公共治安管理法篇(1)

围绕创建全国文明城市目标，以提升全面普法教育水平、公民权益维护水平、公共安全水平、社会治安管理水平等四大提升行动为载体，全力确保广德县在全国文明城市年度测评中进入安徽省前三，倾力打造共建共治的平安和谐幸福广德。

一、工作开展情况

   1、职工合法权益维护水平提升行动。深入开展“春送岗位”、“夏送清凉”、“金秋助学”、“冬送温暖”等工会组织品牌服务活动。以县困难职工帮扶中心为平台，加强帮扶工作信息化、网络化建设，实行困难职工动态管理，及时做好困难职工信息分析，适时完善困难职工档案。加强帮扶中心的体系化、规范化、标准化建设，把困难职工帮扶中心建成联系和服务职工的窗口。县总工会搬迁后，帮扶中心窗口实行值班制度，确保及时认真的做好接待困难职工和发放帮扶资金工作。积极开展困难职工就业帮扶行动。加强对困难职工、下岗失业人员、零就业职工家庭、农民工和困难职工家庭高校毕业生的就业服务,做好创业培训、创业指导工作。深化创建劳动关系和谐企业活动。进一步强化“党政主导、三方协作、工会力推、企业和职工参与”的构建和谐劳动关系工作格局,推动协调劳动关系三方四家加强合作、形成合力,共同解决劳动关系领域重大问题。扎实开展厂务公开民主管理工作。以非公有制企业为重点,开展厂务公开、职代会建制专项行动,推行区域性、行业性职代会,进一步提高建制率。深入开展厂务公开民主管理示范单位活动,加强规范化建设,着力完善厂务公开民主管理运行标准和工作程序，切实保障职工的民主政治权利。进一步做好维权维稳工作。健全劳动争议调解组织,加强工会法律援助工作。健全劳动关系矛盾预测预警、应急处理等机制,及时发现和解决影响劳动关系稳定的苗头性、倾向性、潜在性的问题,切实防止和有效化解职工群体性事件,以职工队伍稳定促进社会稳定。

2、加强工会劳动保护监督组织建设。建立完善工会劳动保护监督三级网络建设，市县企事业单位工会及所属分厂、车间工会要全部建立劳动保护监督检查委员会（人数少的企业、车间可组成工会劳动保护监督检查小组），设立劳动保护监督检查员。

3、持续开展“安康杯”竞赛等活动。把“安康杯”竞赛活动作为工会组织参加“安全生产月”活动的重要载体，以非公有制企业为主体，以高危行业为重点，以农民工为主要对象，广泛发动企业和组织职工积极参与“安康杯”竞赛活动，组织职工认真学习安全生产法律法规，学习岗位安全知识，遵守安全操作规程，牢固树立安全生产理念。积极组织开展“隐患排查大行动”活动，充分发挥工会劳动保护监督检查员作用，建立身边安全隐患（职业病危害因素）报告制度，强化企业职工安全意识，规范安全生产行为，开展从业人员安全生产素质和技能培训，夯实安全生产工作基础。

4、加大职工安全生产宣传教育培训。采取集中授课、新媒体宣传等方式，加强职工岗位安全培训，着力提高其安全意识和操作技能，纠正生产和生活中的不良习惯和行为，杜绝重、特大事故的发生。

5、探索推进职业病防治专项集体合同工作。推进高危、粉尘等危害行（企）业普遍建立职业病防治专项集体合同制度。充分发挥工会组织的监督职能，推动用人单位落实劳动安全卫生主体责任，健全完善职业健康监护工作，为接触尘毒等有毒有害因素职工定期进行职业健康体检和建立职业健康监护档案。

    6、积极推进各地企业兑现高温津贴政策，同时要加大投入，在发挥好现有“爱心驿站”作用的基础上，充分挖掘潜力，多层次、广覆盖、规范化建设户外职工“爱心驿站”。       

7、开展安全生产文化活动。各级工会要组织职工群众积极参与以新《安全生产法》为主要内容的安全生产知识有奖答题活动，结合实际举办“强化安全发展观念，提升全民安全素质”主题竞赛活动，开展有奖征文、知识竞赛、安全知识图片展、公益广告展播等多种形式的主题宣传活动，在企业工会中营造浓厚的“安全生产月”活动氛围，达到以月促年的目的。

公共治安管理法篇(2)

【关键词】治安管理；治安处罚；权利本位；治安法

【正文】

现行《中华人民共和国治安管理处罚法》的名称、指导思想和一些具体内容不能很好体现“服务政府”、“人性化管理”的理念，应作修改。

建议将《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）修改为《中华人民共和国治安秩序维护法》（以下简称《治安秩序维护法》）。

现行的《治安管理处罚法》，顾名思义，可从三个层次上予以解读：一是治安法；二是治安管理法；三是治安管理处罚法。

根据本文的逻辑结构，我们先议管理法和处罚法，后议治安法，最后提出修改意见。

一、关于治安管理法

《治安管理处罚法》属于管理法。所谓管理就是社会组织中的管理者通过计划、组织、领导和控制，优化人力、物力、财力等资源配置，实现组织目标的活动。管理活动与人类社会同时出现，存在于一切社会组织中。有关管理的学说、理论随着人们对管理实践、管理规律的探索而不断深化。Www.lw881.com早期的管理模式是经验型，完全凭借管理者个人的智慧、才能、好恶和情感因素来实现的，随意性非常大。第一次世界大战前，“科学管理”论曾风靡一时。它主张把人所从事的活动分解量化、制定标准动作、标准工作量和标准工资。这一理论把人当作机器，忽视了人的思想和情绪，激化了社会矛盾，很快就退出了历史舞台。当代盛行“人性化”管理，构建利益共同体，尽力缓解管理活动中实际形成的管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导、被服从与服从的矛盾和可能出现的冲突，调动各方面积极性。社会治安管理属于公共行政管理，又称为国家行政管理，即国家行政机关及法律法规授权的组织，依法对国家事务和社会公共事务进行决策、组织和管理的活动。在第一次世界大战前，有一种理论认为政府应充当“守夜人”的角色，管事最少的政府是最好的政府，主张政府不干涉公民的自由。这样的政府自然很少侵害公民的权利，但也不便利用公共资源有效组织、协调社会各种力量，以发展经济、改善民生、促进社会进步，在造福于民众方面无所作为，使民众大失所望。在实践中，还有一种利用国家强制力，严格控制、剥夺公民思想、言论、结社、出版、迁徙等等自由权利的专制型管理模式，国家权力运用到极致，公民只有义务没有权利，自然要激起民众强烈反抗，注定是短命的公共管理模式。现代国家行政管理普遍奉行“法治化”管理或依法管理模式。所谓法治化管理就是行政管理主体必须经法律授权，同时，行政主体必须依法定程序、依法行使职权，“无法律则无行政”。依法行政是现代文明国家行政管理最基本的规则。《治安管理处罚法》正是为了授予各级人民政府及公安机关行使治安管理职权和依据本法来行使职权而制定的。正如本法第六条、第七条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定”。“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府的公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。鉴此，各级人民政府的公安机关就获得了治安管理的法定职权。有人说“行政法是授权法”，其支撑点就在此。对于各级公安机关来说，行使治安管理职权，既是权利，又是义务。其权利在公安机关有资格以国家、政府的名义行使治安管理的权力；其义务在公安机关必须行使治安管理权力，不得放弃，不得处分，否则就是对国家、对民众的失职，将受到法律追究。但是，公安机关的权利是行使权力，义务也是行使权力，这就向“权力本位”、权力中心的管理模式靠近了一大步。而且这种法定的国家行政管理权具有确定力、公定力、执行力、拘束力等效力。它的行使以国家意志为出发点，相对人乐意接受的要行使，相对人反对的也要行使；正确的自然要执行，违法的、侵害相对人合法权益的，在有关法定机关未撤销前，同样要执行，否则将以干扰执法论处。无形中滋生、助长了行政主体以管理者、掌权者、执法者自居，形成居高临下，盛气凌人的恶习，进而腐蚀其机体，使权力异化、变质，正如博登海默所言：“不受制约的政治权力乃是世界上最具动力的，最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。……一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”[②]，权力具有的这种侵略性、扩张性，对广大民众来说，其权利随时有可能受到侵害。有人说公民权利受到侵害的最大威胁来自行政权力，其根据就在此。因此，我们说依法授予公安机关治安职权，是公安机关依法行使治安管理职权的前提，是非常必要的。但这仅仅是取得资格而已，更重要、更关键的是严格规范公权力，控制公权力，有效遏制公权力寻租变质、被滥用的可能性；有效遏制公权力的侵略性、扩张性、危害性；有效遏制公权力侵害公民权利的威胁性；有效遏制公权力对行政机关本身的腐蚀性。只有完善对公权力约束的法律机制、监管机制，公民的权利和自由才有保障，政府倡导的“以人为本”、人性化管理、服务型政府与和谐社会才能得以实现。现在看来，《治安管理处罚法》授权很明确，但制权却不够，而且缺乏可操作性。

二、关于治安处罚法

从逻辑学角度讲，管理与处罚是两个属种包含关系的概念。管理的外延宽，包含有处罚；处罚的外延窄，包含在管理中，有管理就会有处罚。处罚具有威慑、惩戒、警示、教育作用，是管理的重要手段。

所谓治安处罚，就是经法律授权的各级公安机关“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，对那些公然违法，公然“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性”的行为，经法定程序，依法给予惩处、制裁的行为。治安处罚的主体只能是公安机关，处罚的对象按现行法律规定是违法或轻微犯罪尚不构成刑事处罚的行为。治安处罚是为了警示人们：若违法破坏了社会秩序，必须承担相应的法律责任，必然遭遇法律制裁。这是对受处罚者和他人的一种教育。从反面教育人们遵守法律，遵守治安管理秩序。从而达到治安管理的目的——营造良好的社会秩序。治安管理处罚是治安管理的具体内容、手段和措施，治安管理本身就包涵有治安管理处罚。因此，没有必要将管理与处罚并提。

按常理，在制定、公布实施《治安管理处罚法》的时候，同时应该制定、公布实施《中华人民共和国治安管理奖励法》。因为现代管理没有放弃惩处，但更注重激励。没有只要激励而不要处罚的管理，也没有只要惩处而不要激励的管理。激励和惩处都属于管理，都是管理的具体内容和形式。处罚警示人们不要违法，奖励则鼓励引导人们守法。处罚和奖励同等重要，不得偏废，只注重处罚而不注重奖励，从指导思想上分析，是过分坚信人性“恶”的理念，不相信有“善”、人性可以“从善”的现实；过分迷信权力在治“恶”、以“恶”治“恶”的作用，而低估了我们的政府在人民群众中享有崇高的地位和扎实的社会基础；低估了宣传、教育、引导的社会作用，低估了广大人民群众遵守法律的自觉性；低估了“善”在治“恶”中的地位和作用。有《治安管理处罚法》存在，就应有《治安管理奖励法》与之相配套。没有《治安管理奖励法》，只实施《治安管理处罚法》，表明其意在突出处罚、强化处罚。把管理建立在处罚之上，妄图通过处罚来实现管理，以罚代管、寓管理于处罚之中。这样的管理已不是一般意义的管理，而是典型的管制。

《治安管理处罚法》影响对公安机关的定位。根据政府《组织法》和《治安管理处罚法》，我们行使治安管理职权的机关是公安机关。在阶级斗争为纲的年代，公安机关处在阶级斗争最前沿，肩负着打击敌人、巩固无产阶级专政的使命，是专政机关。在努力建设“法治国”、“法治政府”的今天，当然不能再把公安机关看作是“抓坏人”、打击阶级敌人的机关。但是因为公安机关是行使治安管理处罚职权的机关，自然经常行使处罚权，可能还有不当甚至违法行使了处罚权，被人们看在眼里、记在心里，印象深刻，而对公安机关维护秩序、保护公民合法权益、为民服务方面所做大量工作却觉理所当然，未予足够关注，从而把公安机关看作是治安管理处罚机关或治安处罚机关或处罚机关，破坏了公安机关的形象，破坏了警民鱼水关系，从而也影响了整个政府在民众心目中的形象。

《治安管理处罚法》不利于法律规范自身的规范、统一。在我国作为行政机关管理国家和社会公共事务的法律规范已有很多，诸如：《海关法》、《土地管理法》、《城市规划法》、《税收征收管理法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《森林法》、《环保法》、《铁路法》、《道路交通安全法》……，所有这些法律中都没有加“处罚”两字，所有这些法律都授予执法机关相应的处罚权，事实上也在行使其处罚权，难道《治安管理处罚法》中没有“处罚”两字执法机关就丧失了处罚权、就难以履行职责吗？显然不是。问题很清楚，《治安管理处罚法》尚未完全摆脱86年制定的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、权力本位和传统管理理念的影响，保留、继承了一些不该保留、不该继承的内容和提法。为了维护法律规范自身的规范，治安管理方面的法律就不应命名为《治安管理处罚法》。

行政处罚已经有法可依，不需要第二个《行政处罚法》。我国于1996年制定并实施了《中华人民共和国行政处罚法》，它对行政执法机关行使处罚权的原则、种类、管辖、程序、实施机关、法律责任都作了明确而具体的规定。它是所有行政执法机关行使处罚权应遵循的基本法，毫无例外，也是治安管理处罚时所应遵循的基本准则。只要处理好《治安法》与《处罚法》的衔接，完全可以解决治安管理处罚的法律依据问题。没有必要在《行政处罚法》之外，再制定第二个处罚法——《治安管理处罚法》。

就治安处罚而论，本是很正常的行政行为，因为法治社会是责任社会，任何人都应对自己的行为后果负责，既然违法，就应接受处罚。但在我们的治安管理处罚中，有一种称为“行政拘留”的处罚。《治安管理处罚法》第十条：“治安管理处罚的种类分为……，三，行政拘留”。第三章有关条目就行政拘留的适用作出详尽具体规定，第十六条又规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留合并执行的，最长不超过二十日”。对于“行政拘留”处罚，涉及四个问题：1、行政拘留就是限制、剥夺公民的人身自由，是对宪法第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵害”的直接侵害，作为政府应慎重对待。2、《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；……”。《中华人民共和国行政处罚法》也有相同的规定。这是为了给当事人更充分的申辩、陈述的机会，也给公安机关留下重新审查处罚决定的机会，以保证执法的严肃性、准确性，最大限度地保护公民的合法权益免受侵害。但受行政拘留处罚的当事人却没有要求举行听证的权利。在程序上少一次申辩和陈述的机会。3、当事人对其他处罚不服要求听证和申请行政复议的不缴纳任何费用，所需费用由执法机关支付，然而根据《治安管理处罚法》第一百零七条规定“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议，提起行政诉讼的……按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行”，保证金岂不成了启动行政复议、行政诉讼的开关吗？又是明显的不公平。4、行政复议机关对不服行政拘留的复议申请审理后，如认为原行政拘留处罚主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法，处罚该如何执行！复议之日起开始拘留吗？事隔两月有余，事态已经平息，再拘留有何实际意义？如果原行政拘留处罚确实不当，但因当事人无力交保证金而未予复议纠正，其行政拘留处罚不是很冤枉吗？如果当事人逃跑了，保证金自然被没收，只是这每日200.00元的标准有何依据？所有这些都凸显出不公平的对待，有损于法律本身正义的价值、有损于“良法”的法律价值。

三、关于治安法

“治安”的“治”是治理、整治；“安”是安全，即治理政治、经济、社会、文化、生活秩序、保障公共安全，保障公民的人身安全和财产安全，亦即保护公民、法人和其他组织的合法权益。治安法就是调整治安关系的法律规范。在现实社会生活中，有两种性质不同的治安法律关系，一种是治安刑事法律关系，一种是治安行政法律关系。治安刑事法律关系当然应由刑法调整，治安行政法律关系才应由行政法来调整。我们这里所说的治安法，仅指治安行政法。规定治安法律关系主体——公安机关与公民、法人和其他组织在维护治安秩序活动中权利与义务的法。公安机关有权行使治安管理职权，但必须履行依法行使职权、保护公民、法人和其他组织合法权益免受侵害的义务；公民、法人和其他组织有权请求公安机关维护良好的社会秩序、保护其合法权益、监督公安机关依法行使职权的权利，同时必须遵守治安秩序，配合、接受公安机关就治安问题所作的处理。因为“治安”概念本身内涵、外延的宽泛决定了治安领域非常宽泛，而且在治安行政法律关系中权利与权力的矛盾、博弈表现得非常突出、尖锐和集中，因此不同的文化背景，不同的法治理念，不同的角度出发制定出的治安行政法也会千差万别。在重私权、奉行“权利本位”、权利为中心的国度里，治安行政法侧重保护私权，严格控制公权，如象日本和我国台湾地区的《社会秩序维护法》之类。在军政府或专制国家，治安行政法保证权力的有效行使，甚至根本不需要什么法，一切听命于权力。公民权利不但没有基本保障而且受到严重践踏。我国的《治安管理处罚法》第一条规定：“为了维护社会治安秩序，保障公共安全、保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法”，清楚表明两点：1、治安行政法是以保护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点、为已任、为目的的；2、治安行政法是以规范和保障公安机关依法履行治安管理职责为出发点、为已任、为目的的。是尊重权利、规范权力模式。但不可否认，治安行政法命名为《治安管理处罚法》又清楚地表明它非常注重处罚，非常注重强化权力，再加上国家对人身自由权保护的力度不够，对政府约束的法律机制、监管机制还不够完善，客观上增强了权力的扩张性、侵略性、侵害性，从而使行政权力侵犯其神圣的授予其权力的法律，侵犯其国家的主权者公民的合法权益的可能性也随之增加。为了摆脱管制型政府形象，温家宝总理在2005年3月的《政府工作报告》中提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。[③]在国家行政管理，包括治安管理活动中特别需要强化“以人为本”“权利本位”的理念。营造维护良好的政治、经济、文化、社会生活秩序不是依仗处罚，而是通过关心、解决民生实际问题，通过服务来实现。不可否认，有人就是要违法，就是要破坏民众所盼望的良好秩序，对于他们的行为给予制裁处罚也是必要的。但这不是为处罚而处罚，而是为了维护良好秩序。

不是简单地强化管理而更重要的是强化服务，不在处罚中实现有序，而是“寓管理于服务之中”，在服务中实现管理。这是管理模式的重大变革，仅由政府变化某些形式和方法，是很不够的。除了转变观念外，还必须从行使管理权力的源头入手，只有从立法上不授予行政机关管制型管理权，行政机关才有可能从管制型权力模式中解脱出来，否则将仍是换汤不换药，穿新鞋走老路。

鉴此，我建议将强化管理、强化处罚、强化权力的《治安管理处罚法》修改成《中华人民共和国治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会秩序维护法》。

四、关于《中华人民共和国治安秩序维护法》

《中华人民共和国治安秩序维护法》是调整治安行政法律关系的法律。首先必须明确、准确界定其调整范围。现行《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共安全、侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。这清楚表明，现行《治安管理处罚法》的调整范围不是根据行政职权和行政法的性质、特点来界定和确定的，而是依刑法为标准，依够不够刑法处罚为标准确定的。把轻微犯罪尚不够现行刑法规定的管制、拘役、徒刑处罚的统统列入行政法调整范围，授权行政机关依据行政程序予以处罚，这是很不科学、很不妥当的，不符合国家机关职能分工的总原则，有行政参与司法之嫌，应作修改。凡治安犯罪，即使轻微犯罪也应列入刑法调整范围，通过司法程序予以处罚。至于轻微犯罪尚不够现行刑法处罚，应修订刑法。绝不能把现行刑法未调整的空白领域简单地分配给行政法来调整。根据行政职权和行政法的性质、特点，治安行政法只能调整治安行政法律关系，只能就作为行政主体的公安机关与公民、法人和其他组织在治安行政活动中的权利、义务作出规范，就维护治安行政秩序的法律行为作出规范。准确科学界定治安维护法的调整范围，避免以罚代判，避免行政权的滥用，是非常必要的。

第一，《中华人民共和国治安秩序维护法》授权公安机关行使维护社会治安秩序的职权，包括对违反社会治安秩序的行为予以处罚的权力，不削弱公安机关的权力。公安机关行使维护社会治安秩序的职权有充分保障。不过我国的公安机关既是行政执法机关，又具有司法侦查权，既是《治安秩序维护法》的的执法主体，又是刑事犯罪侦查的司法主体。因此，作为行政主体对违反社会治安管理秩序、违反《治安秩序维护法》的行为行使处罚权时，应遵循行政程序；对治安犯罪包括轻微犯罪行为行使处罚时，应以司法机关的资格遵循司法程序。分清不同的资格身份、遵循不同程序是非常必要、非常重要的。

第二，《中华人民共和国治安秩序维护法》十分注重对公安机关行使权力的规范与监控，明确其营造、维护良好治安秩序的义务，明确其保护公民、法人和其他组织合法权益的义务。同时，应赋予当事人以更多的抗争权利。使公安机关在履行维护社会治安秩序的职权时，不再是盛气凌人的治安处罚权的主宰，而是社会治安秩序维护者，是为人民、为国家而营造良好秩序，是为人民、为国家履行义务。形成公安机关行使权力是义务，履行职责还是义务的氛围，突出了公安机关的责任、义务和服务。从而从以权力为中心、权力为本位的管制型管理模式，转化成以责任为中心、义务为本位的服务式管理模式。有效抑制行政权力的侵略性、扩张性和侵害性，有效抑制权力本身对执法机关的腐蚀作用，有利于建塑服务机关、服务政府的光辉形象。

第三，文明执法是维护社会稳定的决定性因素，反之则可能导致社会不稳定，影响、冲击和谐社会的创建。《中华人民共和国治安维护法》不再是处罚法，也不是管制法，是“寓管理于服务之中”的维护社会秩序服务法，能更好体现人性化管理与服务政府，更容易被广大民众所接受，有利于社会的稳定，有利于促进人与人之间、民众与政府之间的和谐。是一部遏制公权力、保护私权利、建设和谐社会的良法。

第四，慎用行拘留权。人身自由权是最基本的人权之一，不经司法程序由政府行使20日（一年之5％、一月之2/3）拘留，对于一个公民的伤害太大了，渴望自由是人之本性，政府应努力营造尊重公民人身自由权的社会氛围。只有在不拘留就无法控制混乱局面，不拘留就无法保护财产和公民人身安全，以及其他处罚不足以使当事人受到深刻教育的情况下，才予以拘留，而且应尽量通过司法程序实施治安刑事拘留，慎用行政拘留。以显示政府对宪法的尊重，更好体现政府保护公民基本人权的良好形象。

【注释】

公共治安管理法篇(3)

时下，学术界和实务界针对日益繁杂的治安现状，就治安承包的争议开始升温。社会治安究竟是应该强化的政府职能，或者可以适当进行私化；治安承包是否应该是一道解决好众多社会治安问题的良药？但仅就目前的我们国家的法律层面而言，真正严格意义上的治安承包尚不具有合法席位。横向来看，实施治安承包应该是顺应社会潮流，那么国家可以运用行政法法理作为理论视野，以行政法作为主体法规手段，科学地对治安承包进行控制、引导与完善，促使政府与民间组织或个人形成开展治安工作的伙伴关系，可能会对构建和谐社会能发挥积极的作用。

一、治安承包存在的理论与实践合理性

治安承包在理论上契合新公共行政理论。倘若按照传统公共经济学所倡导的公共物品的有关理论，一般意义上的公共物品主要是指社会成员所共同进行消费的相关物品，特征表现在消费方式上具有明显的非排它性和非竞争性。治安问题在本质上属于一种比较典型的公共物品。政府上午公安队伍通过治安防范与治安管理等运作手段，保证安全并提升公民的安全感，所有在治安区域的人都能够从中得到收益，从而无法排除他人同类受益；就提供公共治安而言，单位公共治安的成本供给，根本不需要特别地追加资源的个体投入；同样，每个人对公共治安的实际消费不排斥与妨碍其他人同时享用享有。伴随着新公共行政理论的兴起，“公共提供并不等于公共生产”已经在公众流行，公共政府提供和私人生产的现象一并出现，因此公共物品消费与提供引入了竞争。从20世纪70年代开始，世界上各国政府都面临着社会变革与科技发展以及财政赤字等压力，社会公众对政府信任度不断的降低。于是，公共行政逐渐变化：政府公共权力重新进行配置，政府的地位开始重新定位，政府的角色和行为开始发生变化。这就必然要求政府以全新方式同社会、公民与组织开展合作和竞争。政府与民间开始建立公私部门伙伴关系的新型公共行政。

治安承包契合当代警务改革的实际与理论。被称之为第四次警务革命的社区警务，在国外大约起源于20世纪30年代。一般意义上的社区警务依托社区与服务社区并举，其目标是改善与密切警民关系，从而保持社会治安构建的良性秩序。治安承包实际上不是单纯政府行为，也并非单纯民间行为本文由收集整理，综合表现为警察职务行为和居民自治行为的紧密结合，地方政府主导并对各种社区治安资源进行整合完善，因此，治安承包实际上符合第四次警务革命发展时代潮流。当前，第五次警务革命已经开始酝酿：对警察部门内部运用企业化管理模式来规划警务考虑成本与效率；利用市场与社会的力量来推行警务工作的社会化。治安承包在新世纪同样满足这次警务革命的特殊需求。

二、我国治安承包的运作模式

我国当今的治安承包起源于农村。在1996年，山东泰安一名退伍军人承包该市一个村的治安，从而被媒体称为中国“治安承包”第一人。据相关资料统计，各种治安承包目前在我国的近十个省（区）运作，而且治安承包涉及范围与区域，已由单纯的安全防范已经扩展到公安机关行使的治安管理。根据运作的情况大抵可以分为三种模式。

治安承包的山东泰安模式。治安发包人一般为村（居）委会、综治委或者物管公司等机构，相应的治安承包事务局限于本区域内治安防范等实务，所需的承包费用由发包人承担或由直接受益人提供，相应派出所只负责具体业务的监督指导。在山东省泰安市的治安承包就是这种模式，一般将村或街道或单位的整体治安或项目进行治安巡逻看护与安全防范，一般采取以合同价格承包给一定量的个人。而相应的发包方为村委会、居委会或其它单位，对应的公安机关与发包方共同对治安承包人进行量化考核，产生的承包费用则由发包方出一部分与群众出一部分加以解决。

治安承包的嘉兴嘉善模式。在2002年8月，嘉兴市嘉善魏塘镇推出一种“治安防范组合承包”的新模式。治安事务的发包人为地方公安机关，相应承包人的身份较为特殊，一般是公安机关内部的在职警察，然后再由所承包警察挑选组织保安队员。治安承包事项往往限于本区域内治安防范和管理，治安承包费用向直接受益人进行募集。另外还可根据发案与破案的具体情况来确定民警与保安队员的对应经济收入，相应的治安承包经费则由警方出面收取保安费来进行保障。

治安承包的宁波郸州模式。2002年12月，在宁波市的郸州区五乡镇明伦村的一个村民名叫张伟忠公开竞标，比较顺利地拿到该村第二年度的安全防范承包权。一般而言，这种模式的治安发包人往往为村委会，对应的治安承包人为非公安机关或警察，是完全的民间组织或个人，并且治安承包的事项仅限于本区域内治安防范工作与部分治安管理一般性的事务，另外还可负责私房出租户和暂住人口的管理工作等。相关产生的承包经费往往由发包人提供，公安机关主要负责协助综治委的组织竞标并审核承包人的相应资格资质，并且负责对承包人进行考核。

三、治安承包存在的现实问题与不足

治安承包的法律困境有待行政法进行破解。现行的法律框架使得治安承包只能在法律与规则的夹缝中求得生存。在社会治安上的现代社会与古代社会的根本分野在于，在古代社会普遍合理存在私力救济现象，在现代社会一般以公力救济为主，少数私力救济只在正当防卫和进行扭送等情况才可以，还比较严格地规定这些权力均来源于相应的法律明确的授权。如果按照现代行政法的相应要求，行政行为如果非有法律授权不得开展；如果出现法律缺位，往往相应就排除任何行政行为；所有的行政活动都应该受到目前法律的制约和约束，有责的行政机关应该主动积极地执行明文法律，而且不得推卸和怠慢履行法定职责。在我国《行政处罚法》和《治安管理处罚法》以及之前广泛适用的《治安管理处罚条例》均有明确规定的条文，公安机关以外的组织与个人未经法律明确授权或委托均无权对违反治安管理的相关行为行使管理与处罚权，社会治安是各级政府及治安管理部门的权利和义务。因此，在目前运行的法律框架下，还不存在法律明文规定公安机关可以将治安管理权赋予民间任何组织与个人行使。

转贴于

治安承包具体模式在运作中存在先天不足。治安承包顺着市场经济而生的新生事物，具体在实践中运作必然存在欠规范甚至违法的做法。治安承包的参与主体混乱，就目前几种治安承包模式而言，发包方既包括有公安机关和众多物业管理公司，以及机关企事业单位，繁多的居（村）民委员会和众多街道综合治理委员会等。有的发包方甚至将不属于自己行政范围内或职责范围的事务，错乱地发包给相应的承包人。与此对应的承包方分为组织和个人，这两者必然在治安业务的专业性与组织管理规范性方面均处于不规范不完善的阶段。我国至今还没有实质性引入规范化的与私人保安行业相匹配的市场运行机制，因此要想在较短时间内科学提升治安承包双方主体的相对应的专业水平明显不切实际。治安承包模式的具体运作也目前呈现无序状态，没有真正意义上建立警察机构与专业社会组织之间关于治安承包的理性合作关系。

治安承包在现实中往往引发负面作用。治安承包在推行市场化运作与管理方面，可以在一定程度与一段时间内能够达到较好的治安效果，能够一定程度上解决公众参与社会治安工作的职业化与报酬货币化等相应的困境与难题。但是，治安承包从长远来看，必然会随之产生一定副作用。一是容易导致政府的治安职能错位。政府治安职能的错位表现为该管的事没有管或没有管到位。目前我国政府部门在管理经济和干预市场经济方面的力度相对而言较大；但是在提供法治与秩序以及公共服务等方面，做得远远不够。治安承包虽然一方面可以使公安机关减轻工作压力，但同时也容易对治安防范和管理工作采取一包了之，甚而至于成为甩手掌柜。二是治安承包过程容易导致滥用职权。我国长期以来的公安机关具体的治安行政执法对治安实体与程序均有严格的一套规定，成熟的专业警务人员往往需要经若干年专业培训与实际工作方能合格。然而，治安承包却将专门由警察才能行使的公安行政执法权，放心地交给既无执法资格又没有法律专业素质与基本警务技能的对应承包人来行使，如果监管不力或不当，一定会造成承包人滥用职权或者非法办案，甚至发展到私设公堂和刑讯逼供，或者可能出现法盲执法怪圈与恶人治村的诸多怪现象。三是治安承包很容易引起权力寻租。就治安管理而言，公安机关所应该追求的是社会公众效益，然而治安承包者往往首选片面追求经济效益。可能会使相关的经济激励异化成为追求经济利益的赚钱工具。四是治安承包容易加重负担。在承包经费的来源上，一般的模式差不多均遵循谁出资谁受益和花钱买平安的交换原则。尽管新公共管理理论已经提出了“多元共治”和引入社会公众力量来参与管理，这种目的应该是为了降低政府管理的运营成本进而达到减轻公众负担，但往往这种花钱买来的平安在客观上却使公众承受了经济分摊的繁重负担。

四、我国治安承包制度的法律化过程

在我国，应该从行政法等法律方面和制度规则方面对治安承包进行规范和完善，从而不断增强其存在夫人生命力，应该尽量避免可能因无章可寻而致其无声无息消亡。理性地看，我们国家对治安承包进行不断的控制、引导与完善过程，其实质就是自身法律化的完善过程。

第一，明确设定承包事务的法定范围。就治安承包在承包事务范围的角度来划分，可以分为“治安防范承包”与“治安管理承包”这两种类型或者两个方面。目前的治安防范应该是我国现阶段治安管理重点，肯定要将预防放在首要位置。法律明文规定的部分非强制性治安管理事务可开展相应的治安承包，主要内容主要涉及治安行政教育与治安行政监督等具体事务，都可以列入治安承包的对应的事务范围。

第二，法律明文规定治安承包人的专业资格。配好与选好承包人是实行治安承包的关键核心环节，就现实情况而言，如果对治安承包人的资格作过高的要求显然不合实际，法律应该规定基本条件和选任程序。另外还要抓好治安承包与开展保安服务的科学结合，还要促使承包人进行整体素质普遍提升教育，保证能够有效承担治安防范与管理的专业职责，另外也要建立和完善专业化的私人保安队伍进行运作。

公共治安管理法篇(4)

第二条本市行政区域内公共娱乐场所治安管理适用本条例。

本市行政区域内从事公共娱乐场所经营的单位及其从业人员和其他进入公共娱乐场所的人员应当遵守本条例。

第三条本条例所称公共娱乐场所是指向公众开放、消费者自娱自乐的下列营业性场所：

（一）歌舞厅、夜总会、KTV房等歌舞娱乐场所；

（二）游乐场（室）、台球室、室、电子游戏室等游艺娱乐场所。

其他公共场所兼营前款歌舞游艺娱乐项目的，适用本条例。

第四条公共娱乐场所治安管理实行属地管理，坚持预防为主、防治结合。

第五条市、县（区）公安机关负责本行政区域内公共娱乐场所的治安管理工作，公安派出所按照职责分工具体负责辖区内公共娱乐场所治安管理工作。

其他有关行政管理部门应当按照各自职责，协助公安机关做好公共娱乐场所的治安管理。

第六条公共娱乐场所的治安管理应当实行责任制。

第七条公共娱乐场所经营单位应当建立治安防范制度，并履行维护场所内治安秩序的义务。

公共娱乐场所经营单位应当对场所内治安防范情况进行经常性检查，及时消除治安隐患，并对检查和隐患消除情况予以书面记载。

公共娱乐场所经营单位的负责人和从业人员，不得为、、、吸毒等违法犯罪行为提供便利条件，不得为违法犯罪行为人通风报信。对发生在场所内的、、、吸毒等违法犯罪行为，应当采取适当制止措施，并立即向公安机关报告，支持和协助公安机关的查处工作。

第八条公共娱乐场所应当符合下列治安安全防范要求：

（一）备有应急照明装置，有两个以上标志明显的出入口，疏散通道畅通；

（二）公共娱乐场所大厅光照度不得低于4勒克司，包厢、包间内不得安装可调光灯，光照度不得低于3勒克司；

（三）在出入口等显著位置张贴禁毒、禁赌或者禁止的警示牌和举报电话。

第九条公共娱乐场所根据治安管理需要，应当配备与营业项目相适应的安全防范设施。

第十条歌舞娱乐场所设置的包厢、包间应在房门上距地1.4至1.7米高处范围内安装不小于0.2平方米能展现室内整体环境的透明窗，不得有隔挡物，房门不得有内锁装置。

第十一条歌舞娱乐场所实际容纳人数不得超过核定人数。核定人数由公安机关根据人均占用建筑面积不低于2平方米的标准核定。

第十二条公共娱乐场所经营单位应当根据治安管理需要设置治安保卫机构或者配备治安保卫人员，并将配置情况报所在地公安派出所备案。

歌舞娱乐场所经营单位应当配备与核定人数相适应的治安保卫人员。

第十三条公共娱乐场所经营单位的治安保卫人员应当接受有关法律知识和治安业务、技能的培训、考核。

第十四条公共娱乐场所内禁止下列行为：

（一）贩卖、提供；

（二）吸食、注射或者强迫、容留、引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射；

（三）或者组织、强迫、介绍、容留、引诱他人；

（四）制作、贩卖、传播物品；

（五）从事、色情活动；

（六）聚众或者开设、赌局；

（七）打架斗殴、酗酒滋事；

（八）调戏、侮辱妇女；

（九）非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；

（十）违反国家规定，买卖、储存、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质；

（十一）从事封建迷信或者违背社会公德的活动；

（十二）其他扰乱公共娱乐场所治安管理秩序的行为。

第十五条公共娱乐场所从业人员和其他进入公共娱乐场所的人员，应当遵守法律、法规，协助公安机关维护公共娱乐场所治安秩序。

第十六条公共娱乐场所经营单位应当在开业前，向所在地公安派出所提供下列材料：

（一）负责人和其他从业人员的身份证件复印件；

（二）所处位置示意图和内部结构平面示意图；

（三）治安防范制度。

前款规定的事项发生变动的，应当自变动之日起5日内，书面告知所在地公安派出所。

第十七条公安机关应当指导公共娱乐场所经营单位制定、完善其治安防范制度，落实治安防范措施，指导其治安保卫机构和治安保卫人员队伍建设，发现有不符合治安安全防范要求或者存在其他治安隐患的，及时下达整改通知书，限期改正。

第十八条公安机关应当依法履行对公共娱乐场所的治安管理职责，预防、制止和惩治公共娱乐场所内的违法犯罪活动。

公安机关对在治安检查中发现的违法犯罪行为，应当依法查处；接到公共娱乐场所内有违法犯罪行为的举报，应当及时出警，依法查处，并为举报人保密。

第十九条对与违反治安管理行为有关的公共娱乐场所进行治安检查时，人民警察不得少于二人，应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查。

对治安检查情况应当作书面记载，并在检查结束后5日内报同级人民政府法制机构备案。

公安机关依照本条例对公共娱乐场所进行治安检查，不得收取任何费用。

第二十条公安派出所应当建立公共娱乐场所治安管理工作责任制，明确责任人员、责任内容、工作纪律和考核要求。

市、县（区）公安机关应当加强对公安派出所公共娱乐场所治安管理工作的监督检查，并根据监督检查情况对公安派出所主要负责人和有关责任人员的工作情况进行考核。

第二十一条公安机关及其工作人员不得以任何理由，向公共娱乐场所经营单位索要或者摊派钱物。

第二十二条公安机关及其工作人员不得开办或者参与开办公共娱乐场所，不得参与或者变相参与公共娱乐场所的经营活动，不得利用职务之便为自己或者他人在公共娱乐场所经营活动中谋取非法利益。

第二十三条公共娱乐场所内发生、、行为，经营单位的负责人和从业人员违反本条例第七条第三款规定，不采取适当制止措施并为其提供便利条件的，或者为违法犯罪行为人通风报信的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定处罚。

公共娱乐场所内发生吸毒行为，经营单位放任不管，不采取适当制止措施，不向公安机关报告的，由公安机关对其处5000元以上5万元以下罚款；情节严重的，责令其停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1000元以下罚款。

第二十四条违反本条例第九条规定，公共娱乐场所未根据治安管理需要配备与营业项目相适应的安全防范设施的，公安机关应当责令经营单位限期改正；逾期不改正造成严重后果的，责令其停业整顿。

第二十五条违反本条例第十二条规定，歌舞娱乐场所经营单位未配备与核定人数相适应的治安保卫人员的，公安机关应当责令其限期改正；逾期不改正的，责令其停业整顿并处2000元以上5000元以下罚款。

第二十六条违反本条例第十四条规定的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条违反本条例第十八条、第十九条、第二十一条、第二十二条规定，人民警察有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）接到公共娱乐场所内有违法犯罪行为的举报后，不依法履行治安管理职责，致使公民人身、财产和公共财产遭受损失的；

（二）对公共娱乐场所进行治安检查时收取费用的；

（三）向公共娱乐场所经营单位索要或者摊派钱物的；

（四）开办或者参与开办公共娱乐场所的；

（五）参与或者变相参与公共娱乐场所经营活动的。

公共治安管理法篇(5)

所谓公共管理是指以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。在20世纪70年代末兴起了新公共管理运动，新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。新公共管理运动首先在英国的撒切尔夫人改革中运用，很快扩展到欧美各国，并取得了很大的成效。而在差不多同一时期，以社区警务战略为主的第四次警务改革浪潮席卷欧美各国，在20世纪70年代后期，美国休斯顿警察局首先实施社区警务战略，欧美、日本、新加坡等国也纷纷实行社区警务。社区警务战略认为社会是产生犯罪的根源，抑制犯罪的主力军也在社会。警察的社会公仆角色重新占领上风，警察在回归社会的同时，其打击犯罪的作用非但没有减弱，反而得到进一步加强。这次改革以警察科学理论的反思与突破为先导，以社区警务为主要内容，以全社会的力量打击与预防犯罪为重点，追求历史上“自我警务”、“人人皆警”的传统模式，形成主动提前式警务风格。新公共管理运动兴起和社区警务战略的实施绝不仅仅是在时间上重合那么简单，新公共管理运动兴起的背景在于官僚制问题重重（效率低下、人浮于事等）；各国财政赤字增加，公共服务效率低下和无法维系，影响经济发展；新技术革命使西方国家进入后工业社会，迫切要求更加高效、灵活、透明的政府型态；经济全球化要求西方政府进行积极的改革，以提高自身的竞争力，适应经济全球化的发展。而社区警务战略实施的背景在于20世纪20年代至50年代，汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果在警务工作中得到应用和普及，警务工作以快速反应机制与模式为取向。但与此同时，警察对技术的过度依赖以及专业化的倾向，使得警察在许多社区内出现了一种孤立无援的状态，这种孤立随着60年代城市问题的大量涌现而变得更加明显，民众与警方之间矛盾加剧，造成民众对警方的信心危机。为此，警方不得不对单纯追求警务现代化和专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶化的警民关系及以案件为中心的被动反应式警务，使警察回归社区，依靠公众，预防犯罪，重塑警民关系①。新公共管理运动和社区警务战略实施的背景都与之前过多的强调行政专业化、技术化有关，行政上的官僚制和警务上的专业化使得政府和警察疏远了公众，拉大了与公众的距离，导致行政效率低下和犯罪率上升，在这种情况下强调以“顾客导向”为重要内容的新公共管理运动和改善警民关系为重要内容的社区警务战略就应运而生了。社区警务运动是涉及警察组织内部与外部的一场综合性改革实践，在组织内部，以管理主义为指导原则，倡导合理授权，实行参与管理，积极引入企业化管理方式；在组织外部，以公共选择理论为指针，寻求建立警民之间同伴关系，试图通过警民携手合作，共同鉴别影响社区品质的问题，进一步找出问题的根源，再由警察与群众共谋解决对策，达成增进整个社区治安的最终目的。可以说，西方各国社区警务改革体现了对经济、效率与效益等多元价值目标的追求，包含了警察组织内部企业化，外部市场化、社会化等改革内容，蕴涵了管理主义、公共选择、社会控制等理论原则，是西方各国行政改革的重要组成部分②。警察部门改革属于公共部门改革的重要部分，在新公共管理浪潮冲击下各国都对公共部门进行改造，新公共管理运动对公众需求的强调与社区警务对公众安全需求的重视是一致的，新公共管理运动的内涵中包括有社区警务战略的思想。

二、社区警务战略改革是新公共管理运动的一部分

作为席卷全球的新公共管理运动深刻影响了各国公共部门的变革，警察部门自然也深受其影响，奥斯本和戴布勒在《改革政府》一书中提出了新公共管理运动中公共部门改革的十大原则：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆。（2）社区拥有的政府：授权而不是服务。（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中。（4）有使命的政府：改变照章办事的组织。（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事业心的政府：有收益而不浪费。（8）有预见的政府：预防而不是治疗。（9）分权的政府：从等级制到参与和协作。（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革③。在新公共管理之前的传统公共行政强调行政的专业化和官僚等级制，新公共管理运动则重视“顾客导向”，即要求政府站在公众立场思考，把公众看作最宝贵的资源，通过直接与公众互动，了解公众需求，针对公众需求生产和供给公共产品和公共服务；为公众创造利益和价值，并尽可能地减少公众成本，通过多元化、便捷化公共产品和服务的提供，获取公众的最大满意度，并以公众的满意作为政府的基本目标。④社区警务战略的实施也遵循了这一原则，以社区为导向，即以社区的治安需求为导向开展警务工作。一方面是警察立足于社区，以提供全方位的警勤服务为先导，改善和密切警民关系，实现警民携手、并肩合作，治理日益严重的社会治安问题；一方面是强调以防为主原则，社区警务的着力点在预防犯罪上。注重社区预防、控制犯罪机制的建设，与公众共同寻找分析和解决滋生犯罪的各种隐患，还社区以安宁⑤。从社区警务战略的基本内涵可以看出，社区警务要求警察要立足于社区，依靠社区社会化力量进行警务工作，这与顾客导向中充分重视公众需求，依靠公众的支持和参与，重视社区内的社会化力量的特点是一致的。新公共管理运动的理论基础之一是公共选择理论，公共选择理论是用经济学方法研究政府的管理活动及各个领域公共政策制定和执行的理论，公共选择理论在用种种经济学方法分析了政府困境及其原因的同时，提出了解决问题的独到办法。它认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。”既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。按照该理论，政府警察部门的作用是有限的，社会治安管理的主体不只是警察部门，各种非政府组织和各种社会团体甚至私人组织也参与社会治安管理。在整个社会体系中，按照国家和社会的分离，政府与市场边界的划分，公域和私域的调整，不同的治安管理主体对应着不同的治理对象，发挥各自的作用，政府警察部门将本不属于自己或者自己无力独自承担的更多职责分担给其它社会组织和公众，只做他们不能做、做不好的事情，如对多发性抢劫、等恶性案件的场所进行深夜巡逻等，单凭公民个人的资源不能解决，互相联合又不太可能，应该由政府的警察部门负责。其次，虽然治安服务属于公共产品，政府是主要提供者，但不是惟一提供者，不排除利用市场的手段由其他社会力量来提供。即在治安产品的提供上可以引入竞争机制，将部分治安产品的生产向社会开放，以契约的方式（如治安承包）引入多元生产主体，营造一个竞争的局面，以提高公共治安产品提供的效率，竞争最明显的好处是提高效率，萨瓦斯的研究表明，公营部门提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用高出35%—95%。这对传统的警察业务必须全部由国家警察包办的认识提出了挑战。除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外，警察的管理、保护、救护、服务等职能都可以由社会其他组织来履行的。

公共管理理论倡导利用市场和社会力量推行警务的社会化，以更好地维护社会秩序。对警察工作而言，警务社会化同样需要遵循市场规律，进行企业化运作，警察机关、警务工作和警务改革不应该只强调其特殊性而固守旧法。社区警务战略的理念基础之一就是犯罪的根源在社会，控制犯罪的责任也在社会，有效地遏制犯罪必须全社会参与，只靠警察想要有效控制犯罪是不可能的。西方警学家认为，对于控制犯罪来说，“警察只是刑事司法的一部分，刑事司法系统又是政府的一部分，而政府不过是社会的一部分而已”，“只有动员社会和公众参与，才能有效地控制犯罪”，这种深刻的认识是实施社区警务改革所依据的主要理念之一⑥。新公共管理理论倡导利用市场和社会力量推行警务的社会化，对当前实施社区警务和农村警务战略和警务改革发展的指导意义在于：1．政府服务的对象是公众，供养政府及其人员的所有经费又是取之于民的税收，纳税人有获得治安服务的权利，政府有向社会公众提供基本治安服务的义务。所以，基本警务保障和治安服务所需的资金来源，应当由政府提供，政府不应也无力大包大揽。2．对于基本警务保障和治安服务，也可以通过市场化运作的方式，吸引社团、企业甚至公民个人来提供。如私人戒毒所、治安承包责任制、社区矫治机构，甚至象西方一些国家的私人监狱制度，都值得借鉴。3．个人或者组织希望获得额外的、特别的警务保障和治安服务，如私人保镖，物业保安服务等，则个人或者组织理所当然的应当自己付费。4．鼓励警务“私有化”，即以商业运作的方式为公众提供安全服务并收取报酬获得收益⑦。新公共管理运动和社区警务战略都强调公共产品提供主体的多元化不只是巧合，实际上是新公共管理运动在政府警察部门的具体实践。

三、新公共管理运动与社区警务战略发挥了积极的作用

公共治安管理法篇(6)

创新社会治理的措施有哪些(1)改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

(2)激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

(3)创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。

改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

(4)健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。 坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。

设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

为什么要创新社会治理体制指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”在国家治理体系中，社会治理体制占有重要位置，创新社会治理体制已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要实现“形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，就必须重视社会治理创新的系统性、整体性和协同性，实现社会治理的“五个转变”。

实现社会治理思维视角从“国内”到“全球”的转变。在相当长的一段时期，我国把社会治理当成纯粹的国内事务，没有在经济全球化的大背景下思考社会治理问题。进入21世纪，我国的社会治理环境发生了重大变化，国际竞争的日趋激烈和国际合作的日益频繁，加剧了各国的文化冲突，极大改变了政府社会治理的环境;大规模的人员、资源、信息、资本快速跨国流动，加速了风险传播，放大了危机影响，增加了社会治理难度;民主行政、责任行政、服务行政、回应行政等理念深入人心，冲击着政府社会治理的传统观念，对政府的社会治理能力形成挑战。在这一潮流下，任何一国的社会治理都不可能孤立进行，“全球治理”给“国家治理”带来了新的冲击。这就要求社会治理体系从一个封闭式的治理结构转向开放式的治理结构，并从“全球”的角度来考虑社会治理问题。经济全球化给社会治理带来的影响是双面的，一方面，经济全球化使我们可以借鉴国外先进的社会治理理念推动我国社会治理体制创新，提升社会治理水平;另一方面，在树立“全球”思维的同时，还要主动防范经济全球化带来的各种社会风险。这就要求我们，在国内要进一步加强社会意识形态管理，深化公民国家意识、社会整体意识，积极构建具有中国特色的意识形态安全体系，形成法律法规、社会道德、文化传播多位一体的安全防范布局;在国际上，要进一步加大中国现代社会治理理念的宣传力度，树立正面形象，在涉及国内社会治理的问题上坚持原则，坚决杜绝任何外来势力干涉，依据本国法律法规妥善处理。

实现社会治理主导理念从“利益”到“价值”的转变。社会治理的政治性、公共性和社会性决定了其价值取向与单纯的经济管理活动追求个人利益、部门利益、集团利益最大化的价值取向截然不同。我国过去30多来年的公共管理，是以物质利益为导向的公共管理，实施的是“见物不见人”的发展方式，实施社会管理过程中，没有完全做到以人为本。在利益导向的社会治理理念下，社会风险不断增加，社会矛盾不断累积，出现了一定程度的管理失灵状况。在此背景下，建立实现多元价值追求的复合治理，把培育和践行社会主义核心价值观融入社会治理的制度建设和治理实践工作中，形成科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，最大限度地增进社会和谐成为应然选择，调整社会关系、协调社会利益、化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展，实现“善治”的社会治理目标。

实现社会治理功能定位从“维稳”到“维权”的转变。“维稳”与“维权”相互作用、相互影响，两者是辩证统一的。“维权”是“维稳”的基础，“维稳”的实质是“维权”。由于特殊的国情，实践中，我国社会治理在很长一段时间内，单纯地强调“社会的稳定性”指标，忽视了“社会的公正性”“社会的参与性”等维度，虽然在一段时间内有效维护了我国社会的基本秩序和稳定局面，但也不利于社会活力的释放，导致了影响社会和谐的群体性事件的发生。当前，必须顺应公民权利意识大大提高的现实情况，公平保护公民利益，坚持依法治理和法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，从实体、程序和时效上充分体现公平正义的要求，让人民群众切实感受到公平正义就在身边，真正防止因为“维权”而产生的“维稳”问题，为建设社会主义和谐社会奠定坚实基础。

实现社会治理主体构成从“一元”到“多元”的转变。长期以来，我国的社会管理主体主要是政府。“大政府”架构在一定阶段产生过一定积极效应。但随着社会经济发展，大政府的管理体制越来越不适应社会整体发展。现实中，政府负责等同于政府包揽，从观念到制度都排斥社会组织和公民参与社会管理，其结果一方面导致社会自治发展缓慢，公民的自我教育、自我管理、自我服务发展缓慢，另一方面导致了权力寻租和腐败现象的发生。实际上，社会治理除了国家和政府之外还应强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与。社会需求是多样化的，不同类型的主体有不同的特点和不同的擅长，因此需要主体的多元化。要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局，在转变政府职能的前提下，激发社会创造活力，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务，实现从政府单一主体的单向度管理，走向多元主体的协同治理，推动社会治理从国家本位向社会本位转变。

实现社会治理方式方法从“刚性”到“柔性”的转变。社会治理既可以凭借法律约束、纪律监视、强迫控制等刚性手段，也可以依靠组织、协调、激励、感召、启发、诱导、协商等柔性方法。长期以来，政府在实施社会管理时，往往习惯于行政处罚等刚性措施，而对于柔性方法则较少采用和考虑。现代社会治理需要柔性治理思维，变硬约束为软引导，变强制服从为服务感化，变堵截民情为疏解民心，变应急管理为预防治理，变事后干预为事前预防，合理引导社会舆论，适时干预社会情绪，化解各种社会矛盾和风险。

创新社会治理体制党的xx届三中全会，着眼于维护最广大人民根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提出了创新社会治理体制的新观点新要求新部署。我们要认真学习、深刻领会、贯彻落实全会精神，坚定不移地推进社会治理体制创新。

一、充分认识创新社会治理体制的重大意义

创新社会治理体制，是马克思主义中国化的又一项最新成果，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃，实现了我国社会建设理论和实践的又一次与时俱进。

(一)创新社会治理体制体现了马克思主义的群众观点

坚持人民是历史创造者，坚持人民主体地位，这是马克思主义群众观点的基本原理，也是马克思主义政党同其他一切政党的根本区别之一。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，社会建设是中国特色社会主义总体布局的组成部分，社会治理是社会建设的重要内容，在创新社会治理体制中必须坚持人民主体地位、发挥人民主人翁精神、尊重人民首创精神，最广泛地动员和组织人民积极投身社会治理。党的xx届三中全会提出，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督;建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障;维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序等。这些要求突出了人民在社会治理中的主体作用，坚持了社会治理为了人民、依靠人民、成果由人民共享，充分体现了当代中国共产党人对马克思主义群众观点的牢固把握和高度自觉。

(二)创新社会治理体制体现了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化

新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，对社会建设内涵和要求的认识越来越明晰、把握越来越准确、运用越来越科学，在不断加大保障和改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。党的xx届三中全会提出了完善政府社会管理和公共服务职能，党的xx届四中全会提出了加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新和建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，党的xx届六中全会提出了创新社会管理体制、激发社会活力，党的xx大提出了完善社会管理、健全基层社会管理体制，党的提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的xx届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，这是我们党深入分析发展阶段性特征得出的新结论、引领社会进步的新标志，回应了时代新课题和人民新期待，充分体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的新升华。

(三)创新社会治理体制体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张

党的xx届六中全会提出了我们要构建的社会主义和谐社会是党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会，党的提出了保证人民平等参与、平等发展权利和开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。把党的这些主张贯彻落实到社会治理中，就必须坚持党领导下的多方参与、共同治理，发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。党的xx届三中全会提出，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加;推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制;坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。这些部署安排，要求在创新社会治理体制中继续坚持政府主导、注重发挥社会组织作用、增强市场主体社会责任，充分体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。

二、实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动

社会治理是全社会的共同行为。要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，从传统的社会管理转向时展要求的社会治理，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。

(一)发挥政府治理的主导作用

强化政府研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制订社会政策法规和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能，发挥好政府在社会治理中的主导作用。推进政社分开，放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的尽量交给社会力量承担，充分发挥社会力量在社会治理中的作用。各级政府应完善社会治理考核机制和指标体系，确保责任到位、工作到位、举措到位，履行已明确的社会治理职责，落实已出台的社会治理政策措施，完成已提出的社会治理目标任务。

(二)增强社会自我调节功能

加强全民思想道德建设，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，自觉维护社会秩序。依托工会、共青团组织、妇联、基层群众自治组织和社会组织，开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，化解不同利益主体之间的利益冲突。推进以行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约为基本内容的社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的作用，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则。

(三)深化居民自治

深入贯彻居委会组织法、村委会组织法，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。引导居民参加社会组织活动，动员居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治、调解民间纠纷，鼓励和支持居民协助基层人民政府及其派出机关做好与居民利益有关的劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、优待抚恤、医疗卫生、文化教育、体育健身、消费维权等工作，依法保证居民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权。积极适应新形势、顺应居民新期待，完善党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽居民参加社会治理的范围和途径，丰富居民参加社会治理的内容和形式，让居民能够依法办理自己的事情，发挥居民在基层社会治理中的主体作用，促进政府治理与居民自治良性互动。

三、鼓励和支持社会组织参与社会治理，激发社会活力

社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参加社会治理、公共服务，对于激发社会活力、巩固党的执政基础具有重要作用。

(一)加大政府购买公共服务力度

建立健全政府购买服务机制，及时、充分向社会公布政府购买服务项目、内容以及对承接主体要求和绩效评价标准等信息。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会组织的作用，凡适合社会组织承担的，都可以通过竞争性选择方式交给社会组织承担。基本公共服务领域的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等，也要逐步加大政府购买服务的力度。承接政府购买服务的主体，包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法登记成立的企业和机构。制定政府购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，并将评价结果向社会公布。

(二)实行四类社会组织直接登记

目前，我国社会组织既培育发展不足又规范管理不够，需要改革社会组织登记管理制度。成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除依据法律法规和国务院决定需要前置审批外，可直接向民政部门依法申请登记。在这四类社会组织监督管理上，民政部门依法履行登记、备案、年检、监督、执法和组织第三方评估等职能，行业主管部门负责业务指导和行业监管，相关部门负责财务税收、信贷融资、社会保障、查处违法违规活动、审计等管理。

(三)限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩

目前，一些社会组织尤其是行业协会商会行政化倾向明显，政社不分、管办一体、责任不清，需要加快推进行业协会商会与行政机关脱钩工作。要厘清行政机关和行业协会商会的职能边界，行政机关将适合行业协会商会行使的职能转移给行业协会商会，行业协会商会要除去行政色彩，真正回归民间。行业协会商会必须设立独立账号，资产不明晰的要限期完成划分。

(四)依法引导在华境外非政府组织开展活动

境外非政府组织在华开展活动，应遵守我国法律法规，有利于我国经济社会发展，尊重我国风俗习惯。境外非政府组织可在我国经济、科技、教育、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域开展活动。未设立代表机构的境外非政府组织在华开展活动，必须与符合条件的境内法人单位以合作项目形式进行，合作项目应由境内法人单位报相关主管部门批准、同级登记管理机关备案。境外非政府组织在华开展合作项目，不得附加政治、宗教或者违反我国法律法规的条件。

四、建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制

社会治理要以大力发展经济、保障和改善民生为治本之策，从源头上减少社会矛盾和问题，同时，必须建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使社会矛盾和问题不断得到及时化解和向好的方面转化。

(一)畅通诉求表达机制

完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，发挥人大、政协、人民团体、社会组织、基层群众自治组织以及新闻传媒等的社会利益表达功能，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，依法按照政策及时妥善处理群众的合理诉求，并及时反馈处理结果。改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

(二)建立心理干预机制

广泛宣传普及个人心理健康知识，建立心理危机干预预警机制，防范和降低社会风险。健全个人心理医疗服务体系，规范发展个人心理服务专业机构，开展个人心理咨询、疏导、调节、治疗等服务。对因生活和工作等受到挫折而缺乏信仰、对生活失去希望的个人给予更多关注，有针对性开展疏导、帮助、教育，使其重振生活信心、避免走向极端。加强专业社会工作人才队伍和志愿者队伍建设，开展专项社会关爱行动，对流浪儿童、精神病人、艾滋病机会性感染者、吸毒人员、刑满释放人员等特殊人群进行专业心理疏导和矫治，帮助他们修复社会功能、回归社会。

(三)完善矛盾调处机制

健全区(县)、街道(乡镇)、社区(村)、楼门院(小组)四级纵向人民调解网络，建立由政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制，完善司法调解格局、把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去，发挥人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系的作用，形成调处化解矛盾纠纷的综合机制，及时有效地把矛盾化解在基层，努力实现案结、事了、人和。

(四)健全群众权益保障机制

完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序，凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见，对大多数群众不理解、不支持的事项缓出台或不出台，防止因决策不当而损害群众利益。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。解决土地征用、房屋拆迁、企业改制、劳动关系、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市管理等方面群众反映强烈的问题，维护好群众的切身利益。

五、健全公共安全体系

公共安全事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。健全以食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等为基本内容的公共安全体系，是社会治理面临的重要课题。

(一)健全食品药品安全监管机制

强化政府的食品药品安全监管责任，对食品药品安全实施有效的统一监管。落实企业在食品药品安全中的主体责任，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。完善食品药品安全标准体系，提高食品药品检验检测科学化水平，建立食品药品质量追溯制度，实现从生产源头到终端消费的全程严格监管。加强食品药品安全风险监测评估预警，健全食品药品安全多渠道投诉举报和突发事件快速反应机制，依法惩治食品药品领域违法犯罪活动。

(二)完善安全生产监管制度

坚持安全第一、预防为主方针，完善安全生产法律法规、政策标准、技术服务，提高安全生产的科技支撑能力和应急救援水平。落实政府安全生产监管责任和企业安全生产主体责任，严格安全生产目标考核和责任追究，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改评价制度，严格查处非法违法或违规违章生产经营建设行为。深化煤矿、非煤矿山、危险化学品、交通运输、消防等重点领域安全生产和人员密集场所安全的专项治理，遏制重特大安全事故。加强从业人员特别是高危行业从业人员的安全教育，提高全社会安全意识，夯实安全生产基础。

(三)健全防灾减灾救灾机制

坚持以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的救灾工作原则，落实统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的自然灾害应急管理体制，完善救灾准备、应急救助、灾后救助、恢复重建相衔接的自然灾害救助制度，建立方便快捷的储备、调运、接收、发放、回收相衔接的救灾物资应急调度体系，健全以抢险、搜救、救护、救助、捐赠为基本内容的救灾应急社会动员机制。坚持灾前预防与应急处置并重，推进常态减灾与非常态救灾结合，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作的防灾减灾救灾机制，形成有效应对自然灾害的强大合力。

(四)创新立体化社会治安防控体系

坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。坚持发挥公安机关在社会治安防控中的主导作用，创新特业管理、户籍管理、交通管理、巡逻管控等执法方式，加强重点地区、重点场所的社会治安综合治理，依法严密防控和惩治各种违法犯罪活动。注重发挥城乡社区在社会治安防控中的基础作用，推进平安社区建设，组织治安积极分子、保安、志愿者、居民等力量开展群防群治，集民智于治安，化民力为警力，形成人人参与社会治安防控的局面，筑牢社会治安防控体系的根基。

创新社会治理体制的必要性改革开放以后，我国社会开始了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型、由农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济社会生活发生广泛而深刻的变化，对社会治理提出了新的要求。

1.市场化体制改革下，激发新的社会主体参与社会治理的需要

据统计，在我国就业人数中，有78%的人在非公有制经济组织就业。非公有制经济的发展为社会增加了效率与活力，同时，以单位为基础的社会保障机制随着计划体制的消退已逐渐解体，这迫切需要建立新的社会管理载体，即需要加强和完善基层社会管理和服务体系。

社会阶层分化速度加快，大量的新经济组织、新社会组织等在社会管理领域涌现，因此，在新的社会群体和社会组织不断涌现情况下，如果不进行有效的社会组织和管理，社会运行很容易出现失序状态。这迫切需要我们加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，推动社会组织健康有序的发展。

2.城市化进程中，化解各种社会矛盾的需要

20xx年我国综合国力超过日本，成为世界上第二大经济体。但是，我国经济发展背后付出了工人下岗失业、环境污染、资源紧缺和生产安全事故频发的沉重代价。改革开放以来，工人下岗失业成为长期以来困扰我们的社会问题;劳资矛盾、劳动争议等问题也不断增多。近年来，我国矿难、跨桥等安全生产事故频发，对人民的生命健康造成了重大损失，这也对我们的社会治理提出了新的严峻挑战。

目前，流动人口特别是农民工在城市就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融入等方面都存在着不同程度的困难，需要我们加强和完善对流动人口的管理与服务。特别是在城镇化过程中，随着城市的扩大和城市建设步伐的加快，全国各地大量征地拆迁。但是，由于对失地农民和城市被拆迁居民的安置和补偿不到位，引发的群体性事件和个体的过激行为时有发生。严重地影响了社会的稳定与和谐社会的建设。这也迫切需要我们加强和创新城市社会治理，提高社会治理水平。

3.互联网时代背景下，应对虚拟社会安全问题的需要

中国已经进入到信息化社会，进入到互联网时代。互联网已经成为人们工作和社会生活的重要工具。然而，网络带来的社会问题不断增加，如网瘾问题、网络语言暴力、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络安全等等。网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，社会治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。

这需要我们加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平。

4.开放型社会环境中，维护主流意识形态安全的需要

多种文化交流交融，人们思想空前活跃，人们的参政意识、民主意识、法制意识、维权意识、监督意识明显增强，但也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头等问题;人们的独立性、选择性、差异性明显增强，自信、包容、多元观念逐步树立，科学、民主、文明、公平、创新等理念日益成为社会主流思想和价值尺度，但也出现了盲目崇外、追求“西化”和所谓“普世价值”的思潮。总之，我国社会的开放性、流动性的增强，使整个社会充满活力，也使社会治理的难度明显加大。

从“管理”到“治理”体现党执政理念的根本性转变“治理”(Governance)原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从20世纪90年代以来，西方政治社会学家和经济学家赋予Governance以新的含义。

他们认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府。例如企业管理和治理，无须依靠国家的强制力来实现，再如社会治理也是如此。罗茨(R.Rhodes)详细列举了治理的不同定义，认为:作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务;作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系;作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动;作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制;作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络;作为国家管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，提高效率，以最小的治理成本取得最大的社会公共效益。

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。由此可见，治理是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构合作运用正式制度和非正式制度对社会成员提供公共服务，对公共事务进行管理，协调不同利益群体的关系化解矛盾的过程。

改革开放后，中国的社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。

1992年党的十四大，确立了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向，1993年党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能，不能像从前计划体制中那样大包大揽。20xx年，党的xx大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到20xx年时，中央已经正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。党的提出的社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，法治保障的强调，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，还要以法治作为基础性的保障，它拓展了社会管理的方式和手段。随着市场经济改革力度的加大，xx届三中全会鲜明地提出了市场在资源配置中的决定性作用，在社会体制改革上也要加大力度，党中央正式提出了“创新社会治理体制”，这种变化体现了党的执政理念的根本性变化。它意味着我们不仅要向市场放权，也要向社会放权;不仅要解放生产力，也要增强社会发展活力。

从主体上来看，“治理”跟传统的“管理”不同。传统的管理主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性，而治理除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。

从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了强调行政，还强调法制建设、思想道德建设、制度建设、社区自治管理。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动，政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾、实现社会的安定有序。从目标上来看，社会治理既要维护社会稳定，也要增强社会发展活力。

创新社会治理体制的思路与对策改革开放以来，我国经济体制改革取得了举世瞩目的成绩，社会治理体制改革也取得一定的成效，但是，总体来讲，社会治理体制改革明显滞后于经济体制改革。xx届三中全会提出了全面深化改革的总目标，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，创新社会治理体制是推进国家治理体系现代化的重要内容。这需要我们顺应我国社会结构和社会转型变化的新趋势，创新社会治理体制，在党委领导下，发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面积极参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

1.强化政府的服务职能

政府的职能是经济调节、市场监管，社会管理、公共服务。经过30多年改革，计划经济体制下政府对经济社会事务管得过多过死的状况已有较大改变，但仍存在“越位、错位、缺位”的问题，要进一步深化行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。当前，政府要把社会治理和公共服务的职能放在更加重要的位置，建设服务型政府。

第一，政府要切实转变职能。要由经济主体型和投资型政府向公共服务型政府转变，由单一的、不全面的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向将公共服务水平置于重要位置的观念转变。改革开放以来，经济建设是我们的头等重要的任务，我国政府基本上是“经济建设型”政府。全面建设小康社会的历史时期，中央提出政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而由于惯性使然，有些地方和部门的政府职能还没有转到公共服务上来。针对这个问题，中央强调，各级政府抓经济发展，主要是为市场主体服务和创造良好发展环境，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。

第二，树立服务的理念。xx同志在20xx年省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上讲道，社会管理，说到底就是对人的管理和服务。xx在该研讨班结业式上也强调，一切社会管理部门都是为群众服务的部门。我们要正确看待管理和服务的关系，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，如果我们真心实意为群众办实事、办好事，时时处处、切切实实关心群众生活，满足老百姓各种合理的需要，老百姓对我们的工作满意，这就实现了我们社会治理的目标。

第三，要科学定位政府的社会管理和公共服务职能。政府和社会组织都是社会管理和公共服务的主体，但是，它们在社会管理中承担着不同的职能，发挥不同的作用。政府的社会管理和公共服务主要包括:一是提供就业服务和基本社会保障等基本民生性服务;二是提供教育、医疗、公共文化等公共事业性服务;三是提供环境保护、基础设施建设等公益性基础服务;四是提供生产安全、消费安全、社会安全等公共安全性服务。对生产安全，企事业单位负有责任，政府也应强化安全服务体系建设和监管职责。而消费、食品和药品安全等都是公共服务体系建设的基础性环节，政府责无旁贷。此外，政府还要动员企业、社会组织参与提供力所能及的公共服务，并对社会其他主体提供的公共服务进行有效的管理和监督。

第四，积极推进公共服务方式的创新。一是这种创新体现在公共服务对市场机制的利用，通过招投标、合同承包、特许经营等市场机制来调节公共服务的供给和需求，以期解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，从而达到降低成本、提高效率的目的。二是公共服务方式的创新还体现调动社会力量改善公共服务，鼓励各种社会组织参与公益事业和社会服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，满足社会成员多元化的社会需求。

三是公共服务均等化，即全体社会成员享有基本公共服务的机会均等、全体社会成员享受公共服务的结果大体相等、尊重社会成员是否享受公共服务的选择权。

2.建立和完善社区治理机制

党的报告指出，“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。从基层做好社会服务管理，实现基层的社会和谐稳定，是实现全社会稳定的基础”。

在我国社会转型时期，政府正在由一个无限型政府向有限型政府转变，政府对社会成员的管理和服务有限，因此，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为对居民进行社会整合与社会管理的新载体。中共中央、国务院在20xx年3月16日颁布的《新型城镇化规划》提出，“健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业。加快公共服务向社区延伸，整合人口、劳动就业、社保、民政、卫生计生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，加快社区信息化建设，构建社区综合服务管理平台”。社区建设要从以下几个方面入手:

第一，健全社区服务体系。社区服务是政府公共服务、市场服务、社会保障、社会互助和慈善事业的交织延伸，由政府提供的公共服务、市场提供的商业服务、社区民间中介组织提供的慈善公益服务，共同构成了社区服务的网络体系。在当前，特别要加强以社区社会组织、社会工作者和志愿者组成的社区公益服务体系建设，来满足社区不同职业、不同年龄、不同兴趣居民的多元化多层次的需求。

第二，社区建设需要政府投入大量的资金，进行社区公共服务设施的建设和支持社区各种活动的开展。

第三，加强社区文化建设。社区文化建设是为了满足社区居民在精神文化生活方面的需求，获得更高质量的社区生活。同时，要在社区成员中确立共同的价值目标，使全体社区成员发扬参与精神和互助精神，增进对社区的认同感和归属感。

第四，社区建设要培养大量的社会工作专业人才，为有需求的个人、家庭、群体提供专业化的社会服务，并运用专业知识，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会和谐。

3.激发社会组织的活力党的xx届三中全会指出，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

第一，我们要解放思想，充分认识到社会组织在当前我国经济建设和社会发展中的作用。社会组织有四项职能:服务社会、规范行为、表达诉求、社会监督。社会组织最主要职能是为社会提供服务，满足社会成员的多种需要。

第二，加大培育社会组织的力度，满足人民群众不断增长的物质文化需求。社会组织其业务和类型涉及方方面面，其活动方式也是复杂多样的，目前，要加快行业组织、公益类组织、服务类社会组织和城乡基层社会组织的发展。政府在转变职能和简政放权过程中，将一些民生服务项目打包向社会组织招标，购买社会组织的公共服务，有力地激发社会组织活力。

第三，完善相关法律法规，规范社会组织的行为，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动，促进社会组织健康发展。

第四，社会组织要不断地去行政化，实现自身的独立性。当前，要限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。

第五，加强社会组织的自我建设和人才队伍建设，提高自身服务社会的能力和公信力。社会组织就是要靠提高自身的公信力赢得社会和公众的认可，靠发挥服务社会的功能提高知名度，扩大自己的影响，只有具备专业的服务水平，才能积极有效地参与社会治理和公共服务。

4.完善社会治理的体制和机制

第一，加强法治建设。法治是社会治理的重要方式和手段，在社会治理中法治可以起到规范社会行为、维护社会秩序、调节社会关系、化解社会矛盾等方面的作用。党的报告指出，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，法治保障是健全社会治理体制的重要内容。当前，为了实现社会治理法治化，需要加强社会领域的立法工作，做到社会治理有法可依;需要增强司法的权威性，做到社会治理有法必依;需要规范执法行为，坚持执法的公平性，切实维护群众的合法权益。同时，需要加强全民法制教育，提高全民遵纪守法的意识。在法治建设中，处理好维稳与维权的关系。

公共治安管理法篇(7)

治安承包就是将其整体治安或某项治安或某个要害部位、重点项目的巡逻看护、安全管理，以每年一定价格的方式承包给一个人或几个人，并签订合同，明确责权利，严格奖惩兑现，从而达到维护治安和安全的目的。可以说，治安承包的出现有着深刻的社会背景。社会主义市场经济体制的建立，极大地促进了城乡生产力的发展，随着各项改革政策的出台，经济结构的调整变化，不可避免地给社会治安带来一定影响:广大工人、农民、个体业主获得了独立的经济地位和生产经营自后，人、财、物的流动更加频繁，对组织、单位的人身依附关系开始松散，原有的社会管理机制和行政强制手段逐步弱化。由于受经济利益驱动，以及价值观念转变带来的影响，原来实行的干部带班巡逻、义务巡逻、联户联防等治安防范措施已经显得力不从心。社会治安防控机制与快速发展的市场经济严重脱节，基层社会治安防范工作需要寻求新的出路，这时，治安承包制度应势而生。

在农村地区，随着商品经济的发展，流动人口的增多，治安任务也变得更为繁杂艰巨，迫切需要加大治保工作力度。而且，农村原有的治保组织和工作制度，已经远远不能适应现代农村社会治安和经济发展的需要。另外，我国正处于社会转型期，农村大量的青壮年劳力外出打工，只有老人、妇女和儿童留守，致使农村群防能力减弱，治安形势恶化。而治安承包制度的出现则满足了农村治安的需求。治安承包制度将治安防范以合同的形式承包出去，不仅弥补了农村警力的不足，也维护了农村地区的安全稳定。

实行治安承包制度也在实践中取得了良好的社会效果。在实行治安承包的一些地区，社会治安形势明显好转。例如河南方城县在实行治安承包后，治安形势发生了巨大的变化。据该县政法委副书记吕长春介绍，自1998年以来，全县治安案件发案率急剧上升。最严重的小史店镇，1999年发生盗窃、抢劫案件上百起，杀人案件8起，死20人。治安形势的恶化促使该县的领导决定在小史店镇试行治安承包责任制。在试点的2000年，小史店镇仅发生刑事案件11起，比上年下降60%，一跃成为该县同类乡镇中治安状况最好的乡镇。

二、对治安承包责任制的评析

（一）治安承包存在的正当性

任何新事物的出现，都会有人提出质疑，主要质疑的是治安承包的正当性。理由是治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。从新公共管理理论、社区警务理论以及社会治安综合治理的角度来讲，治安承包有其存在的正当性。

1.治安承包符合新公共管理理论的理念。自20世纪80年代以来，西方国家开启了以“新公共管理”为导向的行政改革新时代。新公共管理理论要求用市场的方法再造政府，提出了“多元共治”的理念，强调发挥社会力量的作用，反对政府包办一切。在公共治安中引入竞争机制、市场机制，可以改变公共治安低效率的状况，提高公共治安生产者的积极性。虽然公共治安应该由政府提供,但是引入了竞争机制,把部分公共治安的生产以契约的方式委托给行政机关中的个人，甚至其他组织或个人进行生产,其目的就是要提高公共治安的供给效率,以更小的成本提供更好的公共治安服务。治安承包就是这么一种改变公共治安生产的新尝试。

随着社会主义市场经济的发展，人口流动加剧，贫富差距进一步拉大，加之社会控制机制尚不完善,社会治安形势日益复杂，成为一个严重的社会问题。公共治安服务越来越为社会各界所关注。因此，要善于调动社会各界的积极性，把蕴含在人民群众中的巨大热情发挥出来,实现公共治安的社会化、市场化。

2.治安承包社区警务理论的核心。自20世纪30年代以来，西方国家盛行“社区警务”理论。社区警务是一种依托社区、立足社区、依靠社区、服务社区的新型警务体制，同时也是在社区内实行治安管理和防范的一种新的警务理念。社区警务理论提倡社区群众以多种形式参与治安防控工作，共同研究、解决社会治安问题。社区警务的核心是改善和密切警民关系，通过警民合作，共同预防控制犯罪、维护社会治安。就目前的治安承包而言，既不是单纯的政府行为，也不是纯粹的民间活动，而是警察职务行为与居民自治的有机结合，是政府主导下的各种社区治安资源和社区治安力量的有效结合。

3.治安承包符合社会治安综合治理方针的要求。社会治安综合治理是指在各级党委和政府的领导下，把各方面的力量组织起来，充分运用政治、经济、思想、教育、文化等手段，打击犯罪，积极消除产生犯罪的原因，从根本上预防和减少犯罪行为的发生。治安承包利用经济利益杠杆，充分调动了群众参与社会治安的积极性，发挥了“群防群治”的优势，并且采用契约的形式，使权责利明确，将治安防范落到实处。治安承包不但符合社会治安综合治理的要求，从效果上看，也达到了社会治安综合治理的目的，可以说是社会治安综合治理的新形式，它有利于维护正常的社会治安秩序，保持社会稳定。

（二）治安承包中遇到问题及解决办法

1.承包事务内容需明确界定。社会治安涉及每一个社会成员的切身利益，原本应当由专门性的行政机关进行治理。如果要承包出去，到底哪些治安事务可以由私人力量进行承包？治安事务的承包是否存在？明确承包事务的范围应是完善治安承包制度首先必须解决的问题。

治安防范事务：治安防范的承包内容包括私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动。在我国进行治安巡逻工作的既有专门的巡警队伍，又有由各种民警、武警等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警和居民组成的群众性治安联防组织。

部分非强制性治安管理事务：治安承包不能承包那些具有强制性的行政命令、行政强制措施、违反治安管理行为的调查及处罚等事务。只能承包治安管理权中的一些具有业务性的管理权，如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解等，这些管理权虽属公权力，但不属于国家强制管理权。

2.严格选定治安承包人。承包人的选定一定要慎重，因为承包人承包的内容是治安防范工作，要履行巡逻防范、维护地方平安的职责，承包人的素质不仅关系到治安承包制度的成败，更关系到社会的安定和谐。承包人的选定,应通过招标的形式，向社会公开招聘一批身体健康、品行端正、志愿从事治安保卫工作,并严格遵守国家法律、法规的人。同时，公安机关要发挥监督审查的作用，对承包人的政治思想和业务素质进行必要的审查，确保其能够胜任工作。选定承包人后，公安机关要对其进行培训，使其具备行使治安防范工作的能力。

3.要签订治安承包合同。治安承包是以合同的形式明晰承包人的责权利，可以说承包合同是治安承包责任制的中心环节。承包合同不是一般的合同，而是带有一定的管理职能，对治安防范承包人职责权限的界定，必须严格遵照国家的法律法规，严防越权、越规行为发生。

4.要对治安承包人进行考核。考核是检验治安防范承包人履行协议情况的有效形式。考核标准是整个考核机制最关键的问题。考核标准可坚持硬性指标和软性指标相结合的原则。硬性指标主要是指发案量、抓获违法嫌疑人数量等。单纯地以发案量等硬性指标来衡量治安承包的绩效并不是合理的，相反地，应该以软性指标――即公民的满意度作为绩效评估的主要标准。因为案件发生与不同季节、不同时段有密切关系，以确定的数量指标来衡量不确定的事实无疑欠缺科学性。这些内容都要在治安承包合同中加以明确。对于全年达到合同规定要求的治安承包人要予以奖励，对平时不负责而出现问题的治安承包人，要与其解除承包合同。

5.筹措治安承包经费的途径。承包经费的来源必须合法，不能搞硬性集资、摊派增加群众的负担。目前，各地都在积极探索解决承包经费的办法。例如河南方城县公安局在充分论证的基础上，探索出了四种途径：一是直接兑现货币，有能力出资的采取这种形式；二是实行实物折价，把承包费换算成树木、粮食等；三是用集体机动地、荒山、荒滩承包权抵换承包费；四是以工代费。这种灵活变通的办法照顾了不同层次不同条件的发包人、承包人。

另外，山东聊城市还实行了“治安保险”的新办法。一是面向城区居民的“社区治安保险”，由居民与社区、社区与人保公司分别签订治安承包责任协议和保险协议，每户居民每年缴纳36元费用，分出4.4元办理社区治安保险，保险金额为3000元，并免费为每位社保队员提供总额为1万元的人身意外伤害保险。二是面向农村的“契约式联防保险”，由每户村民每年缴纳治安联防费30元，分出10元作为保费，由保险公司承保家财险，保险金额1万元。上述办法较好地解决了试点社区和村庄群防群治的经费问题，调动了当地群众参与社会治安综合治理的积极性。治安保险的做法不仅解决了治安承包费用，而且也解除了承包人的后顾之忧。需要注意的是，治安承包一定要遵循“谁出资，谁受益”的原则，承包费用的筹集一定要建立在人民群众自愿的基础之上。