地方教育法规篇(1)

关键词：新版职业教育法；职业教育法律体系；重构

中图分类号：G710

文献标志码：A

文章编号：1009-4156(2011)08-036-04

广义上的职业教育法律体系，是指具有立法权权限的国家机关或部门，按照法定程序制定或认可的，由国家强制力保障实施的，调整职业教育领域法律关系的规范性文件的总称；狭义上讲，则单指单行本的《中华人民共和国职业教育法》。职业教育法律体系是指涉及职业教育的法律法规按照一定的原则和效力，组成的结构严密、体例协调、门类齐全、层次明晰、职责分明的整体法律体系。职业教育由于涉及政府、企业、行业、学校、教师、学生、职业培训机构、职业资格认证等多方面的利益，也出现比普通教育更复杂的法律关系，所以，更加需要国家通过法律的形式来调控职业教育领域的关系。新职教法的制定和实施，要求中国职业教育原有法律体系，必须作出相应的完善和变化，以便适应新形势下职业教育的发展。

一、原有中国职业教育法律体系

(一)原有职业教育法律体系的构成

改革开放以来，中国职业教育法律体系建设取得了很大的进步，形成了以1996年版《职业教育法》为主体的职业教育法律体系。按照法律效力的等级不同，结合《立法法》的规定，我们可以从上而下、纵向地把职业教育法律法规体系划分为宪法、基本法律、职业教育相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等六个层级。

1．宪法

宪法是国家一切法律的基础和一切法律的“母法”，在国家整个法律体系中处于核心地位，统领国家各个方面的法律法规。宪法作为国家的根本法律，具有最高的法律效力，其他任何法律法规都不能与其相抵触。在职业教育领域中宪法也同样具备最高的法律地位，宪法为中国职业教育提供了根本的法律保障，宪法中规定的教育的根本原则和制度成为中国职业教育现代化发展的方向。

2．基本法律――教育法和劳动法

教育法对中国整个教育基本方针和制度、任务等都做了原则性的法律规定。在整个教育领域中，一切与教育有关的法律、法规的制定和实施必须处于教育法的框架中，这是教育法法律地位的体现，作为教育分支的职业教育也必须遵循教育法的根本原则和制度。劳动法是规范职业劳动领域中的基本法，劳动法对中国职业劳动领域的基本方针和制度作出了原则性的法律规定，在职业劳动领域中处于核心地位，与劳动职业领域关系密切的职业教育，也必须遵循劳动法的基本原则和制度。1996年版《职业教育法》第1条规定：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育……根据教育法和劳动法，制定本法。”这表明教育法和劳动法是职业教育法和职业教育相关法律、法规的立法依据，在整个职业教育法律体系中处于基本法的位置。

3．职业教育相关法律

职业教育法和其他关于职业教育的法律是职业教育法律体系的具体组成部分。这部分包括由全国人大及其常委会通过并颁布实施的涉及职业教育领域的单行本法律：《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》等。在与职业教育相关的法律中职业教育法处于核心地位。

4．行政法规

按照《立法法》的规定和原则，由国务院制定并颁布的关于职业教育的行政法规也是职业教育法律体系的重要构成部分，能够更广泛和具体地调节职业教育领域的法律关系。改革开放以来，国务院先后制定的涉及职业教育的行政法规主要有《教学成果奖励条例》、《普通高等学校设置暂行条例》、《扫除文盲工作条例》、《教师资格条例》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中外合作办学条例》等。

5．国务院部门规章

按照《立法法》的规定，国务院各个主管部门的规章从法律效力上低于法律和行政法规，但是行政部门的规章调整的职业教育领域的关系更加广泛和具体。改革开放以来，作为职业教育主管部门的教育部(原国家教委)和人力资源和社会保障部(原劳动部、原劳动和社会保障部)先后颁布了多项部门规章，主要包括《教育督导暂行规定》、《社会力量办学印章管理暂行规定》、《教师和教育工作者奖励规定》、《中外合作举办教育考试暂行管理办法》、《社会力量办学教学管理暂行规定》、《高等职业学校设置标准(暂行)》、《成人高等学校设置的暂行规定》、《中等职业学校收费管理暂行办法》、《(教师资格条例)实施办法》、《中外合作职业技能培训办学管理办法》、《企业职工教育经费提取与使用管理的意见》等。

6．地方法规和地方政府规章

按照《宪法》和《立法法》以及其他法律的规定，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，各省、自治区、直辖市以及较大(一般设立辖区)的市等地方人大及其常委会，有权根据地方辖区内具体情况和实际要求，制定本行政区域内的地方性法规。各省、自治区、直辖市和较大(一般设立辖区)的市人民政府可以根据法律、行政法规和各地辖区内的地方法规制定本行政区内的地方规章。由于中国各地经济发展和职业教育发展水平存在差异，在职业教育领域内各级地方人大及其常委会和各级地方人民政府大都根据自己本地区的实际情况，在保障国家的法律、行政法规实施的前提下，制定了适合本地区职业教育发展的地方法规和政府规章，成为具有中国特色职业教育法律体系的重要组成部分，在各地实际职业教育发展中起到了重要作用。

各省、自治区、直辖市、计划单列市、特区，在职业教育发展中根据本地区职业教育发展的实际情况，相继制定了一系列的地方法规和规章，为推动行政区域内职业教育的发展提供了法制保障。这些地方法规包括《天津市职业教育条例》、《山东省就业促进条例》、《山东省职业教育条例》、《黑龙江省职业教育条例》、《内蒙古自治区实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《上海市职业教育条例》、《江苏省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《安徽省职业教育条例》、《湖北省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《海南省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《重庆市职业教育条例》、《自治区实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《陕西省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《甘肃省职业教育发展条例》、《深圳市职业训练条例》、《宁波市职业教育校企合作促进条例》等。

地方性规章包括《北京市关于大力发展职业教育的决定》、《辽宁省人民政府大力发展职业教育的意见》、《占林省人民政府贯彻落实(国务院关于大力发展职业教育)的意

见》、《浙江省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《江西省人民政府贯彻(国务院关于大力发展职业教育的决定)实施意见》、《河南省人民政府贯彻(国务院关于大力发展职业教育的决定)的实施意见》、《中共湖南省委、湖南省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《中共广东省委、广东省人民政府关于大力发展职业技术教育的决定》、《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于全面实施职业教育攻坚的决定》、《四川省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《贵州省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《中共云南省委、云南省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《宁夏回族自治区人民政府贯彻(国务院大力发展职业教育的决定)的实施意见》等。

(二)原有中国职业教育法律体系的不足

虽然以职业教育法为核心，以各类部门规章和地方性法规、规章为配套的中国职业教育法律体系已经初步形成，但是随着新版职业教育法的修订和实施，中国职业教育法律体系出现了如下一些问题和不足：

1．缺乏完整性和统一性、协调性

第一，虽然除《职业教育法》外，职业教育法律体系还有很多法律法规涉及职业教育的设施条件、职业教育管理、合作办学等一系列问题，但是真正直接以“职业教育”冠名的规定很少。第二，有关学校职业教育的规定多，有关职业培训的规定少。尽管1996年版《职业教育法》规定了职业教育包括学校教育和职业培训两个部分，但从整个立法体系看，涉及职业培训的法律都归口在成人教育领域，并分属于不同的行政职能部门管理，因此职业培训类法律政出多门，缺乏统一性。第三，中等职业教育的规定多，高等职业教育的规定少，高等职业教育立法明显不足，法律之间有明显的重叠甚至冲突。第四，地方职业教育立法多，中央统一的职业教育法律少。由于地方立法过于分散，缺乏统一性，造成职业教育的质量、师资、经费等的地区差异大，职业教育作为一个总体缺少中央的扶植和统一的行业标准、管理规范，职业教育的发展受到极大制约。中国原有的职业教育法律体系在法律的效力级别、层次和功能上，在法律内容的完整、协调性、适用性上都存在明显的问题。

2．以政策性文件代替法律

从20世纪90年代起，国务院及其各部委陆续出台几十部重要的职业教育规范性的文件，如《关于实施职业教育法加快发展职业教育的若干意见》、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》等。这些文件对职业教育的法律地位、总体目标、办学形式、设置标准、管理模式和体制、资金投入、师资建设和培训、实训基地建设、教学水平评估等方面都作出了诸多规定，其内容的针对性、适用性和完整性远胜于我国现行的职业教育法律。实际上，这些政策在职业教育领域所起作用也远胜于我国相关的职业教育法律，并成为真正指导地方立法及政府职能部门工作的规范性依据。但是对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，不具有法律所特有的规范性、强制性和国家意志性。

纵观中国已有的职业教育法律体系，由于已有体系的各方面多有不协调、不能有效地促进职业教育领域的改革和发展，因此，对已有的法律体系进行调整和完善已经成为新版《职业教育法》制定和实施的必要条件之一。

二、中国职业教育法律体系的重构

(一)以宪法为依据，围绕新版职业教育法构建现代化的职业教育法律体系

新版《职业教育法》总结了1996年版《职业教育法》实施近十五年来的经验和不足，对一些职业教育改革和发展中存在的亟须法律手段解决的问题基本上作出了相应的修订。在此基础之上，配合新版《职业教育法》修订，应该及时构建适合中国实情的现代化职业教育法律体系。

1．宪法

现行的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”这些规定虽然为职业教育法制建设提供了根本的法律来源，但是它们一般都比较宏观，应该明确学历教育与职业教育的区分、成人教育与职业教育的区别，明确建立终身学习的教育体系对社会进步和国家发展的重要性，明确规定建立中国特色的终身学习型教育体制，为今后职业教育法制现代化的发展提供了依据。

2．相关法律的完善和制定、衔接

在修订新的职业教育法的同时，必须注意及时完善和修订其他相关法律。共同构建职业教育的现代化法律体系是保障职业教育法制现代化进程不断前进的不可缺少的一环。

(1)上位法和下位法之间的衔接。作为《职业教育法》上位法的《教育法》和《劳动法》已颁布十多年了。随着社会经济的发展和时代的变迁，其有关职业教育部分的立法已经很难适应当今职业教育发展的实际需要，对相关法律条款进行修订和完善十分必要。例如，在《教育法》中明确职业教育、成人教育、终身教育的概念，完善关于职业教育体系的规定，注重新版《职业教育法》的实施与《教育法》相关条款规定的统一性等。《劳动法》关于企业培训和劳动者接受职业教育的部分，应该进一步明确企业、职工之间关于职业培训的责任和义务，不能回避企业进行专业培训的责任和义务以及职工接受职业教育的责任。保障企业对职业教育的投入也是劳动法必须调整的一个方面。新版《职业教育法》的修订和完善也同样注意与《劳动法》相关条款的衔接。《教育法》和《劳动法》相关条款的修订和与新版《职业教育法》条款进行衔接，使关于职业教育的上、下位法之间相互依存、相互补充，共同形成职业教育的法律基础。

(2)相关法律的衔接和完善。由全国人大及其常委会通过的涉及职业教育的平行法律主要有《高等教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》等。新版《职业教育法》已经增加了相关的职业教育教师、促进民办职业教育发展、促进就业培训等内容，与这几部主要教育法律和就业法律相联系的过程中注意衔接即可。另外，新版《职业教育法》对沟通学历教育与职业教育也做了相应的规定，这需要对以往职业教育中学历问题作出新的调整和完善。这就要求新版《职业教育法》与《学位条例》之间进行有效的衔接和沟通。考虑到社会实际以及职业教育实践中对学历层次的要求，《学位条例》中应该增加相关职业教育学历认证和学位授予的条款，为提高职业教育的办学层次和办学水平提供直接的法律依据，为今后中国职业教育的改革和发展打下良好的法律基础。

(3)制定相关法律。长期以来，职业教育与成人教育混为一谈。无论是国家教育行政主管部门还是教育领域的实践，一直把职业教育和成人教育规划为一类，即职成教育，一提及职业教育就把成人教育也看做是职业教育。长此以往，职业教育就成为为了成人就业而进行的职业培训或成人就业的技能培养，从而压缩了职业教育的内涵，使成人教育在职业教育与就业培训的夹缝中游走，失去了自己对终身教育的优势。尽快制定《成人教育法》或《终身教育法》，明确职业教育与成人教育、职业教育与其他教育的关系，从法律上澄清各类教育的区别和联系，为各类教育的相互联系和相互沟通提供有效的法律依据，也是中国职业教育法律体系完善的主要方面之一。

3．行政法规和部门规章的修订和完善

围绕新版《职业教育法》的修订和实施，尽快完善和凋整相关的行政法规和部门规章是今后中国职业教育法制发展的另一个重要方面。国家制定法律一般都从大的方面人手，对职业教育领域的各类关系也只能做宏观的规定，必须通过行政法规和部门规章加以细化才能更好地适应职业教育领域的实际需要，可以说行政法规和部门规章有更具体和更深入管理职业教育领域活动的作用。配合新版《职业教育法》，制定更加适应职业教育发展实际要求的法规和规章是教育和劳动行政管理部门面临的主要课题。笔者认为，今后职业教育相关的行政法规和部门规章首先应该完善和制定新版《职业教育法》的各类实施细则，包括《职业教育法》实施办法、农村职业教育发展条例、职业教育经费使用条例、少数民族地区职业教育发展办法、企业职工培训条例、残疾人职业教育保障条例、职业资格认证条例等；其次，修订和完善其他已有的行政法规和部门规章，包括《教师资格条例》中增加职业教育教师的内容、《教学成果奖励条例》中增加职业教育教学的内容、《普通高等学校设置暂行条例》增加高等职业教育设置内容、《扫除文盲工作条例》增加职业教育和职业培训的内容、《中外合作办学条例》调整中外兴办职业教育和职业培训的内容等。

4．地方法规和规章的修订和完善

新版《职业教育法》规定职业教育，实行中央和地方分级管理的模式。地方政府加强对职业教育的管理，增加对职业教育的投入，离不开对已有的地方法规和地方规章的修订与调整。一方面，对现有的地方法规和规章进行清理和调整，使地方法规和规章与中央制定的法律、法规和规章保持一致，维护职业教育整体法律体系的完整和统一；另一方面，根据新版《职业教育法》的规定和本地区职业教育发展的实际情况，进一步制定更适合本地区职业教育发展的地方法规和规章，包括对已有的地方法规中实施职业教育的条例、办法的修订，制定更为详细的适合本地区发展的职业教育法律法规的实施办法，以及增加本地区内与职业教育相关的地方法规和规章等。

对已有的职业教育相关的整体法律体系进行必要的调整和完善是新版《职业教育法》实施的前提条件之一。从纵向的角度看，从上而下地按照法律法规的效力等级建立层层完善的职业教育立法体系，使上下层级的职业教育立法互相联系、互相协调、衔接配套。从横向角度看，由于职业教育早已渗透到社会的方方面面，这就决定了职业教育法律关系是一种复杂而又涉及广泛的社会关系。职业教育的客观实际要求建立由各种不同法律组成的、综合性的职业教育法律体系。这就要求按照《职业教育法》的规定，合理划分各类职业教育立法，使职业教育立法既完善统一又相对独立，以充分发挥职业教育法律体系的整体作用。

(二)规范法律法规文本，及时完善职业教育法律体系

1．规范法律、法规和规章文本

长期以来，由于受行政命令和行政管理模式的影响，中国行政管理中往往以政策性文件的形式规范各类职业教育关系，直接造成了行政命令的作用或多或少大于法律法规的情况，给职业教育法制建设带来了不利的影响。这个问题直接涉及到整个中国行政管理体系和法律体系之间的关系问题，并不是短时期内能够彻底改变的。然而，从建设社会主义法治型国家的长远目标和国家的长治久安的大局出发，必须在今后的中国职业教育法制现代化建设中逐步规范法律、法规、部门规章等的文本和制度建设。政策性文件应该只起到引导职业教育发展方向的作用，它不能代替职业教育本身的法制建设。要真正实现对职业教育管理的程序化，需要进一步依靠职业教育本身的制度建设来加强职业教育领域各类关系的调节和管理，将政策性文件及时上升为国家职业教育法律体系的一部分是加强职业教育法制现代化建设不可缺少的一环。

2．及时完善职业教育法律体系

地方教育法规篇(2)

1、加强我区民族教育立法工作，制订我区民族教育法规，必须从我区民族和民族地区实际出发。中央民族教育法规比较客观、原则，是针对全国的总情况制订的，全国具有普遍意义，它适用于全国。地方民族教育法规是针对少数民族和民族地区的实际情况制订的有很强的地区和民族特殊性。我区民族教育法规属于地方民族教育法规，我们民族教育立法的目的，是为了促进我区民族教育的管理。因此，制订我区民族教育法律和法规，首先必须认真研究所要调整的社会关系及其现状，使民族教育立法在调整对象上有明确的针对性，并且使之在国家法律法规允许的范围内，反映地方的特殊性，适应我区的实际需要。其次，我区民族教育立法应从实际出发，在大量的调查研究和科学预测的基础上形成。它既是中央教育法规、民族教育法规的贯彻执行，又来自对我区教育法规实际需求和经济、科技、文化社会未来发展的深刻把握，法规体系既要注意形式上的完整，但又不能脱离实际需求，只有这样的民族教育法规才有制订的意义，才有可行性和实效性。

2、加强我区民族教育立法，应以别人的经验和成果为借鉴。首先，以国内其他民族地区民族教育立法的实践为借鉴。我国各地，特别是民族自治地方，根据宪法和法律的授权，从当地少数民族和民族地区的实际出发，积极探索，制定一批有关民族教育的地方性法规。这些法规和规定不仅保证了中央教育法规的贯彻执行，丰富和完善了我国教育法规的内容，而且保障和促进了地方民族教育体制的改革和民族教育的发展，为进一步加强和完善地方少数民族立法工作奠定了基础。其次，应以国外教育立法的经验和成果为借鉴。国外教育立法的经验很丰富，从中可找到许多带有普遍规律性的问题。我们在我区民族教育立法工作中，应对国外教育立法的宝贵经验和成果加以研究和借鉴。

3、加强我区民族教育立法，应狠抓民族教育法制建设，制定出一整套在内容上全面、体系上完整、原则上一致、效果上可行的民族教育法规。当前，整个社会尚未完全建立健全一整套的严格的执法监督机制，法律监督处于软弱无力的状态。与国家总的情况相比，我国民族教育法规的执法监督机制显得更为薄弱，民族教育领域有法不依，执法不严、违法不究的现象相当普遍，特别是象我区这样民族教育立法空白的地方，更无从谈起执法监督机制问题。为适应民族教育法规建设工作的需要，我区应加强民族教育立法，从根本上改变民族教育立法的薄弱状况，健全民族法律制度，建立和完善民族教育法律体系的同时，更要注重加大我区民族教育执法与监督力度。建立民族教育法规建设机构；健全、充实民族教育法制的执法监督机构；在民族教育立法中进一步完善监督法规，使罚则具体、明确；加强人民代表大会的执法监督权。

4、加强我区民族教育立法，应加强对民族教育立法理论的研究探索，加强民族教育法律的宣传。首先，加强民族教育立法的理论研究，为民族教育立法工作提供理论指导。立法工作是一项理论性与实践性非常强的工作，立法实践的顺利进行离不开理论的强有力的指导。为了促进我区民族教育立法工作的顺利进行，自治区各级党委和政府应给予足够的重视，组织相关方面的专家、学者，如自治区党政领导、教育管理部门的领导者和工作者、民族教育工作者、人文科学研究者等，切实加强对民族教育立法理论的研究，促成一批我区民族教育重要法律、法规的尽快出台。其次，广泛开展民族教育法律、法规的宣传。要通过各种方式和渠道，如新闻媒介、知识竞赛、专题培训等，让全区各族人民特别是自治区各级领导干部熟悉、了解少数民族教育和少数民族教育立法的基本知识、基本理论；认识少数民族教育立法对改变当前少数民族教育的落后状况以及推进我国教育立法、民族立法的重要意义，从而树立和坚定民族教育立法是我区民族教育发展的必由之路的思想。

5、严格执行现有的国家有关教育和民族教育的法律和法规。目前，我区虽然处于民族教育立法滞后，甚至空白状态，但是整个国家的教育立法和民族教育立法，构成了具有中国特色的社会主义教育法规体系的一个重要内容，保障和促进了我国民族教育事业的发展。国家关于教育和民族教育法律、法规、规章，不仅是我区今后民族教育立法的法律依据，而且是改革和发展我区民族教育事业的法律依据。自治区在加强我区民族教育立法的同时，应更注重严格执行现有的教育法规，制定实施细则，使它制度化，使学校由依行政命令办学转为为学校依法办学，政府依法治教，做到教育管理有法可依、有法必依。

地方教育法规篇(3)

（一）立法层级与地区分布从法律等级的角度分析，在法律层面我国尚无一部系统的民族教育法，仅在《中华人民共和国民族区域自治法》中用两个条文对民族教育形式和民族自治地方的办学制度做了规定①。在行政法规层面，由国务院颁布实施的涉及民族教育权益的法律规范有2部。在部门规章层面，由国家民委和教育部颁布的规范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及民族教育权益的地方性法规有51部，地方政府规章有10部。从上图对比可知，我国目前民族教育立法的主体为地方性法规，占立法总数量的78．46％，其次为地方政府规章，占15．38％。中央立法与各级地方立法比例数为1：15．25。在地方立法中，以省为单位，共有27个省、自治区和直辖市颁布了相关立法。各地具体立法情况如下表：在上述立法中，如果以立法形式为标准进行分类，共有8个省份各级人大和政府颁布了14部《民族教育条例》。具体如下表：对颁布法律规定的地方行政级别进行统计，规范全省、自治区、直辖市范围内民族教育权益的地方性法规和规章有44部，规范市、自治州范围内民族教育权益的法规有14部，规范县、自治旗范围内的有3部。结合我国少数民族人口分布情况［1］，不难发现，一方面，从总体而言，我国少数民族人口较多，在全省人口中占比例较大的省份，其民族教育立法数量相对较多，专业化程度相对较高。而少数民族人口在100万以下的省份，均未颁布专门的民族教育条例。另一方面，少数民族人口数量在100万以上的省份中，民族教育立法的数量与各省少数民族人口数量及少数民族人口所占总人口比例未构成正比例关系。例如少数民族人口同为246万人的吉林省和自治区，立法数量却相差4倍。拥有236万少数民族人口，且少数民族人口占全省人口45．56％的青海省，尚无针对民族教育问题的专门性法律法规或条款。通过上述统计数据，不难发现，我国现行民族教育立法层级整体较低，94％属于行政法规之下的效力较低的法律规范性文件。从地方立法来看，在少数民族人口较多的省份之间，还存在严重的立法发展不平衡现象。主要表现在两个方面：一是，立法数量的不平衡。立法数量最多的云南省已经颁布了7部相关法规和规章，而有14个省、自治区和直辖市只有一部相关法律规范性文件涉及到民族教育问题；二是，立法专业化程度的不平衡。目前，全国仅有8个省份颁布了专门的民族教育条例。其余的19个省份仅在综合性法律规范中规定了相关的民族教育条款。

（二）立法内容在立法内容上，现行的民族教育立法主要从“权益保障”“教育内容”和“教育形式”等三个方面做了规范。据统计，在已颁布65部法律法规和规章中，有62部规定了民族教育权保障方面的内容，有31部规定了民族教育内容方面的内容，有56部规定了民族教育形式方面的内容。具体而言，按照内容多寡排序，涉及立法在20部以上的依次为“设立教育专项资金、改善办学条件”56部，“加强师资建设”49部，“符合条件的民族考生优先录取”46部，“设立民族班和民族学校”45部，“发展传统教育”43部，“补助贫困少数民族学生入学”36部，“开展双语教育”24部。综合民族教育内容和民族教育形式，我们还可以将立法内容划分为“平等接受教育权”和“民族教育特殊性”两个部分。其中，关于保障少数民族公民享有平等受教育权利的规定主要是从“发展传统教育”“扫盲教育”和“补助民族贫困学生，保障民族考试优先录取”几项内容加以规定，占全部条款的73．23％，关于民族教育特殊性，则主要是从“开展民族文化、历史和民族团结教育”和“设立民族班、民族学校”等方面做出规定，这一部分内容约占全部内容的26．77％。结合立法机关的地区分布，针对民族聚居地区少数民族教育权益的法律、法规和规章有23部，针对散居少数民族教育权益的有10部，针对辖区内全部少数民族公民教育权益的有32部。此外，从条文数量来看，在综合性少数民族权益立法中，涉及民族教育权益的条文只有1条的有9部，占全部民族教育立法的17．64％，涉及条文为2条的有18部，占35．29％，涉及条文3条以上有23部，占45．1％。通过上述统计数据，可以得出下述三点结论：一是，我国民族教育立法规范的民族教育权益相对集中，立法内容基本涵盖了民族教育的各个方面。且对少数民族教育资源进行倾斜的立法原则贯彻始终，几乎所有涉及民族教育立法的条款都是对民族教育优惠政策的体现；二是，民族教育立法的内容虽然整体较为全面，但落实到单一法律法规中，超过半数的民族立法仅有1或2款条文涉及到民族教育权益，规范的内容也通常只针对民族权益的某个方面；三是，在针对的少数民族族群方面，大部分的民族教育立法都是针对民族聚居地方的少数民族群众，尚无专门规范和保障散居少数民族公民教育权益的法律规范。

二、我国少数民族教育立法模式的基本特征

通过对我国现行民族教育立法的实证数据分析，我国少数民族教育立法呈现出三个基本特征。

（一）立法内容的行政性特征1．我国民族教育立法政策色彩浓厚。对我国现行民族教育立法内容进行梳理，不难发现，许多民族教育政策被直接作为立法条文出现在民族教育法律法规中，且占有很大比重。例如，在各级民族教育立法中常见的“改善办学条件、开展民族特色教育”等条款。这些立法条文由于直接源自民族教育政策，更多地是以提纲挈领的方式规定了对民族教育权益保障的方向，现实可操作性有待商榷。2．我国民族教育立法可诉性不强。我国现行民族教育立法多是采用规范相关行政机关行政职责而非对少数民族公民个人授权的方式立法。这就决定了当相关行政机关时，少数民族公民个体很难就该行为提讼，保障自身合法权益。此外，据统计，在现有民族教育立法中，超过半数的法律、法规和规章都是概况性的规定违法者应当承担相应行政责任或刑事责任。具体违反了哪一项条款应承担何等责任则无任何条款列明，这就使得我国民族教育立法的可诉性大打折扣。纵观我国近几十年的相关诉讼案例，因为少数民族公民受教育权被侵犯而提起民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼的极为罕见。

（二）立法形态的非均衡性特征立法形态的非均衡性是我国民族教育立法模式的一个显著特征，其具体包含了地区发展不平衡和保障对象力度不均等两个方面。1．我国民族教育立法地区发展不平衡。根据基本样本分析，全国目前仅有27个省、自治区和直辖市颁布了涉及民族教育的法律法规，意味着在地方立法方面，尚有多个省份没有相关的法律法规。如果将这一统计数据与立法条文数量和专门立法数量相结合，则仅有8个省份颁布了专门的民族教育条例，剩余19个省份颁布的相关民族教育立法中，涉及民族教育问题的条文在2条以下就占到了二分之一。与之相对，内蒙古自治区颁布的专门民族教育立法即有5部之多，云南省也有3部。可见，在地方立法问题上，我国目前民族教育立法出现了明显的不均衡。立法较为发达的省份已经初步构建出专门立法与综合立法、省级立法与地市级立法相呼应的立法体系，而部分省份尚无相关立法，或仅有1至2个条文涉及到民族教育权益问题。2．我国民族教育立法保障对象力度不均等。针对聚居地区少数民族公民教育权益的立法有23部，而专门针对散居少数民族教育权益的立法仅有10部。根据我国第六次人口普查的统计数据，在全国1．064亿少数民族人口中，约有0．343亿是散居于非少数民族聚居区［2］。可见，我国民族教育立法对于民族聚居区内少数民族公民的受教育权益保障力度相对较大，而对于广大散居少数民族公民受教育权的保障力度则要弱一些，出现了保障力度明显不均衡的问题，这也是完善我国民族教育立法体系值得关注的问题之一。

（三）立法效果的滞后性特征1．立法时间较早，修订频率较低。据统计，我国目前民族教育立法中近一半是2000年前颁布的相关法律文件。在65部民族教育立法中，仅有12部对个别条款进行了修订。甚至有部分颁布于20世纪80年代的相关立法至今未进行任何修订①，明显已经不符合我国少数民族教育发展的要求。2．立法内容不符合现行民族教育的发展规律。对于少数民族教育立法，应主要从公民平等受教育权和民族特殊教育两个方面加以规范和保障。现行立法中，根据本文第一部分对于民族教育立法内容的统计分析，超过70％的内容都是关于公民平等受教育权的相关保障措施。这一立法特点符合我国民族教育立法之初我国民族教育的状况。然而，改革开放以来，随着社会政治、经济、文化的长足发展，我国少数民族公民的平等受教育权得到了基本保障，少数民族公民对教育权益的需求已经更多的从享受平等的教育权转变为对民族特色教育的要求。而我国民族教育立法由于其相对滞后性的特征，尚未加强对民族特色教育的立法力度。

三、我国少数民族教育立法模式的完善

民族教育立法建设是一个长期系统的工程，不能一蹴而就。在我国现阶段，结合我国民族教育立法模式的基本特征，可以尝试从下述几个方面加以完善。

1．树立民族法制建设理念，逐步实现从民族政策向民族立法的转变。在我国，由于民族法制建设整体较为薄弱，多年以来，民族政策在少数民族治理和民族权益保障方面发挥了举足轻重的作用。对民族教育问题主要是依靠政策加以规范和指引。在少数民族公民教育权益受到侵犯之时，其诉求也多是通过向行政机关反映问题、甚至极端（如上访等）方式表达。加强民族教育法制建设，树立法治理念，实现从政策治理向法治的转变，是完善我国民族教育立法体系的首要任务。首先，以规范和保障少数民族公民个体权益为基本立法模式。传统的民族教育政策十分注重对少数民族地区教育的优惠政策，却鲜有关注公民个体权益。在民族教育立法时，要尽可能地避免直接照搬民族教育政策，而应当根据立法要求，从保障少数民族公民个体权益的视角，通过对少数民族公民个体受教育权的规范和保障，来实现立法初衷。其次，完善违法责任相关规定。明确侵犯少数民族公民受教育权应当承担的民事责任、行政责任和刑事责任。完善配套立法工作，切实加强民族教育立法的可诉性。

2．制定民族教育法，逐步实现从单一立法向各地区、多层次均衡立法的转变。民族教育法制建设需要完备的立法体系。鉴于我国少数民族人口众多，分散于全国30余个省份、少数民族聚居与各民族杂居并行，且各少数民族由于历史传统、文化发展、经济建设水平的差异，对少数民族教育的需求也不尽相同。这就迫切需要制定一部系统的、法律效力较高的民族教育法，作为民族教育的基本大法、统领、规范并指引全国各地区少数民族的教育立法工作。此外，在民族教育法之下，还应逐步构建起符合我国民族法制建设要求的民族教育立法体系。一方面改变现有民族教育立法水平参差不齐，立法层级较低的现状，提升民族教育立法的专业化、精细化水平；另一方面，强化民族教育立法的均衡化发展。以民族教育法为基准，加强民族教育立法薄弱地区的立法工作，加大对散居少数民族和城市少数民族公民教育权益的保障力度。

地方教育法规篇(4)

关键词:高等教育法规;高校教育工作

随着时代的发展，社会的进步，科技发展作为第一生产力的地位越来越得以凸显。科学技术的发展，国民整体知识水平的提高，需要高等教育的支持，高等院校作为国家战略发展中人才培养的具体场所，其重要性不言而喻。教师作为高校履行教育职责的直接实行者，其责任不可说不重，地位不可说不重要。因此，作为一名高校教师，不但要精通专业知识技能，还应当严守法规，对国家政策里相关的法律条款有着较为深刻的理解，从而更好地服务于高等教育事业，培养全方位的高素质人才。

1高等教育法规建设中存在的主要问题

客观地讲，建国以来特别是改革开放之后，我国已初步建立了一套相对完整的教育体系，国家的教育管理活动也逐渐纳入法制的范畴。随着1995年《中华人共和国教育法》的出台，教育立法的步伐逐步加快。但是，我们也应该看到，长期以来我国的高等教育法规建设依然存在着许多问题，尚未真正形成一个理论彻底、形式统一的有机整体，这也成为了制约我国高等教育法律法规建设的瓶颈。目前我国教育法规建设中存在的问题主要表现在以下几方面：（1）法规体系不够完善。目前我国依托教育基本法已经制定了十几项相关的法律，国家与各地制定了数百项教育行政规章与地方性教育法规。应该说我国的教育法规体系已基本建立，相关法规的基本框架已初见轮廓，但是我们看到在这些已经出台的法律法规中还是存在着诸多问题。比方说在规章制度的建立上缺乏统筹规划，相关制度的审查机制还有待加强，并且部分地方性法规制度的起草水平较低，各高校出台的相关法规存在与国家的法律法规相悖的问题，甚至对于同一事项的描述，各地行政部门的解释不一致，没有统一的法律规范，这些都暴露出我国教育法规体系的不完善。后期我们还需要认真研究并完善我国的教育法规体系，这对于提高我国的教育立法水平以及高等教育法规的顺利实施都起到至关重要的作用。（2）法治观念相对薄弱。法律是社会生活的调节器，反映在教育工作中，教育行政执法是教育行政机关依据相关的法律法规对教育活动进行的管理与监督。在我国教育法制初步建立的起步阶段，一些人和单位对于高等教育的依法实施显然是理解不够的。凭借着以往办学的经验主义，忽视教育法规，认为不依靠法治建设高等教育事业多年来依然能够做到较快的发展，甚至是忽视教育立法，将已经出台的相关教育法规当作一纸空文，在实践中时常会出现不切实际的发展规划、甚至出现用行政手段干预教育这种“开倒车”的现象，这其实都暴露出我国教育法规建设过程中法治观念的相对薄弱，这种思想方面的误区如果不及时得到扭转，将大大制约我国的高等教育发展步伐，这其中存在的问题不得不引起大家的重视。（3）法规贯彻不够彻底。高等教育法规的贯彻实施主要体现在依法治教。依法治教的内容主要包括教育立法、教育普法、教育执法、教育司法、教育守法、法制监督跟法律救济等方面。依法治教作为高等教育法规实施的重要手段尚未成为高等教育行政部门、相关政府职能部门以及各高校的自觉行为。在高等教育法律法规的实施过程中，时常暴露出对于高等教育法规的理解不够，不重视依法办事，甚至凭借个人的主观理解随意解读相关的高等教育法律法规，这些不良行为的出现，不仅损害了高等教育法规的权威性，也极大地妨碍了高等教育的法制化进程。

2完善和实施高等教育法规的重要性

虽然我国已经在改革开放之后的三十多年历程里建立了相对完整的高等教育法规体系，但是在看到成绩的同时，我们也应该清醒地认识到我国的高等教育法规建设中存在的诸多问题，完善我国高等教育法规建设已迫在眉睫。（1）完善和实施高等和教育法规是各级行政工作水平提高的重要表现。众所周知，高等教育模式的大幅调整，优化了学科结构，扩大了学校运行规模，提高了学校的办学水平，这也对大学行政工作提出了全新的要求。特别是随着新世纪带来的社会变革，高等院校的办学水平作为衡量国家综合国力的重要体现，在人才培养模式的探索中正面临着前所未有的挑战，新时期下高等教育法律法规的顺利实施也代表了各级管理机构的行政工作水平。高等教育法规的完善和实施，不仅体现着各级行政部门的制度化、规范化工作，也是实现高校乃至我国高等教育事业跨越式发展的重要前提。高等院校的所有行政管理工作都需要服务于高等教育模式的调整，高等教育模式调整的完善和顺利实施，不仅反映了高校行政工作的制度化和规范化，而且同时也是高校行政能力提升的体现。（2）完善和实施高等教育法规是国家法律在高校统一实施的法律保障。近年来，我国的高等教育法规建设步伐逐步加快，以教育基本法为框架颁布了一系列国家法律法规及地方行政法规。此外，对于现行的相关法律法规和规章制度也开展了一系列有条不紊的清理工作，可以说高等教育法律法规建设顺应与国家的法律、法规和行政规章已经是大势所趋。我国正自上而下完善和实施高等教育法规，以及对于现行法规及地方性政策的修订也都是以国家法律制度的基础为前提的。高等教育法规的颁布实施必须与国家法律制度相协调，这是国家法律在高校统一实施的法律保障。（3）完善和实施高等教育法规是保障学生与从业人员权益的必然要求。在以往教育法规的建设、颁布与实施过程中，往往更多地强调行政职能，对于位于权利主体的学生跟广大的教育从业人员的权益却是有所忽视的，同时对于教育职能部门的自身权力也约束不够。而依法治教的理念中很重要的一条原则就是权利与义务相匹配，因此，推进高等教育法规的顺利实施，必须建立完善的保障体制，重视和强化学生和广大从业人员的根本权益。高校作为教育改革前沿阵地，加快完善教育法规建设，提升依法治教理念，建立健全法治精神鲜明的规章制度体系，这对于加强我国高等教育法规建设已势在必行。

3高校教师在教育工作中的践行

高校教师作为高校教育的主体，直接关系到高等教育的成败。因此，建设一支素质过硬的高校教师队伍，是高等教育的重要内容之一。高校教师在教育工作中的践行应努力做到以下几点：（1）优良的师德师风。作为一名合格的高校教师，优良的师德师风是一切工作的前提。具备良好的师德师风首先要具备过硬的政治素质，遵守高等教育的相关法律法规，以德为先，履行教师义务，遵守职业道德；其次要具备相应的业务水平和职业能力，达到教育教学的基本要求，能按照国家的方针政策与高校的相关制度良好地开展各项教学工作；第三要努力的提高教师自身修养，不断完善个人修为，做到言传身教、身体力行，以高尚的品德感化学生，以深厚的学养教育学生，以独特的人格吸引学生。（2）上乘的业务水平。作为一名合格的高校教师，上乘的业务水平是立身之本。高校教师的业务水平，体现在教师教育教学过程中，除了正确地传授知识，同时也影响着学生的学习兴趣和教学效果。作为立志献身教育职业的高校教师群体，要努力提升自身的专业水平，在加强自身知识储备的基础上，还必须随时对自己的教学方法、教学技能进行调整，在实践中学习和反思，勤于思考认真总结，用终身学习的态度及时更新自己的知识储备。与此同时，还应该努力加强对于教育学、心理学等基本教育理论的学习，善于反思和借鉴他人的教学方法，做研究型教师，关注学术前沿与教育改革的相关问题。（3）高尚的道德情操。作为一名合格的高校教师，高尚的道德情操是基本要求。拥有高尚的道德情操，首先是要树立正确的人生观和价值观，教师从事的是缔造人类灵魂的神圣职业，肩负着“传道、授业、解惑”的重任，肩负着培养社会主义事业建设者和提高民族素质的使命，因此高校教师要以身立教，以模范的品行来教育和影响学生；其次要做到严于修身严于律己，为人师表率先垂范，努力成为学生的良师益友，用豁达的胸襟和积极的人生态度去感化学生；第三要有高度的社会责任感，教师岗位的特殊性和重要性，使得我们无论何时何地都只能以奉献而不是索取的品德去拥有人生、赢得尊重，只有拥有强烈的社会责任感才能以自身的人格去感染学生，在高度的社会责任感驱使下，将培养学生作为自己的天职。

4结语

高校是我国教育改革的前沿阵地，只有切实加强高等教育法规建设，才能更好地践行高校教师的义务。只有依法治教，用法律法规来规范日常的教育教学活动，才能够更好地促进高等教育的发展。

作者:李杨 陈婷 单位:湖北国土资源职业学院

参考文献

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[2]刘喜才.高教立法必须适应高等教育发展规律.江苏高教,1993(2).

[3]谭莉莉.略论我国高等教育法规建设问题.群文天地,2012(5).

[4]刘当远.我国高等教育法制建设中存在的问题.交通高教研究,2001(1).

[5]赵楠,常春.浅论高等教育法规与合格的高校教师.科教导刊(上旬刊),2015(8).

地方教育法规篇(5)

高等教育立法的现实需求

全国人大代表，安徽大学教授孙兆奇

目前国内的高等教育法严重滞后于教育实践，立法体系结构不合理，政策性和原则性规定较多，立法空白点较多，程序性及配套法规缺乏，对高教机构的规定衍生了诸多问题。

我国现有的法律体系不能适应高速发展的社会需要

改革开放以来我国高等教育事业发展迅猛，其成就可以通过这样一组数据来展示：1949年，我国普通高等学校共有205所，在校生约11.6万人，到1978年，普通高等学校发展到598所，在校生数约85.6万人。2010年，共有普通高等学校和成人高等学校2723所，在校生数超过3105万人，高等教育毛入学率达到26.5%。近三年发展的势头更是有增无减。与此同时，我国高等教育立法也取得了很大的成就，基本建立起了相对完善的法律体系，但仍存在许多问题或缺陷，尚不能完全适应我国高等教育发展的需要。

高等教育立法体系结构不合理

这与当前我国中央国家机关之间以及中央与地方之间，对高等教育管辖或管理权限划分不清有很大关系。有学者指出，当前我国高等教育发展过程中存在四种力量在发挥作用或影响力，分别为来自中央政府内部的改革力量、来自高校的力量、来自地方政府的力量和来自社会的力量。我国高等教育制度变迁和创新的最终目标是要理顺五层关系：中央与地方、政府与高校、高校与高校、高校与社会以及高校内部各权力主体之间。其中理顺中央与地方以及政府与高校这两层关系，既是理顺其他各层关系的核心，也是高等教育体制改革的难点和重点。而未能从法律或制度上有效地理顺这五种关系，可视为当前我国高等教育法律体系形式结构和制度内容出现问题的根源所在。

当前我国高等教育法律除了《教育法》和《高等教育法》外，仅有《学位条例》《教师法》《职业教育法》和《民办教育促进法》，这四部法律法规是调整高等教育法律关系或者与之相关的；同时高等教育行政法规的数量也很少，调整的对象有限，这显然无法满足我国高等教育发展的需要。这样一来，对高等教育发展中出现的新问题、新情况进行法律调整的任务自然落到部门规章、地方性法规和地方政府规章等下位法上面。所以高等教育有关法律、行政法规的委任性规则相对较多，从而导致不利后果：一是下位法效力偏低而作用有限；二是下位法之间以及下位法与上位法之间冲突或矛盾的情形时常出现。如《高等教育法》第二十五条规定：“设立高等学校的具体标准由国务院制定。设立其他高等教育机构的具体标准，由国务院授权的有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据国务院规定的原则制定。”由于规章等下位法的法律效力偏低，行政色彩较浓，因此在实践中往往作用力有限甚至存在负面作用。并且国务院不同部门以及不同的地方等，基于部门利益或地方利益考虑，通过制定地方性法规或规章的方式来实现自己的不正当利益，从而造成部门规章之间、地方性法规之间、地方政府规章之间以及相互之间，在对同一事项进行规定时出现相互冲突或矛盾的现象。更为甚者，现实中还存在着下位法同上位法相冲突或抵触的现象。如1997年出台的《社会力量办学条例》在2003年失效后，被《民办教育促进法》所取代，之后涉及社会力量办学的均以民办教育称呼之，而在政府规章中，如1988年制定《社会力量办学教学管理暂行规定》由于未得到及时的清理，下位法与上位法不仅在内容上、时效上存在着一定的不一致，就连名称也存在着显而易见的差别。这显然是高等教育立法体系的结构缺陷。

我国高等教育立法结构不合理还体现在下位法未完全到位上，即下位法经常在法律时效、内容甚至形式等方面滞后，难以适应上位法的需要，以及行政法规和部门规章中暂行规定较多，而且许多至今已施行十几年甚至二十几年的行政法规和规章仍处于“暂行”的状态。如1986年制定的《普通高等学校设置暂行条例》、1988年制定的《高等教育自学考试暂行条例》和1990年制定的《普通高等学校教育评估暂行规定》等。

高等教育法律法规中政策性和原则性规定较多

原因是立法理论的缺乏，特别是立法技术的落后。其中，立法技术是“研究立法工作的方法和技巧，法案表述的方法和技巧，立法研究报告写作的方法和技巧，立法评价的方法和技巧等”。立法理论的相对缺乏致使我国高等教育早期立法多是建立在政策、原则等基础之，缺少相应的法案起草、论证和修改等机制，并且理论缺乏也会带来立法技术的落后，所立之法在条文表述和逻辑结构等方面都存在许多问题或缺陷。如关于国家助学贷款的调整，当前基本法律的依据为《教育法》和《高等教育法》，但这两部法律关于国家助学贷款的规定只是原则性的。专门具体规范国家助学贷款制度的法律文件是效力层次较低的部门规章及其他规范性法律文件。2000年中国人民银行、教育部、财政部出台了《关于助学贷款管理的若干意见》以及《关于助学贷款管理的补充意见》，才使得国家助学贷款制度具有显示可操作性。

高等教育立法空白点较多

这与我国高等教育发展过于迅猛有关，尤其与高等教育扩招以来出现的许多新情况、新问题有一定的联系。在高等教育发展和管理过程中，中央与地方、政府与高校以及高校内部之间主要的权力关系没有理顺，导致我国高等教育立法缺乏明确一致的指导方针、立法方向或目标。不同的高等教育机构在社会现实中的地位实质上是不平等的，这直接决定国家和社会在调配高等教育资源时有所偏重，其中也包括立法资源的配置，立法资源的不均衡分配必然导致在高等教育某些领域出现法律空白或制度漏洞。

从高等教育法律关系来看，其主要法律关系主体有高校、教师、职工、学生和教育行政部门。在高等教育立法所规范的所有法律主体中，调整教师的有《教师法》《教师资格条例》《教师职务条例》等法律法规，调整教育行政部门的有《行政诉讼法》《行政复议法》《行政许可法》和《行政处罚法》等相关行政法律法规，但是对学生和高校这两种教育主体的法律调整却很不完善，更缺乏像《教师法》一样的专门身份法《学生法》或《高等学校法》。而且作为高等教育的受教育者的学生，目前既没有法律也没有行政法规来专门加以调整，只有低层次效力的教育部门规章，如《普通高等学校学生管理规定》《学校学生行为准则》等。再如当前民办高等教育的法律保障问题，虽然我国先后颁布了《民办教育促进法》(2002年)和《民办教育促进法实施条例》(2004年)，而且个别省份也据此制定了相应的地方性法规、规章或保留了原来的社会力量办学管理法规、规章，但是现有的法律、法规和规章仍无法有效调整我国民办高等教育法律关系，即存在许多法律空白。

程序性规定较少，缺乏相应的配套性法律制度或措施

我国高等教育在管理和发展过程中存在多种力量，而且不同主体之间的关系尚未理顺或准确定位，高等教育机构的行政机构角色定位，导致至今其内部行政色彩浓厚等种种因素，使得当前我国高等教育法律主体的权利与义务、权力与责任等更多地停留在实体规范层面，缺乏有效的实现程序或监督、救济机制。在我国高等教育立法中，不同的法律主体享有不同的权利，履行相应的义务，但是当主体的权利受到侵犯或不履行义务时，通常缺乏具体而可操作的程序救济或惩罚制度。不仅如此，对于行政机关在高等教育执法过程中出现的违法行为缺乏相应的监督制度，而且在相对人的权利救济方面也存在许多不完善之处，这样的后果往往造成高等教育法律主体的权利因缺少有效的救济机制而虚化，从而阻碍高等教育的健康有序发展。

高等教育立法内容中存在有关高等教育机构的诸多问题

这与当前我国高等教育未充分实现产权多元化有很大关系。建立多元化的高等教育产权制度以适应高等教育事业的发展需要已成为政府和学界的共识，但是在改革实践中却暴露了诸如产权明晰、政府过多干预以及教育收费问题等，这些问题相应的也都反映到我国的高等教育立法之上，即缺乏有效的法律调整和规范，而带来了许多问题。现在仅就高等教育的职能定位而言，当前我国高等教育立法中缺少对高等教育职能分工，即培养目标、人才结构及就业导向等问题的具体规定。这样往往导致高等教育培养出来的人才对社会的“有效供给”不足，同时又造成高等知识人才过剩、就业困难的尴尬局面出现。

自主办学需有法可依

中南财经政法大学廉政研究院院长、教授乔新生

复旦大学校长关于制定复旦大学章程的讲话，给人们留下了想象的空间。对此称道者不少，但是，也有一些评论者持悲观态度，他们认为高等院校的章程很难成为真正的“大”。坦率地说，我同意后一种看法。

在现代法治社会，凡是法律明确规定的，当事人不得约定，更不能制定章程自行其是。按照《高等教育法》的规定，高等教育机构的设立，必须经过教育主管部门批准；高等教育机构的学位、学历必须得到教育主管部门的承认；高等教育机构的学科建设，必须经教育主管部门审批；高等教育机构的招生，必须得到教育主管部门准许；高等教育机构的负责人，必须由教育主管部门任命。教育主管部门根据高等教育机构的行政级别、学科建设、学生人数下拨教育经费。高等教育机构名义上是法人，但是却没有任何自。

因此，《高等教育法》修改之前，根本不存在制定大学章程的空间。《高等教育法》规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”高等学校基层委员会“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项”。大学管理权力根本不在校长手中，而在高等学校基层委员会手中。

大学自治不是放弃共产党的领导，恰恰相反，大学自治就是要在充分尊重教师权利的前提下，充分发挥基层党组织的核心作用，依靠党员模范带头作用，把党的各项主张贯彻落实到具体的工作中。换句话说，大学自治之后，党员干部再也不是高高在上的领导者，而是国家法律和大学章程的模范执行者。党员干部必须以自己的实际行动，重新赢得教师和学生的尊重。党员干部根据大学章程，维护教师和学生的正当利益，以个人的感召力发挥作用。

现在高等教育机构的核心问题，就在于领导者缺乏公信力。教育行政主管部门不是从自身找原因，克服官僚习气，更好地分配教育资源，而是大权独揽，试图依靠各种各样的考试评估制度，迫使教师乖乖就范。在这样的教育体制下，教师的人格得不到尊重，教学的质量也很难得到保证。

彻底改革高等教育管理体制，是社会各界的普遍呼声。近些年来，我国教育主管部门实施的教育改革，要么形式主义严重，要么严重背离了改革的初衷。教学评估使得高等教育机构“民怨沸腾”，而学科点、重点实验室的申报审批制度，则使得许多高等院校的科研人员热衷于投机钻营。现在中国的高等教育机构已经形成了非常独特的评价体系，教师不是公开自己的学术观点，而是公开的刊物；学校不是公布教学质量，而是炫耀自己所得到的学科点。在这种近乎于荒唐的评价体系下，各个学校只能拼命地弄虚作假。

深圳市人民政府设立了南方科技大学，试图在中国高等教育改革中另辟蹊径，但是，他们的改革碰上了软钉子，教育行政主管部门始终不予审批。南方科技大学负责人遂决定自行颁发学位，彻底摆脱对教育行政主管部门的依赖。这项改革迎来了一片喝彩之声。不过，也有人感到忧心忡忡，他们担心南方科技大学的毕业生今后在社会上难以生存，因为高等教育主管部门创制的学历学位认证体系，会使得这个学校的毕业生寸步难行。所以，如果不尽快修改《高等教育法》，那么，即使满腔热情，也很难打破现有的制约瓶颈。

笔者呼吁尽快将《高等教育法》的修改提上议事日程，因为只有这样，高等教育改革才能有所突破，制定大学章程才有法可依。

关于《高等教育法》的修改建议

全国人大代表、阜阳师范学院外国语学院副院长卢凌

过去十年我国的高等教育规模、体制、管理模式、资金投入渠道均已发生了很多变化。为规范各类院校的办学行为，保障我国大学能够健康发展，应尽快修改《高等教育法》。为此建议：

第二章第十六条“学业标准”，已不能概括当前出现的大众化的多种多样的学业标准，特别不适合高职的学业标准。应参照联合国教科文组织《国际教育标准分类法》中有关第三级教育的要求予以修改。

《总则》中应增加一条，高等教育的举办者可以分为公办、民办。在法律上肯定民办高等教育的法律地位，并给以相应的界定。

第四章中有关高等学校自的规定，应增加民办院校的办学自。

第七章关于高等教育的投入和条件保障规定部分，应考虑到与民办高等教育相适应，对民办高等教育的投入予以规范。

关于设立学术委员会，应明确在教师中选举产生，各个部门的行政主管只能列席参加，不能作为当选委员。

第一章第五条“高等教育的任务”，应修改为高等教育的任务是培养具有人文素养、科学素质、创新精神、实践能力的高级专门人才。

地方教育法规篇(6)

关键词:义务教育;法规;演进;启示

1 英国义务教育法规的萌芽

19世纪上半叶，英国在初等义务教育上采取自由放任的政策，随着工业革命临近结束，英国政府逐渐意识到初等教育问题的严重性，原先的那种自由放任理念也逐步转变为适度干预，颁布了一系列关于强制教育的法律法规。

1802年颁布了《学徒健康与道德法案》，该法案规定，“至少在每个学徒工作的头四年中，必须抽出工作日的一部分，在一般工作时间内，根据此类学徒的年龄和能力，由此类学徒的工厂主出资，聘请适当的、老成持重的教员，在专用场所教导学徒读书、写字及算术，或者这三门中的一门……” 这个法案规定了学徒必须接受适当的教育，表明了英国政府对义务教育开始进行适度的干预。

1833年颁布的《工厂法》规定，9—13岁的童工必须提供参加过学校教育的相关证明，童工应在工作时间内拿出2个小时来接受教育，学习初步的“3R”知识和宗教知识，……工厂主雇用童工必须有厂医的年龄证明和教师的入学证明书，违者受罚工厂主从每个童工的周薪中扣出1便士作为教师的酬金。1844年再次修订《工厂法》，规定童工做工必须交出上学证明。1846年的《工厂法》进一步明确“工厂教育是强制性的，并且是劳动条件之一”。《工厂法》的颁布，在推动工人阶级子女受教育上有积极意义。

1860年的《矿山法》规定:10—11儿童只有获得“3R”方面的熟练证书方可不接受进一步的学校教育。

如上所述，政府颁布了诸多法规强制童工接受初等教育，但事实上，这一时期英国的初等教育状况极其落后。但还没有制定真正意义上的义务教育法规，只能说是英国义务教育法规的萌芽阶段。

2 英国义务教育法规的全面确立

而真正意义上的义务教育是从1870年英国政府颁布了《初等教育法》开始的。在1870年到1891年期间，英国的初等教育转变为免费的和义务的。

1870年《初等教育法》中规定:(1)5-12岁的儿童须接受义务教育，如果家长讲不出不送子女上学的合适的理由，他们就要被罚以5先令以下的款;(2)在缺少学校地区设立公立学校，每周学费不得超过9便士，民办学校学费数额不受限制。这一法定为英国义务教育的发展奠定了基础。一方面，它规定了家长送子女上学的义务。另一方面还规定公立学校的学费，每周学费不超过9便士。

1876年通过《桑登法》第4条明确规定了父母对于儿童接受初等教育的法律责任:“每个儿童的父母有责任让自己的子女接受足够的读、写和算术方面的初等教育，如果父母没有履行这一职责，那么他们应服从本法案提出的各种命令，并应受到本法案提出的各种处罚。” 该法令要求那些还没有学校委员会的各学区成立“学校入学事务部”，该机构有权制订和实施有关义务入学的法令。

1880年英国议会通过《芒代拉法》。该法进一步规定各学区学校委员会或学校入学委员会有义务颁布有关学生入学问题的地方法规，规定5-10岁儿童无条件入学，10-13岁儿童只有达到一定的成绩要求或已连续五年正常入学接受教育，方可免除义务入学要求，具体标准由各地通过地方法规确定。《芒代拉法》以教育法的形式对原属《工厂法》管辖的最低工作年龄及相应的义务教育年龄做出了规定，标志着英国义务初等教育体系的正式确立。

对义务教育的收费问题，英国政府在1891年颁布了《免费初等教育法》，规定父母有权要求免除其子女初等教育的费用，3—15岁儿童每年的人均政府拨款为10先令，原来学费低于10先令标准的学校不再向学生收取任何费用，高于10先令标准的学校可收取一定的学费，但其数额加上人均政府拨款的总和不得超过原来的学费标准。该法通过向初等学校提供一定数额的人均政府拨款，使英国少数初等学校的学费大大下降，并使大部分初等学校实施了免费教育。

3 英国义务教育法规的进一步完善和发展

20世纪后，英国义务教育法规进入了进一步完善和发展的阶段。

1918年，英国国会通过了教育大臣费舍提出的教育议案，制定了新的初等教育法，也称《费舍教育法》。该法案对义务教育作了如下主要规定:(1)地方当局为2-5岁的儿童开设幼儿学校;规定5-14岁为义务教育阶段;小学一律实行免费;禁止雇用不满12岁的儿童做童工。(2)地方当局应建立和维持继续教育学校，向进入这种学校的年轻人(14-16岁)免费提供适当的学习课程、教学和体育训练，年轻人每年应在继续教育学校中接受320个学时的学习。《费舍教育法》将义务教育年限延长到14岁，小学一律实行免费教育。

1944年，英国政府通过了以巴特勒为主席的教育委员会提出的教育改革方案，即《1944年教育法》，又称《巴特勒法案》。该法案关于义务教育规定如下:实施5-15岁的义务教育。父母有保证子女接受义务教育和保证在册生正常上学的职责。地方教育当局向义务教育超龄者提供全日制教育和业余教育。《巴特勒法案》将义务教育年限延长到15岁，规定了父母对子女义务教育的责任，地方教育当局对教育超龄者提供教育。

1987年11月，英国教育大臣贝克向英国下院提交了《教育改革方案》，即《1988年教育改革法》。法案中与义务教育有关的内容有:(1)实行义务教育阶段全国统一课程。在义务教育阶段(5-16岁)，所有学生必须学习10门必修课程，包括英语、数学、科学三门核心课程，历史、地理、技术、音乐、美术、体育和现代外语等七门基础课程。另外还有包括古典文学、家政、经营学、保健知识、信息技术应用、生物、第二外语、生计指导等附加课程。(2)建立义务教育阶段全国成绩评定制度。义务教育必修课的各学科都有相应的成就目标，每一成就目标分为与年级相对应的十个水平，分别在7岁、11岁、14岁和16岁进行评估。义务教育阶段结束，学生参加“普通中等教育证书考试”的全国统考，借此评估所达到的成就目标。(3)赋予家长在学生入学方面的“选择权”。具体做法是，限定中小学校招生的“标准数”，家长可以在本地区或另一地区为子女挑选学校，学校在招生数未满时，不能拒绝学生的入学要求。这就是所谓的“入学开放”政策。《1988年教育改革法》是20世纪英国最激进的一次教育改革，它规定实行义务教育阶段的全国统一课程，实行全国统一的成绩评定制度，家长有权利为子女选择就读学校并参与学校管理，学校可以摆脱地方教育当局的管理，把资源的控制权下放给学校。

4 英国义务教育法规的特点及对我国义务教育立法的启示

(1)义务教育法规要具有时代性。英国义务教育法规制定和完善都是针对义务教育的每一个问题和义务教育的每一项改革作出的相应的规定，符合本国的实际情况，适应了当时社会发展的需要，与时代性和教育改革紧密相联。我国义务教育实施也经历了相当长的一段时间，不同时间段义务教育实施的环境不同，义务教育法规应该随着时代的发展不断完善。我国当前义务教育的实际情况是，还在一定程度上存在教育经费投入不足，教育资源城乡区域差距较大，农村地区义务教育严重落后等情况。这就要求我国义务教育法规要针对这些实际情况，做出相应的规定，从法律法规上来保障我国义务教育的全面实施。

(2)义务教育法规要具有完备性。英国政府依靠相应的法律法规来进行对义务教育的管理。从整个过程来看，是一个对义务教育法规不断完善不断细化的过程，形成了完备的义务教育法规配套体系。相对来说，我国有关义务教育方面的法律法规配套体系尚不健全、对于义务教育中的各项改革，义务教育中的各个方面的法规还需要进一步细化和完善。

(3)义务教育法规要具有强烈的强制性和明确的处罚措施。英国一系列义务教育法规的强制性非常突出，具体表现为对违反者提出了明确具体的处罚措施，操作性很强。我国义务教育法规的条文中强制性不够，强制性不够的一个重要原因就是缺乏更具体的处罚措施，义务教育法规在具体的实施过程中可操作性不强。应该进一步加强我国义务教育法规的强制性、具体化和可操作性。

(4)义务教育法规要具有平衡性。从英国义务教育各个时期的义务教育法规中不难看出，英国义务教育法规不仅强调家庭、父母以及子女在教育中应该承担的义务，而且对政府在义务教育中应该承担的办学责任、以及学校的教育条件等都作了极其严格的规定。使各方主体的权利及义务变得更加均衡。我国义务教育法律法规对学生及其家庭的单方面义务要求比较重视，而对国家、政府和学校的规定显得无力。因此，我国义务教育法规应该在强调家庭父母的责任和义务的同时，强调学校、国家和政府应承担的责任和义务。

参考文献

[1]Joel H. Wiener， Great Britain:The Lion at Nome:A Documentary History of Domestic Polity， 1689-1973， London， 1974， pp.806-807.

地方教育法规篇(7)

【关 键 词】教育权/教育立法权/教育行政权/教育司法权/教育分权

【作者简介】申素平，中国人民大学公共管理学院副教授。（北京 100872）

从权力的角度讲，教育权是指国家或各级地方自治团体在教育事务上所拥有的权限，以及其所属机关或公务员所行使的公权力，亦即国家教育权。教育权是国家权力的一部分，它的产生与19世纪以来教育国家化的趋势密切相连。虽然学术界存在国家教育权与国民教育权的争论，主张国家教育权者认为教育权属于国家，关于教育的方式及内容，应由议会及行政等国家机构决定；主张国民教育权者，认为要排除国家教育的主导权，有关教育事项应由儿童、家长及教师所构成的国民来决定，国家权力不得任意、片面、强制介入教育内容，而仅能就教育外在条件及环境之整备事项上，发挥公权力作用[1]。但不难看出，上述观点的分歧之处主要在于教育内容应由谁确定，两种理论都不否认教育为现代福利国家的重要给付内容，为了更好地向人民提供教育给付，使人民真实平等地享有受教育权，国家需要建立行使教育权的机构，并将该权力在不同的国家机构之间进行横向和纵向的分配。

将教育权在不同国家机构之间进行分配是各国共同的规律，但由于历史传统及其他一些因素的影响，各国教育权的结构呈现不同的特点。1978年以来，我国教育权的结构在纵向和横向上均有不同类型或程度的变化，至今已形成纵向上的中央集权制与横向上的有限分权制交织而成的综合体。具体来说，我国教育权的结构表现为纵向上中央集权，中央与地方、地方与地方、政府与学校之间又存在不同类型或程度的分权；横向上人民代表大会、人民政府及其教育行政部门、人民法院各自行使教育立法权、教育行政权与教育司法权，但相互之间又有部分交叉。

一、教育立法权的结构与分配

我国的教育立法权主要由国家权力机关——人民代表大会行使。其中，全国人民代表大会及其常委会制定法律；省级(包括自治区、直辖市)人民代表大会及其常委会制定地方性法规，较大的市(省会城市、经济特区市及国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常委会也可制定地方性法规；民族自治地方(包括自治区、自治州、自治县)的人民代表大会制定自治条例与单行条例；其他各级人民代表大会无立法权。除了权力机关立法之外，中央和地方政府、教育部及其他部委也分享一定的教育立法权。其中，国务院根据宪法和法律，可制定教育行政法规。国务院各部、委员会可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定教育规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定教育规章。

从我国的立法体系和立法权限划分看，教育事务不在《立法法》第八条规定的法律保留内容中①，非属法律保留事项，并非一定要通过全国人大及其常委会立法规范。其次，根据《立法法》第六十四条，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况做具体规定，并且可对属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法。关于何为地方性事务，学者意见虽然不同，但一般认为本行政区域内的教育事务应属其中[2]。民族自治地方还拥有更为自主的教育立法权限，只要不违背法律或者行政法规的基本原则，不对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所做的规定做出变通规定，还可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定做出变通规定。因此，在我国的教育立法权限的分配体制中，地方对教育事务拥有较大的立法空间。

近30年来，我国中央层次的教育立法进展较快，从1980年全国人大常委会制定首部教育法律——《学位条例》以来，迄今已形成由8部教育法律、14部教育行政法规和近百部教育部门规章构成的多层次教育法体系。但相比而言，地方教育立法的功能尚未能完全发挥。以民族自治地方的自治教育立法为例，据统计，到2001年为止，共有8个自治州、3个自治县制定了自治教育条例，9个自治州和6个自治县制定了民族语文工作条例，3个自治州和1个自治县制定了民族教育的变通和补充规定[3]。与现有的自治州和自治县的数量相比，立法数量相当不够。另据一份对我国现行地方民办教育立法的情况调查，其现状也不容乐观，存在的突出问题包括：(1)忽略质量，重复立法、照搬照抄现象比较严重；(2)地方教育立法权虚位、政策替代严重，相关规范几乎均为地方性政策、红头文件或政令，替代了地方立法；(3)覆盖面限缩、规范性文件稀疏，并且存在与其他法规不协调甚至相互矛盾的结构性问题；(4)立法滞后，且与社会实践有一定程度的脱节[4]。地方教育立法的不足一方面无法使教育法律、行政法规进一步具体化、可操作化，不利于上位法的有效实施。更重要的是，它将无法为地方自主管理教育、进行教育改革和实验提供有效的法律保障，难以有效发挥地方立法应有的创新性与地域性的优点。因此，从未来的发展看，地方教育立法应当受到更多重视，从加强地方教育立法的观念、提高立法人员素质等多方面努力，减少地方教育立法权“虚化”的现象，通过地方立法，为教育的多样发展和地方治理提供法律依据及制度保障。

二、教育行政权的结构与分配

根据我国的行政区域划分原则，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。因此，我国教育行政体系中的“中央”主要包括国务院及其教育主管机关(教育部)；“地方”包括省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区、县)、县(自治县、县级市)、乡(镇)四个层级。城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，不属于一级政权。

我国实行中央集权的行政管理体制，但同时存在民族区域自治制度。教育行政权在总体上遵循上述权力分配原则，实行中央集权制，但也存在一定类型的分权。首先，根据宪法第四条的规定，民族区域自治地方根据本民族的历史、语言、风俗习惯等，对本民族的教育问题有一定的自主管理权限。其次，民族自治地方以外的地方可以根据法律或其他形式的授权享有部分的自主管理权限。但地方的权力来源和法律依据不同，教育行政权的稳定性也不同。

教育行政权在中央与地方之间，以及地方各层级之间应如何配置，并没有一个绝对的标准，不同的国家在不同的发展阶段，基于不同的财政税收体制，都在不断地加以调整。有学者曾指出：在某种意义上，为了提高效率，集权与分权都应该加以提倡。支持集权的主要论点是没有平行机构或下属机构的繁冗的功能重复，由少数中央规划者进行的操作更加有效。支持分权的主要论点是专业平行机构能更好地关注当事人的需要，而且地域分权的构架下属机构与当事人的关系更密切，能更好地适应地方多样性[5]。从我国近30年的改革来看，其主要的着眼点在三个层次的分权：一个层次是中央与地方之间，关键点在于中央权力与责任的确定；第二个层次是地方间的分权，关键点是“以谁为主”；第三个层次则是政府与学校之间的分权，关键点是扩大学校办学自主权。

在中央与地方的权力配置上，1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出，高等教育实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制，随后于1993年《中国教育改革和发展纲要》中修改为中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制，此后这一两级管理的体制相继被《教育法》和《高等教育法》所确认。在基础教育方面，1985年《关于教育体制改革的决定》做出把发展基础教育的责任交给地方的重大决策，中央的基础教育权力和责任下放，基础教育实行地方负责、分级管理的原则。但这一体制中投资重心(县、乡)过低的问题逐渐产生各种弊端，包括城乡和地区教育差距扩大、教师质量下降以及教育乱收费等，因此，2001年以来我国再次进行基础教育管理体制改革，加大中央政府对义务教育、特别是农村教育的经费保障责任，具有财政的“集权”特质。

在地方之间的权力配置上，2001年以来的基础教育改革主要将义务教育“以乡(镇)为主”的体制改为“以县为主”，将财权与事权收归到县，县级政府担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。但是，“以县为主”只是明确了县级政府在义务教育中的主管身份，而非其经费保障的身份。县级政府行使主要的管理权，但不一定要承担主要的经费保障责任。我国目前有2869个县级单位，其中农业县1675个，城区780个，县级市404个，其他10个。已有学者建议把县级教育分为“以县投资为主”、“以省投资为主”、“以中央投资为主”三种经费投入类型[6]，但义务教育的管理权限仍然以县为主。

政府与学校之间的分权也是近30年来教育体制改革的重要内容。公立学校作为教育行政链条的一环，具体承担着国家提供教育给付的职能，其权利范围往往与政府的权力边界具有密不可分的联系，呈现此消彼长的态势。从我国政府与学校关系改革的实践不难看出，1985年中共中央《教育体制改革的决定》所确定的“扩大学校办学自主权”始终是改革的主导原则。1995年的《教育法》确认学校的法人地位，并在第28条明确规定学校享有的9项自主权，1998年的《高等教育法》另对高等学校补充规定了8项权利，都是力图使学校自主权获得法律的确认和保障，并以此在法律上形成学校与政府之间合理的管理与监督关系。应该说，我国政校关系改革的放权方向始终是比较明确的，最终目标是要建立学校面向社会自主办学的内外部治理结构完善的现代法人制度。但由于教育立法未能清晰界定政府权力的边界，加之学校的内外部法人治理机制尚不健全，使得这一分权改革虽有一定成果，但仍未实现最终目标，需要进一步深化。

因此，我国教育行政权的分配并不适宜笼统地用“集权”或“分权”来加以定性。高等教育与基础教育的改革方向和重点并不相同，分权并不意味着所有权力的下放，国家一方面在下放一些权利，另一方面又在加紧集中另一些权利[7]。集权与分权并存于改革当中，给教育权力的分类带来了很大的困难[5]。

三、教育司法权的结构与分配

从狭义的司法权概念出发，教育司法权就是教育案件的审判权，其行使机构为各级人民法院。根据法院组织法，我国法院包含四个等级，分别是最高人民法院(国家最高审判机关)、高级人民法院(省级)、中级人民法院(地市级)和基层人民法院(区县级)。除了这些法院以外，我国还有设在特定部门或审判特定案件的“专门法院”，如军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院等。我国法院审判案件实行两审终审制，教育案件主要在地方各级人民法院审理。

司法权以及司法机构的权力分配与设置问题属于司法体制的内容，对教育法治进程的影响并不显著。在我国近30年的教育改革和发展进程中，受到关注和热议的教育司法权问题主要有如下三个：一是教育司法权与教育行政权的关系；二是人民法院受理教育案件的类型问题：三是司法权与学术权的关系处理问题。

在理论上，教育立法权、行政权与司法权应构成相互分工、共同规范教育行为、保障公民受教育权的合理格局。但在我国，相比于立法权和行政权，司法权对教育的影响是较为晚近的事情。传统上，我国的教育纠纷大多通过内部协商以及教育行政部门的调解解决，并不经由司法的裁判，因此教育司法权更多是一种概念的存在，教育实践中并不为人所知。但随着1980年代以来我国教育法制的发展和对公民权利保护的不断重视，教育纠纷逐渐进入法院，司法权对教育的影响从无到有，由弱渐强。无论是学生伤害事故，还是拒发学业学位证书、纪律处分或侵权纠纷，每一个教育案件进入法院审理，都会引起社会的广泛关注和讨论，其裁判结果随后则对相应的教育立法和教育行政产生巨大的影响。教育司法权的崛起，改变了我国教育权横向分配的格局，原本由教育行政权包揽的教育纠纷处理权限分离出一部分到司法权，形成了教育立法、教育行政与教育司法三分的局面，不仅使我国教育权的结构更为合理，而且在一定程度上推进了我国依法治教的进程，对我国教育法治的发展产生了深远影响。但也应当注意到，教育司法权的功能迄今尚未能充分发挥，教育管理过程中的一些纠纷，如教师聘任纠纷、学校自主权纠纷，仍未纳入或未充分纳入司法审查的视野。如据广州市法院的统计，从2003年10月受理第一起学生起诉高校的行政案件以来，广州市两级法院在不到两年中就处理了18起案件，却未受理一起教师起诉学校的案件[8]248-250。这就是教育司法权发挥空间有限的一个缩影。

在教育案件的司法审查过程中，一个关键的问题是诉讼类型的确定，也就是确认教育案件适用行政诉讼还是民事诉讼的问题。在我国诉讼分类管辖的背景下，这也成为教育案件能否被法院受理的第一道门槛。学生伤害事故案件作为最早进入法院审理的教育案件，其受理并未有太多争议，通过民事诉讼解决此类纠纷得到多数人的共识。但公立学校内部管理中的纠纷，包括学生的录取、日常管理、纪律处分、学位学业证书发放等，以及教师的聘任和管理纠纷，其性质如何确定，适用何种类型的诉讼，一度争论不清，成为影响司法权介入的重要因素。公立学校的学生管理纠纷通过1998年田某诉北京科技大学案的受理和审理，其为“特殊行政管理关系”的性质已得到学界和司法界的较多认同，为此类纠纷通过行政诉讼进行审查提供了理论根据。但相比而言，教师与公立学校的关系却因为教师身份的不确定以及事业单位体制改革的进行而显得模糊不定，导致法院不愿介入此类案件，“原因并不是没有教师提起诉讼，而是此类纠纷在行政诉讼法上的可诉性争议太大，司法权的能动性有限而且解决此类纠纷的技术不成熟”[8]248-250。因此，如何明晰各类教育纠纷的性质，合理区分行政诉讼与民事诉讼在解决教育纠纷时的地位和作用，仍是关系到司法权功能发挥的一个重要课题。

司法权与学术权的关系最早在1999年刘某诉北京大学及北京大学学位评定委员会案的时候被注意到，当学者质疑法院受理一起涉及博士学位论文合格与否的案件的正当性并提出“到底是博导更懂博士论文还是法官更懂”的问题时，即已准确触摸到司法权与学术权的紧张关系。高等学校教师享有学术自由，高等学校作为学者共同体享有相应的自治权，这是世界各国普遍遵行的教育法原则。虽然学术自由抑或是大学自治都不是绝对的，在法治社会都应当受到司法的监督，但基于专业自治的原理，学术权的存在确实可以影响到司法权介入的范围和程度。美国法院在审理学术案件时遵循“学术节制原则”(Doctrine of Academic Abstention)，尊重学校或教师的专业判断，自我节制避免干预学术事务，对于确需干预的案件，也主要进行程序审查而不对学术决定的内容做实质性审查[9]。这一法治发达国家维持司法权与学术权良好平衡关系的重要原则，值得我们在强调司法介入的同时予以重视和借鉴。

注释：

①《立法法》第八条规定：下列事项只能制定法律：(1)国家主权的事项；(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(4)犯罪和刑罚；(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(6)对非国有财产的征收；(7)民事基本制度；(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；(9)诉讼和仲裁制度；(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

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