公共财政的基本特征篇(1)

( 一) 规范与学理意义上政府性基金课征目的之梳理

从规范层面视之，1990 年《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中规定了设立各种基金的审批权集中到财政部，2000 年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中首次提到政府性基金，同时《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》中第一次规定了政府性基金课征的目的是为支持某项事业发展。此后，2004 年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》中将支持某项公共事业发展作为政府性基金的课征目的。2010 年最为重要的一般性立法文本之《政府性基金管理暂行办法》则将政府性基金的课征目的规定为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展。而最近通过的《预算法》第9 条进一步肯认了政府性基金发展特定公共事业之课征目的。学理层面上，财政学界和财税法学界虽各自所持学术立场不同而引发的表述有所差异，但已基本认同征收政府性基金的目的是为了实现特定经济社会领域的政策，即支持特定公共事业发展和公共基础设施建设。

( 二) 经由政府性基金课征目的认识其法治化之规范

本质现代民主法治国家( 租税国家) 的财政收入或财政工具主要包括税收、规费、受益费以及特别公课等。一般认为，税收课征的目的是国家为了满足一般性财政需求及实现( 一般性) 公共任务，基于课税权依法对于一切具备法定课税要件的人，所课征的一种金钱给付，且收益流于公共预算，由国家进行统收统支。规费征收之目的在于政府( 及其所属部门) 对特定公民、法人和其他组织提供特定公共服务或公共产品而强制收取的金钱给付( 如行政规费、使用规费、特许规费等) ，而受益费则是指国家为谋求公共利益，而设置、建造或维护公共设施时，对因此而享有特别利益之人民，所强制征收，用以补偿有关费用支出之金钱给付义务。

作为一种能有效弥补税收课征之不足的新兴财政工具，特别公课并非为了满足一般的国家财政需要而对于所有国民所课征，而是为了特定国家任务之财政需要，而对于特定群体所课征之公法上金钱给付义务。在民主法治化进程中，税收与行政收费( 规费与受益费) 已毋庸置疑地成为我国主要的财政收入。但由于公有制国情，现阶段公共资源收益也是当前我国财政重要的收入来源。同时，作为我国特殊的财政工具，政府性基金也已在《预算法》中明确将其作为一种财政收入。因此，政府性基金与税收、行政收费都是国家为了实现其( 特定) 任务基于公权力要求国民为一定的公法上金钱给付义务，也即凭借公权力合法侵害国民财产权。然而国民财产权作为现代民主法治国家的宪法性权利( 即基本权利) ，对其侵害必须要合符宪法的规定且受法律保留原则或授权明确性原则的限制。合符宪法规定和受法律保留原则或授权明确性原则的限制本质上也就是政府公权力侵害国民( 特定群体) 财产权必须接受合宪性、合法性之检验。

由是观之，政府性基金课征法治化的规范本质也就是经由立法机关( 权力机关) 通过宪法、法律来控制政府公权力的行使及保障国民( 特定群体)的财产权。

二、政府性基金课征法治化的制度困境

从发展历程来看，现行政府性基金课征制度对规范政府课征权力的行使以及保障缴费义务人合法权利起到了非常重要的作用，但是从民主法治下的合宪性、合法性角度观之，我国政府性基金课征法治化运行还存在诸多现实性制度困境。

( 一) 政府性基金课征缺乏宪法基础

税收乃现代国家之最主要财政工具，其义务人具有普遍性且没有直接受益或受益小，收入流入公共预算，由国家进行统收统支，所以现代各国几乎都在宪法中明确规定无法律无税收。我国《宪法》第56 条可作为课税的宪法依据。但对行政事业收费而言，基于损益兼顾法理所衍生之受益者( 使用者) 付费原则，接受特定服务或使用特定公共产品的获利之人应支付相当对价，此种对价义务的课予，尚不致对财产权造成( 或不严重) 侵害，所以各国宪法对其并不像课税要求那么严格，即非以法律不得为之，只要由立法机关明确授权行政机关以命令规定以及符合必要性原则( 比例原则) 就可。对于像特别公课这种直接冲击税收体制的特殊财政工具，由于其课征对象为特定群体且无对待给付( 无对价) ，所课收入又专款专用，一般会受到宪法严格约束，即便宪法没有直接规定，释宪者也可通过类推适用或直接适用宪法中的某一个紧密条款而使其具有宪法基础。如在德国，虽然其《基本法》没有直接规定特别公课这一财政工具，针对种类众多且日益重要的特别公课，德国联邦宪法法院通过宪法解释赋予其合宪性以摆脱民众对此种财政工具的合宪性质疑。而在一个有释宪机构( 全国人大常委会) 没有释宪传统的中国，政府性基金的课征能否直接适用《宪法》第56条或类推适用其他条款，实值人们期待。现实中出现的诸多乱象，譬如政府部门任意( 一个通知性质的红头文件) 设立审批、增减政府性基金项目及其征收目的、对象、标准; 更为甚者，政府将任意设置的各种基金收入塞到预决算草案中并经由人大批准通过予以合法化( 没有修正权、否决权) ，这都是源于政府性基金课征缺少宪法基础所致。因此从某种意义上来说，政府性基金课征上的任性实际上就是一种宪法危机。

三、政府性基金课征法治化的实现进路

在法治中国建设的时代背景下，面对现存的制度困境，我国政府性基金课征法治化应在厘清政府性基金课征的宪法基础上，构筑起合符中国国情的政府性基金课征民主统制机制以及缴费义务人的权利救济机制。

( 一) 经由全国人大常委会释宪来明确政府性基金课征的宪法基础

法治国原则的真谛就在于所有的国家行为( 含政党行为)都必须受到宪法的约束，立法机关和执政党也不例外。在德国，《德国联邦基本法》虽然没有直接规定与政府性基金相似的特别公课，但立法界和实务界却十分青睐特别公课。但德国联邦宪法法院考虑到特别公课存有破坏基本法中关于税收事务权限划分的规定、国会难以有效监督其课征与使用以及对于被课征群体造成额外负担的不公平性等问题，因此在其系列判决中一再强调，特别公课不具有基本法明确的特殊授权，立法者关于特别公课课征的宪法基础为基本法上一般事物立法权限的规定，而非基本法中的税收条款。至于事物立法权限系规定于德国基本法第7 章联邦立法之内，其中得作为特别公课事物规范基础者为第73 条联邦专属立法权之范围、第74 条联邦竞合立法事项及第75 条通则立法事项规定之内容。

公共财政的基本特征篇(2)

关键字：行政征收 公共利益 补偿

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。Www.133229.COM而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。 笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。

公共财政的基本特征篇(3)

关键词：财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产

关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。

一、财政的本质特征

关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。

近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。

据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。

二、财政模式的几种不同理论

在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。

至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一

定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。

任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。

最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。

通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。

三、我国竞争性国有资产的发展方向

目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：

第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。

第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。

［注释］

①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.

②叶振鹏公共财政与国有资产经营财政［J］。财经文摘。1999（6）。27.

公共财政的基本特征篇(4)

一种观点认为，搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。这就是，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。计划经济体制下的财政运行机制是按照“生产建设财政”的模式来构建的，由计划经济走向市场经济，经济体制环境变化了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。

第二种观点认为：随着经济改革的深入，我国从计划经济体制逐步转到了构建市场经济体制上来，这就决定了我国的财政必须相应地从原有的计划型模式，转到市场型模式即公共财政上来。这样，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。

第三种观点认为：建立公共财政是中国市场化改革实践的必然要求。提出建立公共财政的基本框架，适应并反映了政府职能转变的大趋势，进一步确立了财政改革的明确目标，有利于尽快消除计划体制模式对财政改革和财政体制建设的惯性影响和阻碍。

第四种观点认为：社会主义公共财政的提出是我们建设社会主义市场经济的又一个新飞跃，在当前的经济发展与体制改革阶段提出建立社会主义公共财政框架，表明我们对社会主义市场经济运行的基本目标与特征有了较为准确的把握，也体现了正在建设中的社会主义市场经济对财政运行模式转型的具体要求。[1]

第五种观点认为：公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。[2]

二、公共财政的概念

第一种观点认为，在市场经济条件下我们所要称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别，它反映了国家财政的本质。而在形式上，公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化，更加准确地反映政府性质的要求，充分体现财政本质。[3]

第二种观点认为，所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要点：

（1）它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现，就是“为市场提供公共服务”；

（2）它是财政的一种类型或模式。

第三种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府（或国家）为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。

第四种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域。

第五种观点认为：公共财政的实质是市场经济财政。其基本点：

（1）公共财政就是财政，而财政从来都是国家（或政府）财政；

（2）公共财政属于公共经济，是其核心内容；

（3）公共财政实质是市场经济财政；

（4）公共财政不是“吃饭财政”。[4]

三、学术界对公共财政的不同理解

第一种观点认为，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。所以，财政还是一元，政府或者国家财政。以后要保留下来的国有企业，也属于公共财政的范围，财政还得管它。因此，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。[5]

第二种观点认为，公共财政的兴起是有着客观基础和现实依据的。

第一，财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；

第二，财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理；

第三，财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的功能，实现经济政策目标；

第四，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力得到初步的确认；

第五，伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。[6]

第三种观点认为，公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济的发展状况看，它既存有先天性的种种市场缺陷，包括外溢因素和自然垄断的存在及公共商品供给不足等等，亦面临尚待克服的种种市场不足，诸如混乱的市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题，而且要注意对后天性市场不足的分析与研究，从中寻求克服此类市场不足的财政对策。[7]

第四种观点认为，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。[8]

四、公共财政的特征

第一种观点认为，公共财政有三大特征：一是财政收入是凭借公共权利取得的，反过来说，凭借公共权利取得的收入，都是财政收入；政府要把财权统一到财政部门，预算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通过税务部门集中收取的形式。二是财政支出用于公共领域。有六个公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共机构；第三，公共事业；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企业。当然，在这六个方面，财政介入的程度是不一样的。三是财政决策是一种公共选择，民主决策。这是公共财政区别于其他财政的本质特征。搞公共财政改革，必须要用公共决策、民主理财等来理解它，指导改革。[9]

第二种观点认为，我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，还具有自己的特点。

（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。

（2）由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。

（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推御的职责。[10]

第三种观点认为，公共财政具有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

（1）公共财政能够发挥优化经济结构、提高经济效率的作用；

（2）公共财政能够相对缩小收入差别，体现经济公平，实现社会公平的作用；

（3）公共财政能够实现经济的持续增长和快速发展及共同富裕的作用。[11]

第四种观点认为，“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务，满足社会公共需要；为市场提供公共的服务；具有非赢利性质；是民主和法制化的财政。[12]

第五种观点认为，公共财政具有五项特征：（1）公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府；（2）公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共需要的财力；（3）公共财政的分配依据是凭借政治权力经由非市场渠道进行，具有强制性，又具有补偿性；（4）公共财政的分配内容是以M（社会剩余价值）和V（劳动消耗）为主要对象；（5）公共财政分配的经济性质是作为政府的计划资源配置行为。具有公共性和非营利性两大最基本的特征。[13]

五、如何构建公共财政

第一种观点认为，如何构建公共财政涉及到两个方面的问题：

一是如何构建的问题。政府预算制度的改革，是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容，沿着目前的政府预算制度改革道路走下去，最终既可完成公共财政模式的构建任务。

二是如何对待我国财政的盈利性内容的问题。目前，承认双重性质财政的现实存在，将财政的公共财政性部分与国有资本性部分分开来，形成公共财政与国有资本财政并存的格局，是解决我国目前财政困难，根除财政混乱状态的根本步骤之一。双元财政是我国财政改革的过渡模式，只有经过它的中介，才能加快并最终实现财政的公共化。[14]

第二种观点认为，公共财政理应是一个不可分割的有机整体，它应由以下两个部分组成：

其一是公共收支的基本框架。以满足社会公共需要为目的，公共支出的构成要素包括：1、公共机构支出，这是政府履行行政管理职能所需的经费开支。

2、公共安全支出，即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出，具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分。

3、公共事业支出，即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款。

4、公共福利支出，这是政府依法因丧失劳动能力、失业就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利。

5、公共工程支出，即政府对公共基础设施的投入。既然公共支出是为了满足公共需要，那么其受益者或受益量必然是难以精确计量与分割，这就决定了公共收入只能有两种基本的形式：（1）税收收入。（2）其他收入，这主要包括作为延期税收的公债和少量的国有资产收益。

其二是公共收支的管理模式，这具体包括：

1、公共收支计划机制，其关键是要编制科学的政府预算，此预算应打破目前预算内与预算外的界限，涵盖所有政府收支，且它不应是纲目式，由精确测算所编的部门预算汇总而成。

2、公共收支执行机制，其核心是构建科学的政府收支机制，如国库单一账户制、政府采购制度和高效的税收征管制度等等。

3、公共收支监督机制，即是在增大财政分配透明度的基础上，探索并构建四位（即财政监督、审计监督、立法机构监督和社会舆论监督）一体的监督网络。

4、公共收支调节机制，其重点是建立科学的财政转移支付制度和财力雄厚的政府预算后备基金。[15]

第三种观点认为，构建社会主义市场经济的公共财政制度体系有四个方面的内容：

（一）构建公共财政体制

1．建立分级自治财政体制。所谓分级自治财政体制，就是一级财权对应一级事权、上下级政府之间在收支上互不交叉、各负其责的财政体制。

2、建立级次预算制度。一级政府，一级预算，一级政府的管理范围规定一级政府的公共预算范围。

3．建立政府间公共财政转移支付制度。

（二）构建公共预算制度

1．确立公共预算的原则。（1）完整性。（2）统一性。（3）年度性。（4）可靠性。（5）公开性。

2．明确公共预算主体。公共预算主体可分为决定主体和执行主体。

（1）决定主体。公共预算的决定主体是公共权力机关，在我国各级人民代表大会是本级公共预算的终极决定者。

（2）执行主体。公共预算执行主体又可分为公共收入主体和公共支出主体：1）公共收入主体理所当然的是税务机关，在中央海关也是公共收入主体。2）公共支出主体是实施公共支出的政府组织机构。因而财政部门是公共支出预算的主要执行主体，非财政的政府其他组成部门是公共支出预算的直接执行主体。无论是收入主体，还是支出主体，都只有公共预算的执行权，而没有决策权。

3．启动公共预算程序。（1）公共预算的编制和立法审批要有足够的时间。（2）公共预算是法律文件，不得随意调整和变动。（3）公共预算要通过决算予以事后评价。

（三）构建公共支出制度

1．确定公共支出的范围。包括三大块。一是购买性支出，即政府雇佣和政府购买的支出，是该级政府直接配置并最终使用的资源；二是对个人、企业的转移支付，是一级政府直接控制资源在管辖范围再分配资源；三是净财政转移支付，是一级政府对其他政府（上级、平级、下级政府）进行控制资源权利的转让。

2．完善公共支出体系。（1）为国家机器正常运转提供财力保证。（2）对公益性公共品产出提供财力保障。（3）审慎对待社会保障支出。（4）加大基础设施基础产业的财政投融资力度。

3．建立公共支出管理制度。我国的公共支出管理制度包括：（1）政府支付制度。（2）政府雇佣制度。（3）政府采购制度。（4）谨慎的转移性支出制度。

（四）构建公共收入制度

1．明确公共收入的范围。

（1）公共税收。公共税收是公共收入的主要形式，构成公共收入的绝大部分。

（2）公共债务。公共债务是与财政赤字相联系的公共收入形式，是作为弥补公共收支差额的来源而产生的，弥补赤字是其最初的、基本的功能。

（3）政府收费。收费收入是公共收入的一种补充形式，在公共收入总额中只占很小的份额，政府收费主要包括规费和使用费两种。规费标准必须统一、公开，且必须由公众认可。收取费用符合受益原则，谁受益谁出钱，不仅能筹集一部分公共收入，还能促进政府所提供的公共设施的使用效率，并有助于避免发生公共设施的拥挤问题。使用费要求专款专用，其标准的确定也必须统一、公开。除此之外，不存在其它形式的收费收入。

（4）政府资产。政府资产可分为经营性资产和非经营资产。政府经营性资产收益是政府凭借经营性资产的所有权获得的经营性收入和经营性资产变现收入。政府非经营性资产收益又称公产收入，主要是政府所有的土地、房屋、设施、山林的变现收入。

（5）其他收入。包括捐赠收入、罚没收入及杂项收入。捐赠收入指政府得到的来自个人或组织的捐赠。发生自然灾害、战争时期或特定支出项目（如公共设施、公益设施、慈善事业）会发生捐赠收入。罚没收入是政府依法处理的罚款和罚没品变现收入，以及依法追回的赃款和赃物变卖收入。杂项收入包括国际组织援助捐赠。

2．完善公共收入体系。

（1）公共收入就是政府收入，并全部体现到财政收入体系或者预算收入体系之中，不存在财政、预算收入体系之外的其他任何政府收入。

（2）公共收入以公共税收为主要形式，公共税收在公共收入中占绝大多数。

（3）由于公共收入主要以公共税收形式实现，其公共性和公共决定性是不言而喻的，税收意味着纳税人对广义公共品的普遍性付费，具有公共性；这些税收法律都是由行政机关提出并得到国家权力机关批准而执行的，具有公共决定性。

（4）公共收入体现为一级政府、一级财政、一级收入的分税制体系。

（5）一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高，但收费与使用者付费收入也应不超出政府总收入的1/5。

3．建立公共税收制度。

公共税收制度决定方式最佳选择是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定；征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程，征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行为空间上征税，纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。无论是征纳行为前的税法规范约定，还是征纳行为过程中的无弹性选择机制都需要让税法成为定规。如是方能通过漫长的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。[16]

注释：

[1][4][13]王军、欧阳宗书：《公共财政学术研究观点综述》，《中国财政》2000年第12期。

[2]叶振鹏：《按照公共财政的要求转变理财观念》，《财政研究》2000年第11期。

[3][11]谭建立：《对公共财政的几点认识》，《贵州财经学院学报》，2001年第1期。

[5][9]杨灿明：《推进公共财政支出改革的几点建议》，《财政研究》2001年第9期。

[6]邓子基：《关于公共财政的几点认识》，《财政研究》2001年第7期。

[7][15]邵培德：《公共财政新诠释》，《财政研究》2001年第1期。“”版权所有

[8]焦建国：《公共财政：理论与实践的着眼点在哪里》，《金融早报》（深圳）2001年3月30日。

[10]刘汉屏、章成：《公共财政与公共财政政策选择》，《财政研究》2001年第7期。

[12]李炜光：《建立公共财政体制之理论探源》，《现代财经》（天津财经学院学报）2001年第2期。

公共财政的基本特征篇(5)

关键词：民主演进；公共财政；公共物品

中图分类号：F810.455 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2014）06-0016-06

公共财政是伴随着民主政治发展的进程而不断发展的。中国在建设服务型政府的进程中，公共物品的财政供给体现了政府的公共服务功能。特别是随着中国民主政治进程的发展，公共财政制度的建立成为必然。如何看待公共物品财政供给的均等化要求就成为公共财政建构过程中的一个重要问题。公共财政的建构与民主政治进程紧密相关。民主政治基础上的公共财政的发展，要求政府更加均等地为社会提供公共物品，使公民更加公平地享受公共服务。

一、民主政治与公共财政的共进

公共财政作为一种财政制度，是民主财政，其生成与现代民主政治体制，与市场经济体制的产生是一个互动过程。这里主要以英国为例做一简要分析。

1.王权斗争中财政权的让渡

公共财政制度是在现代议会政治生成的过程中伴随着民主与王权专制斗争的发展而逐渐生成的。正如伯克所指出：“这个国家争取自由的斗争从一开始正是主要围绕税收这个问题而展开的[1]。中世纪的欧洲处于封建时代，财产权与统治权高度统一。作为封建领主之一的国王也拥有王室领地，国王的财政收入主要来自于王室领地的租税，因此，形成了国王是“靠自己的收入过活”的传统[2]。正如美国历史学家汤普逊评价说：“正确地说，在封建的盛世，公共征税是不存在的。甚至国王也是‘依靠自己的收入而生活’，也就是说，他们是依靠王室庄园的收入，而不是依靠赋税进款的”[3]。到12世纪，由于英国对外战争不断，包括十字军远征，耗费了巨额资金，国王的封建性收入已经难以维持王室的开销以及战争等的花费，以至于到13世纪末14世纪初，国王的收入要靠税收了。其中在围绕征税权而进行的斗争中，影响最大的就是1215年的《大》（Magna Carta）和议会。英国《大》确立了国王不经“国民同意”（即御前扩大会议）不得随意征税的原则，使财政与限制国王权力紧密地联系在一起，并由此开启了以议会为核心的民主化进程。在之后的历史发展中，《大》所确立的非经国民同意不得征税的原则不断地为历代国王所承认和接受，逐渐形成了国王要想获得财政资助就必须召开议会的重要原则，确立了国王要服从法律的原则，预示着国王权力以及财政制度的嬗变。

随着王廷、官僚机构的扩大和官吏的增加，特别是军事费用的急剧上升，为了满足不断膨胀的财政需求，除了加紧剥削封建财政特权外，历代国王都试图以“共同利益”和“共同需要”为理由，突破封建制度下“靠自己过活”的税收原则限制，扩大税收的社会基础，把全国臣民纳入国家税收的征收范围之中。导致国王与封建主之间围绕着征税权的斗争不断加剧。这种斗争使英国财政出现了革命性发生了变化：一方面，国王难以“靠自己过活”，转而依靠税收。也就是说国王是靠国民供养生活，“王室财政”开始向“国家财政”演变[4]；另一方面，税收来源群体发生了变化，乡绅骑士、市民、农民和土地贵族等成为国王财政收入的主要提供者。特别是面向全体国民征收的动产税，具有显著的“公共性质”，使英国财政已出现了由国王的“私人财政”向国家的“公共财政”转化的迹象，它预示了英国公共性财政的最初萌芽。

2.议会制度的形成与议会征税权的强化

公共财政与民主政治的发展史表明，现代民主制度的演进是以国王与议会征税权的斗争为起点的。从某种意义上说，是税收问题直接催生了议会。在国王不断征收新税种的同时，议会成员的构成也发生了一些变化，平民代表中的乡村骑士和城市平民逐渐进入议会。1254年，亨利三世为远征加斯科尼，在威斯敏斯特召开大会征税，由各郡选派的骑士（每郡2名）首次参加大议会，这就突破了贵族大会的贵族性，为以后的议会树立了榜样。发生这种变化的原因不仅在于国王拟扩大征税范围，更重要的也是当时社会经济发展中出现了市民阶级，他们所缴纳的财产税在国家收入中占了重要份额，已经成为一种不可忽视的政治力量。1295年的“模范议会”，出席者达400名，其中91名宗教界人士、50名伯爵和男爵、63名骑士与平民骑士和172名城市代表[5]，他们分别代表着社会上的三个重要阶层：教会、贵族和平民。因此，有人把“模范议会”看做英国议会诞生的标志。而1295年“模范议会”的议题只有一个，即协商为国王征税。至此，英王征收传统之外的赋税时，须经有关各阶层同意的模式形成，标志着议会的征税权又获得了重要的进展。

随着议会对征税权控制的逐步加强，议会的结构也发生了变化，这就是上院（贵族院）和下院（平民院）的出现。贵族属于社会的上层，形成了自己单独的集团（Peers）而成为上院。骑士虽然是封建主但也属于社会的下层，而且其自身也逐渐放弃战争职业转而经营土地，所以骑士与市民代表的利益更加趋近，他们构成了下院。由于赋税主要是由普通国民承担的，而下院更有资格代表全体国民，因而在征税权上下院拥有更多的发言权和决定权，国王征税必须要征得下院的同意，赋税的征收方式和征收数量也开始由下院决定，下院在批准税收和取得财政监督权方面开始居于优势地位。到14世纪后期，议会已控制了国家征税大权。15世纪初，下院虽仍从属于上院，但其地位较前有所提高。此后，国王政府的征税方案首先提交下院，经下院讨论通过后再转送上院，成为英国政治制度中的一条基本原则。

3.议会民主财政权的最终确立

随着议会制度的发展，议会的权利也得到不断拓展和巩固。17世纪的斯图亚特王朝时期，王室财政状况陷入了捉襟见肘的地步，在与议会较量中，实行专断政策，擅自征收久违了的“吨税”与“磅税”，招致全国反对。查理一世虽然恼羞成怒下令解散议会，但由于与西班牙作战急需军费，又不得不再次召开议会，查理一世为了换取议会拨款，不得不签署1628年的《权利请愿书》，但对履行决议毫无诚意。几天以后，议会又一次被解散，从此英国进入了11年无议会时期。1640年2月，为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用，查理一世又一次召集议会，期间与议会之间爆发了激烈的争吵，最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏税收的原则而作为“人民公敌”被送上了断头台。经过战争的洗礼，大革命后的英国废除了王朝财政体制，将国家财政置于议会的管制之下，完成了对国家财政的公共化建构。1689年，英国国会制定《权利法案》，其中第4条规定：“凡未经议会允许，借口国王特权，或供国王使用而任意征税，超出议会准许的时间或方式皆为非法”[6]。可以说，大革命从根本上改变了英国的财政制度[7]。此后，议会不再只是一个被动的纳税组织，而成为对征税拥有决定权和对财政支出拥有监督权的政治机构，最终改变了国家财政与王室收入混淆在一起的中世纪财政体制，完成了英国财政体制由中世纪国王财政向近代民族国家公共财政的蜕变[1]。

资产阶级夺取政权后，对封建国家的财政税收制度进行了改革，不仅建立了比较完善的预算编制、审核和执行制度，制定了发行公债以及公债到期还本付息的规定，更大力改进税收制度。至此，财政的公共性取得了独立的、完全的存在形式[8]。

二、公共物品财政供给的政府主体性

恩格斯强调，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[9]。这说明，任何一种社会制度的国家都是建立在一定规模的社会公共事务基础上的，履行社会公共事务管理的职能，都是国家不可或缺的。随着现代国家公共职能的增强，使得国家财政也要承担越来越多的公共职能，在现代社会中，这种公共职能更多地表现在为社会提供良好的公共物品。

1.自由市场与公共物品的有限供给

在自由资本主义时期，自由市场经济的发展促进了生产力的快速发展，使“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”[10]。但市场经济主要解决的是私人物品的供给问题，对于私人物品，市场主体根据利益原则进行生产和消费。对于不具有排他性和竞争性的公共物品而言，市场机制则难以形成供给与需求的均衡水平。这是因为自由市场的天生缺陷在许多领域中存在市场失灵。社会实践中不存在斯密所说的完全竞争市场，事实上都是不完全的市场竞争，这就决定了由于市场的趋利性，使得市场可能产生垄断，难以实现资源的合理配置。而且由于市场具有外部性，使得单纯的市场机制供给公共物品出现低效或无效的状态，因为公共物品具有的非排他性和非竞争性等特征，使得从市场上购买了公共物品的人无法阻止别人享用公共物品，也就会不可避免地出现搭便车问题。这会导致人们不愿意花钱从市场上购买公共物品，使公共物品处于闲置状态，造成了生产者利益受损，继而导致私人不愿意再生产公共物品，最终造成公共物品的匮乏。特别是对于一些投资数额巨大、收益周期长、见效慢等类型的公共物品由市场来提供几乎是难以实现的。比如，国家安全作为一种公共物品，由于其受益者覆盖一个国家中的所有人，具有明显的非排他性和利益的非占有性等特点，决定了这类物品不可能由市场通过交易的形式来提供，而只能由政府来提供。17世纪中叶之前，英国作为海上霸主，控制海上实力的并不是英国国家的船只，而是私人船只起了相当大的作用。1652年，英国在与荷兰交手时不敌对手，原因之一是由商人组成的船只在战斗当中逃之夭夭，导致国家防卫的失败。因此，像国家安全这样的公共物品是不可能由私人提供的。

虽然市场缺陷的存在导致公共物品领域资源配置的市场失灵，但人们对公共物品的需求依然存在。“由于公共物品的私人提供量会是普遍不足，政府必须插手提供公共物品”[11]。也就是说，在公共物品供给出现市场失灵的情况下，由政府来负责社会公共物品供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。美国学者奥尔森在其《集体行动的逻辑》中指出：一个国家首先是一个为其成员提供公共物品的组织。由此我们可以看出，政府作为一个组织有义务为社会提供公共物品，人们有理由相信政府提供公共物品的合理性。但在自由市场经济时期，市场机制被认为是万能的，政府的作用受到否定和排斥，政府与市场的关系被完全对立起来，政府职能被限定为“守夜人”。斯密在他的《国富论》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构做了典型限定，认为政府职能仅限于以下三项：一是保护社会；二是保护个人；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防支出、司法支出和公共土木事业支出。可以说，在自由市场经济时期，资本主义经济基本上能够依靠市场机制自身的调节保持经济的正常运行，政府则是最低限度的政府。

2.政府干预与公共物品财政供给的扩大

1929―1933年的席卷整个自由市场经济社会的经济危机，为政府职能的扩张提供了契机。为了挽救危机，罗斯福上台后采取了“新政”。新政的实施加快了公共财政制度的建设步伐。

罗斯福新政是从金融方面开始的，除为了挽救银行危机，改革与开始管理金融制度、调节农业和工业、建立社会保障制度外，还有一个很重要的措施就是政府投资大力兴办公共工程，包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑品，而且更为重要的是通过兴办公共工程，解决了大部分的就业问题，实现了对社会的失业救济。在新政期间，还通过了著名的《社会保障法》、《全国劳工关系法》（又称瓦格纳法）以及《公用事业控股公司法》等重要法律。由于政府的干预，最终使美国走出了危机。这一时期，政府的职能已经超越了古典经济学的界定，除维护国家安全、社会秩序和公共工程外，又涉及调节经济运行、保持经济稳定、从事收入分配和社会保障、建立公营事业等。这使得罗斯福不断扩大政府财政支出，1933年增加为130亿美元，1936年进一步增加到150亿美元，到第二次世界大战期间，美国政府投资扩大到1 030亿元[12]。这次危机中，罗斯福新政从实践层面扩大了国家的公共职能，增加了政府财政对社会公共物品的供给，使其财政的公共性得到明显增强。

可以说，在经济危机后，欧美国家逐渐形成一种共识，即政府要保护私人产权和自由市场制度，但同时也要通过政府干预竭力保障充分就业，并致力于构造越来越完善的社会福利和保障体系。由此可见，虽然在市场经济发展的初期，政府的作用一直被严格地限定在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府公共服务仅仅是市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者。但市场经济的发展使市场竞争加剧和市场风险加大，使得政府利用公共权威机制编织覆盖面广的社会安全网的优势突显，政府公共职能开始了全面扩张。这种转变很重要的内容就是政府提供公共物品功能的加强。无论是公共设施的建设、社会失业的救济，还是社会保障制度的建立等，都使政府承担起了以前所没有承担的责任。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，政府支出随之急剧扩张，公共服务领域的支出明显增加，政府提供公共物品和公共服务的功能明显扩张。

3.服务型政府与公共物品供给的主体性

在建设服务型政府的过程中，政府的职能是为普通民众提供公共服务，那么建设服务型政府必然离不开公共财政的支撑。在市场经济格局中，公共财政处理的是政府与市场的关系，或者说政府与市场的动态关系决定着公共财政的范围。从这个意义上说，政府与市场具有某种程度的互补性，公共财政体制的建立就是为了实现政府与市场分工的制度化。各国经验表明，在市场经济条件下，政府应当在公共服务的提供中发挥主导作用。公共物品供给需要凭借公共权力而采取强制的方式才能加以供给。只有政府才拥有这种合法的公共权力，其他行为主体若非在政府委托授权的情况下是难以供给的。可以说“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果，它应该是评估政府绩效时的重要考虑”[13]。但是，由政府直接供给并不意味着政府在提供那些只能由政府来提供的公共物品时完全采取强制的方式来实现，强制方式只是提供制度性公共物品时的特征。就保障性公共物品而言，尽管第三部门在其供给中可以发挥一定的作用，但这些物品的供给往往是私营部门和第三部门力所不及的。比如，政府在保护环境过程中可以制定具有普遍约束力的强制性公共政策，也可以通过推动科技发展、提高环保意识等非强制性方式来减轻污染程度，更可以通过公众参与来减少污染源。正是在这一意义上，西蒙指出：“我们不需要重新创造政府。我们需要政府来执行游戏规则（包括订立市场合同的规则），推动私人组织的协调，以及提供私人部门无法有效完成的任务”[14]。此时，政府扮演着推动者的角色；它们只在必要时才直接供给某些公共物品，因为它们对公共物品的供给和公共利益的实现负有不可推卸的公共责任。事实上，缺少足够的公共物品，经济发展的速度难以保障，其成果也难以支撑长久。因此，政府必须充分发挥在公共领域提供公共物品的职能，加大提供公共物品的力度，改进提供公共物品的体制和方法。因为，对于任何一个国家，不可能由政府这一单一主体来提供公共物品。对于政府而言，重要的是如何通过主导的发挥，以公共财政带动私人财政投入公共物品，这恰恰是公共物品财政供给主导的体现。

三、公共物品财政供给的公共性与公平性

从西方民主政治的发展进程看，其实就是公民权利逐步扩展的过程。从西方公共财政的成长历程可以发现，王权财政向公共财政转变的一个重要推动力就是纳税人对权利的一种追求，对公共财政提供公共物品享用权的追求。由此可以看出，公共物品供给的均等化是民主政治发展的一个内在需要，是公民追求公平正义的体现，是公民对公共财政享有权利追求的必然要求。

1.公共物品财政供给的公共性

随着民主政治的发展，财政越来越具有公共属性。公共财政与民主政治相适应，必然随着国家权力的民主化而更具有公共性。

公共财政的基本特征篇(6)

(扬州大学商学院，江苏225009)

内容提要：在缺乏相应基础和前提的条件下，地方税系建设应先由基层政府入手。基层政府税系建设必须遵循财政改革的整体性要求，将收支统一起来，基于受益原则进行设计。以房地产税改革为突破口，进行收支相统一的财政改革，可为基层政府税系建设和基层财政管理体制创新提供有益范例，并能切实推进基层财政民主化和公共化的实现。

关键词 ：房地产税整体性受益原则制度设计

中图分类号：F812 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0064-04

一、引言

从理论上讲，分税制财政体制的有效运行依赖于三驾马车的机制构造，即其运行是在多层政府体制中通过政府间支出职责划分、政府间财权划分和政府间转移支付制度的机制构造来带动整个财政体制运作的。由此来看，关于地方税系建设问题的讨论只有置于分税制财政体制框架中才是合适的。讨论地方税系建设问题不能就税收而言税收，只有在弄清和明确了地方税系在分税制财政体制框架中的基本体制定位以后，讨论地方税系建设的相关问题才有实际意义。

毋庸讳言，由于我国政府层级划分、政府间支出职责划分以及政府间财政关系稳定性等问题至今没有得到很好的解决，当下讨论地方税系建设问题是缺乏明确的基础和前提的。那么，这种情况下，如何探讨地方税系建设问题呢？本文认为，在缺乏基本基础和前提的条件下，可先将高层级政府间的财政关系问题存而不论，而将讨论重点放在基层政府这一层次上。因为三驾马车的机制构造主要涉及高层级政府间的财政关系，而基层政府的财政具有相对稳定性，基层政府是国家治理和社会治理的基本单位，作为最低层次，与民众的直接相关性决定了无论其上如何构造都不能忽视其具有的基础性意义。正是由于其基础性意义，具有经济和社会发展的基石作用，所以当下地方税系建设问题的讨论更适合先由基层人手。

由于我国普遍进行了“乡财县管”和财政“省直管县”的改革，乡镇财政事实上已不再具有一级财政的意义，市级财政也正逐步转变为城市财政，从未来改革的发展趋势看，城市财政和县区财政将共同构成我国基层财政的板块，因此，本文将以市县（区）政府为对象讨论基层政府的税系建设问题。

二、基层政府税系建设与基层财政改革的整体性

我国财政体制改革长期以来缺乏整体性，各级政府的财政改革普遍侧重收入层面，支出层面的改革推进缓慢。这种先收入后支出的分离式单兵推进的改革设想，其实践结果是，不仅未能构筑有效的倒逼机制以推进支出改革，公共收入层面的秩序也没有实现根本改观，反而滋生出不少新的问题，公共支出层面的制约机制则不断趋于弱化，致使整个公共分配秩序陷入复杂的混乱局面，对国民经济和社会发展产生了很大影响。改革实践告诉我们，任何割裂财政收支联系的单向度改革方案和改革实践都不可能实现改革的目标。以“以支定收”的公共财政理念为指导，深刻把握财政收支间的密切联系，基于财政改革的整体性要求来设计和部署改革安排，是理论和实践的根本逻辑和必然选择。

我国基层财政的改革问题同样需要深刻把握财政收支间的统一关系，必须遵循改革的整体性要求。基于我国基层财政在支出层面改革严重滞后的现实，本文认为，讨论基层政府的税系建设问题必须具有整体观。这种整体观一方面要求必须从基层政府财政收入体系的构造角度来讨论基层税系的建设，确定其在基层财政收入结构中的地位和与其他公共融资方式之间的关系；另一方面要求必须把基层政府的税系建设问题与基层财政支出问题密切结合起来进行讨论，通过清晰界定和规范限制税收资金的具体用途以彰显税收的正当性和合理性。公共财政“以支定收”的理念告诉我们，财政收入的获得必须以政府承担的支出职责为限，必须以政府承担的支出职责为据寻求恰当的公共融资方式。税收作为重要的公共融资方式，其具体安排也应受制于相应的公共支出。

由于我国基层社会发达程度较低，国家治理和社会治理的方式不同于他国，经济与社会发展的特殊现实决定了我国基层政府承担的职责相对广泛，因而基层财政所涉及的事项必然较为繁杂。在这一特定背景下，基于整体性要求的财政改革无疑不宜全面推进，我们认为，可行的选择是，对基层财政支出的经济性质进行分析归类，以确定不同支出的合理融资方式，而后选择适当的突破口，分类推进收支相统一的财政改革，同时实行相应的相互独立的专项分类预算制度，以强化硬化收支约束机制和监督机制。

从基层政府税系建设角度看，推进收支相统一的基层财政改革，首先必须突破传统中基于税收整体报偿性或公共报偿性的过于宽泛和笼统的思维范式和分析范式，必须对收支对应的组合模式进行分类细化，改革现实中过于粗放的收支对应组合的预算分类和预算管理，应根据“受益原则”，结合基层财政具体支出项目的经济特性和技术特性，选择适合税收融资的项目，分类设计与其相适应的专款专用意义上的税收融资方案，而后根据基层财政收入结构与支出结构的现实情况，选择适当的突破口，逐次推进，从而最终确立基层政府的税系。

三、以房地产税改革为突破口，先行试验受益原则下收支相统一的基层财政改革

从我国基层财政的收支现实来看，我们认为基层政府的税系建设宜选择房地产税改革为突破口，先行试验收支相统一的财政改革，以为进一步的改革提供范例，积累经验。

房地产税有静态税和动态税之分，所谓静态房地产税主要是指对各类经济主体持有的或属其实际支配的房地产所课征的税收；所谓动态房地产税是指对房地产转让和交易所课征的税收。本文以下如无特别说明，所称房地产税指涉的都是静态房地产税。

之所以选择房地产税为突破口，主要基于以下几点考虑：

第一，房地产税的征税对象具有可见性和非流动性特点，其税基不易隐匿、税负不易转嫁，具有直接税的性质；相对于所得税和流转税来说，房产税税源充分，税收收入相对稳定且具有一定弹性，受商业周期短期波动的影响相对较小；实际征税遵循有财产者纳税，无财产者不纳税，财产多者多纳税，财产少者少纳税的原则，一定程度上可对社会财富进行二次分配；房地产的不可移动性也决定了其社会经济效应具有明显的区域性。

第二，从世界各国房地产税实践来看，普遍的做法和经验是根据“受益原则”来设计收支相统一的具体制度安排。房地产税的收入只能用于地方政府提供的某些公共服务，其税负及与其相对应的地方政府服务水平由地方居民自己决定，地方居民有意愿表达权，也可通过迁居外地行使退出权。这种做法非常值得我们借鉴，体现受益原则的具体对应性较强的收支制度安排，其对行为主体的影响力更直接，受益者相应的敏感度也较高，能有效解决税收的正当性和合理性问题，有利于我们构筑和硬化财政收支的约束机制与监督机制，有利于建立合理的财政支出绩效评价机制，从而切实推进基层财政的民主化和公共化。

第三，近些年随着我国房地产业的快速发展出现了严重的“土地财政”现象，地方财政的可持续性成为一个重要问题，房地产领域的税费制度亟待重构。一方面房地产领域收费项目繁多，费税混杂，费税重复，收费远大于税收，大量收费项目以及资金的具体使用缺乏严格管理和监督，致使出现了以费代税、收费挤占税收的问题；另～方面我国房地产税收制度改革进展缓慢，房地产税收制度与房地产业的快速发展不相适应，房产税制体系构成中存在着税种重叠、税基狭窄、重流轻存、税收政策相对滞后等一系列问题。房地产业的健康发展，特别是地方财政的可持续运转都迫切要求及时纠正房地产领域的政策短期化现象，重构相关的税费制度。近些年来，我国中央政府和地方政府在完善房地产开发行业管理和改进房屋及土地使用权的交易环节税费方面已经开展了不少工作，这些工作为房地产领域的税费制度重构奠定了较好的基础。

以房地产税改革为突破口，先行试验收支相统一的基层财政改革，必须基于基层财政改革的大背景，从支持和配合基层财政支出改革及构建新的基层财政收支体系角度，探讨改革方案。房地产税改革的内容主要包括两个方面：一是选择确定具体的支出项目；二是设计为这些支出项目进行融资的税收方案。由于本文将房地产税限定在静态税，因此，具体支出项目的选择应以房地产拥有者能够直接感受的、其物业享用过程中实际依赖的或与其物业享用密不可分的有利于物业价值维持及提高的公共服务项目和相关公共条件的创造为准，这样选择是构造明确具体的受益一支付关系的内在要求。据此，我们认为，可以先选择公共照明、公共绿化、垃圾处理、污水处理、街区环境整治等项目进行安排，而后再逐步扩大到公共治安、环境保护、消防等项目。具体支出项目选定后，必须改革原先的相关项目的管理模式和管理体制，按照对物业业主负责和服务的理念重构相关项目的管理体制和机制，对相关项目的各项成本要重新测算，以确定各项支出项目的合理耗费，并为有效监控支出行为和评价支出绩效奠定基础。为这些项目设计的房地产税融资方案必须体现“谁受益谁负担”的普遍征税原则和与受益相符的公平原则，并且制度要有一定的弹性，使其能够适应支出项目的成本变化情况，另外，要能够根据改革中出现的新情况新要求及时调整和完善相应的税收制度，协调好税收与其他收入形式的关系。为切实推进这项改革并为其他收支改革创造范例，应建立专项分类预算管理制度，基层人大负责审批和监督该类预算收支。

四、分类房地产税模式的改革方案

考虑目前基层财政收支现实和基层社会不同主体的可接受性，为避免对基层财政收支产生较大的冲击，提高基层社会各主体的认同，切实转换基层社会的财政理念和推进公共财政建设，我们认为，房地产税改革宜采用分类房地产税模式，分近期、中期和远期三阶段逐步实施。

（一）分类房地产税模式的选择

对房地产持有阶段征税可以采用综合征税法，即将地产和房产合并按照统一的税基与税率征税，也可以采用分类征税法，即将地产与房产分开，分别按照各自的税基与税率征税。我们认为，我国适合采用分类房地产税模式，这主要基于三点考虑：一是我国房地产所有制度不同。房产所有制度相对简明清晰，而地产所有制度较为复杂，附于其上的税费较为杂乱，区别处理，有利于分类推进相应的改革；二是对房产与地产征税存在实质性差异。现行的房地产所有制度下，对土地征税本质上是征收租金，税制设计应遵从地租原理，绝对地租部分应实行普遍征收，级差地租部分应按照区块设计不同税率分级征收。而对房产课征的税收属于真正意义上的税收，应按照税收原理实行同一的征税办法。三是房产与地产的价格变化趋势完全不同。土地属于自然资源，受供给制约，地价会随着社会经济发展不断提高，而房产受使用年限制约，房价随时间推移必会逐步降低。

（二）限于城镇的、以从量征税为特征的近期方案

近期方案主要是设计并开征新的房产税，改革城镇土地使用税，取消耕地占用税，改革目标是建立对城镇房产和地产的普遍征税制度。

考虑实际征管条件、纳税人的可接受性和城乡二元结构特征，设计开征的新房产税适宜先在城镇范围内征收，征税对象为城镇范围内的房产，原则上除国家机关和军队自用的房产外，其他房产不区分住房用途，同一征税，纳税人为房产产权所有人或实际支配者，根据住房的建筑面积，采取从量征税办法，按年课征、分月预缴，具体税额标准由基层政权权力机关根据本地社会经济发展情况，在测算相应的公共服务项目综合成本的基础上进行决定，具体税额标准可按城镇差别设置或按地块差异采用不同标准。合理扩大地方税收立法权限。新房产税的立法权宜归属省级权力机关，基层权力机关享有税率标准及减免税等方面的部分调整权，其具体管理权应归属基层政府，房产税立法中必须明确其所筹集资金的具体用途。

城镇土地使用税的改革主要是调整目前过多的减免税规定，明确对城镇居民住房用地一律征税。取消耕地占用税主要是考虑税费重复问题，特别是耕地保护主要应依靠相应政府管制方面的法律法规。

（三）城乡统一的、以从量征税为特征的中期方案

中期方案主要是扩大房产税和土地使用税的征税范围，取消土地增值税，改革目标是建立对城乡居民住房和用地的普遍征税制度，

扩大房产税和土地使用税的征税范围主要是将其延伸到农村地区。考虑农民的纳税意识淡薄和承受能力较低，税额标准应低于城镇并按地块差异采用不同标准，对农业生产用地实行免税制度。取消土地增值税主要是考虑减少税种的重复设置，将其并人所得税体系中。

（四）城乡统一的、以从价征税为特征的长期方案

长期方案主要是改革房产税和土地使用税的计征方法，设计并开征遗赠环节的遗产税，改革目标是建立完整的不动产税制。

改革房产税和土地使用税的计征方法即是由从量计征改为从价计征。房产税从价计征的计税依据为房产评估价值，即评估的房产重置成本价乘以成新度折扣率后的价格。房产税税率实行差别比例税率，城镇与农村区别对待，具体税率标准要考虑与前期税负的衔接，由基层权力机关根据城乡社会经济发展差异和社会承受能力，结合相应公共服务项目成本情况进行决定。为体现受益原则和公平原则，土地使用税实行统一税率，从价计征，计税依据为地产的评估价值，地产评估按周期进行。由于实践中的评估价值一般采用土地及地上建筑物价值的评估值，土地使用税的计税依据应为扣除房产评估价值后的余值。土地使用税的税率具体由基层权力机关根据本地社会经济发展情况、居民和企业承受能力，结合相应公共服务项目成本情况进行确定，并适时调整。

房地产税改革必将深刻影响住宅资本积累，从建立完整的不动产税制角度看，改革应考虑房地产作为遗产存在的事实，由于可通过受赠、继承等无偿方式取得房地产，我国应开征遗产税，将其划归基层政府税系。从税收征管能力和社会经济基础来看，应选择分遗产税制，为防止财产所有者逃避遗产税，遗产税制中应设计追征制度，即对被继承人死亡前若干年内赠与的财产并人遗产征税。其税率可借鉴世界上多数国家的做法采用超额累进税率。

五、配套改革措施

相对于其他税种来说，房地产税纳税主体涉及社会各个阶层，征税对象范围广泛。为确保房地产税制度的顺利建立，除了在纳税对象及纳税主体等税制要素要给予充分考虑外，还应根据我国国情，建立和完善相应的配套措施。

（一）整合房地产税费

对改为税收融资的相关公共服务项目所涉及的现行收费制度立即进行清理整顿，防止税费重复设置引致有关房地产税设置的正当性和合理性问题的争论。随着改为房地产税融资的基层财政支出项目不断增加，以往与这些项目相关的收费制度必须及时进行清理。对于根据受益原则确立的针对特定对象的收费项目，必须将收费项目、标准和程序公开化，规范收费行为，清晰界定税费界限。

关于土地出让金问题，由于其对基层财政和基层经济与社会发展已经具有系统性和长时段的影响，解决这一问题不能简单地将土地出让金由一次性缴付制直接变为年租制，在缺乏充足有效应对措施的情况下，可以采用一次性缴付一定比例的土地租金，将剩下的租金分配到以后年限中缴付。这一方法只能作为实行年租制前的过渡措施进行运用，必须限制年限。

（二）实行对低收入居民的补贴制度

房地产税制度是根据受益原则设计的，基于房地产业主的受益情况实行普遍征税，理论上是排斥减免税的，其具体设计应减少减免税的规定，防止正式税收制度受到不必要的干扰和冲击。考虑到基层社会中部分低收人群体的生活状况，为保证房地产税的顺利实施，减轻低收入居民的负担，有必要制定和实施相应的针对低收入居民的财政补贴制度。

（三）完善房地产登记制度

征收房地产税需要掌握土地和房产方面的大量信息，为保障房地产税的顺利征收，必须完善我国的房地产登记制度。首先，建立统一完整的房地产投资、交易、持有和评估的指标体系，充分反应房地产的真实信息。其次，实现国土、建设、地税等多部门的信息共享制度，保证房地产信息的完整性、有效性，为我国房地产的价值评估打下良好基础。

公共财政的基本特征篇(7)

    财政到底是什么,很少有人从规范化与权利论的角度有意识地探讨财政的作用并进而建立可供遵循的理论架构。而唯有将税收与财政联系起来,才可以实现财政法律制度体系的完备。从形式上看,财政的基本内容包括收、支和财政管理三类,长期以来只有税收因其无偿剥夺人民财产权的侵害性,一直为公法研究的重心,受法规范、法理论拘束甚深。而其他形式财政自由空间较大。这种不平衡性实际上也容易产生财政只是技术性、机械性的资金提供的偏见,而忽视了财政的权力性和公共性。因此将税收纳入财政的范畴内进行考察,不仅有助于理解公共财政的内涵,更对于如何以公共财政为背景拓展税收与税法理论的新视野都不无裨益。

    关于什么是财政,或者说财政的性质究竟为何这一基本的财政理论问题,在学界争论久矣,而对财政的定义基本是从国家理论的角度出发,主要的观点便是“国家分配论”和“公共财政论”。前者认为,财政是国家实现其职能的需要,在参与社会总产品和国民收入的分配和再分配过程中所体现的关系, 即以国家为主体的分配关系。而西方公共财政的历史演进中包括了法治、有限政府以及对个体的平等关怀与尊重等宪政内容;可以这样说,公共财政论的首要内容便是财政立宪。虽然这两种理论并无根本上对立之处,前者是就形式意义上讨论国家的分配行为, 或者说是从簿记手段的意义上看待财政,将其定位于一种专门的技术性活动;而后者则是包含了公共性和民主性的发展的体系。但从另一个角度也可以这样说,正是由于国家与公民的权利义务关系的认识不同,尤其是在权力(利)分配的倾斜程度上有差异,这种差异将决定这一国财政体制及财政运行的基本指导思想,决定着一国纳税人权利的真实和具体的享有状况。

    1998年底我国正式提出构建公共财政的基本框架,而厘清公共财政是财政体制改革的起点。比较国家分配论和公共财政论,中国当今构建的社会主义市场经济的公共财政,即在市场经济条件下,国家(政府)以人民为主体进行资源配置的收支活动以及在此过程中形成的一系列制度安排。

    社会契约理论是西方主流财政理论的依据和基础,从霍布斯的《利维坦》(1651年)到洛克的《政府论》(1690年),然后是卢梭的《社会契约论》(1762年)无不视国家为公民达成契约的结果,要为公民服务。在这样的理念支配下,普遍认为国家的形成是基于公民天赋权利的让渡,并享有某些保留的权利,人民拥有最后的主权,政府的统治必须基于人民的同意才能保证其正当性。而财政权的行使,一方面直接涉及对公民财产权利的限制(尤其是课征赋税),一方面又与公民所得到的公共服务直接相关(如公用事业的财政支出),因此只有在征得公民许可的基础上,政府财政权力的行使才是正当和合法的。

    在此基础上,学界一直以来对“税”的概念界定,已经有了修正的必要。传统的财政学认为税收具有三个基本特征:一是强制性;二是无偿性,如列宁所说“所谓赋税,就是国家不付任何报酬而向居民取得东西”;三是固定性。但在公共财政的视角下,尤其是税的无偿性已不能再成为说服公民严守纳税义务的理由了;正是由于理论归纳出的无偿性特征,使得在评说纳税人的地位时,众多的财政学着述乃至新近的税法学着述,几乎众口一词,将纳税人简单地划入义务主体一格,强调其义务,却避而不谈其权利,将纳税人等同于纳税义务人,而鲜见论述纳税人之权利。

    因此与财政的两种观点相比,就“税”也有相应的两类观点。20世纪初期,德国法学家提出了两种针锋相对的观点:税收权力说与税收债务说。权力关系说是以德国行政法学家奥托•梅耶(Otto Mayer)的观点为核心的传统学说,认为税收法律关系是国民对国家课税权的服从关系,而国家总是以优越的权力主体的身份出现,因此体现为典型的权力关系。债务关系说则是以1919年德国《租税通则》制定为标志,根据德国法学家阿尔巴特•亨泽尔(Albert Hersel)的主张所形成的学说。这一学说将税收法律关系定性为国家对纳税人请求履行税收债务的关系,国家与纳税人之间的是法律上的债权人和债务人之间的对应关系。因此税收法律关系是一种公法上的债务关系,纳税义务不因课税处分而成立,而以满足课税要件而成立。二者的分歧在于,“权力关系说”强调税收法律关系的行政属性及主体之间的不平等性,“债务关系说”则强调税收法律关系的平等财产关系属性。两种学说都各有其出发点,各有完整的理论逻辑体系。

    但以公共财政为背景,审视税收的性质,必须重新考察税收的根据。日本学者近年来寻求将税收看做是人对团体的一种归属。“国家是主权者——国民的自律性的团体,所以要使国家得以维护以及国家活动所需要的费用当由国民将其作为共同的费用来自行负担。”同时税收不仅是一国法律制度、也同样构成经济制度的重要组成。法律不能脱离经济,法律服务于国家的存在,而国家存续和发展的需要决定着其职能的履行,也决定了一些根本的法律制度。按照1997年世界银行报告《变革世界中的政府》(中国经济出版社,1997)的归纳,政府至少有如下5项基础性任务必须担当:建立法律基础,保持非扭曲的政策环境、包括实现经济的稳定,投资于基本的社会服务与基础设施,保护承受力差的阶层,保护环境。由此可见这些基础性任务是属于维持社会不至解体的硬性规则环境和满足社会全体成员“共同需要”的公共产品。因此财政活动实际上是决定公共物品的供给数量和税负分担的一项公共活动,而税收便是对国家提供公共物品成本的补偿,或者说是为国家提供公共物品的融资。可以说,虽然公共服务作为国家的提供义务是溢出于税收债务之外,并非严格意义上的税收债权的对待给付义务;但税收之债的标的即公共产品,而税收债法理论很好地契合了公共财政的制度内涵,无论从政治学还是经济学的角度,无论从法学理论的要求还是现实制度的需要。

    二、公共财政与税收法定主义

    一直以来税收的全过程被简单地理解为税款的征缴,税收只不过是国家凭借政治权力强制征收而取得的收入。但从公共财政的角度看,纳税人应当成为税收的终极受益者。

    财政法律关系的基本主体是国家(政府)和纳税人,表面上是政府决策,本质上应是公众,政府只是在执行决策,是一个终极实施者。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权,并通过法律制度保证这一机制的运行。这种由个人决定者到政府代理者的决策传递链条,使得公共财政行为公开、透明、公正和法治化。反映在税收领域内,在公共财政制度下,税收是政府在公众批准的税法规定下依据其正式、法定的权力向纳税人征收的收入。税收意味着纳税人对公共物品的普遍性付费,意味着纳税人的财产权被正当的权力合法地剥夺。而这种褫夺财产权利的权力的正当性来源正是社会契约理论所解释的。

    一般认为,税收的基本原则为公平原则和效率原则,但笔者以为税种、税率等都是技术问题(社会和经济的现实需要),而民主的关键在于谁决定税收制度,因此唯有税收法定才能保障民主。宪法规定了财产权保障,这一规范具有法律最高位阶的拘束力,而其存在有赖于国家需求的税收供应,从另一个角度看“纳税义务为私有财产及自由经济体制之代价”。因此宪法上国民的负担与义务,而国家得以直接强制者,因其性质为对个人自由之侵害,必须有形式意义上之法律,既人民代表议会所通过之法律依据。不可计算、不可衡量的公民义务,在法治国家是无法容忍的。因此税收法定主义不仅体现了法律优位和法律保留,更是民主和法治等宪法原则在税收上的体现。

    税收的实体性正义主要体现在税收立法上。课税权是抽象的权力,要将其具体化而付诸实现,须由国民全体选出代表,按立法程序将其制定为法律。“无代表无税”实质就是要求税收立法的“议会保留”,即税收立法权只能授予议会或国会等公意机关,即立法机关是税收立法的渊源。从严格的税收法定主义原则的要求来说,基本的税收法律,特别是其中涉及到税收要素的法律,都应当由立法机关来制定和通过。而立法中最重要的就是程序问题,程序规范的科学化、民主化有助于发挥立法的作用。在审议和表决法案阶段,公众代表的权力得以直接行使。而立法听证制度是民主政治对立法机关充分表达民意的有力保障。尤其税收属于专门性、技术性很强的立法,并且是直接对抗于宪法对财产权这一基本权利的保护,不但需要专家学者参与立法,更需要建立立法听证。这不但是实现代议政治条件下公民的知情权,也为公民行使参政议政权提供了保障。税收的民主性还体现在立法的稳定性上。税法的构成要素,尤其是确定纳税人纳税义务是否成立的税法要素非经法定程序是不能变动的,这不但是法治的要求,也是降低法律运行成本和保障纳税人的可预期性的基本要求。由上,税收的实体性正义就是要求课税权和立法权的统一。

    徒法不足以自行,税收实际上又是征税者同纳税者之间的博弈,纳税人都存在一种降低税负的动机,而征税者在执法中又有滥用权力(超权力)的倾向。因此要求达到均衡状态,必须加强程序性控制,在权利保护的同时加强对义务履行的规制,在权力授予的同时规范权力行使不得滥用。