公共管理主体理论篇(1)

关键词：人口迁移，主体功能，区城市化

一、促进形成主体功能区对人口政策的要求

（一）总体要求

第一，推进形成主体功能区，是促进区域协调发展、改善宏观要素配置效率、促进国民经济持续平稳增长和转变经济增长方式的重要措施。人口政策要适应形成统一的劳动力市场的要求，促进劳动力的充分流动和优化配置。

第二，推进形成主体功能区，本质上要求实现人与自然的和谐发展。各类功能区通过合适的产业和经济活动选择，有效地协调生态、环境的可持续性和满足所承载人口不断增长的物质文化需求的压力。

第三，推进形成主体功能区的人口政策，要有利于实现人际之间的和谐发展。要保证各类功能区人口享有相同的发展权和均等的发展条件，还要有利于人口总体的代际之间和谐发展。

（二）各类主体功能区对人口政策的具体要求

第一，对禁止开发区的人口政策的基本要求是：（1）稳定并进一步降低人口生育率。（2）鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。（3）所承载的人口要具备相应的能力、素质，以承担维护禁止开发区生态和环境的功能、相应的管护职能以及从事接待外来旅游观光等适度经济经营活动。

第二，对于限制开发区的人口政策的基本要求有几个方面：（1）稳定并进一步降低人口生育率。（2）通过到优化和重点开发区从事非农产业、生态移民等手段，鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。（3）通过加强公共服务，改善基础教育和职业教育，提高人力资本水平，促进人口外出就业的能力。（4）按照主体功能的要求，在产业结构和生产方式重新调整的前提下，通过发展特色产业、合理规划村镇和城镇布局，引导区内人口结构布局朝着符合主体功能要求的方向重新调整和优化。（5）所承载的人口要具备相应的能力、素质，以从事特色产业发展、维护生态环境、以及接待外来旅游观光人口和从事相关经营活动。

第三，对于优化开发区和重点开发区的人口政策的基本要求是：（1）稳定人口低生育率。（2）通过综合改革，提高这些地区吸纳外来人口的能力和动力。（3）通过经济发展创造更多的就业机会、改进公共服务，使得流入的人口，特别是从限制和禁止开发区流入的人口能够稳定下来。（4）进一步完善劳动力市场建设，促进劳动力在优化开发区和重点开发区内部以及相互之间的充分流动。

二、促进形成主体功能区的人口政策基本思路和原则

（一）基本思路

1.生育政策的思路。生育政策的思路可以概括为：通过综合措施，稳定低生育率。经过长时间摸索所形成的现行生育政策和政府管理体系，应继续坚持。同时，要更加重视经济激励对生育行为的影响。增加就业机会，特别是妇女的就业机会，提高生育的机会成本；转变人口观念，使父母由更看重孩子数量转变为更看重把有限的资源集中于对孩子的人力资本投资上。不断完善有利于稳定低生育水平利益导向机制和养老保障机制。特别是，要全面推进农村计划生育家庭奖励扶助制度，探索建立多种形式的农村养老保险制度，逐步建立农村最低生活保障制度等。

2.迁移政策的思路。迁移政策的思路是：综合发挥市场和政府的作用，实现人口的开发性迁移。

第一，推动主体功能区形成过程中鼓励人口迁移，政府要发挥改变制度、创造环境、积极引导的作用。（1）政府要科学编制各类功能区的人口规划，以引导人口流动。（2）改革限制人口流动的户籍体制。（3）加强基础教育和职业培训，提高人口外迁的意愿和能力。（4）促进优化和重点开发区建立和完善公共服务体系，提升吸纳外来人口的能力。（5）改革财税体制和制定相关政策，构建优化和重点开发区积极吸引而不是竭力排斥外来人口的激励机制。

第二，形成主体功能区的人口迁移，要充分发挥市场力量。随着主体功能区的逐步形成，重点和优化开发区将形成新的劳动力需求，这将吸引限制开发区和禁止开发区的大量人口和劳动力到重点和优化开发区就业、居住、生活。这些人群年龄、技能、教育、人力资本、偏好等详细千差万别，政府很难识别每个迁移者的信息，并找到合理的安置去处。同时，政府也很难对大规模的迁移人口承诺就业机会。所以，政府着力创造鼓励人口流动的外部环境，个人根据自身的素质和个人偏好做出迁移决策。

第三，形成主体功能区的人口迁移，政府要发挥应有作用。（1）政府要科学编制各类功能区的人口规划，以引导人口流动。（2）完善公共服务体系，促进人口发展，提高迁移人口的就业能力。（3）改革政府的决策体制，以及财税体制，构建优化和重点开发区愿意吸引而不是排斥外来人口的激励机制。

第四，需要探索新的移民安置和补偿政策。在对大型重点工程和建设中的非自愿移民，我国长期以来一直采用异地农业安置和现金补偿的做法。在推动形成主体功能区的过程中，待迁移人口数量大，如果全部根据政府规划而确定为非自愿移民，并进行异地农业安置和现金补偿，对土地资源和政府财政的承受能力有很高的要求。在一定意义上说，推行主体功能区的一个很重要的目的，就是为了集约利用土地，减少人类活动对生态环境的破坏，所以，即使政府财力有保障，大量地新开垦土地也违背了主体功能区建设的初衷。所以，对于限制和禁止开发区超载人口而言，工程性非自愿移民的补偿安置办法的借鉴意义不大，难以实现长久的迁移。

目前已经实施的一些和主体功能区要求相一致的迁移政策，比如三江源生态移民，基本上都是在生态环境问题已经比较突出，或者影响特别重大的地区实施的，带有很强的非自愿移民的性质，而且几乎主要是政府出面的整建制迁移。这些迁移以及其补偿政策，性质上和上述工程性非自愿移民类似，很难大面积推广到限制和禁止开发区的超载人口迁移上。

目前各种专项政策之下的补贴，比如退耕还林还草工程，究其性质而言，不是一种人口迁移政策，而是政府政策限制或者引导之下的产业活动转型：由农业转为经济林（草）业或者纯生态林（草）业。从人口政策角度看，这种政策的借鉴和推广意义在于对各种禁止和限制开发区内留下来的承担生态或者公益功能的人口的补偿方面。这种补偿应该仅限于承担纯生态功能对留下来人口带来的损失。

（二）制定政策应遵循的原则

制定主体功能区的人口分类管理政策，应该遵循以下原则。

第一，依法推进的原则。主体功能区的形成涉及的人口数量巨大，情况复杂，影响面广。必须坚持以人为本，依照法律推进。减少工作过程中的决策机构和人员的自由裁量权，规范操作，化解矛盾。禁止和限制开发区当中不少地区是少数民族聚居或者少数民族自治地区，在这些地区实施各种移民政策，都不能和民族自治等方面的法律法规相冲突，否则会引发比较严重的不稳定因素。

第二，循序渐进的原则。主体功能区的形成不是朝夕之功，不能操之过急。应该积极稳妥地推进。优化开发区和重点开发区内部的人口布局调整，以及限制开发区内部人口布局的优化调整，因难度较小可以先行；而跨功能区的大量人口迁移，应该积极创造条件、分阶段稳步推进，否则可能会影响到社会稳定。

第三，政府引导、市场推动的原则。政府通过规划等手段引导人口流动，不能直接包办和指定人口的迁移方向和目的地，否则会限于被动，事倍功半。要更加重视市场推动的原则，使得人口在经济因素的驱动下自主迁移和择业。

第四，发展性迁移原则。形成主体功能区的人口政策难点在于人口迁移，而人口迁移则必须贯彻发展性迁移的原则，即以人口和劳动力人力资本提高为先导，以稳定或者比较稳定的就业机会为基础的迁移，才是长效的、稳定的、和谐的迁移。

第五，群众知情和自愿的原则。无论是制定迁移规划，还是具体实施迁移，都要贯彻群众知情和自愿的原则。禁止和限制开发区中不少地区是少数民族聚居地区，其长期形成的文化、生活习惯和社会关系网络，在短时间内难以在另一个地区复制，即使政府有能力实施整建制搬迁，也难以做到这一点。所以，要从长计议，让经济规律发生作用，逐渐通过提高少数民族子女的人力资本和就业机会引导这些地区人口逐步外迁。

第六，综合配套的原则。人口政策除了狭义的生育和迁移政策之外，还涉及到广泛的人口发展政策。只有各种政策综合配套，才能协调好各地、各部门、各群体的利益关系，最终形成符合主体功能区要求的人口分布格局。

三、促进形成主体功能区的人口政策

（一）狭义的人口政策

第一，加强计划生育管理，稳定低生育率。必须保持现行生育政策的稳定性、连续性，不断创新人口和计划生育工作体制、手段和方法。

第二，综合运用各种经济激励，引导人们自觉降低生育率。通过经济杠杆，进一步降低人们的生育倾向。逐步形成以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助等为主体的较为完整的人口和计划生育利益导向机制。

第三，重新调整各地规划中人口规划的内容，按照主体功能区编制规划，科学准确地测算各地的人口容量；人口规划要和经济社会规划等结合。优化开发区和重点开发区内部的人口，也要统一规划，科学布局。把人口规划与就业规划城市和村镇规划及土地利用总体规划、生态建设规划和资源发展利用规划等结合起来。按照主体功能区的要求，对现行各种人口发展政策，如扶贫、资源型城市和资源枯竭型城市发展问题等政策，同主体功能区所要求的人口流动结合起来考虑。改进人口信息的采集、更新、分析和共享体系。

第四，拆除优化和重点开发区不必要的人口迁入门槛。制约禁止和限制开发区超载人口向优化和重点开发区迁移的因素比较多，当中比较突出的是户籍制度。诚然，单单放开户籍，如果找不到工作，的确人们不会进城，即使进来也稳不住；但是，要认识到，户籍制度的改革会改变人们的长期预期：人们会把原来用于在农村建房子的钱用来进行人力资本投资，提高进入城市就业的能力，也可能会用于城市购房置业。所以，深化户籍制度改革，是人口流动和统一劳动力市场的先决条件。

进一步改革户口制度，把户口仅仅作为一种人口登记注册的工具，同时使户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。具体而言，（1）进一步鼓励公立学校按照当地户籍人口的标准招收移民子弟入学，而不管其父母身份如何，这将促进长远的技能培养和经济增长；（2）将公共服务（包括教育、医疗、社会救助等）的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民，通过改进移民者的生产生活条件，促进他们融入城市社会。

根据我国的实际情况，从客观可行的角度出发，对户籍制度改革应该按照“部分中小城市放开省内自由迁移几个特大型城市放开全国范围内人口自由迁移”的顺序展开。这是由我国目前的人口分布的特点决定的。户籍制度改革的难度在空间上差别巨大，发达地区外来人口聚集地区和一些特大城市将是户籍制度改革的最困难地区。所以应该按照上述顺序，统筹安排，循序推进。

第五，对一些问题突出而又有条件整建制搬迁的，可以实施集中的迁移。课题组在调研中发现，在一些生态保护区内，原来的森工企业在国家加强生态环境保护之后，伐木任务没有了，而管护森林所需的劳动力并不多。在企业改制买断职工工龄之后，这些职工的生计和出路没有解决好，仍然在当地谋生，对当地生态环境造成比较严重的影响。对于这些问题突出、集中的情况，国家应该在深入调查之后，出台专门政策，进行整建制的搬迁；并通过转业培训等，在环境和人口承载量较大的地方进行安置。

（二）广义的人口政策

推进形成主体功能区要求的人口分布，除了上述狭义的人口政策外，还要求一些配套的广义的人口政策。

第一，加强对农民土地产权的保护，在节约利用土地的同时，实现农民土地权利对土地增值收益的分享。同时，配套进行土地制度的改革，促进人口流动。建设主体功能区涉及到的人口迁移，重点和难点是限制和禁止开发区的超载人口向重点和优化开发区内迁移。而待迁移的主体是农民。在我国农村土地承包经营制度下，农民可以长期使用土地，但是无权出卖和抵押土地。而随着经济发展，土地逐渐由农户家庭的主要生产要素演变为提供保障和抵御风险的资产。因为土地是农民的社会保障的主要依赖，所以，中国农村大量的农民工流动并没有表现为彻底的城市化，而仅仅完成了劳动力由农业向非农业的转变，而没有彻底实现从农村向城市居民的转变。此外，由于土地的保障功能甚于生产功能，农民外出务工的收入很少用于农地投资，相反用于在农村的住房等投资。可以说目前的农地制度是限制农村劳动力流动和全国统一劳动力市场形成的障碍之一。为此，应该改变这种格局，允许土地承包经营权流转交易和变现，提高农民资产的流动性，进而松动农民和农村的紧密联系，降低农民迁移的成本，提高其在城市置业的可能性，并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业，或者进行自身及子女的人力资本投资。

第二，配套进行社会保障体系的改革，提高统筹的层次，便利人口流动。促进人口和劳动力跨地区流动，形成主体功能区，建设统一的劳动力市场，一个先决条件是医疗、养老、失业等社会保障体系的统一化，至少不同地区的参保人口可以把保险从迁出地区转移到迁入地区。目前我国的实际情况是，各地根据自身实力确定和提升自身的社会保障水平。根据经济发展水平提高而相应提升保障水平，这本无可厚非；但是如果各地只从本地情况出发确定和提升保障水平，则各地的保障水平、覆盖面等参差不齐，不利于全国统一的保障体系的建立，进而不利于全国统一劳动力市场的建立。改革思路应该是提升社会保障的统筹层次，最终过度到全国统一的社会保障体系。当前要逐步实行企业职工基本养老金的省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹，为劳动力的跨区域流动创造有利条件。

第三，公共服务的均等化同各地实际情况结合起来。对于限制和禁止开发区，公共服务的重点是增加人力资本投资而不是进一步完善当地的诸如交通、政府办公场馆等基础设施，其目的是提高限制和禁止发展地区人口的教育水平，提高其外迁的可能性。推动形成主体功能区，人口政策的难点是实现限制和禁止开发区的超载人口最终流入重点和优化开发区，并获得稳定的就业、融入潜入地的生活。除了户籍制度和其他限制因素外，对这些人口迁移的更重要的制约因素，是待迁移人口的人力资本水平，尤其是健康、教育、技能等。所以，普及义务教育，加强职业技术教育、特别是“阳光工程”应该对禁止和限制开发区予以倾斜，促进这些地区人力资本水平的提高。

对于优化和重点开发区而言，公共服务要在两个方向上取得平衡，一个方向是提高对现有单位人口的服务水准，另外一个方向是增加公共服务的覆盖面，尤其是把吸纳来的劳动力和人口纳入到公共服务的覆盖范围内。在这方面，需要由相应的政策和激励，同时上级政府要加强对迁入区政府履行公共服务职能的考核。

第四，对各类主体功能区的各种扶持政策以及考核体系要和人口迁移目标相挂钩。各地土地农转非额度的确定，要和接纳外来劳动力挂钩。尤其是对重点和优化开发区而言，在增加其非农用地的数量时，可以要求它们把一定数量的外来劳动力正式纳入本地居民的社会保障范围，在迁入人口不能自主就业、维持生计时，给予社会保障方面的支持。

对于重点和优化开发区的考核，要把增加投资项目、给予税收等方面优惠政策，同增加就业岗位、吸纳人口增量、稳定人口常住、扩大对迁入人口的公共服务覆盖面挂起钩来。

对于限制和禁止开发区，要把转移支付资金的拨付和加强劳动力培训、促进人口外迁、控制人口生育、减少人口规模挂起钩来。比如，专项劳动力培训资金，要和劳动力实际外出就业相挂钩；上级政府对于限制和禁止开发区社会保障等公共服务缺口资金的转移支付，要按照人口存量减少的计划，逐步核减，而不能默认这些地区人口的增加，要积极加强生育控制和促进人口外迁。

公共管理主体理论篇(2)

一、公共事业管理的内涵

社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。

二、公共事业管理主体的界定

从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:

1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。

2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。

3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、彩票收入等筹措的资金。

4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征，这里不一一解说。

三、公共事业管理的学科属性和社会背景

1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科，因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢？目前，在教育部的学科分类中，将公共管理列为管理学的二级学科；在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中，则将公共管理归属为政治学，属于政治学其他学科。讨论其学科性质，是讨论公共事业管理的基本概念，特别是公共管理主体与客体的理论基础。

2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出，研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景，因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到，目前，学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择：一是中国现阶段公共事业管理的实际状况，二是中国公共事业管理改革（主要是指“政事分开”）的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择都有一定的内在合理性：前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性，体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质，也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性；后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性，体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样，从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择也都有一定的局限性：仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景，会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向；仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景，会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此，公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。

四、公共事业管理主体的本土化分析

从公共事业管理的学科性质与社会背景出发，可以得出对公共事业管理主体的认识：公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。

1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体，是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性，必须建立与使用公共权力。所以，公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理，需要不同等级的公共权力，但就全社会而言，只有政府才具有管理社会的公共权力。因此，政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体，这不仅是为了履行政府职能的需要，也是公共事业管理的必然要求，更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。

2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织，按照学术界的一般划分，它不包含在公共管理主体之内，自然也就不包含在公共事业管理主体之内，只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党，掌握着管理国家与社会的基本权力，这是由我国的政党制度决定的，按照我国的国情实际，公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知，我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制，中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部来实现对国家与社会的管理。从这一意义上说，中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织，应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是，中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此，中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。同样理由，我国的各派不具备中国共产党所具有的公共权力不能纳入公共事业管理的主体范畴。

公共管理主体理论篇(3)

上世纪九十年代末，新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三大公共治理范式被提出，并逐渐兴起。新公共管理、无缝隙政府和整体性治理这三者之间既具有内在联系又相互区别。本文主要针对新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三者的相同与不同进行了分析探讨。

关键词：

新公共管理；无缝隙政府；整体性治理；范式比较

新公共管理、无缝隙政府和整体性治理这三大公共治理范式都旨提升公共服务与公共产品的有效性、合理性以及稳定性。这三种公共治理范式在政策主张与技术方式上虽存在着明显差异，但三者具有密切的内在联系与共通性。深入分析探讨三者之间联系与差异，对于我国公共治理具有重要的现实意义。

一、新公共管理、无缝隙政府和整体性治理理论概述

1、新公共管理理论

新公共管理理论主张对公共部门采用企业与市场管理的方式进行改革，使其民营化、自由化以及市场化，同时将合作机制与竞争机制引入，以使政府职能得以实现转变。新公共管理理论的实现途径与实现价值是在经济上主张放松经济管制、对庞大的福利开支进行削减；在政治方面主张国家干预的强化、公共部门的改革、企业管理模式的引入、“顾客”机制的建立、合作与竞争机制的引入、行政结果的重视、社会合作的推行等。

2、无缝隙政府理论

无缝隙政府理论主张改革传统官僚制，重构政府流程，以满足“顾客”的无缝隙需要。无缝隙政府理论主张利用信息资源、业绩、奖励、预算等手段，对现有制度进行创新和改进，以创建服务公众、面向“顾客”的全新组织形式。在使“顾客”需求得到满足的基础上，让政府的服务质量与效率得以提升。无缝隙政府理论的特征为以竞争为导向、以结果为导向与以“顾客”为导向。

3、整体性治理理论

整体性治理是为了解决新公共管理理论所导致的政府部门单位的空心化、分割化以及碎片化问题，以向社会和大众提供更加高效、更加高质、更加经济的公共产品与公共服务，从而实现善治。整体性治理的理论基础是建立在对新公共管理理论的批判上的。

二、新公共管理、无缝隙政府和整体性治理的范式比较

新公共管理的出发点是工业革命背景下对现有政府组织和社会资源分配形式的改革，而无缝隙政府与整体性治理从技术层面体现，主张利用网络技术是实现改进。无缝隙政府可被视为新公共管理的一个子概念。而整体性治理理论可被视作新公共管理理论的批判与超越。对新公共管理理论的批判主要是基于经济学基础理论为假设，因而被视作具有缺陷的一门社会理论科学。在私营部门运作和经济体系中以经济学理论为基础是合理有效的，但当被运用于公共部门时，公民的消费者身份使的交易呈现复杂化趋势，一些公民一方面抱怨政府税收过高、不合理，一方面又要求政府必须提供更多、更优质的产品和服务，这本身就是一种悖论。公共部门完全照搬私营企业的管理方法，容易产生漏洞与问题，例如，政府外包与合同可能引起的官僚受贿与政府寻租的等。因而，在新公共管理的责任和伦理问题上存在着严重缺陷，尤其是将新管理模式与方法的引入成本问题无法有效解决。对无缝隙政府的批判首先在于其理论没有明确政府需承担的公共责任。在政府部门与政府组织中。政府部门或组织在对社会公共事务处理过程中，由于公共管理的行为的实施所产生的必然结果，其结果对社会公共利益所造成的影响即为政府需承担的公共责任。无缝隙政府改革以公共产品市场化为导向进行，这造成了政府部门与单位公共责任的缺失。同时，无缝隙政府理论中重构政府流程的混乱与无序也是其受到批判的重要方面。整体性治理理论中政府组织结构边界划定与合并在整体性思路下过于复杂化，是整体性治理遭到批判的主要方面。并且在整体性思路下政府组织的职能在分化和整合之间存在矛盾冲突，如责任与权力的制衡与分化。同时，整体性治理要求的组织协调也有一定高投入性与复杂性。例如，改革大部制过程中，扩展大部门的边界后，部际之间仍然存在着冲突与共同任务，这只能通过部际协调机制的构建，促成部际之间的协作，对矛盾冲突进行协调及解决。综合而言，新公共管理与无缝隙政府理论都是基于批判和改革传统官僚制度的不足与弊端，整体性治理的理论是基于批判新公共管理理论所导致的政府部门单位的空心化、分割化以及碎片化问题。三者之间既有内在联系又相互区别。

三、结束语

通过新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三种范式的比较，可明显看出三者之间既存在互相批判关系，又存在互补关系。因而需结合利用三种范式，为社会和大众提供更多、更优质、更完善的公共服务和公共产品。

作者：李晓辉 单位：中共锦州市委党校

参考文献

公共管理主体理论篇(4)

关键词：新公共服务理论 新公共管理理论 高校图书馆 服务建设

中图分类号： G250 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2011）05－0029-03

Academic Library Service Construction from the Perspective of the New Public Service Theory

Wang Ling （Xi'an Shiyou University Library，Xi'an，Shanxi，710065）

Abstract: The new public service theory is a kind of administrative management that based on the criticism of the new public theory. Due to the core concept of library management is accord with the new public service theory， it is necessary to bring the new public service theory to academic library service construction. It will take inspiration of library management system， talents development， idea formation and so on.

Key words: new public service theory； new public theory； academic library； service construction

CLC number： G250 Document code： A Article ID： 1003-6938（2011）05-0029-03

从上世纪80年代开始，美国、英国、澳大利亚等西方发达国家掀起了一场称为“新公共管理”的政府改革运动，并不到十年时间里迅速扩展到世界工业发达国家和一些发展中国家，进入新世纪以来，当新公共管理理论在世界的发展热潮逐渐进入平稳降落阶段时，美国著名行政学家登哈特夫妇在对新公共管理理论缺陷的反思、批判基础上，构建出了一种全新的公共行政理论―新公共服务理论，并提出了一系列有别于新公共管理理论的观点，为进入知识社会以来多国实施的服务型政府建设提供了直接的理论支撑，由此，新公共服务理论开始被更多的民众和服务机构关注和应用。对以服务为存在价值之一的我国图书馆来说，进入新世纪以来，图书馆服务理念、图书馆核心价值等理论研究风起云涌，但纵观十年来的研究热潮，归根结底都是对图书馆服务的研究，如提升服务质量、升华服务理念、延伸服务范围、革新服务技术等，因此，在图书馆服务建设上引进为服务型政府提供了理论支撑的新公共服务理论，无疑将为未来的图书馆服务建设开拓一个全新视角。本文在对新公共服务理论的产生背景、核心理念、与图书馆核心理念的契合概述基础上，重点对新公共服务理论带给高校图书馆的启示和新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径进行了分析。

1 新公共服务理论概述

1.1 新公共服务理论的产生背景

新公共服务理论尽管是在新公共管理理论的基础上发展起来的，但其产生也有着相应的时代背景和动因。新公共服务理论的提出是在上世纪九十年代公共部门改革的实践中与新公共管理理论运动在取得一定成功后遇到挑战的过程中逐渐发展起来的。当时，公民权利的概念得到了社会的极大重视，政治的焦点聚焦到了如何实现公民民利的问题上来，各国政府纷纷采取各种措施以促进民主政治的进一步发展。而以效率为主要追求目标的新公共管理理论显然不能解决如何充分实现公民权的问题，迫切的需要新的理论进行阐释，于是登哈特夫妇在对新公共管理理论的理想反思与替代观点整理基础上，形成了新公共服务理论的理论和模式。［1 ］

1.2 新公共服务理论的核心理念

新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新模式来代替之前基于经济理论和自我利益的主导行政模式，并为更适合当代公民社会发展和公共管理的实践需要，提倡公共服务以公民对话协商和公共利益为基础。由于新公共服务理论来源于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、后现代主义等四个方面，并将公共服务与公民权、民主结合，因而使得人们在公共服务的范畴内重新审视公共服务的公共性与多元性。

新公共服务理论还认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，根据新公共服务理论，公共服务应该把政策制定同服务提供分开，将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变与公共服务价值的提升，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新型公共服务模式。根据新公共服务理论，其核心观点主要有七项核心主张:（1）服务于公民而不是顾客；（2）公共利益是公共部门追求的目标而非副产品；（3）公共权力属于全体公民而不仅仅是行政官员；（4）思考要有战略性, 行动要有民主性；（5）责任不是单一的；（6） 服务而不是掌舵；（7） 重视人, 不只重视生产率。［2 ］

1.3 新公共管理理论核心理念与图书馆核心价值有共同的契合点

新公共服务理论的核心理念思想就是力图把以人为本的治理过程和以人为本的服务价值目标相统一；把追求公共利益的社会公平原则与提高公共部门管理效率的经济原则相协调, 以实现工具理性与价值理性的统一，所倡导的服务具有普遍性，其不仅适应于政府公共部门,也适应于以平等、优质、专业服务为行业核心价值中最为根本价值的图书馆事业,同时也符合我国高校图书馆事业发展的内在要求,因此可以说, 我国图书馆核心价值理念与新公共服务理论的核心理念是相契合的,与当前我国社会建设指导思想科学发展观中的“以人为本”思想是相一致的。因此, 借鉴新公共服务理论，启迪图书馆的服务建设思路,对我国高校图书馆服务机制、方法、途径的创新具有一定的理论指导作用。

2 新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设

2.1 新公共服务理论对高校图书馆服务建设的作用

新公共服务理论突破了公共管理的传统思维模式，将新公共管理理论中的效率、服务价值纳入到公民权、民主、公共利益这一更广泛的框架体系中，体现了一种平衡发展的新途径。因此，作为一种突破传统管理模式的管理模式，新公共服务理论无疑将拓宽现代高校图书馆的服务建设理论支撑，并将在服务建设的内部结构重构、管理模式创新、服务理念重塑、图书馆员责任建设等方面产生一定的作用。如在管理模式方面，新公共服务理念一方面强调公共服务的公共性，也强调公共服务主体的多元性与竞争性，因此，根据新公共服务理论，在图书馆管理、体制中引入市场化机制，通过利益引导机制，将激发改善服务的内在动力，从而提高高校图书馆服务的外在表现质量。［3 ］

2.2新公共服务理论对高校图书馆服务的启示

（1）以公民权的视角去认识以人为本的图书馆服务价值。公民权是公民的基本权利和基本义务，新公共服务理论把公共服务的价值提高到公民权的高度，这种揭示了社会公共事务管理本质的先进理念对于任何一个公共服务机构来说都是适用的，因此也有必要用此理论来提升我们对图书馆服务价值的认识，首先，对于高校图书馆来说，在校师生是图书馆服务的主要客体，但据新公共管理理论，他们不是抽象意义上的人，也不仅仅是图书馆领域所称的读者，更不是管理主义服务模式中的“顾客”，而是公民，［4 ］是现实社会中享有公民文化权利的公民。其次，高校图书馆工作是高等教育中不可或缺的一部分，但在新公共服务理论看来，高校图书馆工作还是一项公共管理活动，具有特殊的使命，作为高校最大和最不能或缺的教学辅助单位，其还应利用自身的丰富资源和专业服务去培养人、发展人，促进人（全体师生）的全面发展。

（2）培养图书馆员的责任感是提升图书馆服务的一条捷径。新公共服务理论的主要核心理念之一是“责任不是单一的”，也就是说对公共服务机构的工作人员来说除关注工作所要求的准则、宪法和法令外，还需关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益等。对高校图书馆来说，这种理念的理解则是图书馆员在承担工作岗位所要求的责任外，还需认识自己需承担更多的责任，如承担思考图书馆的事业发展规划、客体对象的深层次需求掌握等责任。

（3）服务价值的实现有赖于图书馆管理模式的创新。新公共服务理论主张通过集体努力和协作，才能有效、最负责任贯彻执行政策和计划，同时认为实现政策目标的机制，不能只靠单一的公共部门，而应建立公共部门、私人和公民社会组织之间的联盟关系，以便调集各方力量和整合资源，回应公民的公共需求。［5 ］高校图书馆服务价值的实现也可引入这种多元主体参与的治理结构，而这些共治主体，既可以是学校领导、教学/辅机构、学生团体、教职工团体、师生个人，也可以是愿意办好图书馆的社会团体、企业家，这种管理模式可以改善图书馆内部治理的主体，实现从统治型管理图书馆范式向治理型管理图书馆范式的转变。［6 ］

2.3 新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径

（1）进行图书馆服务理念建设。近年来，随着我国图书馆界特别是学术界对于图书馆服务理念及核心价值的研究与倡导，“以人为本”、“读者永远是对的”、“读者至上”、“一切为了读者”等服务理念深入人心，《图书馆服务宣言》也提出“图书馆向读者提供平等服务”，由此可以说我国的图书馆服务理念理论研究与实践已经达到了一定的高度，但比较新公共服务理论将公共服务理念上升到公民权、民主与公共利益的高度，高校图书馆还可将图书馆服务建设的理念与公民权、民主及公共利益结合起来，通过理念的宣传、建设来提升图书馆员的服务理念认识，进而提升高校图书馆的服务质量。

（2）进行治理结构与建设体制的改革。由于当前我国高校图书馆的管理机制原因，我国高校图书馆的管理体制基本是以“馆长-副馆长-部室负责人-馆员”的领导体系，不利于汇集更多的领导力量，过度的权利集中也不利于民主协商。同时，图书馆的治理主体主要是以馆长、副馆长、部室负责人及学校相关领导为主，建设经费投资尽管出现了一些企业、个人的参与状况，但还是以国家投资为主，投资主体单一，但新公共服务理论提倡服务主体的多元化，即对高校图书馆来说，在投资建设方面，应鼓励社会企业、个人的参与；在服务主体方面，还需要图书馆员、学生、教师或第三方服务机构的参与。因此，根据新公共服务理论与当前图书馆内部治理结构及建设体制的缺陷，有必要对当前的治理结构和建设体制进行尝试性改革，鼓励任何有愿景建设图书馆的社会团体、个人参与建设，并广泛听取师生、社会的意见，汇集广泛的建设力量，提升图书馆服务的管理水平。

（3）培养具有社会责任的图书馆馆员。进入到当今的知识社会以来，我国的图书馆界更加重视人才建设，通过培训、学习提高图书馆员的素质也已成为众多图书馆的一项常态化工作，同时，部分图书馆也采取了引进人才、成立研究院等战略措施去提高图书馆员的素质，图书馆学术界也就图书馆员的素质提高、素养教育、文化程度、业务技能等方面进行了或实证、或理论的持久研究，在众多的学术成果中对于图书馆的发展对策中提出的人才建设比比皆是，如进行学科知识的掌握、外语水平的提高等，但据新公共服务理论，公共服务工作人员还应该具有一定的社会责任，如果高校图书馆馆员都能具有新公共服务理论所倡导的责任感，以服务更多、更专业、更符合社会需求的专业信息服务为己任，那么，之前存在的被动培训、学习、学术创作可能才会转变成馆员的自觉行为，高校图书馆的服务质量也就自然会得到极大提升。

3 结语

新公共服务理论尽管因是在新公共管理理论进行反思和批判的基础上而建立的一种新的公共行政理论和模式，具有一定的管理理论特色与特点，但由于其倡导的以公民为中心的治理理念更加符合我国当前“以人为本”的治国理念及图书馆“读者至上”的服务理念，因此能带给高校图书馆很多的启示，也为高校图书馆的服务建设提供了一定的理论基础。笔者在本文只是简单的对于新公共服务理论的核心理念、与图书馆核心理念的契合、带给图书馆建设的冲击作用及对高校图书馆带来的启示进行了简单概述，就新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径进行了分析，但笔者相信，新公共服务理论带给图书馆的启示及理论支撑下的建设途径还有很多，还需更多的学者进行继续研究。

参考文献：

［1］辛静.新公共服务理论评析――兼论对中国服务型政府建设的启示［D］.长春：吉林大学行政学院，2008.

［2］［5］珍妮特・V・登哈特，罗伯特・B・登哈特.新公共服务: 服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［3］钟刚毅，程孝良，李勇.公共图书馆体制改革与机制创新：基于新公共服务理论的视角［J］.图书馆理论与实践，2010，（5）：79.

［4］黄建梅.新公共服务理论对高校图书馆服务机制创新的启示［J］.四川图书馆学报，2011，（5）：58-60.

公共管理主体理论篇(5)

同时，由于受到科技革命的影响，特别是信息技术革命，政府所面临的公共问题和行政环境都变得愈加复杂、动荡和不确定。西方各国建立在韦伯官僚制理论基础之上的传统公共行政陷入了举步维艰的状态，其固化、僵硬的层级官僚体制越来越不能适应日新月异的时代对公共行政的要求，各国政府迫切需要建立一种新型的政府管理模式以适应新时代转型环境下本国的社会、经济发展的需要。

一、新公共管理的出现

正是在这样的历史背景之下，西方发达国家掀起了一场公共行政改革运动，一种新的政府管理模式应运而生——新公共管理。学者们从不同的角度给了它不同的称谓，如“管理主义”“以市场为基础的公共管理”和“企业家政府”等等，反映了人们对“新公共管理”的不同看法。

作为一种新型形态的公共行政理论，新公共管理是“管理主义”“公共选择理论”“交易成本理论”“委托代理理论”等在公共部门加以运用后，聚合而成的产物。它显现出以“政治——行政二分”和“韦伯官僚制理论”为基础的传统公共行政的一般管理化倾向。新公共管理理论视野中的管理具有两个基本特征，即管理的自由化和市场化。这些特征在奥斯本和盖布勒的《重塑政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中最为集中地体现为“企业家政府理论”，该理论被视为新公共管理的理论核心。他们指出，公共机构的企业家是不断汲取私营部门的经验和做法来运用资源，从而提高公共部门效率或效能的人。政府官员应该成为一个负责任的“企业家”或“企业管理人员”，社会公众向政府纳税而应该享受政府服务并作为政府回报的“顾客”。

“企业家政府”理论指出政府的低效运行，责任并不在于政府的工作人员，而是在于政府的行政体制。因此，要从根本上提高政府绩效，就必须变革现行的政府体制，实施政府再造。奥斯本与盖布勒提出了构建“企业家政府”的十大基本原则：1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府：授权而不是服务。3.竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去。4.有使命感的政府：改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府：有收益而不浪费。8.有预见的政府：预防而不是治疗。9.分权的政府：从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

参照国内外学者的论述和行政改革的实践，将新公共管理的理论及实践总结如下：第一，政府角色定位。新公共管理倾向于把决策制定和决策执行分离的体制。新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担，政府集中于掌舵性的职能。第二，将企业管理的理念和方法引入公共部门。广泛引进企业的管理方法，诸如目标管理、绩效评估、全面质量管理等，希望用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。第三，把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨。第四，加强公共部门的绩效评估。主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等内容。总之，新公共管理的内容还有很多，其核心理念是市场化和企业化的管理。

二、新公共管理的质疑和批判

随着新公共管理运动的兴起和实践，其不足不断地显现出来，学术界的批判声愈加激烈，集中在如下方面：

第一，理论基础的批评。C·波利特等人認为，新公共管理模式以公共选择理论和新制度经济学为理论基础，导致了经济学的理论、技术和方法的滥用，体现了经济学跨越学科地向公共部门管理领域的扩张和渗透。

第二，抹杀公私部门的区别、强调管理一般化的批评。新公共管理理论认为管理仅仅是一种技术，公共部门与私营部门在管理上无本质差别，可以把企业部门的管理理念和方法引入到公共部门的管理中去。然而，公共行政运作的生态环境与企业管理所面临的环境截然不同。此外，它忽视了两者在管理目标上的差异，前者是努力实现社会的公共利益，后者则以个体利益最大化为目标。

美国学者格林（R.T.Green）和哈伯尔（L.Hublel）在《论治理和重塑政府》一文中对“企业家政府模式”提出五点批评：忽视了政府治理模式中制度分权对政府的约束作用；它打破或侵蚀了立法、司法和行政三个部门的权力平衡；注重结果、产出与目标而非投入和过程的原则是片面化的；市场导向原则将损害制度的稳定性；顾客至上原则将产生分配上的重大问题。

总之，新公共管理过分依赖于经济学的途径，忽视了政治过程与市场过程的本质差别；过分强调用私人部门管理的模式，忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别。此外，“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制和企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。

三、新公共服务的兴起

基于对“新公共管理”运动的总结与反思，美国亚利桑那州立大学的罗伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。该理论将公民置于整个治理体系的中心；强调公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。

（一）新公共服务的理论基础

新公共服务理论主要是建立在四个理论基础之上：民主社会的公民权理论、社区和市民社会、组织人本主义和组织对话理论。

民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权。桑德尔认为，民主社会的公民会更积极地参与到治理的过程之中。他们会超越一己私利，把目光投向更广泛的公共利益。金霍斯迪沃斯则认为，公民应被视为公民而非投票人、委托人或顾客，政府应提高回应性以提高公民的信任度。

社区和市民社会理论认为，社区在民主政治建设中发挥着重要的作用，人们要在社区的利害关系体系中实现自己的利益，而且只有在这里，公民才能以讨论和对话的形式参与进来。民主社会的政府的作用在于促进、创建和支持公民与社区的联系。

建立在科层制认识视野下的传统组织理论，强调权威、控制、系统化的规则体系和严格的程序，推崇基于理性考量基础上组织管理的非人格化特征，试图以此来追求和保证组织效率。与传统组织理论不同，组织人本主义则倡导更具人本主义意味的组织发展观，强调组织发展应建立在组织成员个人的成长、发展和创造性的培养上，强调组织对其成员的信任、尊重、减少控制以及对共同目标的认同感的培养上。

话语理论信奉“对话”理念，在一个日益复杂、多样而联系日益紧密的后现代社会中，随着公共问题复杂性的增加以及彼此间依赖性的增强，治理必定基于所有党派、公民和行政人员之间真实的和公开的话语基础上，通过治理主体间对话、沟通和协商来解决问题变得越来越重要。

（二）新公共服务的基本内涵

建构在以上四个理论基础之上的“新公共服务”理论，其基本内涵如下：一是政府应是服务而非掌舵。政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向。二是追求公共利益，公共利益是主要目标而非副产品。公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。三是超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。新公共服务理论强调公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。四是责任并不是单一的。公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。五是重视人而不只重视生产率。公务人员所参与组织的公共组织与网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。

四、结语

综上，新公共管理理论核心理念主要是以效益为导向，建立企业家政府，把市场机制引入公共服务等；政府的作用就是使市场机制的作用得以充分发挥，进而促进自由选择和实现效率，公民就是顾客，公共行政官员被视为旨在以低成本、低消耗和高效率来促进市场活动完成的市场参与者。而新公共服务理论的核心价值理念则要是追求公共利益，奉行服务理念，注重公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治；政府的作用不是控制或激励，而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于公共行政的运作中，而且应在行政组织内部牢固加以确立。

虽然新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但这并不意味着对新公共管理理論的全盘否定。新公共服务理论是对当今公共行政理论和实践特别是对新公共管理理论的一种补充和完善。公共行政的发展是在既定的历史条件下不断推进的。传统公共行政、新公共管理和新公共服务都是适应了自己所处的社会发展环境而逐步形成的。因此，它们都具有重要的学理依据和实践意义。每个特定的历史时期都存在着一种占主流和统治地位的思想理论，然而其他思想流派也没有被忽视，他们都在探索公共行政的发展之路。

【参考文献】

[1]郭咸纲.西方管理思想史（第三版）[M].北京：经济管理出版社，2007.

[2]陈振明.评西方的"新公共管理"范式[J].中国社会科学，2000（6）.

[3][美]罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵[J].中国行政管理，2002（10）.

[4]丁煌.当代西方公共行政理论的新发展[J].广东行政学院学报，2005（17）.

[5]王枫云.从新公共管理到新公共服务[J].行政论坛，2006（1）.

[6]李治.从新公共管理到新公共服务的理论发展[J].湖北社会科学，2008（5）.

[7][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革公共部门[M].上海：上海译文出版社，1996：24-25.

[8]丁煌.西方企业家政府理论述评[J].中国外社会科学，1999（6）.

公共管理主体理论篇(6)

【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门

一、新公共管理理论的内涵

上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。

根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：

第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。

第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。

第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。

第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。

第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。

二、我国公共管理理念的实质

公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理，而公共管理则是指那些（追求）不以赢利为目的，旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究：概念、视角与模式》一文中对其界定为：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见，公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物，是指独立于第一部门（政府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的，向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。

在我国，第三部门刚刚开始发育，无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角，广泛地介入社会各类公共事务的管理，在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，政府不断进行改革以规范自身管理，提高行政效率，实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来，我国第三部门迅速发展，但相对第一部门和第二部门的成熟发展，第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位，发挥的作用仍旧十分有限。

三、借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践

党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。

第一，规范政府职能，建立"有限政府"、"服务政府"

新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是"全能政府"。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。

规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。主席曾指出："在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见，政府并非无所不能的"全能政府"，而应为有所为、有所不为的"有限政府"。一方面，政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。

第二，大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面

新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是：市场不经在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往是一种"多数取向"，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。

而相第三部门与政府相比，首先，第三部门具有更贴近基层的优势，它有明确的服务对象，提高了解决问题的效率。其次，第三部门比起市场机制具有维护社会公平的优势，它有鲜明的非营利、服务特性，有效维护社会公平。第三，第三部门在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行沟通、承上启下，起到了政府功能的放大作用。显然，第三部门在公共事务管理和公共物品提供过程中发挥着政府和市场不可替代的作用。

第三，引入管理新方法，提高公共部门行政效率

私营部门一些先进的管理方法确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的公共管理工作中也要积极引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部门的行政效率。如企业管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，讲求投入和产出，讲求成本核算等精神，把这些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理热暖的工作业绩。除此，为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。

第四，强化服务意识，树立"以人为本"理念

新公共管理主张以顾客为导向，提高服务质量。而我国过去计划经济时代的管制型政府通常强化了政府管理职能，而弱化了政府服务职能。现代社会，政府应转变管理理念，强化服务意识，以社会和公民的满意程度为价值取向和评价标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的"企业"，应遵照市场的规律，以购买公共产品的"顾客"的需求作为行动指南。

人本精神是公共管理的灵魂。归根到底，公共管理主体的落点是人，只有在充分尊重人，并且满足人的各项合理需求的前提下，才能激发人的积极性去从事公共管理活动。只有在坚持人本精神的前提下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置，防止公民各种合法权利受到各种理由的侵犯。

第五，加强法制建设，健全相关法律制度

公共管理主体理论篇(7)

1公共管理伦理学精品课程建设的必要性

公共管理伦理学是行政管理、公共事业管理、教育经济管理等公共管理类的专业课程，在公共管理类专业课程体系中处于“望星空”的地位，其教学质量对于实现专业培养目标、体现公共管理类专业“公共性”特点、提高学生整体素质等方面，都起着关键性的作用。建设好该门课程，首先应在指导思想上明确公共管理伦理学课程建设的必要性，回答重点建设的原因，这是做好公共管理伦理学精品课程建设的前提。公共管理伦理学精品课程建设的必要性主要体现在如下几个方面。

1.1体现公共管理类专业“公共性”特点的需要

公共管理的主体是以政府为核心的公共管理部门，与其他管理比较，具有其他管理所没有的公共性的特点和属性。什么是“公共性”，这不仅是事实判断，更是一个价值与伦理的判断。所谓的事实判断，就是根据事实标准，如效率、技术、资金和执行力等作出的判断。所谓的伦理判断，就是根据人的价值取向、道德观、世界观等作出的判断。与事实判断典型的客观性相比，伦理判断具有典型的主观性，缺乏客观的衡量标准。既然公共管理的“公共性”是事实与价值判断相结合的产物，那么把公共管理的理论和实践作为研究对象的公共管理类专业和学科的课程设计中，除了体现事实判断的要求外，还必须体现公共管理价值属性的要求。

1.2保证公共管理合理性的需要

公共管理广义上的合法性，不仅在于与法律一致，即狭义上的合法性，而且也在于公共管理的合理性，即政治学意义上的合法性。“政治学意义上的合法性并不仅限于‘与法律一致’，而且还涉及公众对执政党或政府的执政理念、意识形态导向、制度法规与政策,以及施政行为及其后果的认同和接受的程度。政府合法性是政府与公民之间的一种合约，具有自然递减的特性。”[1]

这就是说，公共管理要实现管理的目的，不仅要依法管理，而且要获得社会的认同和接受。在民主政治不断完善的当今社会，后者是前者的基础，比前者更加重要。获得社会认同和接受的前提是：公共管理的方式、方法和理念等符合社会的期待，同社会的主流价值观一致。公共管理伦理是社会期待与社会主流价值观文本化最集中的的体现，缺乏公共管理伦理的课程，或对课程建设不够重视，有可能使公共管理人才即未来的公共管理主体不顾社会的期待，甚至一定程度上把公共管理异化为企业管理，降低公共管理的合理性，最终损害公共管理的合法性。

1.3避免公共管理合法性递减的需要

如上所述，公共管理的合理性取决于社会对公共管理的期待。而社会期待是一定环境下，社会大众对公共管理的要求，是一定环境下主观判断的产物。环境发生了改变，社会对公共管理的期待随之提高，实际上是对公共管理主体伦理要求的提高。如果公共管理主体的理念、方式等还停留在以前的期待上，必然会出现公共管理合法性递减的状况，从而降低公共管理的合法性。所以，随着公共管理环境的改变与社会进步，客观上要求公共管理的主体紧密结合社会主流价值的需要，体现公共管理伦理的要求。公共管理伦理学是一定公共管理环境下主观对客观的产物，公共管理伦理价值、准则与规范等紧扣时代的脉搏，与时俱进，具有鲜明的时代特点，可以避免公共管理合法性递减的状况。

1.4提高公共管理主体公共管理的道德性

公共管理的公共性是在客观基础上主观判断的产物，不同的公共管理主体，不同的价值取向有不同的公共性。具体到某一政策环境下的公共问题，是否是需要公共管理来解决的公共政策问题，不同的公共性选择意味着公共性的偏离，甚至是背离，违背公共管理的本质要求。为最大限度避免公共管理公共性的背离，体现公共管理的本质要求，客观上需要对公共管理的主体进行公共伦理的培养。在校的公共管理类专业的大学生是未来国家公共管理人才的主要来源之一，加强对公共管理类学生的公共伦理的培养和教育，有助于提高公共管理主体公共管理的道德性。

2公共管理伦理学精品课程建设中的问题

2.1课程建设主体学科综合性不够

精品课程建设的主体是教师，因此授课教师，尤其是课程负责人是精品课程建设的根本保证，直接决定精品课程建设的质量。鉴于公共管理伦理学是跨公共管理学和哲学（伦理学）的交叉学科，是关于公共管理的伦理学，而不是一般的伦理学。课程的交叉性无疑要求讲授教师学科背景的交叉性，要具备有关公共管理学和哲学（伦理学）的基本知识背景，这也是建设好公共管理伦理学的基本前提。但在目前的公共伦理学课程建设的实践中，存在课程建设主体学科背景综合性不够的问题，笔者为了弥补有关伦理学知识基础的不足，曾听过几个老师的公共管理伦理学的课程，都暴露出跨学科不够的问题。缺乏伦理学基础的教师，把该门课程几乎等同于公共管理学；相反，缺乏公共管理学科基础的教师，一定程度上把该门课程当成了伦理学。缺乏学科背景，即使实现了公共管理学与伦理学的结合，必然是浅层次或表面的结合，无法实现知识的交叉与融合，满足不了课程的基本要求，更无法建设精品课程。

2.2科研与教学脱节

“现在的高校教学已经不再是传统意义上的知识的传授，而是学术水平的反映。”[2]没有一流的学术水平，也就没有一流的教学，也就无法建设好的精品课程。公共管理伦理学和其他公共管理专业课程相比，具有理论性强、抽象的特点，对相应的科研工作有更高的要求。所以，精品课程建设必须建立在科研的基础上。课程建设只有与科研相结合，建立在科研基础上，才有可能成为精品课程。

否则，缺乏科研基础，教学会成为无源之水，无本之木，对课程内容的理解必然有限，会导致照本宣科的局面，无法保证课程内容的先进性与科学性，在这个意义上，相关的科研工作是搞好公共管理伦理学不可或缺的基础性条件。遗憾的是，目前的公共管理伦理学的教学实践中，存在着科研与教学脱节的现象，承担公共管理伦理学的教师很少从事与该课程相关的研究工作，难以保证课程内容的先进性与科学性。

2.3课程内容的实践性不够

公共管理伦理学是公共管理学与哲学的交叉学科，具有理论性和实践性的双重特点，客观上要求教学方法必须坚持理论与实际相结合的原则。由于公共管理伦理学是伦理学的分支学科，总体上属于哲学的范畴，内容具有抽象性与生涩性的特点，根据课程内容特点与理论结合实际的原则，课程内容应理论结合实际，体现实践性的要求。但在公共管理伦理学的教学实践中，普遍存在过分强调理论性而忽视实践性的现象，其结果，不但使学生难以领会理论，而且也降低课程的实践价值，难以达到课程的教学目的。

2.4教学与考试方法单一

根据课程内容理论性与实践性的特点，课程的教学应体现理论性与实践性的双重要求。满足实践性的要求，在课程的教学与考试中，应采取多样化的方法。在教学中，不仅有讲授，而且应有案例讨论；在考试中，不仅有知识识记的内容，而且应有理论结合实际的案例分析等。但据调查，绝大多数承担该课程教学的教师，在该课程的教学与考试中，存在教学与考试方法单一的问题，即单一的课堂讲授方法和知识识记的考试方法。

3公共管理伦理学精品课程建设实践探索

在充分领会公共管理伦理学课程必要性基础上，结合当前公共管理伦理学课程建设中现存问题，以笔者为负责人的教学团队开展了如下探索。

3.1建设跨学科的教学团队

教学团队是公共管理伦理学课程建设的主体，决定课程建设的成败。根据当前课程建设存在的问题，课题组在承担课程建设任务后，采取措施，大力加强课程团队师资建设，安排公共管理学科背景的教师进修哲学或伦理学课程，哲学（伦理学）背景的教师进修公共管理学科的课程。笔者为了弥补伦理学基础的不足，安排时间到人文学院跟班听课，通过与伦理学教授及研究生的交流，受益匪浅。通过以上措施，课程组老师反映，进修、听课等方式避免了公共管理学与伦理学脱离的现象，实现了公共管理学与伦理学的融合，使公共管理伦理学成为真正的公共管理伦理学，而不是公共管理学或伦理学。当然，由于公共管理伦理学是一门新开设的课程，指望讲授教师通过进修等方式，以弥补基础知识的欠缺，需要一个比较长的过程，既影响课程的建设，又影响到人才的培养质量。所以，在课程建设教师的选拔上，应首先把好入门关，把跨公共管理学与伦理学的学科基础作为选拔的基本条件，从根本上解决授课教师学科背景问题。

3.2科研与教学相结合

教学内容的先进性、科学性是衡量精品课程的重要标志。要实现公共管理伦理学课程内容的先进性和科学性，前提在于结合课程建设的科学研究，把科研成果转化为教学内容。课程组在加强师资建设的同时，大力加强科研工作，通过申请相关科研课题，撰写研究论文，加深对课程内容的理解，满足科学性的要求。同时，教学内容及时反映和吸收课程领域最新教学与科研成果，体现课程内容先进性。以科学性与先进性为例，笔者在讲授公共管理伦理学课程时，申报了课程建设密切相关的省级科研课题和校级教改课题，在核心期刊发表了7篇与课程内容紧密相关的研究论文，同时，不断查询最新的教学和研究成果，并把最新的研究成果和自己的研究体会融进教学内容之中，大大加深了相关内容的理解，教学内容的科学性与先进性明显增强。计划在后续的课程内容建设中，继续从事相关的研究工作，继续增强课程内容科学性、先进性，体现并始终保持公共管理伦理学课程内容先进性、科学性，实现校级课程内容建设的目标，为申报省级精品课程奠定基础。

3.3案例教学兼讨论为主的教学方法

教师的作用在于，在将所拥有的知识转化为学生掌握的知识的同时培养学生运用知识解决问题的能力，知识的传授是手段，能力培养是目的。公共管理伦理学具有实践性的特点，这就需要适合课程实践性特点的教学方法和教学手段。满足实践性的要求，无数事实证明，案例讨论是课堂唯一的选择。比如说，笔者在讲授公共管理为什么需要伦理的内容时，这几年社会广为关注的城管部门管理问题就是最好的例证。不可否认，绝大多数城管部门是依据法律履行职责，那为什么受到社会广泛的非议呢？在学生讨论的基础上，总结其原因，在于城管部门在执法过程中，忽视了管理中的伦理，具体体现在无视弱势的基本尊严、粗暴执法与缺乏同情心与人性关怀等。通过这个案例，让学生理解为什么公共管理需要伦理。在结合案例时，务必辅之以讨论方式，否则就会导致教师先讲解案例、再分析案例，最后总结案例机械模式的境况，降低案例讨论分析的效果。

3.4灵活多样的考试方法

考试是检查教学效果的直接手段，也是指导学生学习的指挥棒，一份只重视知识识记的考试试卷，只会让学生考前死记硬背，因为只有这样，才可能在考试中获得较好的分数。所以，精品课程建设成效还有赖于考试方法的改革，建立起适合精品课程建设需要的考察方法。公共管理伦理学课程的生命力在于通过理论学习，在公共管理实践中运用公共伦理知识解决问题和分析问题，这也是开设公共管理伦理学的宗旨和目的所在。据此，公共管理伦理学考察的重点应是知识的应用而不是识记。笔者在公共管理伦理学的考试中，除适当的基本知识与理论的考核外，把案例分析能力作为考试的主要内容之一。同时，把上课讨论发言的情况计入平时成绩，作为课程总成绩的构成部分。以此作为指挥棒，促进学生上课积极发言，勤于思考，从而提高学生将理论应用于公共管理实践的能力。

4结束语