高效协调机制篇(1)

关键词：电厂；集控运行；机组协调；控制应用

随着目前国内外对电厂集控运行与机组协调控制不断地展开研究和探究，发现目前还是有很多的电厂制定出了很多电厂集控运行与机组协调控制的管理方案。从电厂的实际生产情况看，火电厂机组集控运行能够更好的为电厂的发展提供条件，并且对电厂实现现代一体化的管理奠定了必要的基础[1]。电厂集控运行与机组协调控制能够稳定地进行，能够更好地改善电厂现代一体化的运行，从而使得集控运行控制技术能够更好地朝着现代自动一体化的方向发展。本文笔者对电厂集控运行与机组协调控制的应用展开深刻的分析探索和研究，从而提高厂家在生产过程中的生产效率与安全性。

一、电厂集控运行的构成

科技的快速发展传统的电机组已经无法满足发展的需求，电厂集控运行与机组协调控制的运用与发展能够为生产提供更优质更好的条件[2]。目前，电厂使用电厂集控运行与机组协调控制有三种模式。

（一）整体控制模式

整体控制模式其实就是以计算机信息技术为基础，对计算机上的数字信息进行分析处理。能够把每一个控制设备，紧密的联系在一起，更有效的展开高效作业。

（二）集合控制模式

集合控制模式的运用非常的重要，主要就是有效的控制生产过程中的每一个工序，从而确保传输信息数据的高效与准确，保证了生产效率和质量。

（三）分级控制模式

分级控制模式和分散控制一样，能够对生产过程中的不同的层次进行有效的管理，能够保证生产工序的整体性。

以上电厂集控运行的三种模式相互联系又有不同之处，相互作用相互促进，更好地促进集控运行的生产高效性安全性完整性。

二、机组协调控制的必要性

电厂机组能够有效、安全、稳定的运行，机组协调控制系统起到了至关重要的作用。

（一）确保机组的安全运行

对生产机组进行协调控制，可以确保在生产过程中准确地进行操作，使得整个运行的过程更加的稳定。降低生产过程中出现故障的机率，在一定程度上保证了机组的使用年限，并且对其进行完善保护。

（二）提高机组生产效率

机组在正常的运行的过程中，如果采用了协调控制系统的话，可以最大程度的提高机组响应的能力，能够减少负荷延迟的现象，从而使得负荷能够快速的追踪。同时通过机组协调控制系统，能够在机组高效运行的情况下，进行更好的调节，使得运行过程中机组能够更加的稳定，从而能够提高机组生产的效率。

三、火电厂对电厂集控运行与机组协调控制的运用

目前，火力l电在我国的电力生产中承担这非常重要的角色，所以火电厂能够更好地进行生产发展，更够为我国经济的进步与发展夯实基础。对火电厂应用电厂集控运行与机组协调控制进行探究之前，先要对火电厂应用电厂集控运行与机组协调控制的实际情况进行观察，获得相对应的数据信息进行分析，发现在应用过程中存在的问题，针对出现的问题展开研究与分析，设置相对应的解决方案，根据方案采取解决措施，从而保证火电厂生产的顺利高效地进行。

针对火电厂实际的生产情况，电厂集控运行与机组协调控制中的控制的难度根据控制次数的增加也会随之增加。对煤粉进行有效的控制，从而控制运行中的温度，最后使整个生产过程得以更好的控制和运行。火电厂的电厂集控运行与机组协调控制的应用非常的重要，电力的生产运输以及使用的过程中都离不开它，所以，我国目前大多数火电厂使用的集控运行系统是更好管理的单元制机组，能够更安全稳定的开展电力的生产。

四、一次风集控技术

综合高压变频调控技术，对高压变频协调控制技术的设计和使用展开社科的研究和探索。一次风系统应用目前还是存在很多问题，而变频协调控制单元主要有几个作用。在一次风运行的过程中，能够更加快速有效的找到运行过程中出现的故障的地方；能够保证一次风不间断的运行；确保其在工作的过程中避免出现“抢风”。

将一次风机工/变频进行自动化的转换，从而保证设备装置进行检测，从而收到变频器上下口和变频器开关的二次信号。闭锁逻辑和控制功能。然后把高压开关和控制的信号传送到协调控制模块展开综合性的信息数据的分析和处理。变频协调控制单元外形图对生产过程中出现的故障进行判断能够对接入的检测信号进行不断地分析和处理，从而确保信号接口的正常使用，对信号数据信息进行有效的输入和输出，避免工作过程中存在的错误等。如果出现故障也能根据实际情况监测处出现故障的地方，从而确保信号数据信息的正确性和完整性，使得整个运行系统得到安全有效的处理保障。

五、结论

电厂集控运行与机组协调控制的应用能够更好地促进电厂的生产，从而能够更好地满足我国工业生产的需求。电厂集控运行与机组协调控制的应用能够更好地满足对机组动能进行相对应的控制，从而提高电厂生产的效率和安全性。

参考文献：

高效协调机制篇(2)

关键词 府际协调；整体性治理；协调低效率

中图分类号 D62

文献标识码 A

文章编号 1004-4434（2013）01-0039-05

一、现状与思路

著名学者莱宾斯坦将企业组织中并非由资源配置失调而引起的低效率称之为X低效率，其包括劳动低效率与协调低效率两个维度。其中，协调低效率指的是组织中劳动之间的协调性程度较低，所取得的协调收益小。与传统理论相比，现论更强调协调低效率，并将协调低效率作为X低效率的主要方面。本研究认为，协调低效率不仅在企业组织中大量存在，在政府组织中同样较为普遍。

从文献上看，西方学者更早关注于府际协调低效率的研究。许多西方学者用“公用地灾难、囚徒博弈困境和集体行动困境”及“个体理性与集体理性的冲突”等非常经典精确的词语来描述和阐释府际协调低效率的缘由，并通过构建一系列的协调机制来降低府际协调成本，提升府际协调效率，如美国的大都市区域府际协调机制、日本的广域行政协调机制等，英、法等国的部际会议协调机制。其中，西方国家较为普遍的做法就是设立综合性协调中心和成立专门委员会。而从西方国家府际协调机制所采用的理论工具上看，学者们提出了许多理论工具，如文森特·奥斯特罗姆提出“多中心体制”理论和“复合共和制”理论；布坎南提出“竞争性联邦主义”理论；埃莉诺·奥斯特罗姆提出“自主组织和治理”理论；还有受到较为广泛关注的网络治理理论，这种治理理论在美国等西方国家较为常用。大量事实证明，多中心理论、自组织理论、网络治理等理论都不同程度地存在着协调、整合和整体性运作的不足，使得府际协调尽显零散化、结构化和部门化，并未形成统一的、整体的府际协调机制，无法从根本上提升府际协调效率，难以全面实现政府组织的整体性目标。近年来，英国率先提出了整体性治理理论，这一分析工具具有较强启发意义，但在我国还未引起广泛关注和普遍运用。

有鉴于此，本研究的基本思路是在分析府际协调低效率的困境与根源的基础上，选取注重政府组织间协调与整合的整体性治理理论作为分析工具，以弥补其缺陷和不足，构建出整体性府际协调机制，进而降低府际协调成本，提升府际协调效率和政府组织运作绩效，实现政府整体性治理。

二、困境与根源

政府治理绩效的低下与府际协调低效率有着非常密切的联系。导致府际协调低效率的原因有许多，在本研究看来，主要包括以下几个方面：

（一）府际协调理念落后和府际协调水平低下导致府际协调低效率

从整体性治理理论看，政府组织中的行政人员对于协调和整合范围认知会影响其协调效率。政府组织所倡导的协调理念直接左右着行政人员对府际协调的认知。长期以来，我国政府组织在赶超跨越的压力型体制下，政府组织的运作以政府为导向，将经济飞速发展和GDP高速增长作为关键性指标。而将政府服务的对象和公众诉求置之不理，从而滋生了地方保护和条块分割等现象，导致府际协调低效率的产生。

同时，政府组织效益与其协调收益和协调效率息息相关，而政府组织的协调收益和协调效率又取决于协调水平的高低。一般地，随着政府组织规模的扩大，府际协调水平是降低的，协调成本是递增的，而政府组织的协调收益和协调效率是递减的。因而，协调低效率根源于政府组织间协调的低水平。首先，政府组织中团队生产所涉及的协调包括“显性协调和隐性协调”两个方面。府际认同度较低、信息和资源共享性不高、沟通存在障碍以及政府组织中行政人员的阅历和学识等方面的差异造成了政府组织隐性协调的水平较低；政府组织本身不够健全、行政人员的管理和协调能力较低等导致政府组织显性协调水平不高，二者直接导致府际协调的低效率。其次，政府组织中公共产品的生产具有很强的垄断性，政府组织处于非竞争状态。这种非竞争性使政府组织免除来自外部的竞争压力和丧失提高协调效率的内在动力，进而使政府组织长期处于协调低效率状态。再者，政府组织的解体可能性较小，政府组织成本与收益相割裂，政府组织普遍存在预算规模最大化倾向，资源配置的低效率程度呈递增趋势；同时，府际协调效率缺乏具体量化指标也掩盖府际协调低效率的真实面目。

（二）部门碎片化和利益相关者导致府际协调低效率

整体性治理理论认为，不同管理机构在相同管辖范围内，会妨碍水平联合工作。也就是说，政府组织中某一事项由多个政府组织或多个部门共同管辖。职能交叉重叠。依据经济人假设，政府组织或职能部门都具有自利性取向，追求自身利益最大化。而这种逐利将严重妨碍水平联合工作，降低协调效率。

同样，任何政府组织中的协调都指向一定的目标群体，尽管人数不等，即所谓的利益相关者，各政府组织也应归属于此范畴。这些利益相关者在府际协调中都直接或间接地对其协调效率产生重要的影响，二者之间关系密切，可从技术层面和利益层面进行剖析。在技术层面上，对府际协调效率产生影响的重要因素包括利益相关者的行为差异性、利益相关者的数量以及协调利益相关者行为的量度等。要使政府组织效率达到预期目标，必须对利益相关者的行为进行协调，而如何协调及协调的量度则成了影响府际协调效率的关键。在利益层面上，由于政府组织及其行政人员的行为和活动都与利益密切相关，从而利益相关者的利益得失就成为影响府际协调效率高低的关键因素，即利益相关者利益得失和人数的多少就直接决定府际协调成本的高低，影响府际协调的成本高低或协调的成功与失败。

（三）府际协调激励机制缺失导致府际协调低效率

由于“政府机构缺乏像市场化组织那样来自消费者行为、市场份额、盈亏标准那样的直接的指示器，由于政府组织产出度量是那么难以确定，以致政府组织没有制定一套行之有效而又明确的操作标准，出现激励标准的模糊。”也就是说，在府际协调中，对协调主体进行协调的努力程度和取得绩效的大小没有具体的评价指标，缺乏足够的激励或激励机制不明确、尚未制度化，无法调动府际协调人员的积极性和主动性：长此以往，使府际协调人员产生协调的惰性，无益于府际协调效率的提高，相反，导致府际协调效率居低不上。

（四）府际协调成本过高导致府际协调低效率

在市场体系中，即使市场机制非常健全，也需要进行成本效益分析。而在政府组织中，政府组织活动的非市场性质在某种程度上割裂了政府组织成本和效益之间的联系，从而在非市场生产的产出与其成本完全割裂开来，使政府组织成本和效益之间处于严重的分离状态。换言之。政府组织活动的非市场性产出与其成本的完全割裂意味着资源错误配置程度大大提高了。正因为政府组织处于非市场体系中，缺乏足够的竞争和激励及成本效益分析，同时，政府组织往往将府际协调时的规模（如成立机构、配备人员、召开会议和调拨资源的多少和数目等）作为政府组织绩效考核标准，其结果是增加了府际协调成本，降低了府际协调收益。正如只计算鸟儿在空中展翅的数目，却不管鸟儿到底飞了多高和能飞多高。由上，府际协调成本过高直接导致府际协调低效率。

三、分析框架与策略建构

（一）整体性治理

作为目前西方政府组织协调中备受亲睐的整体性治理（Holistic Governance）理论起源于20世纪90年代末期的英国，最早提出者为佩里·希克斯（perri 6）。与其他治理理论一样，整体性治理的产生有着非常重要的时代背景。随着网络技术的快速发展，“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”，“竞争治理的工具主义、市场导向、民营化造成了管理碎片化和服务的分裂性等弊病，导致了严重的危机”。鉴于此，整体性治理则旨在对科层治理的效率低下、结构僵化和协调缺少等弊端和竞争性治理的功能分部化、管理碎片化、公共服务供给割裂化和整合不足进行反思与批判的基础上逐渐形成的。

作为“公共行政中最老关注问题点之一的协调与整合”成为了整体性治理分析框架中的重要分析性概念。在整体性治理理论看来，“协调”被指为发展联合和整体性工作，联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策。而“整合”被指称实际行政或执行时的协调，通常会发展一套组织结构、专业实务及干预来进行，整合的目的是要克服碎片化问题，这并非一种新的技巧，而是一种策略性的工作。与此同时，希克斯就整体性政府、整体性协调和整体性整合进行了界定。他指出整体性政府（holistic government）是指彼此有强化的意旨、彼此有强化的目标、彼此有强化的方法来达成目标。整体性协调是指了解到彼此有必要的关联性存在，但没有明确的界定。整体性整合指的是建立完全的无缝隙的规划。假如我们要达到某个目的，局处问哪些事务该共同合作或单独执行。

（二）策略建构

1 树立公众导向理念，以公众需求最大化满足为府际协调旨归

整体性治理与科层治理和竞争性治理的根本区别体现在：整体性治理“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决上”，“它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心，相对于前面两种典范都是以解决政府的问题为核心”。可见，整体性治理所倡导的以公众需求和公众需求最大化满足为导向，实现了政府治理理念的根本性转变与重塑。

诸多事实表明，府际协调效率与政府治理理念有着不可分割的联系。传统政府治理的优先选项是政府组织本身。追求政府的GDP高速增长和政府高绩效，使地方政府组织在政治晋升锦标赛中获得优势地位，从而采取选择性治理模式进行政策选择性执行，凡是符合政府、部门或个人利益的政策予以有效执行；能够在短期实现政府绩效的易实施的和要求严格的条款加以执行：有自由裁量空间的政策就在执行标准和力度上进行选择、搁置或置换。这种以政府组织为导向的选择性治理最终导致政策目标替代、政策执行失真及府际协调效率低下。因而，要提高府际协调效率，首当其冲的是在政府治理理念上达成共识并实现转向，使政府治理由政府组织导向转移到公众导向上，以解决人民的生活问题作为政府组织运作的核心，以公众需求和公众需求最大化满足为旨归。

2 建构府际协调组织，构建府际争议仲裁机制，降低府际协调成本

“政府组织协调效率不仅是对行政过程的考察，更为重要的是对政府组织管理结果的评定。而政府组织管理的效率具有两组难以协调的矛盾，就是近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾。在这两组矛盾面前，政府组织普遍具有协调低效率的倾向。”在刘祖云看来，府际关系包括纵向和横向的府际关系，是一个“十字型”的关系模式。在这种“十字型关系”模式中，府际权力与利益的博弈呈现出比较复杂的“十字博弈”的交叉态势，其中处于中心位置的不是中央政府，而是处于各个“十字型节点”的地方政府。从府际博弈结构上看，下级政府与上级政府之间存在着博弈地位的非对等性，这种非对等性在时空向度上得以固化，下级政府只能寄希望于在“制度缝隙”中寻求“下级能动性”的发挥空间，从而加大了府际协调的难度系数，增加了协调成本，导致协调低效率现象的产生。可见，有必要建立常设性或临时性的府际协调组织。如在欧盟就曾建立了跨国界、跨行政区划经济协调的区域发展委员会模式；日本也在各区域范围内组建了政府、企业、学者三方结合的产业结构评议会模式等。就我国而言，可以建立府际联席会、综合性协调中心和专门委员会等府际协调组织，并明确其任务与职责分工，坚持利益统筹，加强合作治理，形成协调联动与齐抓共管的工作机制和信任机制，建立以协同、合作为特点的府际策略关系模式。与此同时，构建府际争议仲裁机制，健全府际争议调解的相关法律法规，以破除地方壁垒，减少府际合作障碍，消弭府际分歧，从而降低府际协调成本，提高府际协调效率，实现府际共赢。

3 建立健全府际合作激励机制，充分调动府际协调积极性

整体性治理理论认为，奖励尤为重要。如果激励、奖赏和地位与整体性运作相协调，失败是不太可能的。于是，希克斯指出，对政府组织整体性运作所面临的障碍主要来自于意愿、法律、文化和激励等层面。而致使整体性政府难以建立的大多数原因是恐惧、缺乏斗志、厌恶风险以及缺乏激励。这种现象在府际协调实践中得到了充分体现。目前，由于我国府际激励机制设计和组织运作逻辑并不相符，直接导致府际利益不兼容或冲突，使一些政府组织在执行上级政策时实行“目标替代”，上级政府组织目标或府际目标被个别政府组织或部门目标所替代，其根本原因在于合作激励不足，竞争动力大于合作动力，发展型地方主义中的“政治参与人”的政治博弈思维俨然成为定势，进而使政府组织予以“逆向选择”并面临“道德风险”。为此，莱宾斯坦强调，协调低效率根源于个体之间的合作，而个体是有惰性的。而消除协调低效率现象的关键性策略就在于调动个体积极性，通过各种能动有效的措施使因利益不一致而引起的低效率降到最低，其主要路径是建立科学合理的激励机制。当务之急在于建立健全府际合作激励机制，让政府组织在府际合作中获益，并深刻体验到合作收益大于博弈收益，实现府际激励兼容，充分调动政府组织的协调积极性，提升协调效率。

4 整合府际利益，完善地方利益表达机制

政府组织的存在是以利益实现为核心要素的。任何政府组织都拥有其自身利益，并有不断追求自我利益最大化的驱动。同样，府际关系也是通过利益关系得以体现，换言之，府际关系的关键在于利益关系。府际合作也是以利益为基础的。良好的府际关系是以各政府组织利益都得以充分实现为前提的；进而，府际协调效率高低的判别标准就是各政府组织的利益实现程度。事实上，政府组织对其利益的追求具有天然的合理性与合法性，其合法性与合理性既源于法律规定，又源于政府组织所拥有的自，但这种天然的合理性与合法性是建立在不损害其他政府组织利益的基础上的。

在整体性治理理论看来，利益的整合与政府组织利益的合理表达是实现府际协调和提高府际协调效率的重要因素。同样，提高府际协调效率的重要策略就是加强府际利益整合与确保政府组织利益的合理表达，“经过协调的各方面利益最终要与社会整体的根本利益相协调”。就表达方式而言，政府组织的利益表达可通过利益组织（如行政组织、行业组织和学术性组织等）、公共舆论（如电视、网络和报纸等大众传媒）、直接行动（如对抗和变通等方式）予以表达。事实上，“驻京办”承担的就是地方利益表达功能。整合府际利益并实现政府组织利益的充分合理表达是府际沟通的有效渠道，也是建构良好府际关系和提高府际协调效率的有效途径。

高效协调机制篇(3)

关键词:金融监管协调机制;问题;对策

中图分类号:F830.31文献标识码:A文章编号:1003-9031(2010)01-0053-04

金融监管协调机制是金融经营体制与监管体制发展的产物。随着金融业的发展变化,我国金融监管经历了从弱到强、从混业监管到分业监管的演进过程,形成现阶段“一行三会”的监管层面。目前,金融业竞争空前加剧,金融创新不断深入,综合经营趋势日益明显,跨行业、跨市场金融风险变得日益突出,对现有的分业监管体制提出了严峻的挑战。如何在现行分业监管法律框架下,整合现有部门监管优势,建立有效的协调运作方式,健全金融监管协调机制,促进我国金融业繁荣稳健发展,已显得十分迫切。

一、我国金融监管协调机制的现状

(一)建立金融监管协调机制的法律依据

在分业监管体制下,金融监管协调机制的重要性尤为突出,我国在多部法律上明确要求建立金融监管协调机制。《中国人民银行法》第35条明确规定,“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”。《银行业监督管理法》第6条也提出“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”。《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》再次强调,“在国务院领导下,中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解金融风险,维护国家金融安全,重大问题提交国务院决定”。

(二)现行金融监管协调机制的模式

金融监管部门最早的分工合作机制始于2000年。央行、证监会和保监会以三方监管联席会议的方式,每季度讨论。2003年原由人民银行负责的银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能划转给银监会监管之后,2003年6月,银监会、证监会、保监会成立了专门工作小组,讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)。

该协调机制主要包括以下内容:一是监管框架。银监会依法负责对各银行、信托机构、政策性银行和金融资产管理公司的监管;证监会依法负责对证券业务的监管;保监会依法负责对保险业务的监管。混业经营机构则实施主监管制度:对控股母公司依据其主要业务性质确定监管机构,而对其金融子公司按业务性质仍由相应监管机构实施分业监管。二是协同机制。建立银监会、证监会和保监会每季度召开联席会议的工作机制,并建立以讨论、协商具体专业监管问题为目的的经常联系机制。三是信息的收集与共享。三家监管机构依法分别收集监管对象的信息和数据,并加以汇总制表并公布,以方便共享。此后,银监会、证监会、保监会召开了两次部际监管联席会议,确立了对金融控股公司的主监管制度。[1]但央行未曾参加过“三会”部际联席会议。

由于《备忘录》把具有部分监管职能的人民银行排除在外,“三会”建立的金融监管协调机制存在一些缺陷。为健全金融监管协调机制,2008年7月10日国务院批准《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》(简称“央行的三定方案”),重构金融监管协调机制,并规定:中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度。此外,还进一步明确了人民银行的监管职能:实施外汇管理,负责对国际金融市场的跟踪监测和风险预警,监测和管理跨境资本流动,监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易,负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测,负责反洗钱工作的监管等。

(三)金融监管协调机制的实践

在金融海啸波及全球的过程中,随着“一行三会”金融监管协调机制的建立,在央行的协调下,中国证监会、银监会、保监会在维护资本市场稳定、防范和化解金融风险、产品和市场监管及经营机构监管等方面,均做出了卓有成效的努力,对我国相关市场和行业的发展产生了深远的影响。[2]

1.并表监管拉开协调监管序幕。在当前金融行业仍然采取分业经营、分业监管的前提下,决策层曾明确提出,在继续实行银行、证券、保险分业监管的同时,要顺应金融业务综合经营的趋势,强化按照金融产品和业务属性实行功能监管,完成对金融控股公司交叉性金融业务的监管。银监会于2008年2月,了《银行并表监管指引(试行)》,要求银行集团应采用适当的方法,对境内外各类附属机构各方面风险等进行评估,避免局部的、单一的风险进一步蔓延扩大对整个银行集团的安全构成威胁。

2.相关监管部门形成有效互动。2008年,我国证券市场因一系列内外部因素的影响,出现了较大幅度的调整。在这种局面下,相关监管部门形成有效互动,维护市场平稳运行。保监会要求保险资金顾全大局,稳定市场。当证券综指下行压力加大时,保监会紧急召集各保险资产管理公司负责人开会,动员其从大局出发维护资本市场稳定,保险资金要在股市低迷之际积极布局,加大对股票和股票型基金的净买入力度,承担维护大局的责任,增加对中国资本市场长期投资价值的信心,对稳定市场起到积极作用。而中国证监会迅速出台了一系列协同意识较高的监管及基础性制度建设措施,积极利用相关市场、相关领域的可用条件,尽最大力量维护了市场的平稳运行。为消除市场对于上市金融机构投资美国市场的损失存在恐慌心理,提高透明度,证监会于2008年8月出台了商业银行信息披露特别规定,要求商业银行披露次贷等表外业务风险。此举与银监会的并表监管形成了有效互动。人民银行则多次使用利率、存款准备金率等货币政策工具,有效维护经济稳定。为促进宏观经济持续健康发展,国务院于2008年12月初提出了“金融国九条”,10天后,国办了落实“金融国九条”的30条“意见”。在具体落实的过程中,银监会对并购贷款开闸,并明确了其与二级市场收购股份并购行为的关系。证监会则提高了并购重组工作效率,并拟在推进市场并购重组方面继续出台若干办法。另外,全国统一的证券期货市场诚信档案已开始运行,证监会明确,将推进与相关监管机构的互联互通,为监管机构之间信息共享、互联预留空间。

人民银行、银监会、证监会、保监会的协调监管,对于维护金融稳定起到了非常重要的作用。目前监管部门之间已经实现部分信息联动,相互之间可以通过内部网络,实现数据和相关信息的查询,确保第一时间有效地实现相互联动。[3]

3.监管部门加强协调。为适应国内形势的变化,银监会、证券会、保监会三会协调加强,推进了合作的步伐。银保双方签署《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》和《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》等文件。同时,为防范和化解金融风险,维护金融稳定,为经济发展和社会稳定创造良好的金融环境,不少地方已经建立金融稳定工作联席会议制度。金融监管部门有效的联系、沟通、协调和合作,不仅使监管部门及时掌握信息,提高信息资源利用率;而且提高了监管效率,形成监管合力,避免出现监管真空和重复监管,促进了地方金融资源的优化配置,保障金融稳定健康发展。

二、我国现行金融监管协调机制存在的问题

(一)牵头人不明确使得金融监管协调机制无法正常运作

目前有人依据《中国人民银行法》第九条“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”以及2008年7月10日《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》“在国务院领导下,中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制”的规定,认为“会同”就是“牵头”的意思,认定中国人民银行为金融监管协调机制的牵头人。[4]但也有人对此提出质疑,认为人民银行三定方案规定的人民银行牵头人条款超越了该法规的法律效率范围以及法条的效力,提议成立由国务院领导的全国金融监管协调委员会。[5]2004年银监会、证监会、保监会召开了第二次监管联席会议后,“三会”共同参与的部级联席会议便罕有召开。牵头人不明确,任何一方金融监管机构缺乏主动性,金融监管协调机制都难以正常运作起来。

(二)金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强

“一行三会”召开部际联席会议时,可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商,但这种沟通与协商是平等的、自愿的,没有任何强制约束力。现有的各监管机构都为正部级单位,当监管主体之间出现潜在冲突时,某些部门便会采取一些有利于本部门而有损于其他部门利益的行动,具体表现为不同监管主体争夺监管对象和监管权力。由于金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强,联席会议达成的协议可能最终成为一纸空文。

(三)金融监管协调机制缺乏有效的争议解决机制

证券公司融资、保险资金入市、信托投资公司从事证券业务等,均涉及不同监管机构的协调与合作问题,分业监管制度下,这些问题靠任何单一的监管机构都无法完成,监管方之间进行有效的沟通与协调显得非常重要。事实上,由于部门利益相冲突或者部门权责划分的问题,有可能出现重复监管和忽略监管的情况,也有可能出现监管方之间意见分歧的情况。那么,如何解决各方争议问题,现行的金融监管协调机制并没有相应的解决机制,而且目前也没有一部高出金融部门法的法律可以参照执行,最后可能是按照“重大问题提交国务院决定”的规定交由国务院来处理。金融监管协调机制缺乏有效的争议解决机制,不仅有碍于金融监管协调工作的有序开展,而且增加了监管合作的成本,影响了整体金融监管效率。

(四)金融监管协调机制缺乏监督机制

金融监管协调机制没有赋予任何一方对其他监管方的监管行为进行监督的权力。按照当前的金融监管协调机制,一行三会之间主要是行使货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调行为,交换金融信息。各监管方对各自分管领域的监管行为只受相关法律和监管方内部制度的约束。当前我国约束监管方的法律还不完善,内部规章制度难以确保监管行为的合法性,在这种没有制度约束的情况下,监管者自身监督机制薄弱。[6]缺乏对有关金融监管机构权力的限制和外在监督,监管机构监管权力的垄断性容易导致权力寻租行为。

(五)金融监管协调机制缺乏匹配的专业人才

当前金融业务繁多,金融交叉业务逐渐放开,金融创新速度快,“金融期货之父”梅拉梅德曾表示,只有监管部门的相互协作,才能有效监管金融衍生品市场。但是,目前金融监管部门普遍缺乏专业人才,有些监管人员知识结构已经老化,其专业监管能力面临挑战;很多监管人员(尤其是基层监管人员)缺乏跨业监管必备的知识和能力,难以胜任混业经营下的金融监管工作,监管部门之间的工作沟通交流也有一定障碍。缺乏匹配的专业人才支撑,金融监管协调机制运作举步维艰。

三、完善金融监管协调机制的具体对策

(一)明确牵头人,保证金融监管协调机制运作的主动性

为了避免多头监管、混合监管面对问题时互相推诿现象,国务院应进一步明确金融监管协调机制的牵头人。这个牵头人可以是人民银行,也可以是其他三会中的一会,也可以指定一个部门或成立一个专门机构。权责明确才可以调动监管者的主动性和积极性,强化监管效果的有效性。

(二)完善金融联席会议制度,确保金融监管协调机制的有效运作

金融监管协调机制的具体运作方式主要是金融联席会议,金融联席会议举办成功与否对金融监管协调机制功能的发挥起着关键性作用。为确保金融联席会议有效运作起来,使其会议议程与决议产生有效约束力,可借鉴美国做法,通过立法来协调统一监管机构之间的监管政策和业务。建议金融联席会议法定化,把联席会议各项制度由会方的内部协议约束提升至法律约束,从法律角度进一步完善金融联席会议的运作方式。把人民银行、银监会、保监会、证监会定位为金融联席会议的法定参会单位,同时联席会议有必要把相关成员(包括财政部、国资委、监管对象等)列席会议;会议主席由法定参会单位轮流担任;法定参会单位必须全部参会;会议表决实行一票否决制;会前列席单位可以提出议案,由其监管方提交会议审议。金融联席会议做出重要决定前,有必要征求被监管方的意见,会后形成会议纪要,与会方签署意见,并以正式文件形式发送给参会单位,会议纪要对法定参会单位具有法律强制约束力。

(三)建立金融监管协调监督机制,保障监管工作有序开展

当前有些法律未能有效制裁违法违规行为,仅仅依靠监管机构自身的监督难以制约权力寻租行为。笔者认为,根据我国金融监管体制的现状,为达到有效监管,防止监管机构滥用权力,就必须完善对监管机构监管行为再约束的机制。我们可以依托金融监管协调机制,建立金融监管协调监督机制,成立金融监管协调监督委员会,成员由中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、国资委等部门组成。美国前财长罗伯特•鲁宾(Robert Rubin)指出,金融监管的目的之一是提高监管流程的秩序。金融监管协调监督机制也应以维护监管秩序为出发点,对金融监管机构的违法行为进行监督,对金融监管联席会议达成的协议执行监督,成员可对金融监管机构的合法但不合理的行为行使建议权。有效的监督机制,可对金融监管机构产生约束力,促使其依法行使监管权,提高金融监管行为的透明度,同时也为金融监管机制的有效运转提供保障。

(四)培养复合型监管人才,为金融监管协调机制提供人才支持

随着金融业发展,金融交叉业务和金融创新产品越来越多,这对金融监管人员提出了更高要求。为有效开展监管工作交流与合作,金融监管人员不仅要掌握本监管领域的法律法规、政策以及相关金融业务知识,也需要熟悉其他金融监管领域的相关事项。金融监管机构要重视复合型监管人才的培养,除了从国外引进金融监管人才、加强监管业务培训和员工自学等途径,还可借助金融监管协调机制,建立监管人员工作交流机制,互派工作人员到各个监管机构学习与实践监管,为金融监管协调机制提供人才支持。

(五)金融监管协调机制应从服务金融市场、服务监管对象和服务投资者角度出发

实践中,我国金融监管协调机制尤其是基层监管协调机制主要是为金融监管机构了解和掌握金融监管信息服务提供一个平台,各金融监管机构可通过这个平台互通其他监管机构所掌握的监管信息,从而达到信息共享的目的。但是,建立金融监管协调机制仅仅为金融监管机构服务是不够的,行政监管是为了更好地服务市场。笔者认为,金融监管协调机制要解决的不仅仅是监管方之间的问题,也要解决监管方和被监管方的问题,更要着眼于解决被监管方的问题。建立金融监管协调机制不仅是为监管机构服务,也要服务于金融市场、服务于监管对象和服务于投资者。当金融监管机构协调过程中产生争执时,也要从服务市场、服务监管对象和服务投资者的角度出发。同时,金融监管协调机制要求每个监管机构出台的监管政策要有全局观念,维护统一市场,保护投资者共享五大市场的权利,提高市场效率。■

参考文献:

[1]李佳.混业经营条件下我国金融监管协调机制研究[J].现代商业银行导刊,2007(12).

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[4]怀成立.关于完善我国金融监管协调机制的探讨[J].商业时代,2008(6).

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[6][美]E•博登海默著,邓正来译.法理学――法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

The Deficiencies and Corresponding Countermeasures of

China's Financial Supervision and Coordination Mechanism

WANG Lai-hua,LI Nai-yan

(Beihai Centre Sub-branch, The People’s Bank of China Beihai,Guangxi 536000,China)

高效协调机制篇(4)

一、部门协作不畅的主要表现

当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：

（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管热线以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨”，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。

（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞创建、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱-治-再乱-再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。

在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、健全城管协作机制，强化部门长效协作

建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入贯彻落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。

（一）城管协作机制的主要内容

结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。

一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据市政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送相关执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。

二是建立健全联合执法机制。相关行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关部门应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。

三是建立健全联动执法机制。相关执法机关与有关社区要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的上下联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。

四是建立健全互动执法机制。相关行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。

五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。

六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由市法制办负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如*市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。

（二）城管协作机制的实现方式

由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已提出了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：

一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。目前，我市的城管协作，多是通过市城管局综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管局作为一个市政府组成部门单位，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用市政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高市政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如某市以政府令的形式出台了《某市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。

二是建立城管数字化网络，完善城管协作机制的技术支撑。建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了“数字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理，都取得了良好效果。××在全省来看是一个信息化程度相对较高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们可以通过建立城管数字化监控网络、数字化信息网络等信息化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的实时传递与处理。做到城市管理中的事件（指人的行为，如摆卖、烧烤、沿街乞讨等）和部件信息的自动化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置，以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代化城市管理体系，为我市“双创”注入活力，打造数字××。

高效协调机制篇(5)

[内容提要]

《人民调解法》和最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》确立的司法确认制度，作为调解制度和诉讼制度效力的衔接，不仅是司法改革最大的亮点，还赋予了非诉调解协议强制执行力，增强了调解协议的公信力。然而轰轰烈烈的大调解运动要实现创新社会管理的目的,有效帮助诉讼分流,重点要解决两个问题：一是非讼调解法制化，二是非讼调解效力性。第一个问题已然解决，第二个问题在修改后的《民事诉讼法》在第一百九十四条、一百九十五条也做了相应的规定，明确了经司法确认有效的调解协议与其它司法文书同样的强制执行力，以及调解协议确认无效后的救济方式。但是,从现有相关法律及司法解释的安排看,司法确认的法律效力尚未明确。本文拟从司法确认理论观点、司法实践及实然机制的建立入手探讨司法确认的法律效力问题，以期最大限度地发挥它作为我国诉讼与非诉讼纠纷解决机制对接的桥梁作用。

引　言

随着我国经济的发展，民事纠纷数量呈倍数级增长，司法资源的有限性制约了这些纠纷的迅速化解，各种类型的非诉调解作为替代性纠纷解决方式蓬勃发展。相继出台的《人民调解法》和最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》确立的司法确认制度，使得人民调解这朵被西方人誉为"东方之花"的奇葩，以全新的姿态参与到创新社会管理中。美国学者科恩曾经指出:"中国法律制度最引人注目的一个方面是调解在解决纠纷中不寻常的重要地位 。"作为调解制度和诉讼制度效力衔接的司法确认制度不仅是司法改革最大的亮点，它还赋予了非诉调解协议强制执行力，增强了调解协议的公信力，它不仅符合纠纷解决机制多元化的潮流和趋势，更顺应了构建社会主义法治需求。但是,从现有相关法律及司法解释的安排看,司法确认的法律效力尚未明确。修改后的《民事诉讼法》在第一百九十四条、一百九十五条中相应的规定，也只是明确了经司法确认有效的调解协议与其它司法文书同样的强制执行力，以及调解协议确认无效后的救济方式。

一、司法确认法律效力理论观点集萃

调解制度是指"在第三方的主持下，以国家的法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动" 。主要有法院调解、行政调解、人民调解、仲裁调解四种类型。要对人民调解协议司法确认制度的法律效力进行法理学分析，就必须首先对该制度的内涵作一个科学的界定，为后续的研究和制度完善打下基础。无论是最高人民法院的《衔接意见》、《人民调解法》还是《若干规定》，均未对人民调解协议司法确认作出明确定义。目前在学理界和实务界也均无对此创新制度的权威定义，笔者认为，"司法确认"应是法院对某种事实的承认，结合字面解释和实务界对司法确认的改革实践，当前我国的人民调解协议司法确认制度，指的是人民法院为推进多元化解决纠纷，对当事人双方达成的人民调解协议依照法定程序进行司法审查来确认该协议是否合法有效，对合法有效的人民调解协议内容以司法强制力保障其执行的司法制度。

（一）第一种理论观点司法确认的法律效力等同于其强制执行力

正是由于人民调解协议司法确认制度的内涵重点突出了有效的调解协议有司法强制执行力这个特征，因此司法确认的法律效力在现有研究的众多论著中，都被简单地等同于司法确认的强制执行力，如唐力在《非诉民事调解协议司法确认程序若干问题研究--兼论〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉第38、39条》中，认为最高人民法院20__ 年的《人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定了可以通过司法确认解决调解协议的强制执行力问题，就是从根本上肯定了司法确认的法律效力；李秀梅在《我国人民调解协议司法确认制度的考察》一文中也提到，"定西创新"使得司法确认的法律效力得以固定，然而无论是"定西创新"还是最高人民法院于20__年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称 20__ 年《若干意见》），仅仅是赋予了调解协议于司法确认后有了强制执行力，简单来说，就是"诉前司法确认机制"就是将原来没有法律约束力的一纸调解"协议"，经过人民法院审查"确认"后，便等同于人民法院的直接判决，有了强制执行的法律效力。在目前的制度框架下，执行力不只是司法确认法律效力的核心内容，甚至可以说是司法确认法律效力的全部内容。当前相关的理论研究和探讨非常欠缺，相应的制度设计也比较粗疏。因此，这种观点忽略了对与人民调解协议司法确认法律效力相关的许多深层次问题，比如司法确认被赋予强制执行力的正当性是什么?确认决定书是否具有既判力?既判力的有无对于司法确认制度分别会产生何种影响?

（二）第二种理论观点司法确认与判决、裁定、调解书等司法文书具有同等法律效力

第二种观点针对上述问题，认为法院对调解协议内容进行确认后，当事人不得就相关内容再行，法院也不得受理相关内容的。对调解协议的司法确认就如同法院的生效判决一样具有拘束力、执行力、形成力及确定力。其中，实质上的确定力又称为既判力，即"诉讼是根据国家审判权作出的公权性的法律判断，是以解决当事人之间的纠纷为目的的，而终局判决正是这种判断。它不但拘束双方当事人服从该判断的内容，使之不得重复提出同一争执，同时作为国家机关的法院也必须尊重国家自己作出的判决，即使是把同一事项再次作为问题在诉讼中提出时，也应以该判断为基础衡量当事人之间的关系。这种确定判决表示的判断不论对当事人还是法院都有强制性通用力，不得进行违反它的主张或者判断的效果就是既判力。"法院调解作为一种调解类型具有终结诉讼的效力。然而对于法院调解有无预决效力，众多学者并未对此作出明确论断，

第二种观点也是我国台湾地区的主流观点，认为要考察经司法确认的法律效力，就需要认真研究诉讼上和解的效力，根据台湾地区民事诉讼法规定，和解成立的，与确定判决有同一效力。台湾地区的一般学说认为和解有羁束力、形式确定力、执行力。而和解是否具有实质确定力，也就是既判力方面，这一观点认为只要不是以不法或不能事项为内容，或者以违背公序良俗事项为目的，或者有无权等情形时，该和解为无效，当事人可以主张在该范围内和解不生既判力，也就是说，以和解内容正当为前提承认既判力。我国台湾地区，法官对调解协议进行审核时，要进行必要的实体审查，因此经核定后的调解协议具有一定的既判力也是合理的。

（三）第三种理论观点司法确认裁定应当具有一定的消极意义的既判力

司法确认是通过国家司法权的行使，对调解协议进行司法审查，将只有合同效力的人民调解协议"化身"为具有强制执行力的司法确认决定书。即法院对调解协议内容进行确认后，当事人不得就相关内容再行，法院也不得受理相关内容的在法院调解过程中，程序因强调合意而遭到弱化，因而当事人的程序保障权不如审判过程那样严格、规范，这种弱化必然体现在既判力上，即没有经过严格程序过滤而确定的事实和权利义务，不具有预决效力，主要基于以下两点理由：一是司法确认制度本身化解纠纷的"制度性效力"。司法确认制度设立的主要目的，是为了方便民众简便、快捷、经济和彻底地解决纠纷，同时促进以人民调解为主体的替代性纠纷解决机制的发展，使其在纠纷解决方面发挥更大作用。如果作为司法确认程序最终成果的确认裁定书不具有消极意义上的既判力，那么就意味着当事人在确认程序结束后，依然可以就同一纠纷再行。换言之，就是调解协议经过确认程序之后，除了增加了强制执行力外，依然与普通民事合同无异；当事人之间的纠纷并未得到彻底解决，依然处于一种不确定状态，随时可能陷入纷争再起的境地。对当事人而言，造成时间和精力无谓的消耗，最后导致当事人失去利用司法确认程序的兴趣和热情；于法院而言，也是一种司法资源的极大浪费。这显然与司法确认制度设立的目的背道而驰。二是司法确认中当事人程序保障的自我责任。尽管司法确认程序并不具有普通审判程序一样的程序保障，但依然存在产生当事人自我责任的基础，即双方当事人的合意。既然当事人自愿达成调解协议，并共同自愿地选择将协议交由法院确认，那么就应该承认法院作出的确认裁定书，并自觉接受其对自己的拘束。这是民事领域处分原则的应有之义，也是诚实信用原则的必然要求。因此，赋予确认裁定书以消极意义上的既判力，是一种必然选择。

（四）第四种理论观点部分司法确认有预决效力

这个观点是折衷观点，赋予了司法确认极大的自愿裁量权。经司法确认的调解协议具有执行力不存疑义，但其既判力却是有争议的。即使承认其有既判力，这种既判力也是相对的，在存在无效和可撤销事由时，当事人可以向原法院提起宣告调解无效或者撤销调解之诉。法国新民事诉讼法第130条规定，以笔录方式对和解协议的确认不具有既判力。这种笔录只能具有可以签发执行根据的效果。这种形式的确认判决文书具有行政性质，不是一种诉讼性质的裁判决定，法官只不过对协议予以见证，而并不赋予其既判力。当事人可以经本诉途径对其提出攻击，但不能向上诉法院提出上诉，第三人也不能针对其提出取消裁判的异议。在我国法律对法院司法确认决定是否具有既判力没有明确规定情况下，我们不能从既判力的概念出发寻找是否具有既判力的答案，而必须在现实和需求中寻找线索。既判力不是判决裁定与生俱来的，而是通过法律赋予的。是否通过立法赋予司法确认决定以既判力，并不是绝对的，既可以赋予，也可以不赋予，关键看两点因素：第一，赋予既判力是否有利于公正地解决纠纷；第二，赋予既判力是否有利于有效率地解决纠纷。一个调解协议，如果法官并未对其合法性、自愿性进行必要审查，就赋予其既判力，对当事人来讲可能并不公正，对案外人或公共利益而言，则存在更大的受损风险；如果一个调解协议，经过法官必要审查（投入足够的司法资源），确保了其合法性和自愿性，但对调解协议的确认决定仍没有任何既判力，就会使法律秩序处于不确定状态，不断提起的诉讼也会使前期投入的大量司法资源付之东流。而调解协议经司法确认，其被赋予的效力显然不具有上述效力。所谓"和解为当事人自主解决纠纷的方式，因而以当事人的合意为核心，法院不过加以斡旋，且就和解的内容作形式上的审查而已，并未令当事人就和解是否存在有瑕疵提出充分的攻击防御方法后作出诉讼上的判断，故不能承认诉讼上和解有既判力以遮断当事人瑕疵之主张 "，其原理也适用于调解协议的司法确认。立法及司法解释将更多的注意力放在"强制执行力"上，即对于通过非讼程序加以审查并确认的调解协议，其法律效力主要表现为执行力，其执行根据是司法确认决定书，属民事诉讼法第212条第2款所规定的"其他应当由法院执行的法律文书"。调解协议是司法确认决定书的附件，通常是其经司法审查能够予以确认并执行的内容，不一定是整个调解协议或其全部内容。

二、司法确认法律效力的司法实践演变

在我国的司法实践中，司法确认制度也是随着调解协议的效力变更而逐步建立起来的，主要经历了四个阶段。

（一）完全依赖当事人自觉履行阶段

1982年《宪法》第111条第二款规定:"居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。"这为我国人民调解工作奠定了宪法基础。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解工作。当事人对达成的协议应当履行;不愿履行或调解不成的，可以向人民法院。调解中如有违背法律规定的，人民法院应当予以纠正。从此，人民调解制度与民事诉讼产生了紧密的联系。1991年4月颁行的《中华人民共和国民事诉讼法》第16条对此做了类似的规定。从上述规定及当时的司法实践来看，人民调解协议是指发生民事纠纷的当事人双方在第三方即人民调解委员会的主持下，本着平等、自愿的原则，为解决民事纠纷而达成的具有民事权利义务内容、并由当事人双方签字或盖章的书面协议。人民调解协议的实现，几乎完全取决于当事人的自觉，调解协议的效力没有得到法律的明确，缺乏法律强制力的保障，调解协议的司法确认制度完全处于空白状态。

（二）"双方合意"的民事合同性质阶段

仅仅依靠当事人自觉履行很难保证人民调解协议的实现。面对这一问题，司法实践中一些地方法院首先突破传统规定，认可了人民调解协议是具有"双方合意"的民事合同性质的法律效力。例如，北京市丰台区人民法院规定，人民调解组织的合法调解协议将被法院作为证据采纳。20__年7月，上海市高级人民法院明确规定，人民调解协议是平等主体之间权利义务的约定，具有合同效力。20__年9月16日，最高人民法院在吸纳各地各级法院创新经验的基础上，为了公正审理涉及人民调解协议的民事案件，出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，该司法解释首次明确:"经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。"《若干规定》第一次将人民调解协议的效力确定为"双方合意"的合同性质，司法确认制度在这一阶段有了最初的原型，这在一定程度上提升了人民调解委员会调解民事案件的权威性和实效性。

（三）部分有"法律约束力"的探索阶段

这一阶段各地法院和司法行政部门巧妙试验，将人民调解协议与我国《民事诉讼法》中规定的"督促程序"进行嫁接使用。20__年、20__年，最高人民法院、司法部两度联合了《关于进一步加强人民调解工作，切实维护社会稳定的意见》，要求"依法适用督促程序"，要求"进一步加强人民调解与诉讼程序的衔接配合"，"当事人持已经生效的人民调解陇议向人民法院申清支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令"。这样，人民调解协议便捷执行的途径渐渐明朗起来其次，人民法院可以将人民调解主动吸纳到民事审判工作中来。经各方当事人同意，人民法院可以委托法律规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。至此，一部分人民调解协议就自然而然地获得了司法确认，同民事判决书、调解书一样获得了法律确定力。

（四）人民调解协议司法确认的"定西创新"

提到人民调解司法确认程序，就不能不提到这一制度的探索者--甘肃省定西市中级人民法院。20__年1月，甘肃省定西中级人民法院创立人民调解协议诉前司法确认机制，制定了《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见(试行)》。该意见规定:"人民调解协议诉前司法确认机制，是指人民调解委员会、行政机关等非诉调解组织对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，经当事人申请，人民法院审查认为协议合法有效，出具法律文书确认该调解协议，赋予该调解协议以强制执行效力的制度。确认文书送达后即发生法律效力，当事人必须履行，不能反悔，不能另行;如果一方拒绝履行，另一方可依据确认文书依法申请人民法院强制执行。"简单来说，"诉前司法确认机制"就是将原来没有法律约束力的一纸调解协议，经过人民法院审查"确认"后，便等同于人民法院的直接判决，有了强制执行的法律效力。20__年最高人民法院出台了《若干意见》，完全吸纳了"定西创新"，统一确定了"人民调解协议的司法确认"名称并面向全国实施这项制度，使这项制度有了明确的政策参考，其对促进人民调解制度在新时期的发展以及建立健全多元化的矛盾纠纷解决机制具有突破性的指导意义。这一阶段人民调解协议司法确认制度基本成型了。

（五）人民调解协议司法确认制度的立法确立阶段

人民调解事业的发展，亟需从国家立法层面予以调整。20__年1月1日起实施的《中华人民共和国人民调解法》，它的主要价值就是明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。《人民调解法》第31条规定:"经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。"该法第33条中规定:"经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起30日内共同向人民法院申清司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申清强制执行。"从这条规定，我们可以概括出司法确认是由法院启动司法审查快速确认程序，对协议内容进行合法性审查，符合确认条件的，则以人民法院有关法律文书的形式固定调解成果，赋予其法律强制力。这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，是人民调解的一座里程碑，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。20__年修订后的《民事诉讼法》将司法确认案件的法律文书形式由确认书调整为裁定书，该法第一百九十五条规定："人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提讼"。该法条赋予人民法院作出调解协议有效的裁定具有法律执行力。至此，人民调解内容第一次进入我国诉讼法典，但是修订后的《民事诉讼法》仍然没有明确确认裁定的内容是否具有既判力呢？

三、司法确认法律效力的缺陷及完善机制

司法确认的主体为法院，司法确认的具体审查为法院法官，因此，除双方当事人外，法官之中立裁判者的地位使其对司法确认的评价更具客观性。理论上，司法确认虽已被称为融合民事纠纷之法官的精英型化解与社会的大众型化解的完美媒介，但在司法确认的具体运行过程中，确实还存在立法及实践层面制约其发展的诸多问题。

(一)立法缺陷

1．立法数量明显不足。目前，人民调解法第33条和新《民事诉讼法》第194条、第195条是司法确认制度在基本法层面的全部法律渊源；此外，最高人民法院法释[20__]5号若干规定作为规范司法确认具体流程最具体系性的法律渊源，其全部规范也不过 13条。显而易见，16个法律条文难以对这一新型衔接机制做出完整规范。此外，若针对各种诉外调解协议进行更具类型的分析，司法确认立法数量不足的窘境将更加凸显。司法确认的性质、司法确认的审查部门、司法确认决定书是否发生既判力等诸多问题尚未在立法中得以明确。

2．立法层级亟待提高。目前，司法确认的法律渊源主要包括基本法和司法解释两类。但是从法条数量上分析，司法确认绝大部分内容被规范在了司法解释层面。虽然，司法解释作为我国特有法律渊源的正当性不容否认，但是制定司法解释毕竟不能与传统"立法"简单等同；从颁布时间上来看，司法解释往往后于"立法"；从法律效力上来看，司法解释不得与法律冲突，司法解释更强调在遵照既存法律的基础上对其进行"阐释"，而立法则更强调从无到有式的"造法"。因此，司法确认法律体系主要由司法解释构成将直接导致问题的出现。

3．立法内容仍具争议。自20__年该制度创设以来，有关司法确认的理论思辨就未曾停歇。争辩的焦点在于对于是否赋予诉讼调解以既判力所据以判断的标准是不同的，这涉及既判力理论中非常重要的一个问题，即既判力正当性的根据是什么?对此，主要有四种观点。一是民事诉讼制度性效力说。该说认为，既判力是民事诉讼制度为实现其解决纠纷目的所不可或缺的结构性装置。如果没有既判力，确定判决的判断就会随时被，败诉的当事人就可以对纠纷反复地进行争议，纠纷就永远不会得到解决;二是程序保障下的自我责任说。该说认为，当事人一旦在前诉中获得程序保障，就产生了在前诉中应当尽力提出主张及证据的自我责任，如果当事人不能把握程序保障的机会，就应当自己承担责任。三是制度性效力与程序保障自我责任二元根据说。四是国家审判权说。该说主张，终局判决的判断是根据国家审判权作出的，因此，国家审判权是既判力产生的根据。而且，即使是在相关立法出台之后，对该项制度之立法内容的科学性也有争议。部分学者主张该类法律文书具有既判力，"既然对民事纠纷的实体问题已经做出了终局解决，并且这种解决获得国家正式制度上的承认，就不该对此案件由民事诉讼再次解决，这种做法不仅符合既判力的精神，而且也是在民事诉讼制度上对其他解决纠纷方式的尊重和支持"；而亦有部分学者认为既判力的真正根基在于正当程序保障下的自我归责。司法确认作为一种非讼程序仅通过不包括任何实质性辩论的审查程序就将诉外调解协议转化成为执行依据，显然并没有完成足以赋予其结论以既判力的 "正当程序"，"从程序保障的角度而言，查清事实、分清是非必须经过法庭调查和法庭辩论才能完成 ，否则就无从谈起" 。

(二)实践缺陷

1．当事人对司法确认的认识仍显不足。当事人作为司法确认的具体应用人，对于司法确认机制的接纳和认可才是该项制度得以存活和发展的根本。然而，在这一方面，基于该项制度运行的时间较短、诉外调解协议质量往往不高、法律渊源多集中于司法解释层面等多重原因的综合影响：当事人对司法确认制度的"认知度"不高、"认可度"亦不足，当事人双方能够共同申请司法确认的案件比例较低，任何一方当事人只需不同意对方当事人的司法确认申请就可以使诉外调解协议无法获得确认，这种立法设置大大降低了司法确认的实践效果(详见图1的调查问卷) 。

2．人民法院对其在司法确认中角色定位尚欠明晰。人民法院与诉外调解机构在司法确认制度中的职责不分明：前者负责调解协议的审查和确认，后者负责民事纠纷的具体调解。 但是，我国诉外调解机构水平不一以及调解员素质参差不齐，在这样的背景下，诉外调解机构业务指导者的角色容易使法院走向两个极端。一是法院容易过度干预诉外调解。人民法院为保证调解协议的正当性而过早干预诉外调解机构的调解。另一方面人民法院对于诉外调解的宏观指导往往流于表面，审判人员"跟着质效评估数据’指挥棒’走，不愿花力气经常下基层推进和指导诉调对接"的现象比较明显。

3．诉外调解机构的调解质量有待提高。目前，我国民事纠纷的诉外调解机构比较多元，但几乎所有的诉外调解机构均面临调解员素质参差不齐、诉外调解质量不高的问题，而诉外调解协议的质量又将在公正和效率方面对未来的司法确认工作产生直接影响。因此，提高诉外调解机构的调解质量已成为司法确认发展中的关键所在。

四、司法确认制度的完善路径

(一)加大司法确认制度的宣传力度

随着现代诉讼理念的兴起，注重通过当事人的意思自治解决民事纠纷逐渐成为各国共识，从这个角度分析，司法确认的创设无疑契合了这样一种国际化视野。我国的司法确认制度在借鉴美国的法院附设调解、德国的诉前强制调解以及日本的调停制度等合理因素的基础上，重在发挥我国诉外调解在纠纷解决中所特有的和谐性、便捷性优势，用通俗易懂的方式向老百姓宣讲纲常道德。新生事物的推广通常需要一段较长的时间、历经一个渐次展开的过程，司法确认制度也不能例外。"当事人的认可度不高"成为影响司法确认工作的最突出原因。

(二)完善司法确认制度的法律体系

目前，司法确认制度尚属于一种较为新型的民事诉讼与诉外调解的对接机制，因此，需要结合其自身特点逐渐完成司法确认制度法律体系的构建。与其他民事诉讼与诉外调解的对接机制相比，司法确认职权化特色突出，不能适用调解和再审。此外，司法确认的特点还包括：(1)对象的有限性；(2)启动的合意性；(3)审查的非讼性；(4)终结的二元性。司法确认制度的上述特点均要求对其完成更为体系化的法律规制。结合前文所述司法确认制度现有立法层级较低、数量不足、内容之科学性尚存争议的弊端。未来在完善司法确认法律体系方面的主要工作包括以下几个方面。第一，提升司法确认的立法等次；第二，增加人民调解协议之外其他诉外调解协议进行司法确认的相关立法；第三，解答司法确认制度的疑难问题。

(三)调整人民法院的内部工作机制

人民法院需严格按照最高人民法院法释[20__]5号(若干规定)开展司法确认工作，充分发挥司法确认快速立案、即时结案、程序简单、操作便捷的制度优势，以尽快理顺有效平衡效率价值和公正价值、无缝对接民事诉讼与诉外调解的司法确认工作机制。人民法院各职能部门需进一步调整其工作机制，在坚持权责明晰、互相配合的基础上促使司法确认制度良性发展。

高效协调机制篇(6)

作者简介：潘启亮，暨南大学社科处助理研究员；黄黎露，广东省教育厅科研处主任科员。（广州/510630）

*本文为广东省教育厅一般项目“基于协同创新的提升我省高校哲学社会科学创新能力研究”（项目批准号2012WYXM-0009）阶段性成果。

摘 要：作为知识资源和创新能力的重要依托，高校同高校、科研机构、企业等利益相关者之间的协同创新成为学术界研究内容，同时在高校的产学研合作教育不断发展的过程中，也暴露出诸多问题。本文认为协同创新发展面临的核心问题是多元相关利益者的利益协调问题，并从共生理论的视角探索推动高校产学研协同创新的有效方法。

关键词： 协同创新；利益协调；共生理论

一、引言

创新是指人们为了发展的需要，运用已知的信息，借助不同生产要素组合不断突破常规，发现或产生某种新颖、独特的有社会价值或个人价值的新事物、新思想的活动。因此从本质上说，创新是不同要素或资源所有者之间的融合。因此高效的创新建立在不同要素主体协同之上，是一个协同系统。同志在清华大学百年校庆讲话之后，协同创新引起了高校研究者和管理者的极大关注。教育部、财政部于2012年启动实施“2011计划”，提出了以机制体制改革引领协同创新，以协同创新引领高校创新能力的全面提升的要求，提出要大力推进高校和高校、高校和科研院所、高校和企业以及高校和区域发展、和国际合作的深度融合，力争突破高校内部以及与外部的机制体制壁垒，改变“分散、封闭、低效”的现状。

我们认为，要实现高校内部资源和外部创新力量的有机融合，核心问题是如何处理好不同个体利益相关者之间的利益分配和协调问题。因此，本文首先分析了产学研协同创新中存在的多元利益冲突问题，然后介绍共生理论，最后从共生理论的视角，探索推动高校产学研协同创新的有效方法，以期有效地推进协同创新的发展。

二、协同创新利益冲突分析

随着外部环境竞争的加剧，无论是高校、科研机构还是企业，竞争的实质已成为其知识创新能力的竞争。在当今知识经济时代，进行知识创新的环境已发生了根本性的变化，单靠自身力量已很难获得知识创新所需的全部资源来推进知识创新全过程，协同创新活动在这种矛盾局面中产生。[1]然而，协同创新中各方的关系具有动态性和复杂性[2]，由此产生了不可避免的利益冲突问题，如各方目标定位偏差、研究方法的选取矛盾、合作成果及产权的利益分配和风险分担等问题。在参与协同创新活动时，合作契约虽然可以限制各类冲突的发生，但是契约具有不完备性，因此在合作中可能无法控制创新活动的进行，使创新结果具有不确定性。与自主创新相比，协同创新的利益冲突将主要集中在知识逃逸、风险承担和收益分配等方面。

知识逃逸是指协同一方知识在创新过程中，因为将知识共享给其它方而造成自身知识流失，并且未能获得足够经济补偿的现象，而目前各界对知识定价问题尚未形成统一的意见，因此在实际操作上存在诸多困难，从而导致知识产权纠纷问题层出不穷。经济活动一般具有不确定性，即具有一定风险。协同创新过程也不例外，知识创新可能由于各种原因而导致失败。因此风险承担是协同创新中产生利益冲突的一个重要方面，也是进行利益协调时重点解决的问题。同时协同创新的目的是通过获取协同链的创新资源，进而从中获利。收益分配作为参加协同创新的预期，需要综合考虑各方的资源投入、合作组织的长短期利益等因素，因此在协同创新的不同阶段，均有可能出现各种利益纠纷。

由于在协同创新活动中存在众多的不确定性和意见分歧，因而容易引发各种利益冲突。这些冲突归纳起来主要有目标冲突、过程冲突和关系冲突。其中，目标冲突是指成员间由于所处的角色和自身需求不同，从而对协同创新目标的看法不同而产生的冲突；过程冲突是指在协同创新活动中，对如何完成预期任务所产生的与组织成员之间的责权利相关的意见分歧，例如资源的投放、市场的定位、研究方法的制定等，由于各成员的文化、自身定位和资源上的差异，难免对有关问题的认识产生分歧；关系冲突是指成员之间由于人际关系不协调而导致的各企业之间情感与信任方面的紧张与摩擦，是一种比较危险的冲突，因此需要通过沟通消除误会。具体而言，这些利益冲突具体体现在几个方面。

1.高校协同创新活动目标冲突。参与协同创新的各成员追求的目标不尽一致，高校注重产出科研成果，企业注重追求经济效益，地方政府注重GDP增长，这容易导致各协同单位各说各话，对自己有利的就积极参与和推动，对自己无利的则消极对待，甚至产生内耗。

2.高校协同创新活动利益分配冲突。即使是协同创新中心，也有“牵头者”和“协同者”的区别，但现有的利益分配机制，往往只重牵头者而忽略协同者，甚至利益分配由牵头者决定，极易形成有损于协同方的现象，极易诱发协作各方的矛盾和分歧，容易导致协同创新难以持续或强强联合的平衡被打破的局面。

3.高校协同创新活动考核体系弊端。现在不少高校在职称评聘、工作量考核、导师遴选时，只认可项目负责人或成果第一作者，对参与者或一概不计，或只承认前几名，结果是每人都要当主角，都不愿意做协同者。

4.高校间协同创新活动竞争冲突。目前高校教师成果考核评价体系，对政府需求、对企业需求考虑不多，与其他高校、研究机构更多的是一种竞争关系而非协同关系，从而不利于发挥高校整体的协同关系，进而阻碍了资源的合理配置。

应该说，在各高校的科研实力均明显增强，国家急需集中力量解决重大理论和现实问题的时候，教育部提出的“2011计划”正当其时，现在各高校也热情高涨，纷纷为成立协同创新中心进行各类前期工作，但国内外创新管理体制改革实践都证明，协调多元利益是实现协同创新的关键，如果不能很好地解决这一问题，协同创新也只能是高调开场，很难取得实质性的效果。所以，要推动我国高校的协同创新，需要协调多元利益。

三、基于共生理论的协同创新利益协调机制探索（一）共生理论

“共生”原是生物学专业术语，最早由德国真菌学家德贝里（Anton de Bary，1879）提出。生物的共生现象可以简单分成三大类：第一类叫做偏害共生；第二类叫做偏利共生；第三类叫做互利共生。后来人们逐渐认识到，共生现象不仅仅存在于自然界，同样存在于社会科学系统和领域中。20世纪中叶以来，“共生”的概念和理论开始被广泛借用到社会科学领域。

上世纪80年代，基于共生思想的日本企业的分包制生产模式曾经推动日本制造业的快速成长，带动了日本经济的腾飞，后来被美国等其他发达国家所学习。韩国在工业化的过程中，一直在学习日本模式，宣扬企业之间要从竞争走向共生，共生共荣、共同发展，从而有了韩国近几十年来经济的快速成长。而美国硅谷成功的关键在于区域内的高校、科研机构、企业和行业协会乃至政府等形成了扁平化和自治型的“联合创新网络”，使来自全球各地的创新创业者到此能够以较低的创新成本，获取较高的创新价值。

同时，社会科学领域“共生理论”框架也已经基本形成。袁纯清（1998）和吴飞驰（2002）将生物学中的共生现象拓展为经济学中的“共生理论”，建立了经济学领域共生分析的理论框架。[3][4]袁纯清（1998）最早借鉴生物学的共生概念及相关理论，运用数理分析，构建了经济学分析的“共生理论”框架：以共生三要素（共生单元、共生模式和共生环境）描述共生的本质，以共生密度、共生界面、共生组织模式（点共生、间歇共生、连续共生和一体化共生）、共生行为模式（寄生、偏利共生、非对称性互惠共生和对称性互惠共生）分析共生关系状态。[5]他也应用共生理论对日本、德国、美国、意大利、韩国和印度的小型经济进行了对比分析。后来，袁纯清（2002）又将共生理论引入金融领域，研究了我国城市商业银行的改革。他在共生分析中得出一些基本结论：共生的本质是协同与合作分工，协同是自然与人类社会发展的基本动力之一；互利共生是自然与人类社会共生现象的必然趋势等，将给人们提供一种对于自然、社会现象认识的新的境界、新的思维和新的方法。[6]

（二）协同创新利益协调机制探索

根据教育部“高校创新能力提升计划”， 协同创新需要通过突破创新主体间的壁垒，充分释放彼此间人才、资本、信息、技术等创新要素活力而实现深度合作，大力推进高校与高校、科研院所、企业、地方政府以及国外科研机构的深度合作，实现创新要素最大限度的整合。

但国内外创新管理体制改革实践都证明，协调多元利益是实现协同创新的关键，如果不能很好地解决这一问题，协同创新也只能高调开场，难以取得实质性的效果。所以，要推动我国协同创新的发展，需要相关政策的配套和落实。本文认为，共生理论与协同创新的内在联系是两者相结合的根本原因，其实质是协同创新所应遵循的理念，这些利益协调机制都可以通过共生理论来予以解决。

1.协同创新共生系统的构建

根据袁纯清构建的 “共生理论”框架[7]，本文从共生单元、共生模式和共生环境探索协同创新共生系统的构建，以期更好地解决多元利益协调机制问题。

（1）共生单元选择

高校协同创新项目中，在关注评判共生单元选择质量好坏的因素-研发实力的同时，也应着重考虑企业文化的相容性，比如说共同的战略目标、相似的管理方式，如果企业文化融合恰当，那么成员间会向共同的目标去努力，从而减少矛盾的发生，促进协同创新活动良好的发展；相反，如果联盟内出现明显的文化冲突时，比如企业价值观和工作方式格格不入，各方都会产生抵触情绪，进而会导致协同创新活动的不稳定，乃至破裂与失败。因此，企业文化的相容性在构成组织间共生关系中起着关键和主导作用，在组建时一定要考虑选择具有相似价值观和战略目标的成员，增加员工之间的磨合，为协同创新的发展提供更好的保证。

（2）共生模式选择

相对于偏害共生和偏利共生，协同创新组织运行的理想模式是互利共生模式。在互利共生模式下运行的协同创新容易产生共生能量，且存在双向的利益交流机制。也可以将既得的利益在成员之间进行合理的分配，这种既利己又利他的共生模式是协同创新得以存在的客观要求。

首先，各成员要遵循比较优势的原则。[8]比较优势理论最早是针对两国贸易关系提出来的，后来拓展到其他方面的应用。本文认为协同创新活动在比较优势的原则上构建，整合优势资源，可以使各个成员扬长避短，进行合理的分工合作，从而提高资源配置的合理性，寻求一种共生关系，以便获取共生效益。

其次，各成员要遵循互利的原则。从前可知，共生可泛指在一定环境中具有有机联系的同一类型的不同对象之间、不同类型的对象之间相互承认、利益互惠的共存关系，他们彼此形成一个共生体，结构元素各自之间的协调、协作可以形成拉动效应，推动合作组织共同前进，使个个获益，整体加强，共同发展。

（3）共生环境的构建

目前我国政府积极倡导国内进行技术创新，在政策和经费投入上大力支持，鼓励高校、企业和研究院所组建“产学研结合”等各种形式的协同创新活动来进行技术合作创新，对协同创新的发展在很大程度上起的是正向作用。但是也应看到我国协同创新活动所处的制度环境和市场环境还存在不完善的一面，制约了协同创新活动的发展，主要表现在资本市场和金融体系、劳动力市场、相关法律不健全不完善和信息不充分等方面。

本文认为，在改善和创造良好的外部环境方面，政府的支持和推动尤为关键。我国政府应加强宏观层面的政策指导和协调，设立相关的国家机构，不断完善资本市场和金融体系、劳动力市场和相关法制建设，为协同创新的有机运行提供重要制度保障。另外，建立广泛的信息交流制度，提供决策咨询服务、信息服务，从各个方面不断改善协同创新活动的社会经济环境。

2.协同创新利益协调机制的构建

协同创新的利益协调机制贯穿于整个创新活动，因此相关成员之间的信任、有效沟通以及有效的调解对于协同创新活动的发展具有重要的作用。具体而言，首先应建立信任机制，抑制个别成员的机会主义行为，提高成员间协同的有效性，比如建立健全信任评估审核体系等措施。其次应建立良好的沟通机制，比如搭建平等的沟通平台等措施，通过对相关成员的协调加强彼此之间的沟通，促进企业积极参与协同知识创新，同时在利益冲突出现时，也应尽最大努力去沟通协调，减少对于协同创新活动的损失。最后也需要建立利益分配与补偿机制，当冲突出现时选择恰当的协调方式进行及时、有效的调解，保障创新活动不因个别成员间的利益冲突而停滞不前。

四、高校参与协同创新多元模式的构建

高校参与协同创新活动中，在与其他高校、科研院所和企业的合作模式中，应突破单一模式的限制，通过各种灵活的模式探索更加适合自身特点的合作模式。其中，根据主导成员的不同可以分为高校主导型模式、科研院所主导型模式、企业主导型模式和政府主导型模式等类型。[9]各种模式具有不同的特点和适用条件，例如政府主导型在涉及公共项目和高额研究经费的情况下占有优势，企业主导型在市场定位和市场投放方面占有明显优势，因此在合作中可以根据项目和自身特点，积极探索适应协同创新的多元化模式，更好的推动协同创新的发展。

五、总结

从本质上说，创新是不同要素或资源所有者之间的融合。因此高效的创新建立在不同主体协同之上，是一个协同系统。本文首先分析了影响协同创新发展的核心问题，即利益协调机制问题，进而探讨了共生理论，最后通过共生理论视角，从协同创新共生系统的构建、协同创新利益协调机制的构建和高校参与协同创新多元模式的构建三个方面，探索推动高校产学研协同创新的有效方法，以期突破高校内部以及与外部的机制体制壁垒，改变“分散、封闭、低效”的现状，真正有效地推进高校协同创新的发展。

参考文献：

[1]刘炜，徐升华.协同知识创新研究综述[J].情报杂志，2009， 28（9）：131-134.

[2]黄利萍，李朝明.企业协同知识创新中知识共享的演化博弈分析[J].科技进步与对策，2010，27（18）：115-118.

[3]张坚.企业技术联盟的利益分配机制研究[J].科技管理研究，2008，28（3）：167-169.

[4]陈劲.新形势下产学研战略联盟创新与发展研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.98.

[5]袁纯清.共生理论——兼论小型经济[M].北京：经济科学出版社，1998.9.

[6]何卫平.基于共生理论的企业技术联盟发展问题研究[J].工业技术经济，2008（8）.

[7]郎春雷，刘志迎.跨国公司与我国高新技术企业的共生经济分析[J].科技管理研究， 2003（5）.

高效协调机制篇(7)

关键词：调解协议；司法确认；瑕疵；权利救济

2012年8月31日，十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过了《中华人民共和国民事诉讼法修正案》（以下简称《修正案》），在特别程序中新增第一百九十四条和第一百九十五条，分别对“当事人向人民法院申请司法确认调解制度”和“人民法院受理申请确认调解协议案件后的处理”做出了规定，旨在解决我国民事纠纷解决实践中“调解协议对当事人没有约束力和执行力是人们不愿利用调解制度的根本原因，其结果是导致调解制度姜缩”①这一司法现状。该规定吸收了先前的司法解释和具体实践成果（1989年，国务院规定的《人民调解委员会组织条例》；2010年全国人大常委会制定并通过的人民调解法），在申请主体、申请期间等方面均作出了相关规定，然而在协议存在瑕疵时的处理办法、以及案外第三人的权利受到侵犯时的权利如何救济等方面并未作出规定。

确认调解协议案件，是指当事人对经人民调解委员会等调解组织协调达成的协议，依法申请人民法院予以确认，并赋予该调解协议具有强制执行力的案件。确认调解协议案件旨在为当事人在诉讼外提供一条新的纠纷解决道路，根本目的在于解决纠纷，通过调节双方当事人的权利义务关系来保护当事人的权利。

一、协议瑕疵时当事人的权利救济

《修正案》第一百九十五条，人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提讼。

审查调解协议是否符合法律规定，主要考虑以下情形：一是通过调节方式解决纠纷是否当事人自愿；二是调解协议的内容是否违反法律、法规的强制性规定或者公共利益；三是达成调解协议是否出于当事人自愿，是否有重大误解或者显失公平等严重违背真实意思表示的情形。只有结论是肯定的，才应该确认该调解协议有效，否则就要驳回申请。

《修正案》调解协议的瑕疵审查做出了规定，但是该规定仅适用于当事人提出调解协议司法确认的情况，关于存在当事人一方被欺诈或者重大误解等瑕疵，而且并未向人民法院提出确认申请的调解协议，当事人的权利应该如何救急，是否可以就存在的瑕疵向人民法院提出撤销调解协议的申请，《修正案》中并未作出相关的规定。

调解协议的瑕疵对于当事人存在以下两种情况：一是在达成调解协议的过程中如果出现了一方存在了欺诈的情况，从逻辑上看欺诈一方当事人势必不会同意向人民法院提出调解协议司法确认的申请；二是在双方达成了调解协议的过程中如果存在了重大误解，当事人在调解协议达成后三十日内并未发现，且未向人民法院提出确认申请，三十日后当事人得知存在重大误解的情况。对于这两种情况下当事人的救济，笔者认为应该规定其享有对于调解协议的撤销权，具体内容如下，在达成调解协议的过程中，如果存在欺诈或重大误解的情况，被欺诈一方或者重大误解的一方可以在知道或应该知道欺诈或存在重大误解事项之日起三个月内向人民法院提出撤销调解协议的申请。原调解协议撤销后，双方当事人可以重新进行调解达成新的调解协议，也可以向人民法院提出诉讼。

二、案外第三人的权利救济

《修正案》中关于调节协议司法确认制度的规定，只将着眼点放在了当事人双方以及申请的程序方面，然而对当事人双方所确认的调节协议损害到案外第三人的利益的处理办法却并未作出规定，仅在2011年3月21日最高人民法院审判委员会通过的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条中规定，侵犯案外人合法权益的人民法院不予确认调解协议效力。那么当事人提出的人民调解协议经过人民法院审查并确认其效力之后，案外第三人发现该调节协议本身或者在具体执行中存在着损害本人利益的情况，是否可以通过向人民法院提出撤销该调解协议的方式保护自身合法权利。

笔者认为，人民调解协议司法确认制度本身旨在解决纠纷，而不应在解决纠纷的同时产生新的纠纷，并不提出解决办法，因此笔者建议在人民调解协议司法确认案件中增加对于案外第三人的权利救济的相关规定，具体内容如下：1、人民调解协议经过司法确认后，调节内容涉及到案外人的，法院应当在调解协议确认后5日内将该协议的内容送达该案外人；2、案外人在接到调解协议后认为存在异议的应当在接到调解协议之日起15日向法院提出撤销该调解协议，法院接到撤销申请后，应当在30日内作出是否撤销的决定；3、法院撤销已确认的调节协议的，已经开始执行的部分无效，对于案外人造成损失的，协议双方当事人应当承担连带责任。

三、调节机构的义务

为了提高调解协议司法确认的效率切实维护双方当事人的利益，笔者认为还应当对于调节机关的义务进行相应的规定：首先，可以规定调节机关对于调解协议经司法确认后具有司法强制力具有告知义务，即在调解协议达成后，调节机关应该明确告知当事人进行调解协议司法确认的相关内容以及相应的程序，这样做的好处在于，在当事人法律水平不高的情况下，由调节机关进行告知可以更好地保护当事人的权利，提高调解制度的效力；其次，经双方当事人授权调解机关可以代为向人民法院提出司法确认的申请，这样做的好处在于，调解机关可以将调解协议司法确认案件，向人民法院批量提出，从而提高人民法院在处理调解协议司法确认案件时的效率，减少人民法院的工作量。

四.结语

调解协制度的建立的目的在于为纠纷双方的当事人提供一条诉讼之外解决纠纷的途径，调解协议的司法确认制度则是将诉讼与非诉纠纷解决机制进行了有机的衔接，是人民调解与民事诉讼机制之间的一做桥梁。作为出诉讼外的另外一条更为便捷的纠纷解决机制，其完善程度直接关系到当事人对于解决纠纷方式的选择。作为一种纠纷解决机制其主要目的在于解决双方当事人在权利义务上的纠纷，保障当事人的利益，因此该机制在解决纠纷的过程中不应当在产生新的纠纷，在出现新的纠纷时如何处理、以及如何避免新的纠纷的出现将成为新的值得研究的问题。（作者单位：兰州大学）

参考文献：

[1]郭志远：调解协议司法确认制度实施问题研究

[2]胡辉：确认调解协议案件若干程序规则的司法适用探析

[3]辛国清：我国法院调解制度的冷思考