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[关键词]城乡网络；连接度；城乡一体化；网络规划；规划框架

从历史角度看，城乡关系的发展具有阶段性[1]。不同时期的城乡一体化发展模式存在差异性。2016年中央1号文件提出“促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换”。新形势下，我国将逐渐步入一种公正、平等的区域城乡关系模式。赵群毅提出城市化发展的不同模式及特点，如城市带动发展模式、乡村综合发展模式、城乡融合发展模式和网络化发展模式，并指出网络化发展模式是强调区域内城、镇、乡共生的网络系统，是一种高效的区域城乡关系模式，体现了高水平的均衡发展[1]。正如城市学家刘易斯•芒福德在《城市发展史：起源、演变与前景》中指出：“城与乡，应当有机结合在一起”，新形势下城乡发展模式应充分认识城与乡的内在依存关系，不是生搬硬套地结合，而是有机地结合。依据城乡一体化的内涵①，为实现城乡有机结合，首先，要识别出城乡人口、技术、资本和资源等要素相互流通的路径，这是城乡有机结合的方式；其次，为促进城乡要素流通，关键在于建立一种新的城乡互动的生产方式和社会功能结构，这是实现城乡有机结合的载体。因此，城乡一体化规划必须具有科学的规划理念、指导思想和技术手段，以便打破城乡界限，将城、乡整合为一个有机系统，并在此基础上对城乡一体化发展进行统一的分析和评价、确定规划目标和切入点，进而编制城乡一体化规划，实现城乡的一体化发展。以上内容的关键在于需要一套切实可行的框架体系指引城乡内部生产要素的流通与城乡外部社会功能结构的有序协调发展，基于网络连接度构建的城乡一体化网络规划框架是连接以上问题的桥梁。国外学者从城乡对立[2]、城乡互动[3]和城乡互助[4]等方面定性描述及研究城乡关系，包括城乡社会问题、健康卫生、政策体制与意识形态等方面存在的差异，以及人口迁移、产业联系、资源和资本转移等方面的城乡关系问题[5]。国内学者从经济社会发展融合[6-7]、生态效益整合[8]与基础设施网络建设[6]等视角提出我国城乡一体化规划、城乡统筹建设的方向。仇保兴从经济、社会、文化、生态、空间与政策等方面叙述了城乡统筹规划的原则、方法及途径，强调城乡统筹规划应具备系统性、预警性、整合性与可操作性[9]。此外，国内学者以苏州[10]、山东[11]、重庆[12-13]和成都[14]等为例对城乡统筹规划、城乡一体化规划的编制体系与实施机制进行研究，以问题为导向规划，侧重于对城乡一体化内涵中的某些方面作定性分析研究。进入21世纪以来，信息技术革命呈现出新的发展态势，互联网、移动通信和物流产业等的迅猛发展不仅提升了人们的信息沟通能力，扩展了民众的社会交往范围，而且引起人们交往方式、经验基础、社会时空及权力结构等诸多方面的深刻变革[15]，在城乡一体化发展方面，对信息网络体系建设[16]、交通网络配置研究[17]和物流网络布局[18]提出了新要求，促使城乡之间人流、物流与信息流可以自由合理地流动。由以上学术成果可知，虽然国内外学者鲜有基于城乡生产要素空间流动视角对城乡一体化形成机制和构建城乡一体化网络规划框架进行探讨，但相关规划研究逐步在思维和学术框架上整合城乡两大系统，旨在缩小城乡差别，建立新型城乡网络关系。本文首先提出城乡一体化网络和城乡网络连接度的理论依据；其次，从城乡要素流动空间视角，探讨城乡一体化形成的内部机制，识别并构建城乡一体化网络结构；再次，基于城乡网络连接度对城乡一体化网络进行分析和评价；最后，提出城乡一体化网络规划框架体系。这一框架是城乡一体化网络规划的具体技术路径，城乡网络连接度的可计量性，使得城乡一体化规划的定量评价、科学编制和规划结果验收等具有较强的可操作性。

1城乡一体化网络与城乡网络连接度的提出

借鉴景观生态学中景观生态网络和景观生态网络连接度，城乡一体化网络和城乡网络连接度是运用学术理论嫁接的方法，将景观生态学中的景观生态网络、景观生态网络连接度理论研究应用到城乡一体化网络规划当中，景观生态网络与城乡一体化网络均是依据研究对象在过程和功能上的联系而建立起来的网络结构；景观生态网络连接度与城乡网络连接度都是强调研究对象内部要素在网络结构中的连接程度；二者之间存在本质上的一致性。因此，景观生态网络相关理论研究可以运用到城乡一体化网络理论研究中来，基于城乡网络连接度评价的城乡一体化网络规划是编制城乡一体化网络规划的基础，对于城乡一体化路径选择与未来走向具有决定性的意义。

1.1景观生态网络与景观生态网络连接度

在复杂的人工城市景观系统中，为维持城市居住、生活、生产空间与城市自然、城市社会属性间的平衡与协调，建立城市景观生态网络[19]。该网络研究对象是景观中的生态源彼此之间进行物质转换、能量传递或物种迁徙的过程[20]，在对这一过程进行识别的基础上构建生态廊道，景观生态网络是将生态源、生态廊道和生态节点在生态功能与过程上建立起联系的一种结构模型[21]。景观生态学中景观生态网络连接度是描述物质、能量或物种在景观生态网络中流动情况的评价指标[22]。

1.2城乡一体化网络与城乡网络连接度

城乡一体化网络的构建旨在打破城乡二元结构，重点是实现城乡之间劳动力、土地、资本(物质资本、人力资本和社会资本)、技术、企业家才能与信息等生产要素相互流通。城乡一体化网络则是以城乡生产要素动态流通路径识别为视角，将市、县、镇、乡、村、屯之间相互联系、相互依存的关系在空间上抽象表达为由节点和连线构成，表示诸多对象及其相互之间关系的一种体系模型。城乡网络连接度研究对象是城乡各类生产要素在城乡一体化网络结构中流通程度的评价指标(表1)。

1.3城乡网络连接度对城乡一体化网络规划的意义

城乡网络连接度是描述各类生产要素在城乡社会功能结构中整体流通情况的指标，以此来判断城乡一体化网络规划的方向和任务。衍生于景观生态网络连接度的城乡网络连接度概念除了具有一般意义的网络连接度特征之外，还具有其他鲜明的特色，使其对于城乡一体化网络规划具有不可替代的意义。(1)城乡网络连接度作为一种理论和观点，不仅强调城乡生态系统网络的连接性，同时兼顾城乡经济、社会、文化、空间与政策等各个子系统层面相关要素流通的连接性，拓展了景观生态网络连接度的内涵。城乡网络连接度是衡量和评价各类要素在城乡间流通情况及当前形成的城乡一体化网络是否完整的关键性判断标准。(2)城乡网络连接度具备明显的空间可计量性，使其成为城乡一体化发展水平测度和城乡一体化规划方案评价的方法之一，对城乡一体化的最终目标—促进各类生产要素在城乡间的无障碍流通进行有效的衡量和直接的把握。(3)城乡网络连接度对于城乡一体化目标达成还具有一定的预警性，它可以充分显示地区内部城乡间生产要素流通的情况，对于未建立起连接或连接性弱的地区之间应在经济、社会、文化、生态、空间与政策6个层面上构建适宜的社会功能结构，以促进生产要素的流通。(4)城乡网络连接度的可计量性和城乡生产要素流通程度的可比较性，在使其具有能够将城乡一体化目标转化为切实可行的衡量手段的同时，也具有较强的可操作性，因而城乡网络连接度评价及分析使城乡一体化规划的可操作性得到提高。

2城乡一体化网络结构识别与构建

2.1源地的识别

景观生态学中将能够促进景观过程发展的景观类型称为“源地”。源地景观具有维持景观功能的作用，具有一定的连续性及空间拓展性[23]。在城乡一体化网络模型中，城乡生产要素流通源地为各个市、县、镇、乡、村、屯，它们不断提供各类生产要素并维持其流通，因此市、县、镇、乡、村、屯的存在是各类生产要素流通的物质空间基础。

2.2生产要素流通路径的识别

借鉴景观生态学中的“源—汇”理论[24]，在城乡一体化网络中，“源”是对城乡间各类生产要素相互流通产生促进作用的因子，“汇”是对城乡间各类生产要素相互流通产生抑制作用的因子。首先，在空间上对各类因子的分布情况进行空间表达，构建生产要素流通阻力面，各类生产要素需要克服来自不同因子的阻力方可实现流通。其次，分别综合考虑研究区域范围内当前促成劳动力转移、土地流转、资本转移、技术溢出、信息与企业家才能溢出的影响因子，在空间上进行强度评价和分布分析，根据评价和分布结果确定生产要素流通过程中的“源”与“汇”。影响因子的识别要具有一定的科学性，运用相关关系计算分别算出与劳动力转移、土地流转、资本转移、技术溢出、信息与企业家才能溢出有关的影响因子的相关关系系数，变量是否存在相关关系由P值表征，P值小于0.05时；显示两变量存在显著的线性相关关系，相关程度由R值判断，R的绝对值越大，相关程度越高，以此来筛选影响因子。由于本文的重点在于探讨城乡一体化网络规划框架，故对于各类生产要素流通的影响因子暂不作详细探讨。最小累积耗费距离是指从“源地”经过不同阻力的空间表面所耗费的费用或克服阻力所做的功[25-26]。基于ArcGSI平台的空间分析代价距离模块，利用累积耗费距离模型来识别当前各源地间(即城乡之间)生产要素流通情况，主要考虑的因子为源地、距离和阻力，公式为：式中，为第个单元到源地的最小累积耗费值；是第个单元到源地的实地距离(或加权距离，根据影响不同生产要素流通的不同阻力面选择不同距离计算方法)；是空间上某一单元的阻力值；是基本单元总数，为源地到第个单元所经过的单元个数。

2.3城乡一体化网络结构模型的构建运用

累积耗费距离模型，并进行适当的修正，通过识别城乡各类生产要素流通影响因子，确定扩散阻力面，寻找城乡间生产要素扩散最小阻力通道(即流通路径)，进而构建基于市、县、镇、乡、村、屯的源地和基于生产要素流通路径的城乡一体化网络结构模型(图1)。

3基于城乡网络连接度的城乡一体化网络评价

3.1基于城乡网络连接度的城乡一体化网络总体状态评价

基于城乡网络连接度的城乡一体化网络总体状态评价方法是运用网络连接度评价表达通式，计算上述城乡一体化网络结构中城乡间各类生产要素的流通情况，并根据城乡网络连接度大小情况对城乡一体化网络总体状态作出评价(图2)。根据以下公式的计算结果，并权衡各类生产要素之间的关系，可获取城乡一体化网络连接度总体状态的评价结果，具有直观性、可比较等特点。(1)源地重要性指数—源地度数()：该指数用来度量每个源地所具有的连接线数量，即与之相连接的路径数量。源地度数越大，表示该源地对外连接程度越高，在城乡一体化网络结构中往往成为主要的战略点或源地。(2)城乡生产要素流通程度指数—、、指数：主要揭示城乡一体化网络结构中源地与路径连接数量的关系，表示城乡间生产要素流通的程度，反映城乡一体化网络结构的完整性情况。

3.2城乡一体化网络发展协调性评价

通过上文的分析，判断出城乡一体化网络连接度情况和总体状态，如果城乡间仅仅建立了联系，却在发展中逐渐表现为不协调，即城乡差距逐步扩大，则难以实现城乡一体化。因此，需要进一步判断城乡一体化网络发展协调性，协调性是城乡发展中的首要问题，也是经济和社会可持续发展中应当着力解决的要点。城乡一体化网络发展协调性分析包括如下几个方面(图3)。(1)根据城乡一体化网络概念及共生概念的契合性，依据源地间所具有的连接线数量和方向(即与之相连接的生产要素扩散路径的数量和方向)，提出如下城乡关系的共生性定性分析内容：城乡之间可能属于共生关系，也可能属于非共生关系。城乡非共生关系指双方独立存在，城乡之间没有连接关系；城乡共生关系一般可以分为互利共生、偏利共生和损害共生3种类型。互利共生的判断依据是城乡之间形成双向联系，均从对方获益，如一方不存在，另一方也不能获益；偏利共生的判断依据是城乡之间形成单向联系，其中一方因联合而得益，另一方虽未得益也未受害[7]；损害共生的判断依据是城乡之间形成单向联系，其中一方因联合而得益，但另一方却因联合而受害。(2)选取反映城乡差距的对比指数，如根据城乡恩格尔系数、城乡劳动生产率、城乡交通通信支出比、城乡文教娱乐支出比、城乡收入水平及城乡环境质量指数等参数的对比，从若干侧面衡量城乡间的差距。(3)根据以上两个步骤，就可以得到城乡一体化网络发展协调性情况：一种情况是城乡一体化网络发展相协调，另一种情况是城乡一体化网络发展不协调。城乡发展相协调的判定标准为城乡间建立了互利共生关系，且城乡差距较小；城乡发展不协调的判定标准为城乡建立了偏利共生关系或损害共生关系或非共生关系，且城乡差距较大。协调性分析是认识城乡一体化的重要途径，也是调整城乡关系、实现城乡一体化的基础工具之一。

4城乡一体化网络规划框架

城乡一体化网络规划框架包括如下几个主要环节：(1)城乡一体化网络的构建，由识别出的源地和生产要素扩散路径构成，是城乡一体化网络规划的基础。(2)基于城乡网络连接度的计算，诊断出当前城乡网络连接度状态，进一步进行城乡一体化网络之间关系的共生性和发展协调性分析，得出连接度与协调关系情况的不同组合，根据不同组合结果，确定城乡一体化网络规划的侧重点。(3)根据以上分析结果，确定城乡一体化网络规划目标，以实现劳动力转移路径优化、土地流转路径优化、资本转移路径优化、技术溢出路径优化、信息传播路径优化和企业家才能溢出路径优化为最终目标。(4)为促进城乡间各生产要素流通，关键在于建立一种新的城乡之间互动的生产方式和社会功能结构，需要在经济、社会、文化、生态、空间与政策六维度上构建市、县、镇、乡、村、屯联动的城乡一体化发展系统，即进行“城乡一体化网络规划”，分别进行城乡经济一体化网络规划、城乡社会一体化网络规划、城乡文化一体化网络规划、城乡生态一体化网络规划、城乡空间利用规划及相应的政策实施规划，提高城乡一体化网络连接强度，实现城乡生产要素的公平、合理流通。(5)规划方案评估，即通过城乡网络连接度计算结果，评估优化后的城乡一体化网络连接度，若评估通过，进行最终的规划方案实施；若未通过，则需要反复重复第二、第三和第四环节。可以发现，在以上规划框架中，第二、第三、第四和第五环节皆与城乡网络连接度密切关联(图4)。

5结语

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关键词:城乡规划存在问题解决途径

自从改革开放以来,我国的城乡发展取得了翻天覆地的变化，特别是东部沿海城市凭借区位优势一跃成为经济最发达地区，伴随着城市的发展与扩张，城市郊区、城乡村镇正在不断融合，按照城乡统筹可持续发展的理念，城乡之间的差别正在逐步缩小，城乡协调发展的步伐也进一步加快。但是，随之而来也衍生出许多的问题和困难摆在了眼前，诸如城乡发展不均衡、城乡的规划不科学、城乡管理体制不健全以及整体协调不足等矛盾凸显。

实现城乡一体化的统筹发展，科学规划是更好更快发展的核心和首要。摆脱落后的观念和认识，放眼总体布局，用科学发展观对城乡的性质、规模、功能有一个整体的目标和定位，对重点建筑和主要基础设施的规划要合理进行，让城乡规划建设具有实际意义，遇到问题提出解决思路，明确发展的方向，让规划与产业支撑结合起来，将城乡各个区域的发展前景展示出来，才是城乡一体化可持续发展的可靠依据和根本方向。

一、城市化过程中的城乡规划一体化探索

在改革初期，我国的城乡规划法律制度依只有两部法规――《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种建立在城乡二元结构上,把城市和乡村相互割裂,就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式,使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调,特别是对乡村规划的管理非常薄弱,现有的一些规划甚至无法体现农村特点,农村无序建设和浪费土地严重,已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。

2007年10月28日十届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《城乡规划法》。从《城市规划法》到《城乡规划法》,虽然只是一字之差,但意义深远。这也意味着我国将彻底打破城乡二元结构的规划体制,进入到一个城乡一体化规划的全新时代。

在这部法律中,城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法的出台旨在加强统筹城乡管理,打破城乡分割的管理体制,协调城乡空间布局,逐步消除城乡矛盾,缩小城乡差别,改善人居环境,促进城乡经济社会全面可持续的发展。

二、当前城乡规划一体化中存在的问题

从宏观的角度看:(1)城乡一体化过程中产业发展不平衡。政府更注重城市的产业调整、投资环境的改善和基础设施的建设,而忽视了乡镇的同步推进,以至于城乡经济发展水平、产业结构出现失衡。(2)城乡规划不科学,布局不合理。城乡规划受短期利益的驱动,缺乏长远发展计划。空间布局过于分散,“中心地”功能偏弱,工业的空间、产业和人口等集聚度很低。(3) 条块分割,整体协调不足。城乡一体化的建设包含着城乡社会经济发展的方方面面并且需要有机组合协调发展,但行业之间,部门之间和地区之间发展相当不平衡,发展水平、速度和拓展面的落差都比较大。(4)生产要素的区域可流动性仍太低。上至城区之间,下至村与村之间,都在不同程度上形成自我封闭的区域单元,并力求自我发展和自我完善。它不仅使布局过于分散的产业和人口难以集聚和优化组合,而且不利于扩大经营规模,对城乡的总体发展和城乡一体化建设构成重要制约因素。(5)城乡管理体制不健全。

三、解决城乡规划一体化问题的途径

如何遏制城乡发展的失衡现象,加快解决二元结构的突出矛盾?逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变,最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。所以要从体制上下工夫,打破城乡分割的管理体制,建立城乡统筹的管理体制。

1、构建城乡一体的规划体制。将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中,对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。

2、构建城乡一体的行政管理体制。把市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一律向农村延伸,实行统一管理,创造城乡一体的行政管理模式。

3、构建城乡一体的土地制度。依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则,采取出租、入股、质押、置换等各种方式,流转农村土地承包经营权,发展农业适度规模经营。改革征地制度,完善征地程序,及时给予农民合理补偿。实行多种补偿安置办法,切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题。城市要构建完善的土地开发制度。土地开发要适度。

4、构建城乡一体的劳动力市场体制。深化就业制度改革,实行统一的劳动力市场和平等就业,加快清理和取消对农民进城就业的歧视性政策、不合理限制和乱收费行为。促进农村富余劳动力的转移。健全农民进城就业的服务体系,建立适合进城就业农民的社会保险体系,加强对进城就业农民享有平等合法权益的保护。

5、构建城乡基础设施一体体制。①加快城乡公路建设,构建城乡一体的公路交通体系。②深化水利体制改革,建立城乡一体的水资源管理体系;健全供水、防洪和水生态环境保障体系。重点抓好江河防洪安全工程、微水节灌工程和人畜饮水工程建设。③加快城乡电网改造和建设,建立城乡一体的电网输送体系。

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关键词:市场经济;城乡规划;制度创新;问题分析

伴随社会经济的运行及创新性发展，城乡规划制度体系的创新是在城乡规划、决策以及监督项目构建基础上所形成的制度项目机制，并通过规则、政策以及法律内容的完善，促进技术的规范创新，通过制度的稳定结合，为城市规划制度的项目协调提供良好支持。但是，在现阶段城乡规划制度构建的过程中，其制度创新仍然存在着一定的制约因素，所以，相关的项目管理者需要在制度执行的背景下，认识到这些内容，通过对城乡规划制度的完善，促进城市的稳定运行。

一、市场经济下城乡规划制度的现状

(一)过于依赖政府机制的主导性

在现阶段城乡规划项目设计的背景下，其项目作为政府的基本行为，是由政府所主导的项目内容。因此，对于制度创新内容而言，其项目主体既包括了中央政府，又包含了地方政府，其中地方政府主要是城市规划制度及革新中的重要推动力。但是，在城市规划的过程中，由于市场经济的限制，导致中央政府缺乏制度创新的基本来源，从而为制度的创新造成了一定的制约。

(二)以渐进迁移作为主体

在社会经济发展的背景下，新制度体系的构建会将经济学者的基本需求作为主导，并在制度缓慢变化的背景下，呈现出制度体系变迁的管理模式，这种方式的创新为城乡规划工作的综合性及复杂性执行造成了影响，而且也是制度创新方式呈现出强制性及渐进性的发展模式，同时，由于委托中存在问题，也就会为制度的创新效率带来制约［1］。

(三)统计项目缺乏统一规划空间

在城市规划制度构建的背景下，由于不同因素的限制，会导致空间规划体系缺乏系统性，出现了城乡规划工作的层次及种类存在问题，一些项目的规划类型、层次逐渐的主体、技术以及方法存在差异。在某种程度上造成了城乡总体规划与专项规划中发生冲突，更为严重的会为城乡规划的综合调控造成制约。

二、市场经济下城乡规划制度创新思考

(一)构建完善性的民主决策制度体系

在现阶段城乡规划制度构建及完善的背景下，政府部门作为工作中的制定者、审批者以及执行者，与科学决策的项目原则是相互违背的，而且，在项目规划的过程中，不同参与机构缺乏完善性的监督机制，导致呈现规划的编制不能充分满足我国的基本需求，因此，在现阶段城乡规划制度创新的过程中，需要完善委员会制度执行机制，通过对城乡规划项目的推广及运用，可以促进制度的有效执行，从而提升项目决策工程的民主性。与此同时，对于政府部门而言，在城市规划中需要认识到市场经济的基本运行模式，通过民主决策制度的创新，明确政府的基本职能，广泛收集民众的意愿，了解民众对城乡规划的意见，从而实现政府部门与民众利益的稳定协调。

(二)构建科学化的城市规划管理机制

在统一城市规划体系构建的过程中可以发现，传统的城乡规划之间存在着一定的差异性现象，传统的城乡规划受到市场经济体系的影响，造成了城乡规划编制制度较低、城乡规划无法顺利开展的现象，所以，在城乡规划制度创新的过程中，需要构建完善性的编制方法，提升编制结果的可操作性。并在制度完善及策略优化的同时，促进城乡编制规划统称的合理性。通过现代通信系统的运用，进行项目流程编制的优化设计，从而提升城乡规划管理工作的有效性，保证城乡规划工作设计的实效性及创新性。

(三)构建科学化的城市规划保障机制

第一，在程序性法律制度分析的过程中，城乡规划工作的完善需要建立正义性的制度机制合理完善城乡规划的程序内涵，将呈现规划的决策作为重点，保证制度执行的法制化，从而为城市规划保障机制的构建提供权威性的执行标准。第二，对于城市规划中的各个机关耳环，在具体管理制度执行以及管理流程责任确定的过程中，需要进行明晰性项目内容的划分。第三，构建公众参与的制度保障机制，通过法律制度的稳定执行，完善城乡规划法律制度的配套措施，并通过对城乡规划的现状分析，进行各项管理制度的稳定完善，对于政府部门而言，也需要结合城市规划的基本项目，出台明晰化的土地、产权以及税收制度，从而满足市场经济背景下，城乡规划管理制度的稳定创新［2］。

三、结束语

总而言之，在现阶段城乡规划管理工作构建的背景下，需要认识到规划工作中存在的限制因素，构建创新性的规划管理机制。而且，在市场经济完善的同时，不同领域需要在某种程度上进行稳定的创新，结合时展的基本需求，满足城乡规划的基本相关理念，并在项目决策、执行的同时，完善规划规划工作的稳定创新，从而为社会经济的运行及城市化的发展给提供稳定支持。

作者:任慧斌 单位:华南理工大学

参考文献:

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新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占58.8%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。

一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。

（一）我国基本法律制度概况

我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：

1、城市规划制定制度。

城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确

1汪光焘：《在2004年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话》;小城镇建设;2004年04期，28页

定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。

2、村庄和集镇规划制定制度。

村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止2005年底，80.4%的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1%的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。

3、划定规划区实施统一规划管理制度。

《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例，截止2002年，全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米，严重干扰和影响了城市规划的实施3。

4、城市规划实施许可制度。

城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。

5、村庄和集镇建设的许可制度。

村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。由于乡镇

2冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化,《小城镇建设》2003年07期，第24页

3永州市统计局.永州统计年鉴,2003年，第15页

一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例，目前全区12个乡镇中，设有正式规划管理机构的仅有2个镇，没有或虚设管理机构的有10个乡镇4。

6、违反城市规划行政处罚制度。

《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。

7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度

对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。

（二）我国城镇化的现状和特点

我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：

1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%,比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广

1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。2005年，城市的全社会固定资产投资额超过75000亿，约为改革开放初期的100倍；全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米5。

4永州市零陵区统计局，《永州市零陵区统计年鉴》2007年，第4页

5袁振华.农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会,《学习论坛》2005年09期，第53页

3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化

1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，成为县域、市域经济发展的增长点。据测算，2002年浙江省20个经济强县的工业特色产业产值点其工业总产值的比重达到43.6%，由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别6。

4、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远

我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种过度城市化。但农民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大，是城镇社会

管理需要认真面对的新问题。

5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展

我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。

6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中，应

6裴琰，段红兵.农村城镇化过程中社会保障制度的法律思考,《山西高等学校社会科学学报》2006年02期

更多关注城镇化质量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。

（三）现行城乡规划法律制度的不足

1、城乡二元分治，不利于统筹发展

我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯·芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。

2、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理

现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。WTO带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等7。

7史际春.论规划的法治化,《兰州大学学报（社会科学版）》，2006年04期

3、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要

《城市规划法》形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速，环境和资源的压力越来越大，历史文化遗产和公众利益面临严峻冲击，一系列新的社会问题开始显现，这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变，充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则，由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。

4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化

现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”，“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下，作为市政府职能部门的规划局，坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题，如不顾当地的自然资源和生态环境条件，不顾自身的经济能力和客观需求，片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等，都可以追溯于监督机制的缺失，归咎于缺乏决策的科学化和民主化。

5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。

6、城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应

长期以来，我国城乡规划法律制度的研究重点基本上是“洋为中用”，对于“古为今用”，则鲜有提及。可以说，城乡规划法律制度的完善，不可能摆脱传统无所不在的影响和超越国家行政法的发展阶段而直接移植西方某国观念以及具体制度，而是在现有基础上的渐进式发展。从世界范围来看，前苏联极端的“管理模式”早已被行政法学界年否定，而英美国家的“控权模式”面临种种困境，其自身也在探求出路。中国学者的“平衡模式”提出近10年，并为行政法学界广泛认可，但这一理念始终没有得到法律制度与实践操作的支持8。

二、国外城乡规划立法的经验与启示

新中国的城市规划工作在上世纪五十年代全面展开，主要借鉴了前苏联和东欧等社会主义计划经济体制国家的经验，在法制建设上也有很深烙印。改革开放以来，我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。随着社会主义市场经济体制建设的不断深入，城乡规划面临新的需求，有必要学习和借鉴发达国家的经验教训，使我国的城乡规划法制建设少走弯路。

（一）国外城乡规划立法回顾

起源于工业革命时期的现代城市规划，到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。从发达国家的经验教训看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度，城乡建设就会呈现无序和混乱状态，危及国家的经济发展和社会安定。

1、英国不断完善城乡规划立法的经验

19世纪前半叶，英国工业化和城市化高速发展，人口向城市大规模集中。但由于基础设施匮乏、生活环境恶化，劳工住房短缺并很少考虑卫生要求，导致传染疾病蔓延。为应对这种发展方式给城镇造成的恶劣后果，英国在1848年第一次颁布《公共卫生法》，继而又颁布了一系列有关公共卫生和劳工住宅的法令，并于1909年颁布《住宅与城镇规划诸法》，确立

了针对城市问题适时制定并实施城乡规划的基本原则。

8郑长德、钟海燕.现代西方城市经济理论,北京:经济日报出版社,2007年4月第一版

作为世界上最早建立国家规划法律制度的英国，在规划实践中很快认识到城乡统一发展的重要性，于1932年颁布了第一部《城乡规划法》，该法将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。1947年的《城乡规划法》将城乡用地作为整体纳入规划控制，奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。在1968年的《城乡规划法》中，确立了战略性的结构规划和实施性的地方规划的二级体系，将宏观战略引导和具体操作结合为一个整体。2004年的《规划和强制性收购法》又以“地方发展框架”替代了以上的结构规划和地方规划，并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。

2、美国和日本放松城乡规划的教训

美国是典型的市场经济体制国家，采用联邦政体，城镇和区域发展更多地属于州和地方事务，联邦政府对于城市化的干预只是间接的，私人土地对于城乡空间发展的影响十分显著。同时，美国没有全国统一的城乡规划法或相关法律制度，规划的行政和职能体系在各个州差异很大，对于大多数城镇，区划(zoning)几乎是对城乡土地利用和开发唯一有效的法规控制手段。由于美国在城市化过程中过分依从市场需求而缺乏必要的调控，导致城镇无序蔓延和过度消耗自然资源，带来了极为严重的经济社会和环境问题，成为世界各国可持续发展引以为戒的反面教材。

1980年代中期，日本为活跃民间经济，采取对城市规划控制指标的缓和、放松政策。主要包括：对住宅建设规定、容积率及高度控制、控制发展地区的规定、开发许可制度及土地使用性质的放松等。这在一定程度上刺激了城市的快速发展，但也给城市景观和居住环境质量带来了巨大的冲击，并在很大程度上导致了土地、房屋的投机和地价飞涨。为此，1990年代初日本对《城市规划法》等作了一次较大的修订，纠正了在控制地价和土地开发方面的失误，为建设高水平的人居环境奠定了法律基础。

3、城乡规划立法形式的演变

纵观发达国家规划立法的历程，几乎都以“宣言法”为起步，逐步形成以“城乡规划法”为核心法的城乡规划法律体系和将法律与规范融为一体、覆盖城乡的“规划法典”的阶段。宣言法是国家统一的城市规划专业法律体系的初步奠基，在宣言法阶段，规划法往往比较原则，其主要内容是明确规划在国家生活中的重要性和意义，界定规划的主要对象和范围。此后，各国的规划法根据城市化进程不断完善和修订，逐步进入核心法阶段；在作为核心法的城乡规划法的框架下，建立了完整的城乡规划建设和管理的法律制度，可操作性得到加强。在核心法阶段之后，部分发达国家又将城市规划核心法和其他有关规划、建设和管理的各方面法规和规范融为一体，组成了覆盖城乡一体的规划法典。规划法典是解决城乡规划、建设和管理中各种法律法规之间错综复杂的关系、继续增强可操作性的一种途径。

发展中国家有关城乡规划立法的起步较晚，法律体系相对不够完善。但多数国家在城市化进程中都努力进行法制建设，完成了从宣言法向核心法阶段的过渡。如新加坡1959年的《规划法令》，韩国1963年的《国土建设综合规划法》，马来西亚1976年的《城乡规划法》等。

（二）各国城乡规划法的经验借鉴

1、统一城乡规划体系

各国城乡规划法制建设的一个基本特点，就是随着城市化的发展和市场经济的需求，规划制度从关注“城市问题”为主，逐步发展为以强化区域协调为核心的城乡统一规划。

英国始终坚持统一的城乡规划体系，以确保地方发展与国家相关政策的一致。1947年《城乡规划法》建立了覆盖整个国土范围的城乡规划体系，城市总体规划由中央政府审批。1968年《城乡规划法》规定了规划的制定与行政事权对等，郡范围内的结构规划由郡政府编制，由中央政府审批，地方层面的各项规划由地方政府制定，但必须符合区域层面结构规划的指导原则。德国《建设法典》确定的规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面，形成统一的城乡规划体系。

2、有效维护公共利益

德国的规划法律强调保护、维持和发展生态环境和自然景观，包括水域和林木等，其别是要符合高标准的生态要求，承担对于子孙后代的社会责任。为了保证规划内容的真正实施，尤其是工程性基础设施和社会性基础设施的建设，要求土地所有者在自由支配土地的同时承担维护公共利益的约束性义务，并通过有力的法律措施予以保障。英国2004年的《规划和强制性收购法》，强调区域空间战略和地方规划中都应坚持可持续发展的原则。该法通过对公众参与的制度设计来保证公众利益能够在规划过程中得到反映，并废止了皇室在土地使用规划上的特权和有利于开发商的土地购买和建造方式，要求用新的补偿机制来加快处理土地的强制性获取。

3、完善公众参与程序

西欧和日本等发达国家的规划法中都强调要不断完善公众参与规划的法律制度。如德国《建设法典》规定，在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响，以便及早听取市民的意见进行规划修改。城乡规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示并听取意见一个月。英国1947年的《城乡规划法》就有允许公众对城市规划发表意见和建议的规定；1990年的《城乡规划法》则对结构规划和地方规划这两种主要的规划形式，分别制定了公众参与的法定程序。2004年的《规划和强制性收购法》明确规定，在主要的地方规划政策文件中，必须包括一份“社区参与申明”，表明公众参与了从规划制定开始的一系列活动。

4、实施规划督察员制度

英国的中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长）。

5、适时修订规划法律

由于城乡规划法具有相当强的时效特点，即必须适应城市化快速发展和不断变化的社会经济形势提出的新要求。许多发达国家的规划法在颁布后都有多次更新和修订的经验。如处于战后快速发展阶段的英国，在1947年《城乡规划法》设立后的三十年的时间，议会先后12次修订了《城乡规划法》。联邦德国的《建设法典》在1986年颁布后的二十年里，议会已经对其进行了20次以上的条文修订。

6、强化规划实施监督

西欧和日本、韩国等城市化发展较为成功国家的重要经验之一，都是在有关城乡规划的法律中，始终坚持以城乡规划为主体的公共干预政策原则，其别重要的是健全城乡规划法规体系和行政管理体系，建立层级监督，确保城乡规划的有效实施和全程监管。

三、完善我国城乡规划法律制度的几点思考

当前，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。

（一）以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系

按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。

在具体的制度规约上，需要明确所有的建设活动应限于城乡居民点的规划区范围以内，在规划区以外原则上禁止除基础设施之外的非农建设活动；在规划区范围以内，也并非是所有的用地都用于各项建设，也需要划定相应的禁建区，包括基本农田、生态保护或生态敏感区、文化遗产保护区、环境保护用地、水源保护地、地质灾害区等，保证规划区内的生态环境质量和公共安全，促使各项设施相对集中，提高运行效率，切实有效地避免零星开发和“遍地开花”式的建设，从而更好地保护基本农田和耕地。

二）适应立法的阶段性特点，逐步完善城乡规划法律制度

城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此，城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先，建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提；其次，建立完善的公众参与规划制度，以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要；第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，要调整规划的编制和修订制度，保证规划的严肃性；第四，针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，要注意建立上级机关的规划监督制约机制，并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合；第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

（三）规定城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益

在我国，城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分，是国家为纠正市场失效，弥补市场的缺陷，保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。因此，城乡规划一方面需要维护市场秩序，支持正当的利益追求，另一方面则需要承担起合理配置公共资源、切实保障公共利益的责任。

针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上，实行强制性的规定，并且不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平、保障公共安全，协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上，尊重和保护居民的利益，防止大拆大建，解决好关系居民切身利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。

（四）建立协同的行政体系，保障规划的全面实施

建设完善的行政体系，关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则，避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况，使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工，又互相制约。

通过城乡规划法律制度的建立，明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府、省级政府、市、县政府各自制定目标并各自拥有事权，在局部利益不得影响整体利益的前提下，地方各级政府在法定范围内享有自。通过事权划分，强化行政体系的职能建设，并通过体系化的建设，形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务，各级规划事权不应随意下放。

规划行政体系建设的另一个方面，就是要加强行政体系的执行力。在城乡规划开展的过程中，各级政府之间应加强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权划分的基础上，对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级政府对审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度，依据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这样也有利于及时发现、制止违法违规行为，保证城乡规划更为有效的实施。

（五）提高城乡规划编制的科学性，引导城镇化的健康发展

城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上；其次，要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题，推进地方各级城乡规划委员会制度的建立，增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度；第四，加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，逐步实行职业规划师制度，更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范；第五，推进先进的科学技术例如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感（RS）等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第六，建立规划公示和听证会等制度，加大公众参与城乡规划的力度，通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性；第七，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保证城乡规划的全面、有效实施。

四、《城乡规划法》的意义和具体实施办法分析

《城乡规划法》于2008年1月1日正式实施。该法是新时期落实科学发展观的一部重要法律，它的颁布实施，对统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，有着十分重要的意义。

(一)《城乡规划法》颁布实施的意义和作用

贯彻《城乡规划法》的意义主要体现在三个方面：

一是落实科学发展观、建设和谐社会的要求。党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展，实现协调城乡空间合理布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。贯彻实施《城乡规划法》，就是要按照城乡统筹，协调发展的要求，科学布局，合理配置有利于城乡发展的各种资源，为城乡之间、县（市）区域之间、经济与社会之间的优势互补创造更好的条件和环境，促进城乡经济和社会的全面可持续发展。

二是履行政府职责的要求。城乡一体化发展的进程加快，迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要，如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。因此，贯彻实施《城乡规划法》，一定要从民生民意的角度思考城乡规划管理工作，通过依法实施城乡规划管理，满足城乡人民的公共需求，充分保护人民的公共利益，实施还权于民，为人民提供全面的公共服务，认真履行政府的职责。

三是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的，是城乡规划管理工作的法律依据，要求城乡规划主管部门要严格依法行政，限制行政自由裁量权，加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督，强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权，这些方面的规定，是《城乡规划法》的新内容和特点。

（二）落实《城乡规划法》的理念和方法创新

21世纪是城市的世纪，也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择，生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新，其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。

一是要深刻理解《城乡规划法》的立法意图。通过以规划为龙头的一系列相关手段，实现城乡统筹协调发展，是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的内容。随着城市化的加快和城市类型（基于功能分化）的迅速增加，城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程，城市成为人类改造自然最为彻底的地方，城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。重新认知城市生态关系引发理念创新，而规划方法、建设方法和工程措施的创新更成为通向理想城市的必由之路。特别是随着城市科学的发展，人们对城市的认识轮廓越来越清晰，城市生态学理论的应用逐步得以普及。《城乡规划法》的立法意图的本质，实质是人与自然生态的和谐发展。实现生态规划和城市规划的有机衔接，这样，城市的理性发展是有望达成的。

二是城市规划要强调以人为本。认真分析城市规划的各个层次和阶段，城市规划对经济和社会生态的关注是充分的，如传承历史文脉和地区文化特性，城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实，并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面，如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注，景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下，也提出了人与自然和谐共处，但主要强调绿化的景观效果。但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需求的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向,而且城市规划成为这样的短期逐利行为的帮凶,使区域生态承载能力超负荷运转。另外，城市盲目地陶醉于单纯地利用现代技术或建筑艺术创造“奇、大、怪”建筑或构筑物，使城市人居环境对人的生理和心理产生负面影响,造成人们在收获财富的同时损害了身心健康。因此，要从非建设用地入手进行城市规划，就是从自然要素的规律出发，分析其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展。实现了规划师与决策者们从“想建什么”到“不该建什么”的思维模式的转变，使得城市生态系统的完整性得以保障，最终使得整个区域和城市实现可持续发展。

（三）推进《城乡规划法》贯彻落实的具体举措

《城乡规划法》的实施，标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度,进入城乡一体规划发展新时代，也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。现以永州市为例，具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。

永州市位于湖南省南部，五岭北麓，湘江上游，东与湖南郴州相接，西与广西桂林毗邻，南与广东清远接壤，北与湖南衡阳、邵阳交界。1995年11月，经国务院批准，撤销零陵地区，设立地级永州市。永州现辖九县两区，总面积2．24万平方公里，人口570万。近年来，永州立足原有基础，充分发挥区位优势、资源优势和生态优势，实施开放带动战略，坚持以开放促开发，经济社会发展取得长足进步。农业以100万亩草场、100万亩无公害蔬菜、100万亩优质水果、100万亩速生工业原料林四大基地建设为重点，突出精深加工，培育龙头企业，打造绿色晶牌，形成了颇有特色的高效农业基地。工业快速发展，汽车、卷烟、医药、食品、建材、造纸成为托起永州现代工业的六大支柱，中心城市辖零陵、冷水滩两个区，城乡一体化发展加速，2007年实现GDP506.39亿元9。根据《城乡规划》的有关规定和永州实际情况，针对当前规划工作实际和存在的问题，建议重点强化三个方面的工作，以具体举措完善《城乡规划法》的可操作性，形成实施制度，推进城乡一体化发展。

1、高度重视城乡规划工作，加大规划编制投入。市政府要加强对城乡规划法实施工作的领导，进一步完善城乡规划管理体系，加强对县(市)、镇、村的规划管理网络建设，重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。建议市财政要加大对城乡规划编制工作的经费投入，把城乡规划编制和管理经费纳入财政预算，切实予以保证。大力提升规划水平，中心城市重点抓好永州历史文化名城各项详细规划的高水平编制，把中心城市建设成为城市特色鲜明、环境舒适优美、文化气息浓郁的山水园林城市。

2、加强对城乡规划工作的领导，科学实施城乡规划管理。建议市政府按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施”的方针，尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见，不断提高规划管理水平。一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改，市政府及市、区规划部门要切实发挥好“龙头”作用，组织好城乡规划的编制与管理工作。二是部门合作。城乡规划是一项战略性、综合性极强的工作，需要各部门的配合与协作。各相关部门要积极编制本行业的发展规划（包括研究确定行业发展目标、阶段性计划及实施措施）、专业规划及专项规划等，并纳入城乡发展总体规划，使各类规划相互衔接、相互协调。三是专家领衔。

9永州市统计局，《永州市统计年鉴》2007年，第1页

城乡规划编制、研究与审查，应以城乡规划专家为主体，吸收相关领域的专家参与，发挥专家的作用，保证各项规划成果的前瞻性与科学性。四是公众参与。在城乡规划编制与实施过程中，要尽快建立规划公示制度和社会听证制度，深入了解民意，广泛集中民智，不断推进规划决策的民主化，防止决策的随意性。五是科学决策。规划失误是最大的失误。政府有关部门要切实规范工作程序，按照法定程序组织评审、报批与备案，不断提高规划决策的科学化和法制化水平。六是依法实施。城乡规划管理部门要根据总体规划和控制性详细规划，对建设项目实施批前、批后管理，制定《城乡规划法》责任追究办法，依据《城乡规划法》对有关违法和不作为行为予以追究。

3、加大人才引进培养力度，为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出，已成为规划工作开展的制约因素。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划，重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时，要完善专业人才培养引进机制，改革教育培训方式，采取聘请高层次专家学者专题讲座，组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼，选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式，提高培训质量和层次。要强化实践锻炼，提倡和鼓励专业人才到规划工作的第一线去，到乡镇、农村去，切实解决好乡镇规划工作“三无”却“无机构、无人才、无经费”的突出问题。

名词解释

一、城市和乡村

人类按照生产和生活需要而形成的集聚定居地点。按性质和人口规模，居民点分为城市和乡村两大类。我国《城市规划法》所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。除城镇以外的其它地区，统称为乡村。截至到2006年末我国有设市城市656个。

二、城镇化

城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。

三、城镇体系规划

一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。

四、城市规划

城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。

1998年的《欧洲城市规划协会章程》提出：城市规划包括所有不同形式的开发和土地利用活动。它在所有不同的社会层次内、若干具有内在联系的空间等级上（地区、农村、城郊、城市、都会、区域、国家乃至国际范围）起作用。它在尊重个人权力的前提下，代表着公众的共同利益，在不断变化着的物质环境中，鼓励、引导、加强、控制开发。

五、村庄与集镇规划

指农村集镇和村庄的建设规划。在中国，一般是根据县的农业区划、县域规划，按照村镇经济、社会发展和居民收入水平等状况,对规划期内的各项建设（包括住宅、公共建筑、生产性建筑以及给水排水、道路、绿化、电信等）进行全面布置。村镇建设规划的具体内容，因村镇的性质、规模而异。一般情况下，村庄的建设规划，主要是安排农民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建设规划，除布置建筑物外，还要安排必要的生活服务设施和简易的公用工程设施。集镇规模在1万人以上的，其规划内容基本上与小城市相似,但要较多地考虑为附近农业地区服务的职能。

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篇(5)

【关键词】和谐社会；城乡规划编制；创新

和谐社会是人类向往的理想社会形态，在党的十六届四中全会上，中国共产党将构建和谐社会的方针提上议事日程，这对于在新世纪经历着深刻变化的社会来说意义重大。构建和谐社会的方针，保障着党的制度向着切实提高人民生活水平的方向前进，同时对于新时代的城乡管理规划提出了更高的要求。我国的城乡规划编制体系虽然已经初步建立，但仍需进一步完善，在构建和谐社会的时代需求下，城乡规划编制体系必须做到与时俱进，勇于创新。

1 城乡规划编制体系

1.1 我国现行城乡规划编制体系。我国的城乡规划工作者在进行规划设计时，大多借鉴苏联模式。对苏联的借鉴源于计划经济时代，彼时我国未有成熟的城乡规划体系，故而设计者在借鉴苏联的基础上，逐步在实践中探索，随着市场经济体制在国内的逐步确立与稳定，渐渐发展出较为完备的城乡规划编制体系。根据编制体系发展过程的不同特点，大致可将其分为五个阶段。

1.1.1 粗放弥补阶段。第一阶段为建国初期，当时的城乡规划编制体系很不完善，倾向于粗放弥补式，规划设计的方案基本有两种——初步规划和总体规划。

1.1.2 停滞阶段。这个阶段的出现源于时期对城乡规划工作的忽视，政策上没有提到对城乡规划应有的重视，导致规划编制工作一度陷入瘫痪，停滞不前。

1.1.3 复苏阶段。改革开放以后，城乡规划回归人们视线，再次受到重视，逐步复苏并发展。此阶段的规划在涵盖总体规划和详细规划两个基本概念的基础上，发展出分区规划、控制性规划等新名词，这些新思路满足了当时土地有偿使用与开发利用的需求。

1.1.4 依法阶段。进入新世纪以后，我国的城乡规划编制体系经过长期的探索，以专业法律为依据，在实践中不断成长与进步。这个阶段涌现出大批法规、地方规章和技术管理的相关条文，关于城乡规划编制体系的立法工作进展良好。（图1为我国《城乡规划法》规定的城乡规划编制体系）

1.1.5 创新时期。2008年《城乡规划法》生效以来，伴随着各地出台的针对本地区实际情况的规划条文，不同地域的规划工作者们进行着探索与创新，他们的尝试使规划工作向着更加务实与合理的方向前进，城乡统筹协调和可持续的科学发展观渗透到规划编制体系中来。

1.2 现行编制体系的不足。上文简述了我国城乡规划的发展历程与发展成果，概括了规划编制体系的进步与提升，然而，不可否认的是现在的城乡规划编制体系中存在着问题与不足。

图1 我国《城乡规划法》规定的城乡规划编制体系

1.2.1 城乡协调与区域统筹的观念较弱。单个的地域作为一个整体包含许多小的区域，这些小区域构成整体的地区。现今的规划编制往往只注重地域作为整体的一方面，而忽视了地域内部各个部分之间的协调，从而导致人们区域观念淡薄，结果就是对核心城市大力关注，而缺乏对周边乡镇的投入，最终影响了整个地区的全面发展。

1.2.2 对成果的更新维护不足。城乡的规划编制并不是静态的，而是一个连续运动的过程。现今的很多规划工作者缺乏这种动态意识，导致对工作成果没有做到及时的更新与维护。

1.2.3行业间合作不够紧密。城乡规划编制是一个复杂工程，它能够明确地区的发展方向，提供经济社会建设的纲领，具有科学性、指导性、综合性以及前瞻性。传统的规划编制体系侧重于工程设计，主要目标集中在建设城市基础设施上，没有做到与环境保护、土地资源等部门进行深入合作。这方面的缺失明显影响了城乡规划编制体系的顺利执行。

2 城乡规划编制体系的创新策略

上文提到的三个问题是当前城乡规划体系编制中比较明显而普遍的问题。除了这三项以外，不同地域间因为不同的地理位置、不同的气候与人们生活习惯，往往遭遇到不同的地方性问题。这些个体差异性问题要求各地的规划工作者们要根据实际情况作出相应调整，要敢于创新，努力实现体系的优化。

2.1 树立正确理念，提升工作效率。一直以来，我国的城乡规划编制体系都存在着随意性大、工作效率低下的问题。究其原因，是因为规划体系不够完善、编制内容不够合理。因而，城乡规划编制体系的工作者必须要树立正确的理念，做到强化编制、详细设计以及简化管理，一是要抛弃以往落后的指标管理的概念，争取做到更加科学的效果管理；二是要突破传统的经验管理模式，做到以法规和设计方案为依据，科学地执行工作。

2.2 简化体系，依法执行，注重科学与实效。某些地区的城乡编制规划体系偏于杂乱无章，应该对其进行简化，要从实施对象的需要出发，对各层次的编制予以简化和明确。在此过程中，务必注意辨别法定与非法定规划的不同，确立起法定为主、非法定为辅的层级编制。这样，在层次分明结构简洁的编制体系监督下，城乡规划编制的工作将更加严密与规范。

2.3 及时更新与提升技术标准。在城乡规划编制体系的工作中，规划技术是必不可少的一环，发挥着重要的作用，因而必须时时关注规划技术的更新与发展，将其应用到实践中去。技术的进步保证着规划编制的合理性与科学性，为城乡规划管理提供了稳固平台。

2.4 体系调整，实现规划编制与实施的高度统一。城乡规划编制体系要在遵守既有法律条文的基础上，参考特定地域的特点，对体系进行针对性调整，使其达到合理健全。只有这样，才能确保得出的规划编制符合当地情况，从而将编制应用于实际生活，体现其价值。在编制体系付诸实施时，工作者务必做到审慎认真，将规划好的体系应用于现实生活。

2.5 明确政府职能，强化宏观调控。编制城乡规划体系目的是为制定共同的社会准则与实施统筹监管。在整个的编制工作中，一定要明确政府职能，充分发挥政府的宏观调控，在遵守法律的基础上，针对特定区域作出相应的调整。在编制体系有不恰当的地方时，政府务必做到修改指正，以求编制体系的完备与合理。只有这样，才能保证编制体系为地区的发展保驾护航，为实现和谐社会贡献力量。

2.6 联系实际，构建针对性规划平台。在进行城乡规划编制体系的创新时，要考虑不同地域的个性差异，理论联系实际，致力于构建针对性强、协调性高的规划平台。在城市建设已经发展到一定程度的地区，适合发展建立以城乡规划为核心的对接平台，实现规划工作与社会进步、经济发展与土地有效利用等方面的最大衔接。而对于发展相对缓慢的地区，则应结合实际，建立侧重于将城乡规划、发展规划与土地资源利用规划三者联系在一起的综合对接平台。

3 结语

在全党致力于构建和谐社会的壮丽背景下，城乡规划添加了浓墨重彩的一笔。在进行城乡的规划与设计时，设计者们要恪守我国《城乡规划法》的条文规定，继往开来，在吸收过去历史经验的同时不忘拓宽自己的思路和视野，善于创新，创作出符合经济社会发展和人们生活需要的科学合理的规划。本文对于城乡规划编制体系的创新策略所作的探讨，旨在为城乡规划体系设计者提供理论建议，为政府决策者在选取规划方案时提供意见参考。

参考文献：

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Abstract: Based on the analysis of the new situation and planning system that rural overall planning faced, the article put forward the rural overall planning system near urban area, and described the logic relation between planning system, and planning.

关键词： 小城镇；总体规划；编制体系

Key words: small town; overall planning; planning system

中图分类号：[F292] 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）23-0276-02

1当前城市近郊小城镇总体规划编制所面临的新形势

党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，并把统筹城乡经济社会发展作为全面建设小康社会的重大任务。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的发展观，并将“统筹城乡发展”放在首位。党的十七大提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会对如何统筹城乡发展做出了部署和提出了更具体的要求。从历次党的重要工作会议可以看出统筹城乡发展不断得到深化和完善。

党的第十六届五中全会强调，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并且提出了大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出环境问题的要求。党的十七大报告再次强调要加强能源资源节约和生态环境保护，并指出，必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。

《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，“由‘城市规划’到‘城乡规划’，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。”（仇保兴，人民网－《人民日报海外版》），表明城乡规划由原来的城乡二元结构规划格局走向城乡统筹的规划格局，进入城乡一体规划时代。

当前，随着全球气候变暖，有关学者提出“低碳城市”的概念，城乡规划人员也在积极研究城乡规划在空间布局上如何推进低碳城市建设。

笔者认为，无论从城乡统筹发展、城乡一体化发展的规划理念和要求，还是从城乡规划法律体系、积极稳妥推进城镇化及“低碳城市”的提出等，作为城市近郊的小城镇都将是落实当前所面临的新形势最为活跃的地区之一，需要对城市近郊小城镇总体规划编制技术路线认真思考，加以研究。

2现有城市近郊小城镇总体规划编制体系与模式检讨

城市近郊小城镇除具有一般小城镇的基本特征外，还由于与城市之间存在特殊的空间关系而与城市之间在城乡经济社会发展中存在更为紧密的联系。当前城市近郊小城镇总体规划的编制方法依然沿袭着就城镇论城镇的做法，编制内容体系形式上采取“现状基础资料+镇域规划+镇区规划”的“堆砌”，无视对规划方案制定的分析论证。在规划过程中，对空间资源的利用、产业发展等城乡协调发展战略的研究严重缺失。总体规划编制往往关注小城镇自身总体规划的制定，忽视与土地利用规划、社会经济发展规划等相关规划特别是紧邻城市总体规划的协调与衔接；关注小城镇镇区土地利用和规模的扩张，忽视小城镇与镇域关系、周边地区关系、区域关系及城镇化策略的分析研究，从而难以建立城乡、区域良性互动、协调的发展格局；在小城镇实施机制的制定上依然沿袭着过去过于原则化的“套路”，缺乏针对小城镇与城市之间特殊的区位关系而制定的实施机制的研究和空间政策的衔接与制定。即便有实施措施，但在实施中并没有发挥补充的作用，只是一纸空文，在规划编制中更谈不上因时因地空间政策的制定。

3新时期城市近郊小城镇总体规划编制体系和编制模式建构

基于当前小城镇总体规划编制面临的新形势与目前城市近郊小城镇总体规划编制体系的不适应性日益凸显，这就要求我们对现有城市近郊小城镇总体规划编制体系与编制模式进行革新和改进，以适应新时期城市近郊小城镇规划、建设和城乡“良性互动”关系的建立，推动经济社会全面协调可持续发展。

城市近郊小城镇除了具有一般小城镇所具有的特征外，因其与城市之间存在特殊的空间区位关系，决定了该类小城镇在总体规划编制时应对城乡经济社会发展、空间协调发展、城镇化与就业、资源利用、人居环境建设、规划实施机制与政策等做出深入研究。在编制体系上：

3.1 首先对规划背景、镇域和镇区的现状分析。对镇村经济社会发展、历史文化、自身优势与制约因素、镇村发展特色、镇村建设条件等进行分析、评价，理清城市近郊小城镇现状镇村规模等级、空间布局、职能、设施分布等特征，找出自身存在问题，并对存在前述问题形成原因进行分析、总结，以利于后续总体规划方案对问题的解决。

3.2 对近郊小城镇相关规划的解读与评析。对近郊小城镇所在城市的城市总体规划、发展战略规划和城市各专项规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划及涉及本镇的其它相关规划进行解读、梳理和评析，使近郊小城镇总体规划与涉及该小城镇的各相关规划进行整体协调。同时统筹、协调城乡经济社会发展和资源、环境、空间利用等，并使小城镇总体规划与之相衔接。

3.3 认清自身发展环境。近郊小城镇的可持续发展离不开自身发展条件、发展环境以及发展优势的发挥，同时也离不开与区域特别是与近郊小城镇周边地区的发展良性互动和产业链的形成。在这一过程中，首先应在认清近郊小城镇自身区位特征的基础上，分析近郊小城镇与周边地区的经济往来，与区域发展的良性互动关系，特别是与城市或国家、省级重大战略区域的发展良性互动的关系。

3.4 实施发展战略指导下的近郊小城镇总体规划编制。在编制近郊小城镇总体规划中应注重小城镇发展战略的研究，应从区域的角度制定城镇社会经济发展目标和发展方向，构建与城市、区域良性互动、协调的产业结构，保证自身产业发展的可持续性。并形成具有长期竞争优势的核心竞争力，在这个核心竞争力的基础上，才有可能真正体现出其持续发展能力。同时在发展战略的制定上，加强城镇化、城乡一体化、城乡产业互动、协调发展与空间布局、城乡就业、制度创新和等战略的研究，制定实施战略的路径、策略等，并将战略意图体现在后续的规划方案中。

3.5 在前述分析近郊小城镇现有基础和存在问题的基础上，结合前述对近郊小城镇发展环境和发展战略的制定，特别是要结合城镇化、城乡居民就业和城乡产业协调、互动发展以及自然资源和人文资源、区域性基础设施与社会服务设施的保护、开发及发展要求，制定镇村体系规划方案，明确镇村体系功能与空间布局的关系；制定镇村体系的规模、职能与空间结构规划，建立合理的镇村体系和城乡良性互动发展格局，并依据近郊区农村特点，发展相关产业，如发展都市农业、休闲观光农业等，探索不同类型村庄新农村建设的模式和方向，同时就发展模式提出具体的发展目标，明确各个发展阶段要求、形态特点等。应特别注意的是，在近郊小城镇村镇体系规划中，无论是规划等级规模结构、职能结构，还是空间结构，已不是传统意义上的以小城镇行政辖区内镇、村所构成的封闭体系，而是一个突破行政区划，与城市、小城镇、新农村所构成的开放体系，在这个体系中寻求的是城乡统筹发展下的三者良性互动发展的关系，并真正体现在规划中，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

3.6 镇村土地利用与空间管制。根据城乡统筹发展需要和保护控制原则，确定水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护及防灾减灾、城乡基础设施、公共服务设施建设需要等要求，将城市近郊区小城镇镇域空间发展区域划分为禁建区、限建区、适建区，并制定空间管制措施。重点研究城市近郊区镇域土地与城市空间发展战略的关系，并与城市空间发展需求相衔接，依据城镇化战略的需要，应特别注意未来快速城镇化地区的土地利用与空间管制，对影响城市和小城镇空间发展战略的区域提出空间转移撤并方案，规范村庄建设行为，不仅有利于城乡空间的可持续发展，而且更有利于节约城市、镇村未来的建设成本、资源的有效利用和城乡建设空间的可持续发展。

3.7 支撑体系规划。对于城市近郊小城镇的公共服务设施和基础设施的规划，应按照城乡统筹和城乡一体化的视野和指导思想，科学合理地进行规划布局，避免重复建设和“就小城镇论小城镇”进行支撑体系的规划布局。积极探索城市、镇、村统筹、联建、共享的支撑体系规划格局。同时，加强小城镇的公共服务设施和基础设施与城市、农村地区的优化和衔接，使支撑体系规划布局“承上启下”。

3.8 城市近郊区小城镇镇区规划方案制定。城市近郊小城镇镇区规划方案的制定虽然也具有一般小城镇空间布局的一些特点，但空间布局也应体现自身的特征，体现城市近郊区和快速城镇化地区的特点。在空间布局上不能仅仅考虑小城镇自身和农村地区的发展需求，还要科学分析城市的发展需求，主动承担城市的功能，主动融入城市经济社会的发展选择，形成城市的一个功能分区，小城镇镇区只有与城市的功能的整合达到一个最佳状态，才能与城市中心城区形成一个有机的整体，共同、协调发展。这就要求城市近郊小城镇镇区空间布局必需结合自身条件，以城乡统筹规划的视野，打造城市、镇和农村地区的发展需求，构筑小城镇镇区可持续发展的空间布局。

3.9 空间政策与规划实施机制。鉴于近郊小城镇是未来城镇化快速发展的地区，因此需要统一协调的空间政策体系来控制和引导经济社会活动，促使其朝着规划的目标和方向发展，推进城乡经济社会全面协调可持续发展。

城市近郊小城镇的建设存在多元化的利益格局。新时期，近郊小城镇总体规划仅仅依靠规划编制协调与城市之间的建设问题，还不足以完全解决小城镇总体规划顺利实施问题，还需要完善其他相关实施机制。包括改革现行城乡规划管理体制，加强总体规划实施的依法管理和公共政策有效引导等，保证小城镇总体规划的实施得以有序开展。

4结语

近年来，尽管在不少地区的城市近郊小城镇总体规划中提出城乡统筹发展、城乡一体化发展以及两型社会等规划理念，但在规划编制体系中依然沿用过去小城镇总体规划固有落后的规划编制体系。新时期，需要转变思维，以整体、统筹、开放的思维方式，探索新时期近郊小城镇总体规划编制体系、思路与方法，构建良性互动的城乡、区域协调发展格局和可持续发展的城乡空间格局。

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关键词：城市规划；空间发展；策略

Abstract: the problem of urban and rural planning and spatial development has gradually become one of the key factors influencing the development of urban and rural planning in china. And China's urban and rural planning is facing a very serious problem of spatial development. Therefore, we should stand in the height of the implementation of scientific outlook on development, to find the practical problem, a profound understanding of innovation and development mode, promote the green transformation of great significance; standing on the overall situation of building a harmonious society, grasp the innovative development model, promoting the green transformation of the core connotation. Simple discussion on the strategy measures on problems in development of the space to deal with city planning and construction in urban and rural areas in china.

Keywords: city planning; spatial development; strategy

中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

我国城乡规划随着经济社会的发展而不断得以重视。推进城乡经济社会统筹发展，是消除城乡二元结构、解决“三农”问题的本质要求；也是做好新形势下农业农村工作的出发点和落脚点。然而在现今形式下的城乡规划工作已经不仅仅是社会经济的发展，还对整个城乡规划中的空间发展问题提出了更多的要求。因此，怎样更好的处理现今形势下城乡规划空间发展问题已经成为目前城乡规划中重要的研究课题。

一、城乡空间发展的现状

1、城乡人口的变化与空间的转移不同步

由于城镇的经济发展比较迅速、 就业机会较多，大量的农村人口向这些经济发展较好， 就业机会多的地区涌进，使得城市暂住人口的增加是城市人口大规模扩大的主要原因，同时还导致了农村人口的剩余劳动力的就业转移与居住空间转移的不同步，“空心村” 现象较为严重。

2、城乡的空间关系紧张

由于城市人口的不断增加，为了保证这些人的居住空间，城市就不得不向周围的县镇扩张。这就导致了农村空间随着城市人口的涌进，而不断被侵蚀。另外，因为城乡建设用地的利用率普遍不高，尤其是乡村居民对于土地的利用简单粗放且浪费现象较为严重。

3、城乡产业布局关系严重错位

目前来说，农业的产业化和农产品的结构调整，以及分散的农业空间之间的矛盾较为突出。并且由于民营企业、个企、私企的迅猛发展也是造成城乡产业布局错位的主要因素，产业的发展使得乡村用地开发的强度明显增加，非农业用地规模急剧增加，而农业用地则不断的减少，进而使得农村无地可种，剩余劳动力大量增加，人口向城市大量涌进，城市为了扩大建设规模继续侵占乡村这一恶性循环。另外，由于人们在短期经济利益的驱使之下，对农村土地结构的调整、民营个企的建设、城乡地区结合部的集体土地出让等之间的关系协调不一致，且呈现秩序混乱的状态，这不仅造成了严重的资源浪费和环境破坏，还减少了农村农业用地。由此可见，加强城乡地区的规划、管理，统筹规划城乡空间结构，以及打破城乡规划上的城乡二元结构尤为重要。

二、做好城乡规化的策略

1、规划要广泛征求社会意见和建议。规划的水平决定了今后城乡发展的水平。因此，各级规划部门必须谋大局、管大事、看长远，既要立足当前，给当展指明方向；又要预见未来、符合长远，给未来发展留足空间。在编制基础设施建设规划过程中，要做到前瞻性，应多方征询意见和建议，推动总体规划的公众参与。城市、县城总体规划的修编，应广泛征求社会各界的意见和建议，鼓励公众参与，认真听取专家、部门和公众意见。规划草案上报审批前， 组织编制机关应当依法将规划草案通过公共场所、报纸、网络等途径公示，设置固定渠道收集反馈意见，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。规划上报审批时，应当附具公众意见采纳的情况说明。规划批准后，应当通过固定场所、报纸、网络等途径公布，并设置查询途径，便于公众查询。

2、规划要强化协调性。加强总体规划对城市经济社会发展的综合调控。深入研究区域和城市的发展态势，以及当前经济形势下引导促进产业结构调整的规划策略，合理确定城市的区域定位、发展目标和战略，注重与周边地区在产业、空间、交通、基础设施等方面的协调。重大政策决策要经过咨询研究部门的论证。每有重大决策，都先由具有真才实学专家组成的政府咨询机构进行专题研究，各自独立提出可选方案，并组织内部讨论会加以讨论，再由政府领导拍板决策。规划部门要进一步发挥城乡规划的引导和控制作用，不断创新城乡规划管理机制，健全工作制度；要加强规划队伍建设、提高工作效率，强化服务意识。

3、规划要保持严肃性。规划部门、各县（市）区要严格规划审批，强化大局意识，加强规划监察，坚决维护城乡规划的严肃性和权威性，坚持“一张蓝图绘到底”，任何人都不得随意变更城乡规划。探索城市生态规划建设的目标、途径和规划技术方法，按照节约型城乡建设要求和集约发展、节能减排、生态友好等原则，合理确定产业和空间发展战略，在功能布局、土地利用、综合配套、建设标准等方面贯彻建设生态型城市的理念。

4、科学划定城市规划区，保障城乡规划依法实施和管理。划定城市规划区，应当考虑城乡统筹的要求，满足规划控制和依法实施管理的需要，包括建设用地、在成片规划建设用地范围外单独布置的各类基础设施、各类需要规划保护的区域、江海岸线以及其他因城乡建设和发展必须实行规划控制的区域。设区市的城市规划区宜覆盖市所辖区的行政区域，县级市和县城的规划区宜尽可能覆盖县（市）的行政区域。规划区范围的规划内容和深度应适应规划控制和管理需要，且能为编制下一层次规划提供必要依据。

5、坚持城乡规划法的各项基本原则。面对当前复杂严峻的国内外经济形势，地方政府不仅要提高执行力，需要审慎看待国际金融危机对我国尤其是对地方经济带来的冲击和影响，还要充分发挥地方政府在扩大内需方面的主导作用，在挑战中发现和抓住机遇，在调整中积蓄经济发展后劲。为此，要超前做好未来中长期基础设施需求预测和总体布局规划及建设计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础；明确各级政府在基础设施规划和项目审批方面事权，中央政府应致力于建立一种激励地方政府相互合作的利益机制和监督机制，使地方政府将基础设施发展规划融入上级政府的总体规划中，便于规划的统一协调。在当前地方政府仍然延续“争投资争项目”思路的前提下，应强化中央政府协调基础设施投资的能力，保留对某些全局性基础设施项目的审批权。鼓励民间资本参与基础设施项目建设和经营，充分发挥市场机制作用。

6、保证地方基础设施规划实施的连续性。对于城乡基础设施落后，各部门相互独立， 城乡建设缺乏统一科学性规划。一些新换届的政府领导热衷于推进“民心工程”“实事工程”，有些工程的实施往往缺乏长远规划指导，在城市交通等基础建设中存在大量的重复建设，在人力、物力和财力上都造成了巨大浪费，有悖于科学发展观的要求，不利于地方可持续发展。今后应努力杜绝“面子”工程和“政绩”工程，在加快基础设施建设中倡导在统一规划指导下的科学、合理安排和实施，在关注地方政府政绩的同时，更加注重政府的中长期规划，关注每一届政府在任期内对规划连续实施的绩效，关注普通百姓的切实利益。

三、开展规划创新，提高规划管理水平

1、弥补当前城市规划体系当中的空间缺失

当前城市总体规划就包括城镇规划体系，主要关注在于城镇建设用地，对于城乡空间发展方面，主要体现在非建设空间和区域开发的强度区域城镇建设容量的空间关注等。此外， 在城镇规划体系中，乡镇政府普遍关注的是乡镇的发展，致使城市化地区的建设缺乏明确的指导，非城市化人口也缺乏有效的空间引导。而作为城乡发展的综合调控手段之一的城乡规划，就需要改进规划的编制内容和方法，关注城乡空间发展问题，进而推进规划的全面覆盖空间落实和实施。

2、提供统一的城乡空间管理依据

由于城市与乡村之间的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能性设施越来越多的被转移到以前的农村地区。因此，在城市化加速发展的趋势下，将城乡空间纳入统一的规划管理之下，是大势所趋，同时也保证了城市化的健康发展。只有通过统一的规划，才能从根本上扭转城乡规划管理在城乡间的不平衡，区域整体调控和对乡村空间调控的不平衡，以及城乡规划在制定相关制度和实施上的不平衡。

3、 协同促进城市化模式的转换

乡镇的布局规划是县（市）区域城市化发展结构调整的重要依据，可以通过对这种城市化的模式进行合理的引导，进而有效的存进城市化的健康发展。另外，要通过农业非农业的产业空间的分离来促进农业人口和非农业人口的居住空间的分离，实现引导农村集中举止的同时，也促进了城市人口的空间转移。

4、对城乡空间结构进行调整

首先需要乡镇的布局规划为主要依据进行农村建设用地的整理，居住地建立在规划点上，并在居住地规划点上建立相配套的基础设施，严格保护农村耕种用地。同时，根据布局规划转移村级工业，对工业企业进行集中布局，减少资源和用地的过度开发。

5、探索并建立以城乡区域空间开发管制为主的城镇体系规划实施机制

这里主要包括从城乡区域的层面确定空间开发管制范围空间开发管制的标准和区域空间开发管制的措施等三个方面的主体实施要求。如在规划的开发管制区划方面提出了优先发展

区域，引导发展区域，控制开发区域和综合整治区域为主要内容的地域空间区划方法；形成了包括空间组织核心城市、区域绿地、区域发展策略、协调建设重点分区发展要点和行动计划为主要内容的分区开发管制内容；

形成了以城镇布局协调、交通部局协调、水资源布局协调环境生态协调以及土地资源协调为重点的管制协调要求等。可以说，城乡规划区域的空间开发管制是根据新时期城乡规划管理的新要求，通过对实践的创新探索和认真总结提炼出来的是省域城镇体系规划在管理内容与管理目标上的突破与创新也是今后一段时期内改进与完善省域城镇体系规划的主要方

向。

6、构建一个较为完善的成像空间结构体系

城乡规划单位或者是设计人员，需要构建一个相对比较完善的可持续发展的空间结构体系，以此提高城乡规划的要求。另外，城乡规划在保障自身发展的同时，还要努力制定一个能带来更大经济效益的发展方针，确立最优城乡结构模式。

7、城市规划体系要加强区域战略问题研究

城乡规划是各级人民政府为了实现城市和乡村的经济社会发展目标，协调城乡空间布局和各项建设的综合部署，是规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展的准则。然而，事实上城乡规划的编制缺乏从区域空间层次自上而下式的发展规划指导， 公共性与综合性不足。为适应社会主义市场经济体制逐步完善条件下，中国城市大规模快速发展以及社会主义新农村建设的需要，城市规划体系要加强区域战略问题研究，重视宏观政策指导下的区域发展。

总之，中国的城镇化建设是国家面向二十一世纪消除“二元结构社会”的制度进步与创新实践，是国家着眼于中国社会的未来持久健康发展而实施的利益再平衡工程，是实现中国资源空间价值，即实现中国经济社会总价值与国民个人总价值提升的国家工程。因此，城镇化是城乡规划空间发展的未来趋势。在经济学领域对城镇化与农村经济发展最先系统研究的是发展经济学。外国学者多数认为，农村城镇化是人口从城市向乡村的流动。在经济发展过程中，农村城镇化不是一个重要因素，只有城市化才是经济增长的重要源泉。在我国，农村城镇化是和农村现代化、非农化联系在一起的，农村城镇化在中国经济发展过程中具有重要地位，是解决中国城乡二元结构的主要途径。

参考文献