医药行业的政策篇(1)

[关键词]医药行业；兼并重组；政策建议

[中图分类号] R19-0 [文献标识码] C [文章编号] 2095-0616（2013）18-160-04

医药行业是关系国计民生的重要产业，是培育战略性新兴产业的重要领域。“十一五”以来，我国医药工业延续了改革开放以来的快速发展势头，成为世界医药生产大国和化学原料药生产国，在促进经济增长、保护人民健康等方面发挥了重要的作用。但同时也面临行业结构不合理、产品同质化严重等诸多问题，其中最突出的就是行业集中度低。“十二五”期间，国家明确指出，要继续加快推进产业转移和行业的兼并重组，鼓励优势企业跨地区、跨行业的兼并重组。国家的战略导向虽然为医药行业发展提供了良好的政策环境，但是如何根据国家战略和医药工业“十二五”规划，积极稳妥的推进医药行业兼并重组是“十二五”期间医药工业发展必须解决的问题。

1 近年来我国医药行业集中度概况

自2010年以来，在国家力促行业兼并重组的推动下，我国医药工业的大型企业不断涌现，行业产业布局日趋合理，但行业集中度不高的现状并没有发生实质性改变。2011年，全球医药行业CR3、CR10分别为19.1%、45.2%，而我国则不到5%、15%，属于典型的分散竞争性产业市场结构。就分行业而言，以医药制造业为例。2011年，我国医药制造业马歇尔-勒纳指数仅为14.5%。医药行业集中度低下表明了我国大型医药制造企业缺乏，在集团化、规模化的大背景下，难以参与国际竞争。加快推进医药行业兼并重组，提高行业集中度和资源配置效率，是医药行业转变发展方式、提升产业竞争力的必然选择。

图1 2006-2011年我国医药制造业的马歇尔—勒纳指数

注：马歇尔-勒纳指数大于10%属于高进入壁垒，7%～10%之间属于中等进入壁垒，低于4%～7%属于中低进入壁垒，4%以下属于低进入壁垒。数据来源：中国统计年鉴2012，国研网统计数据库

2 我国医药行业兼并重组的可行性分析

进入“十二五”时期，随着国内外经济环境的变化，医药行业兼并重组面临巨大的挑战，同时也蕴含重要的发展机遇。

2.1 从支持性政策角度看，兼并重组的政策环境不断完善

2.1.1 “十二五”期间，国家对于推动兼并重组和提高产业集中度的思路已经明确，医药行业成为国家政策支持兼并重组的重要行业 在2010年政策面力促行业兼并重组的推动下，见表1。2011年我国医药行业重组整合的步伐不断加速，行业迎来更多的重组机遇。事实上，在医药行业的整合大潮中，我国医药行业的整合效应已初步显现，一系列政策性组合拳已成为推动医药行业大整合的历史性机遇。

2012年我国医药行业的兼并重组将在政策的引导下更加深入。2012年初出台的《医药工业“十二五”规划》中明确提出将推动医药企业兼并重组作为重要任务，目标是提高产业集中度，力争百强企业销售收入占全行业的50%以上。同时，伴随新版GMP改造期限临近压力的不断加强，医药行业的竞争版图将被重新划分，行业间的兼并重组也必将因此加速。此外，《医疗器械产业科技发展专项规划2011-2015）》《中药产业“十二五”规划》《医药包装行业“十二五”规划》《生物医药产业发展“十五”规划》等一系列规划的陆续出台，预计“十二五”期间医药企业间的兼并重组将成为行业发展的主旋律之一，产业集中度低的现状将得到极大的改善。目前，工信部已经会同药监部门制定促进医药行业兼并重组的政策措施，支持企业兼并重组后的资源整合。

综上，“十二五”期间医药行业的发展将主要以整合重组为主线，政策重心在于通过提高准入门槛、优化资源配置、兼并、重组、联合等手段，进一步提高行业集中度。未来，产业集中度的提高将成为行业发展的必然方向，将有利于医药行业发挥规模效应，一部分管理效率较高、产品具有核心竞争力的医药制造企业也必将脱颖而出。

、跨所有制的收购兼并和联合重组，促进品种、技术、渠道等资源向优势企业集中。……

三、保证措施。……

（六）完善企业兼并重组支持政策。认真落实有关企业兼并重组的政策措施，妥善解决富余人员安置、企业资产划转、债务核定与处置、财税利益分配等问题，对大型企业跨省（区、市）重组后的改扩项目优先予以核准，在股票发行、企业债券、中期票据以及银行贷款方面给予支持。

《关于进一步加强企业兼并重组工作的通知》 2012.4

工信部 一、建立健全企业兼并重组工作组织协调机制。

二、努力营造企业兼并重组的良好环境。

三、协调解决本地区企业兼并重组中遇到的问题。

四、做好企业兼并重组的指导和服务工作。

五、建立企业兼并重组工作情况交流制度。

《2010-2015年全国医药流通行业发展规划》 商务部 《规划》明确指出，要大力推动医药流通企业通过收购、合并、参股和控股等方式做大做强，实现规模化、集约化经营，以达到实现行业整合和优化行业结构的目标。

《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》 2013.1

工信部、财政部、发改委、证监会等 量化了医药行业改革的具体目标，推动产业机构改革进入了实质性阶段

注：资料来源：本研究组整理

2.1.2 各地不断完善并积极出台多项措施，促进鼓励企业兼并重组 在国家力促医药行业兼并重组的推动下，各地认真贯彻中央关于促进医药行业兼并重组的部署和要求，不断完善并积极出台多项政策措施鼓励企业兼并重组，切实解决企业兼并重组面临的难题，推动企业兼并重组工作取得了积极进展，行业集中度明显提高，涌现出了一批先进典型，积累了很多经验和做法，如在我国重要的中药材生产基地贵州，市政府明确提出在“十二五”期间要整合制药企业，打造2～3家大型中药企业。各地在促进医药企业兼并重组方面的探索实践，在一定程度上反映了地方医药企业兼并重组的客观要求，同时也为进一步完善我国地方企业兼并重组提供了宝贵的经验和借鉴。

2.2 从企业兼并意愿、能力及实践看，兼并重组已成为行业发展的主旋律之一

2.2.1 企业兼并重组的意愿强烈 近年来，在国家对医药行业关注度不断提升以及行业自身竞争态势日益激烈的背景下，医药领域的兼并重组已成为行业发展的主题，几乎所有的医药龙头企业都已将兼并重组列为其中长期发展战略规划中的重要内容，以寻求更长远的发展，中小型医药企业也积极通过加大并购或项目扩建等方式，寻找自身出路。目前，一批符合行业政策发展方向、拥有技术创新能力的龙头医药企业兼并重组的意愿强烈，他们已积极进行兼并重组的准备，期望能够通过兼并重组，使资金、人才、技术能够迅速聚拢形成合力，提高企业在行业中的竞争力，而部分外资企业也开始把合作的目标锁定在具有渠道优势的商业企业，希望通过兼并重组把既有的产品优势延伸至终端。

2.2.2 企业已具备兼并重组的能力 首先，从规模以上医药制造企业拥有的科技机构情况来看。2006年我国医药制造业规模以上工业企业科技机构数量为641个，到2008年已达到1601个，增长近两倍；科技机构人员数量从2006年的26362人增至2008年的60221人，同比增长128%；拥有的科学家和工程师数量从2006年的18810人上升至42202人，科技机构经费由2006年度407 905万元增至917 083万元，见图1。

数据来源：中国科技统计年鉴

其次，从盈利能力来看。2013年1～4月，我国医药行业累计实现主营业务收入6565.4亿元，同比增长20.4%；累计实现利润总额619.5亿元，同比增长18.6%，虽然行业利润总额增速低于当期主营业务收入增速，但自2012年以来，我国医药行业利润增速已实现连续提升，行业获利能力持续改善，行业持续较快增长的确定性依然较为明显，收入和利润增速在制造业中保持领先，比较优势较为明显。

再次，从融资能力来看。伴随我国资本市场的改革和快速发展、创业板股票市场的开设，风险投资、私募股权投资规模的不断扩大，医药成为受益最大的行业之一。在目前政策和市场大环境的推动下，越来越多的企业上市融资，为兼并重组提供条件准备，而拥有充足资金的公司则纷纷进行收购和兼并，并在2010年下半年先期掀起一波并购高潮。如2010年6月，科伦药业IPO获得近33亿元的超募资金，利用这些资金，科伦药业收购了安阳大洲药业、浙江国境药业、广东庆发药业、桂林大华制药和崇州君健塑胶。仅2011年1月份，制药行业并购就有7件，交易金额合计4亿美元。在国家政策支持和行业结构性调整的背景下，科技实力雄厚、资金充足、融资能力强的医药公司必将获得更多的发展机遇。

2.2.3 企业兼并重组的成功实践将为后续企业提供经验借鉴 自2011年6月《产业结构调整指导目录（2011年本）》后，我国医药企业间的收购兼并和联合重组日渐活跃。仅在2011年，中国生物技术集团公司、上海医药工业研究院并入中国医药集团，华润集团重组北京医药集团等项目顺利实施，并通过并购重组迅速扩大规模，实现了产业链整合和业务布局调整，提升了市场竞争力，有力地推动了产业组织结构优化。此外，华东医药、康芝药业和科伦药业等上市公司也试图通过收购重组，解决产能矛盾，加快产品或结构调整。2012年5月6日，中国通用技术集团旗下两家停牌已久的上市公司中国医药和天方药业的重组方案出炉，中国医药以吸收合并方式吸并天方药业，体现了通用技术集团拟将中国医药打造为医药板块的唯一上市平台，并借此整合集团医药资源，更好地应对当前日益激烈的竞争趋势。上述一系列具有标杆意义的企业兼并重组的案例和成功经验，将为后续企业兼并重组提供有益经验借鉴，从而降低风险，提高并购的成功率。

2.3 从行业自身发展角度看，整体发展水平的“减速”及产业环境不断改善，将为龙头企业实施兼并重组提供有利契机

“十二五”期间，医药行业的兼并重组不仅面临着一系列外部支持性政策环境的发展机遇，同时更存在行业自身发展要求的内生式机会。2011年虽然医药行业销售收入增长的势头仍能保持，但利润增幅放缓，全年增幅不到20%。行业整体发展水平的“减速”，为龙头企业实施兼并重组提供了一个有利契机。进入2012年，医药产业环境开始逐步好转：政府医改投入将不断增加，到2015年投入增长较2012年增长50%；“唯低价中标”将逐步消失，将坚持质量优先、价格合理、进一步完善基本药物质量评价标准和评标办法；对已达到国际水平的仿制药，在定价、招标采购方面将给予支持，倡导市场机制，并大力发展非公立医疗机构。伴随产业环境的逐步改善，预计2013年医药行业利润增幅将达到18%。不低的利润增长率将为医药企业兼并重组奠定信心。

3 推进医药行业兼并重组的政策选择（此政策建议部分即为结论。文章逻辑结构：行业兼并重组现状及存在问题-兼并重组的可能性-如何推进兼并重组）

3.1 产业促进政策

第一，应以新修订GMP为杠杆，有效发挥实施新修订药品GMP在鼓励先进、淘汰落后、促进兼并重组和资源整合、提高行业准入门槛和抑制低水平重复建设、提高医药生产规模化、集约化、国际化发展水平等方面的作用，促进医药行业结构调整取得实质性进展。第二，应尽快出台鼓励医药企业实施兼并重组的细则条例。兼并重组过程中，在流动资金、债务核定、人员安置等方面给予支持，妥善安置企业职工的，可按有关规定减免相应税收；对实施兼并重组企业符合条件的技术改造项目给予优先支持，如可通过技术改造专项等方式，对企业技改项目给予支持，切实减轻企业投资负担，促进产业技术升级。第三，优先支持兼并重组企业开展技术改造，鼓励企业加强和创新管理，提升企业综合竞争力。第四，各地区要研究制定推动本地区企业兼并重组实施意见，把兼并重组与企业改制、管理创新、技术改造、淘汰落后等结合起来。第五，应支持重点产品生产企业的兼并重组。对于列入行业重点发展的、规模效应明显的产品，应当重点支持这类企业的兼并重组。第六，对于跨地区甚至跨国的企业兼并重组应给予行政上的支持，以重组为手段，促进我国医药行业产业结构的优化。第七，认真清理、修订、废止各种不利于企业兼并重组的政策、规定和做法，尤其要坚决取消各地自行出台的限制外地企业对本地区企业实施兼并重组的规定。第八，拓宽企业兼并重组信息交流渠道，建立促进企业兼并重组的公共服务平台。

3.2 企业引导政策

第一，应引导企业有步骤有计划的实施兼并重组，深入研究兼并重组中可能出现的矛盾和问题，高度重视企业兼并重组中面临的市场、财务、职工安置等方面的风险，以及跨国并购中的风险，加强风险管理，识别风险因素，评估风险强度，妥善制定相应的应对院和措施，构建完善的风险管理体系。第二，坚持市场化运作，充分尊重企业意愿，充分调动企业积极性，引导和激励企业自愿自主开展兼并重组。

3.3 税收激励政策

第一，认真贯彻落实在财政、税收、金融服务、债券债务等方面促进企业兼并重组的政策措施，支持企业开展兼并重组；第二，应进一步放开行业并购贷款，在风险可控的基础上，为企业的并购提供资金支持。对于一些符合国家产业政策、有利于企业稳定发展、能为社会解决更多就业的兼并重组，鼓励商业银行给与并购贷款的支持；第三，在放开行业并购贷款的同时，要进一步落实税收优惠，加大金融支持力度；第四，积极探索跨地区企业兼并重组地区间利益共享机制。在不违背国家有关政策规定的前提下，地区间可根据企业资产规模和盈利能力，签订企业兼并重组后的财税利益分成协议，实现企业兼并重组成果共享。

3.4 法律法规

第一，应督促企业严格执行兼并重组的有关法律法规和国家产业政策，规范操作程序，加强信息披露，防控内幕交易，防范道德风险。第二，健全法制，以法律法规的形式保证医药企业的兼并重组在全国范围内得以规范、有序地进行。要建立完善反垄断的法律措施，完善中介机构，帮助企业获得最详尽的信息；完善外资利用的相关法律体系，以利用外资直接投资的技术传导、技术带动促进我国医药行业的发展，以为吸引大型高技术外资项目、提高利用外资的层次搭建良好平台。

3.5 市场准入政策

准入门槛是行业优化组合、做大做强、健康发展的有利保障。通过设立、提高准入门槛，能降低能源和资源消耗，保护环境，有效遏制行业低水平重复建设和盲目扩张促进产业结构升级，规范行业发展，维护市场秩序。因此，医药行业的准入条件应从能耗、技术水平、环保、安全、质量等几个方面对医药企业的生产和投资行为进行规范，要严格控制新开办企业数量，引导企业兼并重组，促进资源向优势企业集中。市场准入门槛的提高将对我国医药行业将产生重大的影响。准入条件提高后，医药行业中的小医药企业的发展必将得到有效遏制。随着中小医药企业数量的减少，中国医药行业“多、小、散、乱”的局面将逐步改善，行业集中度将提升，行业高门槛的限定将进一步加强和加速大企业主导医药产业的格局。

3.6 对外开放政策

鼓励优秀的医药企业充分利用外资促进医药行业的战略性重组，在本土市场建立起强大的市场基础，并加入全球竞争。

第一，要为引进技术提供相关便利和政策支持，充分利用跨国医药企业技术转移和技术外溢构建有效渠道和提高政策支持；第二，要强调自主创新，注重对引进技术的消化吸收并转化成自主知识资产和组织能力，才能真正通过达到利用外资提高我国医药企业的自主研发和创新的能力的目的；第三，鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组，加强外资并购境内企业安全审查，维护国家安全。

3.7 充分发挥行业组织的作用

充分发挥行业组织在兼并重组过程中的中介组织作用，拓宽企业兼并重组供求信息的交流渠道，建立促进企业兼并重组的公共服务平台。第一，可定期开展医药行业资产重组论坛，扩充医药企业互相交流的平台；第二，在产业集群内设立产权交易服务中心，提权交易服务平台；第三，充分发挥行业组织在兼并重组中牵线搭桥的作用，做好信息咨询服务；第四，推动企业兼并重组中介服务专业化、规范化发展，重点引进和培养熟悉企业并购业务，特别是跨国并购业务的专门人才，积极为企业提供市场信息、战略咨询、法律顾问、财务顾问、土地估价、资产评估、产权交易、融资中介、独立审计和企业管理等中介服务。认真做好典型经验的总结推广工作，加强宣传引导。

[参考文献]

[1] 陈兆奎，申俊龙.我国医药产业集中度的实证研究[J].中国医药导报，2006，3（34）：98-99.

[2] 张毅.我国医药行业并购重组现状研究[J].科技情报开发与经济，2006，7（16）：121-122.

[3] 杨舒杰，陈晶，王淑玲.我国医药企业并购行为研究[J].中国药业，2011，20（6）：12-24.

[4] 刘丽华，王珊，鲍玉荣.国内外医院床位资源变化比较[J].医院管理杂志，2012，19（2）：179-181.

[5] 桂克全.兼并重组需先冷后热[J].中国卫生产业，2010，7（3）：20-20.

医药行业的政策篇(2)

关键词：新医改；中医药；政策目标

1 前言

新中国成立特别是改革开放以来，我国政府十分关注中医药工作，围绕影响和制约中医药事业发展的重大问题，制定了相关政策和措施。在09年医药卫生体制改革方案确立后，国家出台了一系列发展规划和配套政策，大力扶持和鼓励中医药事业，促进了中医药事业的繁荣和发展。

本文系统地梳理了新医改以来的中医药政策，期望寻找政策目标之间的关系，试图理清我国中医药政策的发展脉络，对于提高政策水平，制定科学高效的政策措施具有借鉴作用。同时，也有利于促进中医药事业发展，对于提高人民群众健康水平以及建设和谐社会也具有重大意义。

2 新医改（2009-2016）以来中医药政策脉络分析

（一）新医改以来（2009-2016）中医药政策及其目标梳理

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出了新医改的一级目标。随后颁布的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009―2011年）》、《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（20090421）分别提出了二级目标和二级目标的配套政策，具体包括中医标准化、中医临床研究基地建设、中医院建设、基层医疗卫生服务、中医护理等方面。具体政策如下：

疾病预防控制方面：先后颁布《中医预防保健服务提供平台建设基本规范（试行）》、《中医医院“治未病”科建设与管理指南（试行）》、《中医预防保健（治未病）服务科技创新纲要（2013-2020年）》、《区域中医预防保健服务工作指南（试用稿）》，不断细化中医预防的二级目标，出台了一系列配套措施。

中医标准化方面：《中医药标准化中长期发展规划纲要（2011―2020年）》和《加强中医药标准化工作的指导意见》提出了具体的三级目标。

中医临床研究基地建设方面：先后出台《加强国家中医临床研究基地业务建设信息交流有关事项》和《国家中医临床研究基地业务建设验收指标体系（试行）》。

中医院建设方面：《综合医院中医药工作指南》、《国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》、《关于同步推进公立中医医院综合改革的实施意见》等政策提出了“中医院建设”目标的具体措施。

基层医疗卫生服务方面：先后出台《社区中医药服务工作指南（试行）》、《全国农村中医药工作近期重点实施方案（2010―2011年）》、《关于实施基层中医药服务能力提升工程的意见》。

中医护理方面：出台了《中医医院中医护理工作指南（试行）》和《国家中医药管理局关于加强中医护理工作的意见》等配套文件。

应对突发公共卫生事件方面：《在卫生应急工作中充分发挥中医药作用》提出二级目标：发挥中医药在卫生应急工作中的作用。

十二五期间，国家出台“十二五规划”，提出二级阶段性目标。随后出台《卫生事业发展“十二五”规划》和《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，提出了二级目标的具体实现路径。《中医药事业发展“十二五”规划》对《卫生事业发展“十二五”规划》目标进行了进一步具体化。

十三五期间，出台了《中医药健康服务发展规划（2015―2020年）》，《完善中t药政策体系建设规划（2015-2020年）》，《中医药发展战略规划纲要》等，提出了到2020年中医药在健康服务、政策体系建设、中医养生保健服务、中医药继承、中医药创新、中药产业发展水平、中医药文化等方面的二级阶段性目标。随后出台的“十三五规划”，进一步提出加强中医药发展，包括中医传承与发展、中医医疗保健、中医临床研究基地和科研机构建设、中医药健康服务、中医药资源保护等目标。

（二）新医改以来我国中医药政策脉络

依据上文对新医改以来中医药政策目标的梳理及分析，可以了解国家对中医药发展规划的核心思想，探索我国中医药事业的发展脉络。国家针对不同时期中医药发展的特点，制定了中医药发展的阶段性政策，分别出台了2009-2011、2011-2015以及2015-2020年等不同阶段的中医药发展政策，确保了政策的及时更新及政策目标的可行性。

2009-2010阶段：2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，确定了从2009年到2020年医药卫生工作的任务，明确了“中西医并重”的指导思想。2009年4月颁布《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，中医药预防、中医药应对突发卫生事件、健全基层医疗卫生服务体系成为2009年开始的新医改重点工作。

十二五阶段：党的十七大报告提出要“坚持中西医并重”。“十二五规划”将“支持中医药事业发展”作为“完善基本医疗卫生制度”的六项重点任务之一。

十三五阶段：《中医药健康服务发展规划（2015―2020年）》指出了十三五阶段中医药发展的重点任务：发展中医养生保健服务、加快发展中医医疗服务、支持发展中医特康复健康养老服务等，繁荣中医药文化，推进中医药服务贸易。

3 政策建议

当前国家对中医药事业的重视达到了一个前所未有的高度，国家宏观政策环境和其他部门的政策措施影响着中医药的发展。纵观中医药事业国家层面颁布的政策，围绕09年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》总目标衍生出一系列分目标和配套政策。随后国家出台一系列指导性文件，深化疾病预防控制和应对突发公共卫生事件两大主要目标，随后陆续颁布相关政策，从中医健康管理服务、中医预防保健、中医临床研究基地业务建设、中医护理、基层中医药发展、卫生应急和中医医政等方面制定了具体政策和配套措施。

十二五规划对中医药发展的具体目标和重点任务进行了阐释，出台了《卫生事业发展“十二五”规划》和《中医药事业发展“十二五”规划》等具体规划。随后针对中医药文化和信息建设，出台了《中医药文化建设“十二五”规划》和《中医药信息化建设“十二五”规划》。

十三五阶段出台了《中医药健康服务发展规划（2015―2020年）》，《完善中医药政策体系建设规划（2015-2020年）》，《中医药发展战略规划纲要》等，提出了到2020年中医药在健康服务、政策体系建设、中医养生保健服务、中医药继承、中医药创新、中药产业发展水平、中医药文化等方面的目标。随后出台的十三五规划纲要，进一步提出加强中医药发展，指出这一阶段的重点任务是大力发展中医养生保健服务、中医医疗服务、特色康复服务、健康养老服务，繁荣中医药文化。

经过近七年的改革与探索，中医药政策在改革目标及方向上已形成较为广泛的共R。但是依然存在顶层设计不清晰，配套措施衔接不畅等问题。在这些改革框架的指导下，中医药事业已经取得了阶段性的成果，同时也存在不少问题，如：政府投入、补贴不到位，政府相关政策导向偏差；中医院地位下降、信度不高，中医院面临市场定位两难问题；管理缺乏规律，中医院发展失特色，医务人员缺乏积极性，人才缺乏等问题。因此，需要政府高屋建瓴，统筹改革与发展全局，在此基础上进一步完善各类配套政策，构建层次分明的改革政策体系。因此，国家在出台中医药的配套政策时，必须充分考虑其他相关领域，保证政策的互补性和完整性。总之，我们必须进一步加深对中医药的正确认识，在充分考虑中医药自身特点和发展规律的基础上，搞好中医药科研和科普宣传，按照中医药发展规律办事，针对现有中医药政策的矛盾和不足之处，结合我国中医药发展的实际情况，不断优化完善政策体系，规范中医药管理，促进我国中医药事业朝着健康有序的方向发展。

参考文献

[1]程兆盛， 方明金.中医药政策概述[J].中医药管理杂志， 2013（11）.

[2]桑滨生.关于我国的中医药政策[J].中医药管理杂志， 2006（6）.

[3]杨玮.农村中医药政策梳理及政策分析[J].经营管理者，2014.11.

医药行业的政策篇(3)

医药永远是一个朝阳产业。近两年来，医药行业的增速是整体经济增速的2-3倍，从未领略过其他行业的“寒冬”，在国际上也属于高增长行业。与此同时，国家对医保的投入，使医药市场得以扩容，对医药企业的拉动更是利好。

但即便如此，整个行业却活得很焦虑。造成这种反差的主要原因是政策多变、急变，缺乏稳定性，给企业经营带来极大的压力与庞大的社会成本。

2014年，以及今后一段时期，无论是国家政策还是企业经营，提升运营效率才是最终的出路。

医改变局

2014年，随着医改的深化、医保的扩容、新一届政府对民生的重视，医药行业仍然会有高速的增长。作为医药从业者，我们期望无论政府选择哪种医改模式，渐进务实都是我们所期盼的。对于中国医药行业，如果没有稳定务实的政策，那么高速的增长不会给行业带来幸福感，也不会给老百姓带来真正的满意。

但是随着医改的深入，暴露出来的问题也越来越多。现在很多企业仍然一味追求高价产品，而医药产品最终是要讲究性价比的，相信国家政策会朝着按病种付费（注：以病种为单位制定医保的定额偿付标准）的方向走，把更多的选择权交给市场，让市场发挥资源配置的作用，这也符合三中全会的精神。如此一来，企业的创新方向才会符合百姓的期待。

医改纵然对整个医药行业是重大利好，也让老百姓受益良多。但同时，我们也要搞清楚，医改能够带来的诸多好处，哪些是由政策带来的，哪些是由国家投入带来的，如此才能分析出投入效率是高还是低。

药企新路径

药品与其他产品不一样，往往受国家政策的约束和管控，特别是中国近几年的医改政策，对医药行业的冲击甚大，赚钱的和亏钱的企业都如履薄冰。

为应对大环境的变化，立方制药的判断是：

1.新药的审评速度令人沮丧，加大现有产品的二次开发力度成为必然选择。

2.相对处方药而言，OTC（注：非处方药）市场受国家政策的约束较少，所以会把原来集中做处方药的战略，调整为逐步加大OTC的比重，以此降低政策约束带来的运营压力。

3.即使国家对医药电商的开放非常谨慎——目前网上能够销售的也仅限于OTC产品，却也阻挡不了医药电商快速增长的势头，发展连锁药店经营与医药电商B2C经营是趋势。“立方大药房”（立方制药的天猫旗舰店）未来将在健康服务、移动互联网以及线上线下相结合等方向进行有益探索。

2014管理风向标

Q：贵公司特别注重效率文化，您认为该怎样提升企业的管理效率？

医药行业的政策篇(4)

[关键词] 中医藏药；新零售模式；产业体系；创新

[中图分类号] F260 [文献标识码] A

Abstract： The Tibetan medicine industry is one of the important development industriesin Gansu province and has gradually developed to the scale development of industrial cluster.But there are some problems in the development of Tibetan medicine industry system， including lack of research funding， unreasonable industry structure； bad policy development environment；lack of innovation of human resources system construction； lack of core product of independent intellectual property rights； lack of protection consciousnessof intellectual property.In the new retail model， the government should increase the research funding， develop the cooperative innovation；increase the policy support； cultivate the innovative talents； build up the brand strategy； form the property rights consciousness.

Key words： Tibetan medicine of traditional Chinese medicine， new retail model， industrial system， innovation

在2016年10月的杭州云栖大会上，“新零售”一词被马云正式提出。在未来的零售行业中将会以线上与线下相结合，并利用现代物流服务等云计算、大数据等技术，构成“新零售模式”，而且在“互联网+”的时代，新零售模式将引领未来的商业潮流。

提高产业竞争力已成为当今社会经济发展的一个热门话题，基于产业集群的西部经济发展经验，在最近几年，中医藏药产业已经成为相当具有潜力的产业。研究表明，发展产业集群经济已成为高新技术产业集群经济发展模式的主流，产业集群理论也随之兴起。基于中央及地方各级政府优惠政策出台，形成藏药产业集群成为民族地区经济发展的迫切需要，但由于制度建设不健全，公共政策在西部少数民族的许多方面的联系和发展会有许多变化的行业。

一、新零售模式下的甘肃藏药产业现状

在相对封闭的藏药产业领域中，在截止2016年年末，甘肃省内共有藏药生产厂家几十余家，藏药产业年产值达到几亿元，而且有几百种藏药被国家列为传统医药保护品种。自2014年起，甘肃藏药产商利用“互联网+”的技术，将藏药由网络推向市场，在两年的时间里，藏药电商销售增长达到30%以上，而藏药实体零售增长徘徊在8.5%左右，此现象加剧了甘肃藏药产业的困惑。

中医藏药作为西部民族地区的特色医药产业，如今它已经成为西部地区医药行业不可缺少的一部分，藏药在药名、药性与药理特点上，都具有西部民族性特征。在甘肃省政府的推动下，中医藏药产业已经成为重点发展的产业之一，具有不可限量的发展前景。利用新零售模式发展藏药产业集群、提升区域经济发展特色优势，将成为突出藏医药产业竞争力发展的一条有效途径，越来越显示出空间集聚的内在要求。

二、甘肃省藏药产业发展中存在的问题

近年来，甘肃省中医药产业发展迅速。随着以西部工业发展为核心主旨的西部大开发战略逐步实施，将对中医藏药产业提供良好的政策发展环境和生态建设环境，使藏药产业的发展环境更适合产业集群发展规划。进入十三五以来，西部大开发战略迈入实质性的发展阶段，基于国家西部大开发战略的规划，政府将加强西部地区多层次市场建设体系建设发展，进一步提升中医藏药产业工业化发展水平，巩固和提高在专业人才培养领域的工业生态环境，使西部地区社会经济得到比以往更好、更快地发展。

藏族的传统医学和现代医学结合中药产业的发展作为甘肃省的一个新兴的产业，具有较强的技术创新和工艺传承的同时，也取得了相当可观的经济价值和社会效益，在世界范围内进一步提升了中医藏药的影响。在医药行业中，医药科研、教育学术研究交流是高度发达的。藏医药作为宝贵的文化遗产，它的理论体系已经相当完整，临床疗效也得到了印证，是藏医药与世界中医药丰富的重要组成部分。现今甘肃藏医药产业的蓬勃发展，与甘肃省政府的大力支持是密不可分的，藏药产业已逐步走向产业集群的规模发展之路。虽然甘肃省藏药产业已经具有了一定的规模，但是在藏药产业体系发展过程中，还存在一些问题。

1.中医藏药行业研究经费不足，产业发展结构不合理

中医藏研究与发展是一门传统医学，是以现代技术为基础的传统技术创新。在甘肃省，国际医药研发支出占销售收入的20.35%，医药研发销售收入和外资平均水平仅占3.04%。药物开发成本平均不足9亿400万元，期限为15年。目前中医藏药产业优势明显，技术创新层面革新不断，但产业发展融资渠道单一，仍主要依靠政府投资，藏药企业投资结构同质化严重。由于规模较小，受困于藏医药企业融资渠道和银行贷款，在推广科研经费方面，项目投资风险与投资之间还存在相当大的差距。

2.中医藏药企业政策发展环境不佳

虽然藏医药产业在甘肃乃至西部的发展初具规模，在西部少数民族地区，一方面中医藏药产业发展严格按照国际标准来引导产业政策、制度建设；但另一方面科技创新政策体系不健全，政府政策引导不到位，未能具备强大的市场调节体系和功能配置，从扶持政策看，促进藏药产业发展政策力度太弱，配套资金体量太小。同时一些政策措施结果难以令人满意，特别是在现行财政和税收政策改革背景下，地方受困于地方财政政策的限制，财政资金往往难以充分到位，未能充分发挥促进甘肃特色产业优惠政策的作用，进而无法实现良性产业体系的形成和运营。

3.中医藏药企业人力资源体系建设缺乏创新

基于缺乏有效的管理体制背景下，中医藏药企业出现了严重的人才流失现象。虽然在近几年，甘肃省藏药产业开始对人才储备重视起来，但是由于人才重视力度相比来说还是不足之处，导致人才的第一选择仍然是一线城市；另外，分配机制、激励机制不健全，创新环境和创新文化尚未形成。在甘肃藏药产业由于制度上的传统模式，在员工激励政策上跟不上时代步伐，尚处于原有的模式之中。

4.缺乏自主知识产权的核心性产品

技术创新对中医藏药产品开发具有非常大的作用，而产业科技创新是整个开发过程的关键阶段，直接关系到研究成果和成果的落实。在西部民族欠发达地区，虽然藏药产业中成立了部分生物医药研发科研机构，形成了一批有实力技术孵化转化实体，但同时也存在一些医药、医疗发展误区，缺乏战略眼光和整体发展观念，为了保持国际先进技术和许多其他科研单位，多个品种的研究方向都热衷于下游产品技术的开发，缺乏大规模的基础性药性药理学层面的研究，初步研究梯度失衡造成的技术缺乏直接制约了甘肃省中医藏药产业的可持续发展能力。

5.中医藏药行业知识产权缺乏保护意识

专利是医药科技企业科学研究的生命线，据调查，企业一旦失去了专利权，其产品市场份额将失去85%左右。藏医药产业生产研发需要大量的前期科研投入，通过保护知识产权，将专利授权于专业性的生物制药公司，从而获得科研需要的经费。在很长一段时间内，中医藏药专利权没有得到足够的重视，缺乏相应的保护政策，市场上商标侵权假冒侵权现象非常严重，使甘肃省中医藏药的商誉遭受到极大的负面影响。

三、新零售模式下的甘肃藏药产业体系创新性研究

1.加大研究经费投入，开展产学研合作创新

在“互联网+”的新形势下，以甘肃省科技服务企业为契机，探索建立长期、稳定的生产服务模式，遵循发展趋势和藏医药产业的战略，帮助企业突破核心技术和藏药共同发展；参与企业的发展，为满足市场需求，促进科技成果，促进企业和科研成果的转化；建立研究所大型实验室、工程技术研究中心。

2.加大政府政策倾向支持

对于藏药产业，在新零售模式的背景下，要对长短期的藏药产业发展进行规划，确定产业发展的重点和方向。加大甘肃对藏药产业的开发的激励机制，对各种适合在“互联网+”形势下的藏药政策予以支持，加强对甘肃藏药产业的技术支持，降低甘肃藏药产业“互联网+”的门槛，使更多的甘肃藏药企业可以进入新零售模式中，对各种藏药实行产业补贴，以扩大甘肃藏药产业的竞争力。

3.培育藏药产业创新人才

以实施重大科技为出发点，并逐步扩展到区域经济合作，利用“互联网+”模式对人才进行培养储备，与各个大学相联合，在大学内部建设人才培养基地。同时在“新零售”模式下，对相关的藏药大数据、云计算专业人才进行引进与培养，进行现代新零售模式下的企业管理与市场营销。

4.打造“甘肃中医藏药”品牌战略

在根据新零售模式下的甘肃藏药产业发展，形成多元化的营销战略。利用“互联网+”模式打造独具特色的甘肃藏药移动云商城，将“线上+线下+物流重新整合，核心是以消费者为中心的会员、支付、库存以及服务等方面数据的全面打通”，对各个藏药产品进行相关的说明与推广，在大数据下，形成具有甘肃自身特色的中医藏药品牌，重构科学完整的甘肃藏药产业体系。

5.形成甘肃中医藏药产权意识

在“新零售”时代，知识产权已经成为企业纵横在互联网上的通行证，拥有完整的甘肃藏药产权体系，可以对甘肃藏药产业的未来发展起到良好的保障作用。在“互联网+”时代，要努力实现对甘肃中医藏药的产权保护，提升民众对藏医药产业以及藏药产权、品牌认知意识。

[参 考 文 献]

[1]杨永君.医药企业营销问题及其对策探析[J].中国外资，2013（5）：24-24

[2]李义福.我国生物医药产业发展对策研究[J].劳动保障世界，2015（27）：40-41

[3]樊海岩.试论现代医药产业发展趋势之藏医药产业发展的思路和路径[J].中国民族医药，2013（7）：71-78

医药行业的政策篇(5)

关键词:“以药养医”;医药分业;补偿机制;管制政策

一、引言

(一)我国提出“医药分业”的背景

医药费用高,看病贵、看病难等问题一直是社会普遍关注的热点问题。十多年来,政府推出了一系列降低药品价格及整顿和规范药品市场的措施,但收效甚微。“以药养医”的现状和格局似乎成为不可撼动的顽石阻碍着医药改革的种种尝试。

若要从根本上解决“以药养医”问题,必须究其本源。“以药养医”问题的出现归根结底来源于我国医疗机构的补偿机制。在计划经济体制下,政府对医疗卫生补偿大包大揽,形成我国医疗机构成本补偿来源的3个部分:政府投入、医疗服务收入和药品加成收入。其中药品加成收入主要是为了解决前两项补偿的不足,国家允许医疗机构通过加成销售药品并给予免税,售药收益全部留归医院。正是这种“以药养医”或“以药补医”的政策导向,造成医院追求药品收入最大化,大处方、高价方成为普遍现象,推动了医疗费用的过快增长。

在这一背景下,医药行业改革的呼声越来越高。“医药分业”是指医院不设门诊药房,只设住院部药房,门诊病人凭医师处方自主选择社会药店购药,医院通过医疗技术收取医疗服务费用,药品的收入只占医院收入的很小一部分。医药分业改革的经济学意义是通过引入药品零售市场,改变医疗机构药品销售的垄断地位,以此降低医疗机构药品差价收入,解决人们看病难、看病贵等社会问题。现行的医药分业政策是渐进式医药分业政策,即医药分业不完全。医疗机构仍然占据了药品销售的主要份额,通过逐步增加药品零售市场的销售份额来实现医药完全分业。2009年4月,新医改方案出台。方案集中体现了政府改变公立医院“以药养医”的决心。修改稿添加了“零售药店”的内容,即在“医药分开”的实现形式上,“探索公立医院门诊药房改制为零售药店等医药分开的有效途径”。

(二)文献综述

现有的关于医药分业的文献对于医药分业这种改革方式褒贬不一,在此进行简单的评述。这些观点可以分成两个派别:医药派和学术派。所谓医药派是指所属医疗卫生机构的专家学者,这一派别的普遍观点是反对医药分业,认为医药分业改革存在诸多实际问题,比如,由此引发的医疗责任的承担问题,处方的知识产权问题,以及存在医者与药店联起手来的担忧。学术派则是更多地探讨药价过高的根源及通过比较发达国家的药品价格管制模式探求适合我国的药品价格管制,对于医药分业改革更多的是持支持和观望的态度。

本文试图在现有的对医药分业的种种理解的基础之上,从经济学的角度分析医药分业改革问题。

二、医药分业改革执行前后的经济利益格局

(一)医药分业改革执行前的经济利益格局

药品从生产到被消费者购买,可分为成本价、出厂价、实际价、名义价和处方价。其中,处方价为消费者最终购买和获得药品的价格;成本价为药品生产的成本;出厂价是药品生产商提供给流通渠道(批发和零售商)的价格,出厂价和成本价之间的差价体现为药品生产商的利益;流通渠道按名义价把药品销售给医疗机构(如医院),而事实上是以实际价销售,故实际价与出厂价之间的差价就成为药品批发商的利益。名义价与实际价的差价,即所谓返回给医疗机构(如医院)的扣利;处方价和名义价之间是政府既定的药品差价。因此,实际价到处方价扣利和差价体现了医疗机构(如医院等)和药品零售商的利益。

目前,国内的药品年消费总额大约1800亿元,消费者按处方价每购买100元药品,实际的成本约为43-57元,生产商按60-70元价格出厂,获利大约13.0-7.4%,即234-313.2亿元;流通渠道实际按69-74元,而名义上87元销售给医疗机构和药品零售商,从中约获利4.3-8.7%,即77.4-155亿元;医疗机构(如医院等)和药品零售商则在87元的基础上再加15%的国家额定差价,即234亿元销售给消费者,医疗机构(如医院等)和药品零售商大致获得26.1-30.4%的药品毛利,即469-547亿元。值得注意的是,政府税收源于流通渠道(批发和零售商)和药品生产商,医疗机构(如医院等)因服务性质政策规定免税。

(二)医药分业改革执行后的经济利益格局

与上述利益分配格局不同,医药分业政策执行后将形成以下3大特征:第一,药品的生产、供销和使用的质量监控由专设的相应机构负责,我国出现独立的药品监督管理机构意味着这一特点已经形成。第二,医疗机构药房尤其是门诊药房与医院分离,形成以盈利为目的的经营性药店。目前,由于种种阻力,这一特点尚未成型,但是,药品监督管理机构借助于“引入竞争,打破垄断”口号,迂回推行并逐步普及经营性药店。第三,病人持医生处方自主选择药店配药(但目前由于各方面条件有限,病人仍然是持方在医院药房和部分药店之间选择配药)。

随着医药分业改革政策的推进,经营性药店在全国各地逐步增加,意味着医疗机构的药品售药逐步减少,两者成反比关系,即医疗机构的收益逐步转移给药品的流通渠道(批发和零售商)。随着盈利为目的的经营性药店成为主导,以及医疗机构药房尤其是门诊药房与其分离,医疗机构的药品收益也将消失。如果现有的药品价格基本不变的话,流通渠道(批发和零售商)将是医药分业改革的最大受益者。然而在市场经济体制下,利润的存在必然会吸引更多的经营者进入,在竞争性市场上,最终会导致药品价格下降的结局。

三、医药分业改革的绩效分析

(一)医药分业改革的初步效果

1997年,《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确提出:“调整医疗机构收入结构,降低药品收入在医疗机构收入中的比重,合理控制医药费用的增长幅度,医疗手指和药品收支实行分开核算、分别管理”。2000年2月,国务院办公厅转发国务院体改办等部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中强调:“解决当前存在的‘以药养医’问题,必须切断医疗机构和药品营销之间的直接经济利益联系。要在规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上,把医院的门诊药房改为药品零售企业,独立核算、照章纳税。各地区要选择若干所医院进行门诊药房改为药品零售企业的试点,取得经验后普遍推开”。

2002年国家发改委在青岛、西宁、柳州等城市进行试点,准备在适当时机向全国推广。江苏、北京、贵州、重庆、湖北、上海和武汉等地医院开始尝试进行医药分家,但令人遗憾的是,除了目前正在尝试的医院难以对医药分家的具体效果作出全面的评价外,曾经尝试过的医院几乎没有一家善始善终。我国的医药分业目前尚且没有十分成功的国内范本可供借鉴。尽管近年来医院医药比例结构已有所调整,但药品收入比重仍为最高。卫生部门综合医院统计资料表明,2005年比2000年,门诊病人人均医疗费用上涨47.9%,药费上涨31.21%;住院病人人均医疗费用上涨51.17%,药费上涨43.86%。

(二)医药分业改革存在的问题

第一,分业不完全,缺乏完善的竞争机制。从2000年放开药品零售开始,零售企业进入市场后,曾一度出现零售药店遍地开花的现象。然而,药品零售企业的利润却大起大落。零售市场经营的盲目性和恶性竞争,消费者难以获得真正的福利。同时,医疗机构药品销售仍占据85%的重要份额,零售药店与医疗机构竞争力量的悬殊使得消费者难以享受到药品降价的福利。

第二,根源性的问题,补偿政策的不合理,政府职能缺位。当前的“以药养医”是计划体制向市场体制转轨所遗留下的问题。说是政府职能缺位,是指在计划体制下政府对医疗卫生补偿的大包大揽职能逐步退缩,而运用价格机制作为杠杠的补偿政策和规范却没有跟上。在缺乏规范和正常的补偿机制下,医疗机构衍生出一系列追求药品收益的问题,即所谓的“以药养医”。而对于医药分业改革,补偿机制的扭曲依然成为了改革顺利进行的绊脚石。因为按照医药分业改革前后的利益分析,若要将医疗机构的药品收入转移给流通渠道并最终转移到消费者手中,政府必须拿出巨额的补偿给医疗机构。政府补偿能力的缺失是导致医药分业不完全的根本原因。

四、医药分业改革的管制政策建议

(一)制定合理的管制政策,完善流通渠道竞争机制

医疗机构与药品销售之间存在的利益关系是药价虚高的重要原因,因此关于呼吁切断医疗机构与药品之间利益关系的呼声越来越强烈,医药分业改革不失为一种科学的尝试。然而基于我国现行医药分业政策存在的缺陷,改革效果难免会差强人意。为有效实行医药分业改革,变渐进式的医药分业为完全医药分业,需要做出以下努力:

首先,打破医疗机构药品销售的垄断地位,或者说,要做到真正的医药分业,将门诊药房分离出来,加速医药分业改革的步伐。其次,规范价格体系,规范药品零售市场。近年来,药品营销中存在的问题成为社会各界关注的焦点。医药分业的初衷并不是要阻碍医院的发展,而是希望能规范药品市场,降低病人的医疗支出。综观这几年来的医药市场,药品营销市场的症结并不是由谁来负责药品供应的问题,而是我国药品价格监管体系的问题。规范药品管理的当务之急是建立一套合理的药品定价体系,综合考虑企业发展和全民保健的需要。合理的定价体系能促使制药企业的正常、有序竞争,引导制药企业通过优化管理、降低成本、提高质量,使产品立足于市场,真正创造优胜劣汰的竞争环境。

(二)改变政府行为,创新补偿机制

医药之所以迟迟不能完全分业,根源还在于政府对医疗机构补偿能力的缺失。医疗机构之所以“以药养医”是因为“以医难养医”。若医药分业政策使得不能“以药养医”了,那么医疗机构是否会通过提高医疗服务收费增加收益,来弥补原本”以药养医”这部分利益的损失?政府一方面需要加强对于医疗机构的管制,避免上述这种收益变相转移游戏的发生;另一方面则要寻求新的补偿机制。通过价格机制作为杠杠的补偿政策是否真正可取值得探讨,而创新的补偿政策是值得尝试的。比如,设立一个医疗卫生事业补偿基金账户,账户资金来源可以是多渠道的,包括出售、竞拍药品流通经营许可证所得,企事业单位捐款和财政补贴等。

政府需要转变对于医疗机构的保护和扶持手段。多年来的实践证明,通过药品销售的巨额收入来补偿政府投入和医疗服务收入两项不足的补偿方式是不可持续的,其所造成的社会福利问题和民生问题不容忽视。医药分业作为改变这一局势的尝试有着经济学意义上的理论支持,若要发挥其应有的作用效果,政府需要权衡这两方面职能――对于医疗机构的从严管制(责令其实行医药分业)以及对于药品流通渠道的放松管制,培育健康有序的竞争市场。

参考文献:

1、刘红宁,袁杰,李永强.再论“医药分业”[J].卫生经济研究,2004(3).

2、林辉.“医药分业”改革的经济学分析[J].医学与哲学,2005(12).

3、徐翔,王黎霞.医药分业存在的问题与对策[J].中华医院管理杂志,2005(1).

4、陈统辉.当前药品价格管理中的问题及改进的建议[J].上海医药,2005(1).

5、郭丽珍,苏芬,杨月霞.“以药养医”问题与渐进式的医药分业决策[J].海峡药学,2007(2).

6、金美花.医药分业的利弊分析[J].现代医药卫生,2007(6).

7、崔佳.日本经验与医药分业制度[J].中共浙江省委党校学报,2007(6).

8、许进标,张新平.部分发达国家药品价格管制政策比较及启示[J].国外医学,2005(3).

9、唐艳,徐怀伏.药品价格管制与社会福利的经济学分析[J].中国卫生经济,2008(7).

医药行业的政策篇(6)

（一）指导思想。全面落实《中华人民共和国中医药条例》、《省发展中医条例》以及中央和省关于深化医药卫生体制改革的部署，以公立医院改革试点工作为契机，坚持中西医并重方针，遵循中医药发展规律，统筹城乡中医药发展，以满足人民群众对中医药服务的需求为宗旨，以传承和发展中医药事业为主线，以中医药特色建设为重点，以深化中医药管理体制和运行机制改革为动力，大力实施“三名三进”（名院、名科、名医和中医药进农村、进社区、进家庭）工程，充分发挥中医药在预防控制疾病、应对突发公共卫生事件和医疗服务中的作用，加快发展我市中医药事业。

（二）主要目标。今后5年内，基本建成以公立中医医院为主体、以农村和社区医疗卫生服务机构中医药服务为基础的中医药服务网络，形成中医医疗、中医“治未病”和中医康复“三位一体”的集约式中医药服务体系。中医药服务能力和水平进一步提高，中医药特色和优势进一步强化，中医药的社会贡献率明显提升，中医药在基本医疗卫生制度建设中发挥更大的作用。

二、进一步完善中医药服务体系

（三）加强市、县级中医院建设。按照《省发展中医条例》要求，市、县分别建好一所政府举办的承担本区域中医基本医疗服务的中医医院。适应城市规划的调整，按照三级中医医院标准，在经济技术开发区建设市中医医院新院，并将原市中医医院搬迁到新院。按照二级中医医院标准，完成当涂县中医医院建设并投入使用。

（四）切实加快中医药服务网络建设。充分发挥市、县中医医院的龙头带动作用，加快形成以市、县中医医院为主体的中医药服务体系。2年内，乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心中医科标准化建设达100%，社区卫生服务站和村卫生室中医药服务实现全覆盖。鼓励和引导社会资金兴办具有中医特色的民营中医医疗机构。鼓励有资质的中医专业技术人员特别是名老中医开办中医诊所。允许符合条件的药品零售企业开办中医坐堂诊所。

（五）大力实施“名院、名科、名医”工程。通过整合公立医院的中医药资源，优化配置，将市中医医院建成三级中医医院、省重点中医医院，建设2个以上省级重点中医专科（专病）和3个以上市级重点中医专科（专病），培养和引进5名以上在区域内有较高影响的知名中医专家，培育形成区域内中医药医疗、保健、科研和教学中心，综合水平进入全省同级中医医院先进行列。新建成的当涂县中医医院达到二级中医医院水平。通过强化名院、名科、名医建设，打造中医药的特色优势，体现中医药的文化氛围，扩大中医药的社会影响。

（六）重视综合性医院中医药和中西医结合工作。政府举办的县级以上综合性医院要设立中医科或中西医结合科。中医病床位数不低于标准床位数的5%，有条件的要设立独立病区。综合性医院要充分利用人才、设备优势，争创综合性医院中医工作示范单位。

三、充分发挥中医药特色和优势

（七）加大政策支持和保护力度。在城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等医疗保障体系中，市人力资源和社会保障、卫生及物价部门要制定有利于充分发挥中医药作用的政策措施，将符合条件的中医医疗机构确定为定点医疗机构，将符合条件的中医诊疗项目、中药品种和医疗机构中药制剂纳入报销范围，提高中医药报销比例，降低住院起付标准。

（八）发挥中医药在农村卫生服务中的作用。大力加强农村中医药工作，发挥中医药简、便、验、廉的优势，积极向农村推广中医药适宜技术，把中医药技术服务贯穿到预防、治疗、康复、保健的全过程，全面提升农村中医药服务水平，为基层群众提供质优价廉的中医药服务。

（九）强化社区卫生服务机构的中医药服务功能。市、县中医医院要加强对社区卫生服务机构中医药适宜技术的指导，开展多种形式的联合、帮扶。加强社区卫生技术人员的中医药知识培训，加强社区中医药人才队伍建设。组织开展创建中医特色示范社区卫生服务机构和省级以上社区卫生服务中医药示范区活动。

四、大力培养中医药人才

（十）建立健全中医药人员激励政策。加大培养中医药学术和技术带头人的力度，对在发展中医药事业中作出贡献的单位和个人，特别是长期坚持在中医临床第一线并取得突出成绩的中医药专家予以表彰和奖励。尊重保护名老中医，继承发扬其学术思想和临床经验，创建一批“名老中医工作室”，鼓励名老中医带徒授业。尊重离退休名老中医意愿，采取抢救性保护措施，配备助手或由其子女整理传承其学术思想和临床经验。研究制定名老中医特殊津贴制度。

（十一）引进、培养农村和社区中医药人才。继续实行城市中医类执业医师到基层服务的规定。市、县（区）政府对到建制乡镇卫生院和社区卫生服务中心工作的中医院校本专科毕业生或中医类执业医师给予优惠政策。县（区）政府要保障每个乡镇卫生院和社区卫生服务中心招聘一名中医院校本科毕业生或中医类执业医师的经费，按照《省人民政府关于进一步加快中医药事业发展的意见》（政〔〕87号），省级财政给予专项补助。

（十二）完善师承教育制度。卫生部门要会同人力资源和社会保障等部门研究制定中医药师承教育实施办法。鼓励有较高学术水平和丰富临床经验，或者有中药炮制专长及中医药管理经验的中医药技术专家和中医药管理专家带徒授业，鼓励中青年中医药人员拜师学习。今后5年内，通过分周期、分层次开展的师承教育，系统培训50名中青年中医药技术人员和管理人员，使他们的中医药理论与临床实践水平得到明显提高，培养造就一批新的中医药学科带头人和技术骨干，增强中医药事业的发展后劲。

五、加强中医药科研能力和水平建设

（十三）积极开展中医药临床科研。在实施“三名”工程的同时，按照《省中医院中医临床研究基地总体建设方案》要求，市中医医院积极争创省级中医临床研究基地。组织、引导中医医疗机构和人员开展对常见病、多发病、疑难病、重症疾病、重点病种的预防和临床研究工作，提高临床疗效，创新医学成果。对中医药科研项目招标和成果奖励实行优惠政策，对中医药科研课题评审与成果鉴定实行同行专家评议制度，扶持、建设形成一批中医药科研成果。

（十四）不断开发利用中药制剂。鼓励和支持中医药人员继承创新中医药传统剂型。鼓励和支持中医医疗机构根据安全有效的传统精典方、名老中医的经验方和自身研制的医验方，经省食品药品监管部门批准后制成中药膏、丹、丸、散等制剂，方便群众使用，提高中医药使用率。支持市中医医院按照国家有关规定建设中药制剂室，落实“中药制剂能力建设”国债项目，建成后达到能生产50个品种以上院内制剂的能力，经相关部门批准生产的制剂允许在指定的医疗机构之间调剂使用。鼓励、支持有中医药特色的制药企业研制、生产中药制剂，支持中医药制药企业开拓市场。

六、建立中医药事业的投入倾斜政策

（十五）建立稳定的中医药财政投入保障机制。落实《中华人民共和国中医药条例》等国家和省发展中医药事业的有关政策，市、县财政要随着经济发展逐年增加对中医药事业的投入，中医药事业经费预算增长幅度不低于本年度同级财政支出的增长幅度。

（十六）设立扶持中医药发展专项经费。每年安排中医药专项经费，重点支持开展中医药特色服务、重点中医学科建设、中医药人才培养和中医药文化建设等。专项经费具体补助标准及管理办法由财政部门会同卫生部门研究制定。

（十七）建立公立中医医院分类补偿机制。为充分发挥公立中医医院中医特色，稳定中医药人员队伍，逐步解决“以药养医”和“以西养中”的问题，在保证公立中医医院基本建设、大型设备购置、离退休人员费用、政策性亏损补贴和承担的公共卫生服务补助等正常运行经费基础上，建立公立中医医院的分类补偿机制，在公立医院政府投入的政策性文件中单列制定。

七、完善中医药事业发展保障措施

（十八）强化政府统筹领导。各级政府要加强对中医药工作的组织领导和统筹协调，将中医药事业发展纳入国民经济和社会发展的整体规划，将中医药服务能力建设列入公共卫生体系建设规划、民生工程项目。成立市加快中医药事业发展工作领导小组，定期研究解决中医药事业发展中的重要问题，形成政府主导、部门参与、全社会共同扶持的中医药事业发展良好局面。

（十九）加强中医药管理体制建设。完善中医药管理体制，健全中医药管理机构，配备专职工作人员，形成机构健全、人员配套、职责明确的中医药行政管理体系。

（二十）明确相关部门职责。发展改革部门要将中医药事业建设纳入全市经济社会发展总体规划，对中医药机构的基本建设和其他重点项目予以优先安排；编制部门要按照等级中医医院标准合理核定公立中医医院人员编制；财政部门要会同卫生等部门制定扶持中医药事业发展的相关政策，落实政府对公立中医医院投入的倾斜政策；人力资源和社会保障部门要在中医药人员的职称晋升、人才引进和培养等方面实行倾斜政策，在确定定点医疗机构、基本医疗保险药品和服务项目目录时对中医药予以政策倾斜；卫生等部门对中医医疗事故的技术鉴定等要实行同行专家评议制度；物价部门要适当调整中医专家门诊和传统中医诊疗服务项目的价格，充分体现中医药服务成本和技术劳务价值；科技、卫生部门对中医药类别科研项目的申报、审批、立项、评审，要根据中医药的特点制定专门的政策，并加大对中医药科研的投入；工商部门要会同卫生、食品药品监管等有关部门，加强中药材市场管理和中医医疗、中药广告的管理；其他涉及中医药工作的部门要在职责范围内主动支持中医药事业的发展。

医药行业的政策篇(7)

关键词 产业集群 医药产业集群 政府行为

中图分类号：F263； F262 文献标识码：C 文章编号：1006-1533（2014）11-0041-04

Literature review on the government behavior of pharmaceutical industrial cluster

LUAN Jingzhu1*， WANG Yue2， CHU Shuzhen1

（1. School of International Pharmaceutical Business， China Pharmaceutical University， Nanjing 211198， China；

2. Jiangsu Food and Drug Administration， Nanjing 210008， China）

ABSTRACT The domestic and foreign research literatures on the government behavior of pharmaceutical industry cluster was teased and analyzed from three aspects including the related concepts of pharmaceutical industry cluster government action， the government behavior of industrial cluster and the government behavior of pharmaceutical industry cluster. We found that foreign scholars mainly focused on the role of government played in industrial cluster and the government’s policy on cluster， while the domestic ones usually focused on the life cycle theory of industrial clusters and the analysis of government level perspective and performed the relative empirical study.

KEY WORDS industrial cluster； pharmaceutical industrial cluster； government behavior

近年来我国医药产业发展迅速，各地方政府纷纷建立医药产业集群，以期带动当地经济发展。本文对国内外有关医药产业集群的政府行为研究文献进行梳理，以明确医药产业集群发展中的各项政府行为和对发展我国医药产业集群的意义。

1 基本概念的界定

1.1 医药产业集群的内涵界定

1.1.1 产业集群

哈佛大学Poter在其著作《国家竞争优势》中重点阐述了产业集群的概念：某一特定领域内，在地里位置上邻近、有相关联系的企业和相关机构以彼此的互通性和互补性相联结的经济现象。继Poter之后陆续有许多学者对产业集群进行了新的阐述，如国外的Roelandt和denHertog则从价值链的角度出发，指出集群是在一个价值增值生产中相互联系的、具有强烈相互依赖性的企业组成的生产者网络；国内的仇保兴从中间组织的角度出发，认为产业集群的组织结构介于市场组织和层级组织二者之间，它比市场稳定，又比层级组织灵活，正是这种特殊的组织方式使得产业集群能够产生巨大的经济效应。其后，学者们延续了经典的产业集群概念，并根据自己的研究方向对产业集群进行更多层面的解读。

1.1.2 医药产业集群

医药产业是指将新药研究、开发、生产与各种疾病的诊断、防止和治疗相结合的产业，其作为典型的知识与技术密集型产业，行业的进入壁垒高，具有高技术、高投入、高风险、高收益、长周期、相对垄断性等基本特征。产业集群的经济现象一样出现在医药产业中。结合文献研究，医药产业集群是指以医药产业为核心、相关辅产业为支撑，在某一地域范围内高度集聚，且相互之间有着密切联系的医药企业和相关机构（政府机构、中介机构、大学或教育研究机构等）组成的能够产生巨大经济效益并提升区域综合竞争力的产业整体。

1.2 政府行为的内涵界定

政府行为首先出现在经济学文献中，主要是指政府对市场的干预。虽然政府行为一直以来都是国内外学者研究的重要议题，已经形成了较多的文献累积，但具体到政府行为概念的界定，目前学术界和理论家都尚未形成一个完整统一的权威定义。不同学科领域，包括经济学、政治学、行政学、管理学等，从不同研究视角对政府行为给出了不同的界定。综合各种视角对政府行为的界定，并结合本文的研究目的，我们认为在本文中所论述的政府行为是指国家权力机关（立法、行政、司法）为保证和促进全社会的公共利益，结合具体的社会环境与发展目标，利用其权力对社会公共事务（政治、经济、文化等）和自身事务进行管理的各种活动的统称。一般体现为法律法规制定、出台相关政策、与其他社会主体的交流和影响等。

2 产业集群政府行为的文献研究

2.1 国外研究概况

2.1.1 产业集群中政府角色定位研究

Poter[1]指出集群代表了一种关于国家、州际和地区经济的新的思考方式，它对企业、政府以及其他组织机构在提升竞争力方面的新的角色定位提出了要求。他认为产业创造竞争优势的过程中，政府的角色是正面还是负面，要看它对钻石体系的影响，其意义也要根据公共政策的表现加以观察。政府的行为不仅要考虑到社会福利，还有其政治动机。Akifumi[2]认为政府和大量的企业是产业集群政策的中的重要角色：政府是产业集群政策的制定者，而企业则是集群价值链管理者。

2.1.2 政府制定的产业政策分析研究

产业集群发展中，政府会制定相关的产业政策，国外学者对此研究得比较广泛。这些研究主要针对特定区域的产业，分析其产业政策的现状、变革，并建立模型分析政策效果。Akifumi对中国天津地区丰田汽车形成的产业集群建立模型，进行个例分析，认为政府的产业集群政策要融入价值链管理的思想，促进企业价值链的形成和及时更新。Barbieri等[3]对我国广东省产业集群的产业发展政策（改革开放政策、经济特区政策、创新政策等）及表现进行了分析，这些政策实施效果可通过密度（每平方公里内聚集的企业数量）、附加价值、新产品的产出、出口情况4个指标来测度。

2.2 国内研究概况

2.2.1 基于产业集群生命周期理论的政府行为研究

Poter将产业集群生命周期分为3个阶段：诞生、发展和衰亡；Tichy认为产业集群存在诞生、成长、成熟、衰退或僵化4个阶段的生命周期。目前，国内学者对产业集群的政府行为研究也常应用此理论，认为产业集群的政府行为应随着产业集群的成长而发生变化。戴卫明[4]指出，在产业集群发展过程中，政府应当采取扶持政策，去避免集群成长中的负面因素，并加强正面因素的效应。柳晓明等[5]则论述了政府的角色定位，集群成形期的政府角色主要为引导者、服务者和调节者；成长期的角色是调控者、协调者和要素提供者；成熟期的政府则应扮演公共管理者的角色；而在产业集群的衰退时期，政府应当做“挖掘者”和“转移者”。

2.2.2 基于政府层次的产业集群政府行为研究

在研究产业集群或区域经济问题时，倾向于将政府分为中央政府和地方政府两个层级。产业集群是一定区域的企业集中行为，因此，地方政府出于发展本地经济的动机，会对本区内的产业集群建设投入更多。在此基础上，关于产业集群中地方政府行为的研究较为普遍。

在我国产业集群的发展中，关于地方政府的行为，学者们基本达成了共识：地方政府的各项行为对产业集群的发展有积极作用，地方政府应尽可能地扶持产业集群[6-7]。地方政府行为主要体现在以下4个方面：对本区产业制定适宜的规划和政策、资金支持和招商引资行为、提供公共品以及完善中介机构。

2.2.3 基于生命周期理论和政府层次的政府行为研究

一些学者的研究则将生命周期理论和政府层次论两个维度综合起来分析产业集群的政府行为。陈志平重点论述了地方政府在在建集群和成熟集群中的作用：对于在建集群，地方政府可通过税收、金融政策和政府采购政策扶持创新企业，并打造集群的人文环境，塑造集群的品牌形象；对成熟集群，地方政府应重点实现产业升级，推动产学研联合，提高企业创新能力，推进集群开拓国际市场，引导企业加强行业自律，并优化企业分工合作[8]。蒋东仁[9]认为：在集群形成初期，地方政府行为重心在于提供优惠条件吸引企业和资本集聚；发展阶段一般侧重于提供教育和培训，鼓励企业加强协作，融合企业创新；成熟阶段侧重于鼓励集群扩大开放，推动产业集群创新升级；在衰退阶段，地方政府行为转向宏观调控，规避集群风险，引导集群战略转移。

3 医药产业集群政府行为的文献研究

3.1 国外研究概况

国外存在许多生物医药产业集群，如美国的洛杉矶、圣地亚哥、德国的海德堡，丹麦的“生物谷”等。生物医药产业集群的形成模式有两种：一是自发形成，另一是政策驱动[10]。将生物医药作为本国的新兴支柱产业来发展，各项政策的制定实施成为国外学者的关注热点。政策驱动型产业集群中政府最重要的作用是为集群形成提供条件，政府制定的政策主要能够分为产业重组政策和产业发展政策。前者的目的是政府为了应对产业危机，后者则是为了发展生物医药产业。政府的政策方向主要包括以下4个方面：政府的资金支持；扶持创建专业的生物科技公司；建立集群发展的专业机构；促进产、学、研结合，使得科技成果产业化。

3.2 国内研究概况

3.2.1 对我国医药产业集群的政府行为理论研究

一些学者从宏观层面分析我国医药产业集群总体情况，也有一些学者对具体的医药产业集群进行针对性剖析[11]。其基本形成的共识包括：① 科学的医药产业集群规划的制定；② 公共设施和服务的建设；③ 各项政策（产业专项政策、税收政策、创新优惠政策等）的支持；④ 健全的知识产权制度的建立。此外，不同学者从自身的研究角度出发而各有侧重。如其中陈玉文等[12]还提到政府应完善产业链的薄弱环节、提升产业链的国际化水平、促进建立专业行业协会。

3.2.2 以产业集群理论为基础的政府行为实证研究

除了理论分析，一些学者还对我国医药产业集群的政府行为进行了实证研究。尹蕾等[13]用结构方程模型研究医药工业园区中的政府功能，其设计了17个政府行为指标并用因子分析的方法提取出了制度供给、公共产品供给、园区监管、软件配套支持4个因子，结论是政府能够通过政策和制度来推动园区发展，并规范园区活动。但政府对于园区的软件设施只能通过公共产品供给以及园区监管来影响。褚淑贞等[14]以全国30个医药工业园区作为调查对象、对我国医药工业园区发展要素进行实证研究，其选取了园区规划、招商引资、直接投资、激励政策、约束政策4项作为政府作用的测度指标。数据结果显示，各地政府对园区企业发展的显著推动作用。朱艳梅等[15]也以实证的方法分析市场需求、知识溢出和政府扶持3个因素对我国医药产业集聚的影响。

4 结论

综上所述，关于产业集群的政府行为研究，国外学者倾向于通过建立模型分析政府的角色定位和产业政策及其影响，国内学者则倾向于采用产业集群生命周期理论和政府层次观点来分析政府的各项行为；关于医药产业集群的政府行为研究，国外对生物医药产业集群的政府角色、产业政策及其作用的研究较多，国内的研究则包括了宏观和微观层面的理论研究与相关实证研究。

随着近年来我国医药产业的发展进程，关于医药产业集群的相关研究也越来越多。我们认为，未来可以对有关政府行为进行更多实证研究，探索我国医药产业集群相关政策制定和实施的科学机制，评析已有相关政策的科学性、有效性，进一步从政府层面促进我国医药产业集群发展。

参考文献

[1] Porter ME . 国家竞争优势[M]. 李明轩， 邱如美， 译. 2版. 北京： 中信出版社， 2012： 4 .

[2] Kuchiki A. A Flowchart Approach to Asia’s Industrial Cluster Policy[EB/OL]. [2014-01-01]. https：//fasid.or.jp/_files/library/kaigou/handout28.pdf

[3] Barbieri E， Di Tommaso MR， Bonnini S. Industrial development policies and performances in Southern China： Beyond the specialized industrial cluster program [J]. China Eco Rev， 2012， 23（3）： 613-625.

[4] 戴卫明. 产业集群形成和发展规律研究[D]. 长沙： 中南大学， 2005： 100-116.

[5] 柳晓明， 周密. 产业集群成长过程中政府角色定位[J]. 经济师， 2009（5）： 47-48.

[6] 魏丽华. 产业集群升级进程中的地方政府行为分析――基于地方治理的角度[J]. 理论与实践， 2010（7）： 74-77.

[7] 张明莉. 促进产业集群发展的地方政府行为研究[J]. 河北学刊， 2011， 31（1）： 172-174.

[8] 陈志平. 论产业集群发展中地方政府的角色定位[J]. 邵阳学院学报（社会科学版），2007， 6（2）： 33-36.

[9] 蒋东仁. 论产业集群及其成长中的政府行为[D]. 南京： 南京理工大学， 2005： 47-73.

[10] Davide C， Vittorio C. Forms of creation of industrial clusters in biotechnology[J]. Techno， 2006， 26（9）： 1064-1076.

[11] 曹阳， 卢春丽. 论医药产业集群的技术创新优势[J]. 上海医药， 2008， 29（9）： 392-394.

[12] 陈玉文， 孟令全， 黄正正. 论我国医药产业集群发展中的政府行为[J]. 中国药事， 2011， 25（11）： 1068-1071.

[13] 尹蕾， 褚淑贞， 吴幼萍. 医药工业园区政府功能定位的实证研究[J]. 上海医药， 2013， 34（23）： 48-51.

[14] 褚淑贞， 沈念伍， 钱生稳. 产业集聚视角下我国医药工业园区发展要素的实证研究[J]. 科技与经济， 2013， 4（2）： 46-50.