑、民案件在许多要素上存在交叉，并存并行的刑事、民事诉讼必然会产生一些冲突，例如主体的冲突、涉案财物的冲突、证据冲突、裁判冲突等。如何协调这些冲突，是“刑民并行”必须加以解决的问题。下面，笔者从主体、涉案财物、证据、裁判等四个方面，对刑事、民事诉讼之间的冲突作一探讨。

    (一)主体冲突

    所谓主体冲突，是指诈骗犯罪案件中的犯罪嫌疑人、被告人，同时也是经济纠纷中的民事当事人。由于在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人可能被采取强制措施，被剥夺或限制人身自由。此时，被剥夺或者限制人身自由的犯罪嫌疑人、被告人，如何参加正在进行的民事诉讼，就成为一大问题。

    根据刑事诉讼法的规定，被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人，未经批准不得离开所在市、县；如需离开所在市、县，则必须报请执行机关(公安机关)和批准机关同意。被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，如果要离开住所或指定的居所，或者会见他人，也必须报经执行机关(公安机关)和批准机关同意。因此，被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人，如果在本市、县范围内参加民事诉讼，不需要经过批准；如果到外市、县参加民事诉讼，必须报经批准。被监 视居住的犯罪嫌疑人、被告人要参加民事诉讼，一律要报经批准。如果批准机关或执行机关出于各种考虑，不同意或者不批准，犯罪嫌疑人、被告人就无法顺利参加民事诉讼，其权益就难以保障。

    被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，由于关押在看守所，要顺利参加民事诉讼，就更为困难。司法机关出于安全、保密等考虑，一般不允许将羁押的犯罪嫌疑人、被告人提押出看守所。此时，犯罪嫌疑人、被告人作为民事诉讼当事人，不仅无法出庭，而且无法与律师沟通，其各项诉讼权利的行使均受到极大限制。

    从司法实践看，解决该冲突的办法有三：

    一是对类似民事案件不予受理。即以当事人(民事诉讼原告或被告)正在被剥夺或限制人身自由为理由，裁定不予受理。但这种做法日益遭到反对，理由是：即便是被剥夺或限制人身自由的犯罪嫌疑人、被告人，同样享有各种民事权利和诉权，其向人民法院提起民事诉讼，以维护其合法权益，不应加以限制；同理，现行立法也没有规定，对被剥夺或限制人身自由犯罪嫌疑人、被告人，原告就不得行使诉权，因而，其他人起诉犯罪嫌疑人、被告人，也不得加以限制。根据《民事诉讼法》第108条之规定，只要符合起诉条件，人民法院就应当受理。笔者也赞同这种看法，依据上述关于刑民交叉案件“分案处理”的分析，此种情形下应按“刑民并存”、“分案处理”方式处理，应当受理民事案件。

    二是按“先刑后民”方式处理。即法院在受理后，如查明民事诉讼当事人确因涉嫌刑事犯罪正被剥夺或限制人身自由，即按“先刑后民”处理，裁定中止民事诉讼，待刑事诉讼终结或者相关人员恢复人身自由后，再继续审理民事案件。这种做法在实践中较为普遍，对协调刑、民诉讼冲突也有明显作用。但其弊端也十分明显：如果刑事诉讼久拖不结，则民事诉讼必然遥遥无期。

    三是按“刑民并行”方式处理。即民事诉讼照常进行，不必等待刑事诉讼终结或当事人恢复人身自由。在许多情况下，这种做法有其合理性：刑事诉讼久拖不决，而原告的民事诉求又较为紧迫，此时如果一味中止民事诉讼，难免会损害原告的合法权益。而采用“刑民并行”，照常进行民事诉讼，显然对提起民事诉讼的原告有利，但此时如何保障被剥夺或限制人身自由的当事人参加民事诉讼、行使其诉讼权利，就成为一大难题。前面已指出，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人要提押出看守所，可能性十分渺茫。而被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人要参加民事诉讼，往往也需要执行机关、批准机关同意。此时，实行“刑民并行”，就必须为犯罪嫌疑人、被告人行使民事诉讼权利提供必要便利。对此，笔者建议如下：

    1.对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，应允许其有权会见其在民事诉讼中聘请的律师。由于犯罪嫌疑人、被告人在押，司法机关一般不允许将其提押出看守所参加民事诉讼。因而，现实而可行的途径是：允许其聘请的民事诉讼律师享有会见权，由律师为其代行各种民事诉讼权利。但问题是，我国刑事诉讼法仅规定犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中聘请的律师享有会见权，而未允许其民事诉讼律师有权会见。这就需要在立法上作出调整，在一定条件下，允许犯罪嫌疑人、被告人与其聘请的民事诉讼律师会见，充分商谈、交流民事诉讼事宜。当然，为防止可能出现通风报信、串供而影响刑事诉讼的情况，侦查阶段会见时，侦查机关仍可派员在场。但在刑事诉讼进入审查起诉、法庭审理阶段后，鉴于刑事诉讼律师的会见已完全放开，民事诉讼律师的会见更不必加以限制。

    2.对于被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人需要到外地参加民事诉讼的，或者被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人需要会见其民事诉讼律师、离开住所或指定的居所参加民事诉讼活动的，公安司法机关应尽量给予方便，予以同意和批准。如果不予批准，也应准许与其聘请的民事诉讼律师充分接触，由律师为其代行各种诉讼权利，有效维护其合法权益。根据刑事诉讼法规定，被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人会见其刑事诉讼律师，不需要经过批准，依此逻辑，会见其聘请的民事诉讼律师，就更没有报请批准的必要。因此，对被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，其会见聘请的民事诉讼律师，均不应施加任何限制。

    (二)涉案财物冲突

    1.刑、民诉讼中的查封、冻结、扣押。在刑事诉讼中，公安司法机关对涉案资产可以采取冻结、扣押等强制性措施。在民事诉讼中，人民法院对涉案财物也可以采取查封、冻结、扣押等保全措施。当两者针对同一财物时，就会出现冲突。首先，要明确的是，对涉案财物不能重复查封、冻结、扣押。其次，鉴于刑、民诉讼的平等性，在刑、民关系上，不应实行“刑事优先”，而只能遵循“在先原则”。即针对同一财物，如果人民法院在民事诉讼中先予查封、冻结、扣押，公安机关无权以“先刑后民”为由，要求人民法院解除或移交。同理，如果同一财物在刑事诉讼中已被查封、冻结、扣押，审理民事诉讼的人民法院也无权要求公安机关解除或移交。

    2.刑事诉讼中的追缴、退赔、没收、返还与民事诉讼执行。刑事诉讼中追缴之后的处理方式主要有两种：(1)对于违法所得、违禁品、用作犯罪工具的犯罪分子本人财物，应予没收；(2)对于被害人的合法财产，应予返还。应当说，上述两类财物，其性质或权属都十分明确而单纯，都不是犯罪嫌疑人、被告人的合法财产，与民事诉讼执行不会有明显冲突。即使出现重合，也可以予以协调。例如，如果被害人的合法财产已在刑事诉讼中被返还，则在其另行提起的民事诉讼中，被告不应再就已经返还的部分承担赔偿责任。

    可能出现较多问题的是，犯罪嫌疑人、被告人自己的财产，如果在刑事诉讼中可能被没收或用于交纳罚金，在民事诉讼中又需要被强制执行以偿还债务、赔偿损失等，就出现了冲突。对此，我国刑法确立了“民事优先”的原则。《刑法》第36条规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。承担民事赔偿责任的犯罪分子，同时被判处罚金，其财产不足以全部支付的，或者被判处没收财产的，应当先承担对被害人的民事赔偿责任。”第60条规定：“没收财产以前犯罪分子所负的正当债务， 需要以没收的财产偿还的，经债权人请求，应当偿还。”这体现了“民事优先”、“私权优先”的精神。

    (三)证据冲突

    对于特定的书证、物证，需在刑、民诉讼中同时作为证据使用的，公安司法机关应当相互给予协助，提供该证据的查封、扣押、冻结法律手续及复印件、复制品、照片等，以利于刑、民诉讼顺利进行。例如，如果文书、财物系刑事诉讼中的证据，但已被人民法院以民事诉讼保全措施查封、冻结、扣押的，公安机关可要求人民法院提供查封、冻结、扣押的法律手续及文书、财物的复印件、复制品或照片，以说明财物所在位置、具体数目、基本特征等。如果需要进行检验、鉴定的，也可以要求人民法院予以协助，到财物存放地或借回公安机关进行检验、鉴定。同理，对于公安机关在刑事诉讼中已冻结、扣押在案的文书、财物，如果人民法院在民事诉讼中需要作为证据使用的，也可以向公安机关调取，公安机关应当提供该证据的查封、冻结、扣押法律手续以及复印件或者照片。

    (四)裁判冲突

    刑、民生效裁判之间可能出现的冲突，表现在两个方面：一是案件事实之认定，二是行为性质之认定。

    1.案件事实之认定。前面已经指出，刑事诉讼裁判对案件事实的认定，对民事诉讼具有预决效力。相反，由于民事诉讼证明标准较低，其裁判对案件事实的认定，原则上对刑事诉讼没有预决效力。但需要特别指出的是，如果刑事诉讼作出了无罪判决，则需根据具体情况来判断其是否具有预决效力：如刑事裁判明确排除了犯罪行为系被告人所为，则此认定对民事诉讼具有预决效力；如果仅因证据不足而判决无罪，则该认定对民事诉讼没有预决效力。

    通常来说，如果是“先刑后民”，刑事裁判在先，民事裁判在后，则上述冲突基本可以避免。问题主要出现在“先民后刑”、“刑民并行”时，如果民事裁判在先，刑事裁判在后，两者出现了冲突，如何处理？笔者认为，在案件事实的查明和认定上，民事诉讼原则上应服从刑事诉讼，当两者冲突时，应通过审判监督程序对民事裁判予以纠正。审判监督程序的启动，可由人民法院依职权主动进行，也可由人民检察院以抗诉形式进行。

    2.行为性质之认定。与案件事实的认定不同，在行为性质认定上，刑、民裁判相互之间均有预决效力。首先，刑事诉讼对行为性质的认定，往往对民事诉讼有预决效力。例如，如果某行为在刑事诉讼中被认定为犯罪，则在民事诉讼中就必然构成违约或侵权。此即为刑事犯罪“阻却”民事行为合法。其次，民事诉讼对行为性质的认定，有时也会对刑事诉讼产生预决效力。如果民事诉讼认定某行为属完全合法，则该行为就不可能构成犯罪；换言之，在民商法上完全合法的行为，阻却犯罪成立。例如，民事诉讼认定某行为属善意取得，即意味着该行为合法，就不可能构成刑事犯罪。

    当然，这里说的仅仅是行为的法律性质，而不是行为本身的查明和证实问题。如果是事实的查明和证实问题，则刑事诉讼裁判对民事诉讼具有预决效力。但在行为性质认定上，由于两者所依据的法律规范不同，刑事认定对民事诉讼就不具有当然的预决效力。同时，由于刑法对社会关系的调整是二次调整，其对行为性质的判断往往需要参照民事认定来进行，如果在民事上是合法的，则不应构成犯罪。这一原理，可用来解决刑、民性质模糊、难以界定的案件，即在无法判断某一行为是合法、非法，某一案件是刑事案件、民事案件时，应秉承刑法的谦抑性原则，实行“先民后刑”。先由民事诉讼对合法性问题作出判断，公安机关再据情决定是否立案侦查：如果民事上认定为合法，则刑事上就不可能构成犯罪，不应立案侦查；如果民事上属违法，则仍需根据刑法关于犯罪的具体规定及相关立案标准，来判断是否需要立案侦查。

民事经济纠纷诉讼时效篇(7)

内容提要: 环境纠纷多发，案件复杂，为建设和谐社会需完善我国多元环境纠纷解决机制。当前，无论是环境纠纷诉讼解决机制还是非诉讼解决机制都存有明显的缺陷，宜有针对性地对它们进行完善。

近三十年来，日益严峻的环境形势使得我国的环境纠纷呈逐年递增的态势， 2005年全国共发生5.1万起环境纠纷；上访投诉40多万起，每年以30%的速度递增，成为影响社会稳定的主要因素之一[1]。因此，探讨建立健全多元化环境纠纷的解决机制，对于保护环境，维护环境权益，促进和谐社会建设具有重要的现实意义。

一、环境纠纷与完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性

(一)环境纠纷的成因、类型及其特点

环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议既可以发生在平等主体的公民、法人和其他组织之间或相互间，也可发生在公民、法人和其他组织与国家机关之间，还可以发生在国与国之间。本文所探讨的环境纠纷只限于国内环境纠纷。在我国，环境纠纷的成因，主要有以下几种类型：

首先，地方政府执法不严和环境管理缺位而致的环境纠纷。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。而那些虽取得建设许可的项目，也未能严格执行“三同时”制度，投产后产生环境问题，进而引起环境纠纷。那些依法应予以限期治理或者应予以关闭的污染严重的单位，政府没有下达限期治理或停产关闭决定，继续排污，促发形成环境污染纠纷。另外，政府应依法处罚那些环境违法者而未予处罚，使之更加肆无忌惮，造成环境侵害，形成环境纠纷。这样，政府变相成为环境违法者的“保护伞”，使之为争取更大利润，而擅自闲置、停运或故意不正常使用污染防治设施，偷排污染物，造成环境污染，形成不应有或更大的环境纠纷。可见，环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。

其次，环境活动者缺乏法律意识和环境道德而致的环境纠纷。一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故；还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题而致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。

再次，对环境有影响的合法行为引发的环境纠纷。比如县级城区集中供暖的锅炉所产生的烟尘和噪声污染而引发的环境纠纷，建筑施工的噪声扰民也经常引发环境纠纷，紧邻居民区的餐饮和娱乐营业场所引发的环境纠纷。另外，施用农药等农业污染也可引发环境纠纷。这些环境纠纷是由对环境有影响的合法行为所引起，干扰了他人正常的生活和工作。

此外，受害人自己一方的原因引起的环境纠纷。比如受害人明知污水不能饮用或灌溉而去饮用或灌溉所致的环境损害纠纷等。部分环境纠纷案件是因其他纠纷或矛盾而引起的，当事人欲借助环境纠纷的处理，来达到其他目的。

最后，各种综合因素引发的环境纠纷。这类环境纠纷既可能有政府的因素、企业的因素，也可能有受害人自己的因素，还可能伴有技术的因素、时间的因素、自然的因素等等，原因错综复杂。

不仅是环境纠纷的成因复杂，种类繁多，环境纠纷的另一特点是纠纷双方当事人力量多不均衡。环境纠纷侵害方多为具有经济实力的企业和机构，受害方多为一般民众，在纠纷解决的过程中，受害方缺乏实力与之对抗。同时，双方当事人信息也不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，且具有相应的监测能力，对自己的侵害行为最为了解，而受害方缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困难，这使其在纠纷解决过程中往往处于不利的地位。

环境纠纷中环境权益受侵害通常是通过环境这一媒介发生，有时侵害的是特定个体的人身权、财产权和其他环境权益，具有私益属性；更多侵害的是不特定群体的环境权益，比如大气污染和生态破坏，这类环境纠纷具有公益属性。环境纠纷中私益和公益纠纷往往交叉在一起，解决起来难度很大。

另外，环境纠纷还可从不同的角度划作不同的类别：从争议的法律属性来看，环境纠纷有环境民事纠纷、环境行政纠纷、环境刑事纠纷；从对环境权益的侵害方式来看，环境纠纷有环境污染纠纷和环境破坏纠纷；从请求纠纷解决的内容看，环境纠纷可分为请求停止污染破坏环境纠纷、请求排除妨碍纠纷、请求消除危险纠纷、请求确认环境污染破坏法律责任纠纷、请求确认损害赔偿金额纠纷、请求环境行政主体履行环境行政职责纠纷等等不一而足。

(二)完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性

纠纷解决机制是指有关纠纷解决的方式、手段以及具体的制度设计的总和或体系[2]。环境纠纷解决机制作为纠纷解决机制的一部分，是指有关环境纠纷解决的方式、手段以及具体制度安排的总和或体系。根据纠纷解决与诉讼的关系来划分，环境纠纷解决机制一般可划分为环境诉讼解决机制和非诉讼解决机制。诉讼机制形式比较单一，是指通过司法裁判解决纠纷。而非诉讼机制则形式多样，如：仲裁、调解、行政复议、信访、协商等。从纠纷解决所使用手段的法律性质来看，纠纷解决机制又可分为司法手段解决、行政手段解决和民间手段解决。司法手段是指民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如诉讼中的调解等；行政手段是指行政调解、行政复议、行政裁决和信访处理等；而民间手段主要是指协商、调解、仲裁等手段。

现代社会最重要的纠纷解决机制首推司法诉讼机制。诉讼在一国的纠纷解决体系中居于核心的地位，起着主导的作用，具有规范性、程序性、强制性、终局性等特点和优势，诉讼制度的产生对于纠纷的解决具有里程碑的作用，它以公力救济代替了私力救济、以文明的诉讼程序取代了野蛮的暴力复仇，这种转变与国家的产生共同被视为法的产生的主要标志[3]。但是，随着近三十年涌向法院的各种环境纠纷日益增多，环境案件的复杂性使得法院不堪重负，判决的迟延、费用的高昂、程序的复杂、审判的不公以及诉讼的对抗性，使得诉讼并不是纠纷解决的唯一且最优的选择。正式的诉讼程序已无法有效地承担解决纠纷的全部重任，诉讼解决环境纠纷案件的不足，也就决定了其他环境纠纷解决机制存在的必要性。和谐社会需要多元化的纠纷解决机制，“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权”[4]。因此，形式多样的各种非诉讼解决机制就应运而生，与诉讼机制一起成为解决纠纷的重要方式。当然，无论调解、仲裁或是行政手段都无法取代诉讼在解决环境纠纷上的功用，但这些非诉讼纠纷解决机制可以在一定程度上弥补诉讼方式的不足。非诉讼机制具有低廉、快捷的优势，更适合于特定社会关系、特定主体、特定纠纷的解决。它以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，有利于他们保持长远关系和谐；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师自行解决纠纷；整体地考察事件背后复杂长远的社会关系，做出合理的判断，使当事人易于接受和执行[5]。事实表明，非诉讼环境纠纷解决机制在化解矛盾纠纷、缓解法院诉讼压力、维护社会稳定方面发挥了重要作用，而且越来越受到社会各界的推崇。

多元化环境纠纷解决方式的合理性在于社会主体对环境纠纷解决方式需求的多样性，多种环境纠纷解决方式构成了一个完整的多元化环境纠纷解决机制。要使每一种方式都能够发挥其应有的作用，关键在于其制度安排是否合理，即需要建立一个完善的多元化环境纠纷解决机制。正如世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中指出的那样：“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，迅速加快和范围日益扩大的对环境基础的影响，将法律制度远远抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是……加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法。”[6]因此，建立健全多元性的环境纠纷解决机制是法治社会发展的需要，是实现多元化价值理念的需要。多元化环境纠纷解决机制的意义在于为人们提供了多种选择的可能性，同时以每一种选择的特定价值为选择者提供引导，而防止因为解决程序的单一而导致的滞后和僵化[7]。

二、我国现有环境纠纷解决机制存在的缺陷考察

应当肯定，我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化的环境纠纷解决机制。但是，各纠纷解决机制在众多而复杂的环境纠纷的解纷实践中暴露出很多缺陷，有的是机制尚未真正建立起来，有的是功能发挥不尽如意等等。下面从诉讼和非诉讼两方面来考察我国现有环境纠纷解决机制中存在的缺陷。

(一)环境纠纷诉讼机制中存在的缺陷

除了现行诉讼机制普遍存在的缺陷，如诉讼迟延、法院难以独立判案、执行难等以外，我国环境纠纷诉讼机制还存在自己独特的困难：

1.立案难。我国《民事诉讼法》中规定“有具体的诉讼请求、事实和理由”，而1997年最高法院颁布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求“有具体的诉讼请求和事实根据”。这种法律和相关司法解释规定的不一致，造成环境纠纷诉讼立案难。有的法官将“事实根据”理解为证据或胜诉证据，而环境纠纷案件中有些证据是受害者难以提供的，这就导致了难以立案。2008年最高法院发布的《民事案件案由规定》只有“环境污染纠纷”案由，而没有“环境破坏损害赔偿”案由，在出现“环境破坏”要求损害赔偿的，立案法官很可能会因找不到合适的案由而拒绝立案[8]。同时，有些针对政府机关提起的环境行政纠纷案件，可能由于政府的直接或间接的影响而未被立案。

2.诉讼时效不合理。我国1989年《环境保护法》第42条规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道受到污染损害时起计算。相对于普通的民事诉讼时效而言，环境污染纠纷实行较长的诉讼时效，但是，这种较长的诉讼时效仍然不尽合理。因为，环境污染损害后果能够真正体现出来，常常需要较长时间的持续积累才最终爆发出来，有的甚至需要几十年或更长的时间，同时，受害人即便知道自己受到了污染损害，但无法确定污染致害人怎么办？比如，在存在多个污染源的情况下，受害人很难确定谁排放的何种污染物导致其受到了侵害。立法者关于环境污染侵权的“3年”诉讼时效规定有无科学依据令人怀疑。更为严重的是涉及到环境公共利益的损害，如果受害人没有及时行使诉权，则诉讼期间经过后，公共利益不能受到法律的保护。实践表明，现行的环境污染侵权诉讼时效很难满足受害人寻求法律救济的需要。

3.环境公益诉讼制度缺失。环境纠纷往往涉及的是特定或不特定人的环境权益被侵害。如前所述，环境纠纷中双方地位和能力不均衡，受害人保护自己权利有时举步维艰，在环境行政纠纷中，甚至有的受害人不敢提起诉讼，放弃自己的权利主张。但是，环境本身具有不可分割性和公共品属性，如果受害人自己未起诉，而其他人也不能起诉的话，侵害人继续侵害环境，势必给公共利益和社会利益造成更大的损害。而我国现行民事诉讼法和行政诉讼法及其司法解释，都要求起诉者与案件有直接的利害关系或法律上的利害关系，限制了其他非直接利害关系人出于公共利益的考量而起诉的权利。

4.普通法院审理环境案件能力不足。环境纠纷诉讼具有专业技术性比较强，覆盖面广、影响力大等特性，环境案件的审理有时还会涉及到公共政策选择的问题。现行的环境案件由普通法院进行审理，由于法官缺乏必要的环境专业知识，而且环境行政案件、民事案件和刑事案件分别由不同的法庭来审判，在涉及环境专业问题和公共政策选择的问题时，承办案件的普通法官往往难以作出恰当的判断。

(二)环境纠纷非诉讼机制中存在的缺陷

我国现行环境纠纷非诉讼解决机制中主要有以下几种方式和程序：协商、调解、仲裁、行政复议、信访，这些方法和程序具有程序上的简易性和灵活性、解决纠纷的成本低，有的还具有当事人的合意等优势。但是，环境纠纷非诉讼解决机制在我国也存有不少缺陷，下面分别进行考察：

1.协商。我国《水法》、《草原法》、《土地管理法》等都有关于协商解决环境纠纷的规定，但是我国的环境纠纷通过协商解决的比例还是很低的，协商这一解决纠纷的方式的合意性和自主性的优势在我国还没有发挥出来。协商对于邻里之间的生活型环境纠纷作用较大，对于工矿企业污染纠纷一般难以适用。究其实，污染者和受害者的地位不平等，在协商时受害者缺少公益团体等外部力量的支持，难以平等地协商解决纠纷。至今，我国尚缺乏关于协商解决环境纠纷的制度规范。

2.调解。在我国适用调解解决环境纠纷主要有三种情形：法院调解、行政调解和民间调解。(1)法院调解。我国现行调审结合的审判模式中，办案法官在主持调解的过程中具有双重身份，既是调解者，又是裁判者。法院调解中缺少严格的程序限制，法官会给当事人产生压力，达成调解协议有不少出于违心的自愿。有的法官还可能主动地利用自己所具有的裁判者的身份，对当事人积极地施加某种不当影响，出现“以判压调”的现象。(2)行政调解。根据现行法律和全国人大法工委的解释，当事人主动申请环保行政机关调解环境纠纷，环保机关提出调解方案，以促成双方当事人达成协议。在法律效力上，调解协议无法律强制力，只有依靠当事人自觉履行，一旦有一方反悔，协议便自动失效。环境纠纷行政调解不具有行政行为的公定力和执行力，造成实践中环境纠纷行政调解难以为当事人所选择。(3)民间调解，又称人民调解。我国目前尚无关于人民调解的正式立法，由于缺少法律的支持和保护，人民调解组织的作用尚未得到充分发挥，人民调解工作不够规范，组织管理水平有待提高，调解员队伍的整体素质尚待提高，在面对较为复杂的环境纠纷时人民调解往往难以发挥作用。

3.仲裁。仲裁具有法律所赋予的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时公平地解决纠纷。我国1994年《仲裁法》规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”根据该规定，环境纠纷应该在其受案范围之内，因为环境纠纷中有很多是涉及财产权益的，然而实践中各地仲裁委员会未把环境纠纷列入仲裁的受案范围，环境纠纷当事人也很少提起仲裁。除了海洋环境污染纠纷可适用仲裁外，在我国环境法中，仲裁尚不是解决环境纠纷的法定程序。

4.行政复议。根据1999年《行政复议法》，行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议。但是，我国现行的行政复议制度也存在不少缺陷：比如，未经行政复议就起诉的案件比重大，大多数环境行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，行政复议调处环境行政争议的功能远未充分发挥出来；行政复议受案率、撤销率、变更率低，维持率高，与环境行政执法中存在的违法、不当行为相比，通过复议程序纠正的只是其中一部分，行政复议纠错功能未充分发挥出来；复议机关难以独立办案，有的案件受理后，被申请人利用关系影响审理结果，使行政复议的公信度降低；有的地方，复议机构被虚设、复议职能无法实现。

5.信访。从总体上看，我国信访法律法规不够健全，信访救济与其他救济尚不能有效衔接，这与当前信访形势需要建立的大信访格局不够适应。在环境信访方面，由于缺少切实保障信访人知情权、参与权、表达权、监督权的程序性规定，我国的环境信访机构尚不能规范地建设信访渠道和运作信访制度，环境信访事项办理的公正性、有效性和确定性仍然值得怀疑[9]。

三、完善我国多元环境纠纷解决机制的对策

(一)完善环境诉讼机制的对策

现行诉讼机制中普遍存在缺陷，笔者认为既有体制上的因素，也有法律上的因素，这是在我国法治发展进程中将被逐渐解决的议题。笔者这里仅就环境诉讼机制中独有的缺陷谈谈自己的愚见。

1.针对环境纠纷诉讼立案难的问题，笔者认为解决的路径是最高人民法院专门就环境诉讼发布一项司法解释，要求各地法院只要受害者“有具体的诉讼请求和损害事实依据”（因为2002年最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”即举证责任倒置。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第86条也从环境实体法上作出了同样的规定。）就可以立案了，并在《民事案件案由规定》中把“环境污染纠纷”案由改为“环境权益损害纠纷”，这样既可以包含请求损害赔偿的环境污染或破坏纠纷，又可以包括其他非损害赔偿请求的，比如请求“恢复原状”、“排除妨害”等救济形式的环境纠纷。同时，还包括未来对涉及其他环境权益损害纠纷进行立案的可能性。

2.针对环境诉讼时效不合理的问题，笔者认为解决的途径是对《环境保护法》进行修订并与现行的司法解释结合起来对诉讼时效作出合理规定。首先是针对一般的环境权益损害诉讼，保留现有的3年诉讼时效的规定，对其适用范围和损害起算时间做出修改。将仅适用“污染损害赔偿”的案件扩大为“环境损害赔偿”案件，并从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定损害人时计算。即“因环境权益损害提起诉讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定侵害人时计算”。其次是结合民法典中关于法院诉讼时效延长裁量权的规定，针对特殊情形的出现由最高人民法院作出相应延长环境诉讼的司法解释。《民法通则》第137条规定“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”最高人民法院关于《民法通则》的司法解释第169条规定“权利人由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的，属于民法通则第137条规定的“特殊情况”。而受害人知道自己环境权益受到损害，但不知道加害人是谁时，就是属于“由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的”情形。最后，涉及环境公共利益损害的可以不受诉讼时效限制。环境公共利益同样属于国家利益、社会利益甚至是人类利益，环境诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的渠道。因此，针对特殊的十分严重的环境公共利益损害的环境诉讼也可以适用最高法院关于《民法通则》的司法解释第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”

3.环境公益诉讼制度中关键的问题是扩大起诉人的范围，修订现行的《环境保护法》，增加公益性环境保护团体有权对涉及到环境公共利益的环境侵害提起环境公益诉讼的条款，这里的公益诉权仅限于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，而环境刑事公诉权则仍由检察院行使。这就要求我国政府大力鼓励和扶持公益性环保团体的发展，当然也可以在新修订的《环境保护法》中直接表明“为保护环境公共利益，国家鼓励公益性环保团体的发展并支持其依法开展相关的环境保护活动。”当然，对于环保团体提起环境公益诉讼应该设置一个诉前的督促程序，即环保团体在提起公益诉讼时，应该向拟议中的被告和管辖法院送达督促通知及其副本，通知违法者在合理期限内纠正违法行为并采取所建议的补救措施，否则期限届满将对其发起公益诉讼，情况紧急的，也可以不经过督促程序而直接起诉。设置前置的督促程序主要是给违法者一个自我纠正的机会，违法者纠正违法行为后，公益诉讼就可以不必发起。这主要是为了节约司法资源，同时也是为了照顾相关违法者的声誉，因为公益诉讼影响非常广泛。当然，环境公益诉讼制度的建立与健全还需要其他相关配套规定，这里就不加多述了。

4.针对普通法院审理环境案件能力不足的问题，笔者认为解决的办法如下：首先对环境案件进行分流，对于普通的、事实情节清楚、没有复杂的技术性问题的环境案件仍由基层人民法院作为其一审法院。对于那些案件较为复杂，具有一定的技术性问题的，或人数众多的、影响范围较广的，或环境公益诉讼案件，应将其视为“本辖区内重大、复杂的案件”交由中级以上法院根据其管辖范围确定一审法院。其次，在中级以上人民法院设立环境法庭，并对法官培训专门的环境法律和环境保护知识，培养专门的环境法官。同时，按国家和省级行政区域设置独立的环境侵害技术鉴定机构，负责为环境法庭提供权威的技术鉴定。这样就可以增强法院审理环境案件的办案能力。

(二)完善环境非诉讼机制的对策

1.协商。针对缺少环境纠纷的协商规范，笔者认为可以由国家环境保护部依法制定有关协商解决环境纠纷的规章，明确协商的基本原则和基本程序，并规定由环保部门引导当事人选择协商机制解决纠纷。在当事人双方力量过于悬殊时，支持环保公益团体援助弱势一方进行平等协商。

2.调解。(1)结合司法系统当前推行的司法改革，将诉前调解、委托调解和诉讼中的调解加以完善，建立健全司法调解的各项正式制度。笔者对于《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)(以下简称“《若干意见》”)中关于司法调解的规定表示肯定，它比较好地解决了我国现行司法调解制度中出现的一些问题。但是，《若干意见》中仍然看不到有关的监督制约机制。因为在一些接近诉讼必经程序的调解程序中，如果调解员故意施加压力或偏袒一方而导致另一方违心自愿地达成调解协议而生效，后经诉讼程序被撤销给当事人造成损失的，调解者难道对此不应承担一定的责任吗？!笔者认为《若干规定》应增加对违反规定者施以相应的惩戒措施。(2)对于环境纠纷行政调解中出现的调解努力落空的现象，笔者认为可以参考《道路交通安全法》中关于公安机关交通管理部门处理交通事故的有关规定对《环境保护法》进行相应的修订。在发生环境纠纷时，应当事人一方或双方的请求，环保机关应及时调查取证，查明基本事实和当事人的责任，制作责任认定书并送达当事人。对环境损害赔偿的争议，当事人一方或双方可以请求环保机关调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经环保机关调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。相比之下，环境纠纷行政调解书仍不具有法律强制力，但是，环保机关出具的责任认定书却具有法律效力，给调解达成协议增加了更大的可能性。(3)对于人民调解，应加紧制定《人民调解法》，以正式立法的方式解决现行民间调解中存在的诸多问题，促进享有“东方一枝花”美誉的人民调解机制在解决环境纠纷中结出更多的硕果。

3.仲裁。作为有效的纠纷解决方式之一，我国应建立健全环境仲裁机制。首先是加强相关立法，笔者认为可以在修订《环境保护法》时明确仲裁作为环境民事纠纷的法定方式之一。同时，修改《仲裁法》第77条，增加环境民事纠纷作为另行规定的内容之一，由全国人大常委会授权国务院先行制定条例，待条件成熟时再上升为法律。在对环境仲裁进行立法时，要注意把握以下几方面问题： (1)受案范围不宜过宽。将那些数量有限但事关重大公共利益的影响范围广、程度深、受害人数众多的环境污染或者破坏纠纷，列入到仲裁范围中来，将普通的小范围的和影响不是很大的环境纠纷排除在仲裁范围之外，以减轻仲裁的压力。(2)在仲裁的启动上，仍应以仲裁协议为依据，笔者不赞成实行强制仲裁[10]观点，因为多元环境纠纷解决机制应该能满足提供给当事人更多的选择权和追求公平解决纠纷的需要。(3)在仲裁机构和人员的设置上，设立专门的国家和省级环境仲裁委员会，划定二者的管辖范围，依法各自独立仲裁环境纠纷。仲裁委员会由环境行政机关的代表、专家代表、行业协会的代表、公益性环保团体或者公众的代表组成，并实行环境纠纷仲裁员资格认证制度，提高环境仲裁员的准入门槛。

4.行政复议。针对环境行政复议中出现的问题，笔者认为需要修订我国《行政复议法》。在修订过程中注意解决好以下几个问题：首先，要解决行政复议机关的独立性问题。英国丹宁勋爵有句名言：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”[11]现行的行政复议管辖是建立在现有的领导体制框架内，复议机构不具有独立的法律地位与人格，不利于其公正地行使行政司法权。解决行政复议机关过于分散问题的一个有效方案就是在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关———行政复议委员会，赋予其行政主体资格，由其以自己的名义独立受理、审理和裁判行政复议案件。行政复议委员会在全国范围内设四级：即县级、市级、省级、国家行政复议委员会[12]。其次，要建立行政复议的外部监督制度。经行政复议的案件进入行政诉讼程序被人民法院生效判决确定后，可以通过人民法院提出司法建议由有权的监督主体对那种不认真履行职责，只作形式工作的复议机关以及其工作人员进行问责。最后，就是建立一支专业化、高水平、廉洁勤政的行政复议工作队伍，可以考虑从通过国家司法考试的人员中进行行政复议工作人员的选拔。

5.信访。现行环境信访机制中存在的不足，最主要的是信访立法上的不足。因此，全国人大应尽快制订《信访法》，在立法中着重解决以下几方面的问题：首先，明确信访机关的法律地位。信访工作和政府其他工作一样需要依法进行，必须明确界定信访机关的职责、权限和责任。其次，建立健全信访工作的程序制度。通过将信访工作程序和标准的法定化，保证信访事项的正确处理和处理意见的公平公正，尤其注意解决好保障信访人知情权、参与权、表达权、监督权等问题。再次，明确信访工作责任。明确规定受理信访的时限要求和告知义务等[13]。最后，完善信访与其他救济渠道之间的有效衔接。比如，建立信访与行政复议、行政诉讼等法定机制的有效衔接，同时，建立信访终结制度。在此基础上，国家环境保护部门依法制订环境信访的具体实施办法。

注释:

[1]中国环境问题的思考———潘岳副局长在第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话[EB/OL] . (2006-12-12)[2009-11-10]. http： //mep. gov. cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180621. htm.

[2]何兵.和谐社会与纠纷解决机制[M].北京：北京大学出版社， 2007. 9.

[3]沈宗灵.法理学[M].北京：高等教育出版社， 1994. 84-85.

[4]范愉.ADR原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社， 2002. 23.

[5]吕忠梅.环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲[J].中国地质大学学报， 2008， (3).

[6]世界环境与发展委员会.王之佳，柯金良译.我们共同的未来[M].长春：吉林人民出版社， 1997. 430-431.

[7]吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构[J].兰州学刊， 2005， (4).

[8]杨晓梅.环境民事诉讼立案现状和原因[J].环境保护， 2008， (11).

[9]徐军，常永明.论纠纷解决机制视野下的环境信访制度[J].河海大学学报(哲学社会科学版)， 2008， (3).

[10]刘长兴.论环境仲裁的模式[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)， 2009， (1).

[11] [英]丹宁勋爵.杨百揆，刘庸安，丁健译.法律的训诫[M].北京：群众出版社， 1985. 76.