公共管理的核心价值篇(1)

行政文化是伴随人类社会行政实践活动产生的一种特殊文化形式。它是“指行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰的统一体。”[1]（p240）行政文化作为行政组织与行政组织成员共享的价值系统，潜在地决定着行政组织管理运行的方向，左右着行政人员的思维方式。任何形式的文化体系都要有一定的文化价值观作为理论内核去支撑。“所以，价值观是决定文化性质、方向和特点的最重要的、最根本的因素。行政价值观在行政文化中的地位与作用也是如此。”[2]（p2）支持行政文化系统运行的内在动力是行政文化核心价值观。行政文化核心价值观“作为上层建筑中意识形态领域的行政文化，它是行政管理的灵魂，是一个国家在特定的历史条件下包括阶级属性、民族文化、物质生产方式、自然生态环境、政治统治制度及行政管理体制与本文由收集整理模式相互冲突与融合的产物。”[3]（p31）本文把社会主义行政文化核心价值观的形成过程置于一定的社会历史背景之下，以中国社会发展的历史场域与时代精神发展的文化场景为视角，考察社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑理路。

一、社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑视域

艾萨克指出，“从事自然科学的人不涉及价值，质子和分子无所谓好坏；然而社会科学家却要涉及价值，因为人是道德的存在，所以社会科学家不可避免地要潜心于价值问题，政治科学尤其如此。”[4]（p80）

社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑视域就是马克思主义唯物史观。马克思认为，历史上出现的一切社会关系都是与物质生产力相适合的生产关系。这种社会关系是一种必然发生的，并且不以人的意志为转移的关系。在《反杜林论》中，恩格斯指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找。”[5]（p32-33）历史上出现的一切理论观点，只有联系当时的物质生活条件，并且从这些物质生活条件被引申出来的时候，这些理论观点才能被理解。马克思写道，“我们判断这样一个变革时代也不能以它的意识为根据；相反，这个意识必须从物质生活的矛盾中，从社会生产力和生产关系之间的现存冲突中去解释。”[6]（p32-33）这种唯物史观并不是社会存在决定社会意识，而是社会意识反作用于社会存在的线性历史决定论。社会主义行政文化核心价值观不能只建立在单纯的理论基础之上，还应该下沉到中国社会转型的历史变动过程中。也就是说，在中国社会发展转型期的当下，考察社会主义行政文化核心价值观所应具有的独特信仰和特色文化形式，要通过社会结构的历史变动过程来研究，这样，才能更好地揭示政府行政行为的本质。

（一）社会主义行政文化核心价值观的历史发展视域

当今的行政文化环境是由国家行政组织的技术化管理制度所形成的制度环境。但不容忽视的是，以货币和权力为核心的工业社会制度与市场经济，凭借其强制力与渗透力，以利益最大化为人们思考的范式，从外部直接进入到人们的生活世界，影响着人们的社会行为；使人的生活世界出现殖民化的倾向，社会整合水平开始下降。同时，公民意识不强，公共精神尚未进入到每一个人的心中。因此，直接将西方的政治学、社会学、国家行政组织管理理论移植到中国是不符合中国国情的。党的十八大报告提出，要构建以社会公平、公正为核心的社会公共治理结构。这就给如何加强国家行政组织管理提出了新的命题，也为确立中国特色社会主义行政文化核心价值观提供了理论平台。换言之，国家既为公民提供了公共生活的舞台，也使公民享有其公民身份资格有了根本保障。但必须承认，“如此重大的问题没有道德的革新和深化，没有对善与正义的意识，没有资源牺牲和团结一致的精神，没有基本宗教信仰的世界观和人性观，也不可能得到解决。”[7]（p268）可见，这里要求的是行政文化核心价值观理论的出场。因为如果没有对核心价值的确认和认同，没有正义秩序的存在，就不会有社会个体对自身责任的认同。因此，构建以社会公平与公正为原则的社会公共治理结构是社会主义行政文化核心价值观理论生成的历史发展视域。

（二）社会主义行政文化核心价值观的时代文化视域

自《共产党宣言》发表以来，社会主义国家成立至今，各种关于社会主义建设的理论不断发展深化，但是，综观社会主义发展的历史，人们对社会主义核心价值观的论述还是较少，尚未形成一致的观点。而中国共产党人却知难而上，不懈地追问什么是社会主义核心价值观？党的十八大报告提出的“三个倡导”塑造了当代中国特色社会主义文化发展的时代精神气质，是中国共产党对社会主义行政文化核心价值观内涵不懈追求的结果，显示出了中国共产党人敢为人先的理论创新气魄，是对建构中国特色社会主义文化话语体系时代特色的新提法。因为，中国共产党人深知，只有在社会中形成一个大家能够互相认同的价值观理念系统，国家的政治系统与社会系统才能得到双向联动的运行与发展，从而促进社会自身内在运行环境系统的发展变化。因此，“三个倡导”中的价值理念能否与时俱进，适应时展，能否继承与创新，直接影响到一个国家的凝聚力和影响力。“三个倡导”明确了社会主义核心价值体系对社会主义行政核心价值观的理论指导作用，为社会主义行政文化核心价值观奠了价值基调，是中国特色社会主义行政文化核心价值观的时代文化视域，构成了社会主义行政文化核心价值观理论生成的时代文化视域。

（三）社会主义行政文化核心价值观的社会主体视域

行政文化核心价值观体现的是国家行政机构中的行政组织与行政人员在行政活动中所应该具有的共同价值理念、思维方式、行为规范等，其与政治发展、经济发展紧密相连。行政文化的活动主体是行政人员，其活动的目的是使一个政权能够遵守自己的执政理念，实现自己的执政价值，提高自己的执政能力。同时，也是体现行政人员个人价值的过程。马克思主义唯物史观启示我们，行政人员不仅是行政文化活动中的行政活动主体，而且是社会关系中的活动主体，其主体价值是在人的全面发展之中得以显现的。人不仅创造了社会关系，而且人的内在发展也表现为社会关系的现实发展。“人的全面性不是想象的或设想的全面性，而是他的现实关系和观念关系的全面性，社会关系实际上决定着一个人能够发展到什么程度，一个人的发展取决于和他直接和间接进行交往的其他一切人的发展。”[8]（p314）这里涉及到的就是，在行动文化活动过程中，行政人员作为行政文化主体，要用什么样的价值观来引导自己的行政行为，这将成为社会主义行政文化核心价值观理论生成的社会主体视域。

二、社会主义行政文化核心价值观的内在逻辑构序

中央党校校长李君如在谈社会管理创新的理论突破时说，“用西方的政治学、社会学理论的时候，不要忘记党的基本理论，就是我们广大的工人农民是我们稳定的基础。因此，还是要全心全意为人民服务，尤其是为社会底层的基层群众服务。”[9]毋庸置疑，这也应该成为国家行政组织发展的社会心态。“为人民服务”是中国特色社会主义行政文化核心价值观理论逻辑生成的价值视域。“为人民服务”作为社会主义行政文化核心价值观的“理论内核”，贯穿于国家行政组织活动当中，形成了以“正义、协商、责任”为中国特色社会主义行政文化核心价值观的“价值保护带”。

（一）“责任”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑基础

目前，中国社会正处于从生存型走向发展型的社会转型时期。社会阶层分化日益明显、社会矛盾和社会冲突日益加剧、社会结构的经济成分日益复杂化。中国文化并不是西方崇尚个人自由的文化和西方公共精神文化。中国文化还是儒家文化占主导地位。儒家文化讲求个人道德，愿意用好人和坏人将人群归类。在判断事情时，道德评价往往占上风并主导人们的思维方式。在这一背景之下，就需要行政人员思考应该拥有什么样的行政文化核心价值观。“责任”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑基础。当我们谈及责任的时候，需要区分行政责任与责任之间的关系。“行政责任”指的是，在从事国家行政管理活动过程中，行政主体因违反了国家所规定的行政法律规范，不履行自己在行政活动中所应尽的义务而产生的一种责任。“责任”指的是，行政活动主体在行政活动过程中所应自觉遵循的伦理准则。在从事国家行政管理活动过程中，由于行政人员掌握着行政权力，所以，行政人员就更应该具有责任意识，承担一定的社会责任。“责任”意识应具有三个方面的内涵。一是公共精神，二是他者伦理，三是境遇意识。“公共精神”指的是行政人员运用公共理性，从公共利益出发，对自己所从事的公共事务、公共活动、公共生活所表现出来的一种心理关切，自觉地维护人们之间交往空间的公共性。“他者伦理”指的是行政人员能够自觉纠正以“自己”为中心的传统伦理思考范式，行政主体在与其他公民所构建的公共场域中，以他者为公共空间重心，以他者为事物关怀视角，这种视角转换与回应是主体之间建立平等关系的逻辑基础。“他者伦理”是行政人员必须具有的一种伦理意识。“境遇意识”是行政人员在从事行政活动过程中，能够以事物发展的历史现实为解决问题与思考问题的实践境遇，把自己的行政行为放在事物结果中进行考察。“境遇伦理”从根本上是面向道德决策和行动的，它的目的不是构建一个精致而严密的逻辑体系，而是从境遇出发来解决人类生活面临的道德难题。[10]总之，责任就是行政主体所遵循的道德规范以及所表现出来的道德行为。每个行政人员既要充分发挥行政活动主体的作用，还要具有责任意识，运用理性的力量发展自己，拓展自己的社会责任范围，实现自己的人生价值。“这表明任何责任都不是一种纯粹的外部设置，任何责任只有通过将外在的要求内化为个人具体的信念才能发挥作用并得以践行。”[11]因此，“责任”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑基础。

（二）“协商”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑中介

“协商”是人们之间能够以理性的形式说服对方，或者相互交换观点的一个社会过程。协商的原则是以公共利益原则为导向，双方都以积极、平等的心态参与到公共事务的处理之中。只有这样，才能避免不同利益集团之间发生公然的冲突。“作为规范术语，协商是一种面对面的沟通形式，它强调理性的论证和说服，而不是操纵、强迫和欺诈。在协商论坛里，自由和平等的参与者支持一系列程序旨在沟通而不是策略目标”。[12]（p11）协商是国家行政组织与公众交往的对话过程。是在公共政策制定过程中，不同的利益集团为了避免冲突，为了保护自己的集团利益而进行的相互妥协，最后实现多赢的一种理性论证与说服行为。古特曼和汤普森认为，协商作为政府社会治理形式，是指“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互理解并接受的，协商的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的。随时准备接受未来的挑战。”[13]（p7）通过协商行为，可以促使国家行政组织的行政行为与社会文化发展之间形成理性共识。明确人们的社会公共利益责任，增进人们之间的话语理解，使国家行政组织的程序和决策具有合法性与公共性，最终推动国家行政组织的健康发展。因此，“协商”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑中介。

（三）“正义”是社会主义行政文化核心价值观的逻辑终点

新公共行政学的倡导者沃尔多认为，“事实上，公共行政是政治的一种表现形式。要理解公共行政，特别是要理解公共行政的价值，必须首先理解政治。”[14]（p7）国家行政组织执行政策的实践活动离不开理论的价值判断与指引。我党的政治价值就是实现中国特色社会主义共同理想。中国特色社会主义共同理想就是把党在社会主义初级阶段的目标、国家的发展、民族的振兴与个人的幸福紧密联系在一起，把各个阶层、各个群体的共同愿望有机结合在一起，在中国共产党领导下，走中国特色社会主义道路，实现中华民族的伟大复兴。如果把国家行政组织和制度作为一个政治系统的“硬件组装”系统，那

公共管理的核心价值篇(2)

关键词：人力资源管理;灰色关联分析法;广电;绩效考核

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2014年10月20日

一、引言

2014年8月18日，中央深改组审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，提出要“着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团”。要实现这个目标，有效提升广电系统内部公共管理部门的管理服务水平，为一线的节目生产播出部门提供良好的保障和服务是必不可少的支撑条件。

在广电系统内部，公共管理部门（内部又称公共机构）是支持性部门，其工作结果并不会直接带来节目生产的提升、广告及活动收益的增长或收视率的提高，其主要通过为一线部门提供资源或保障而产生间接作用。相对于一线的节目生产播出部门的考核，对公共机构的绩效评价难度更大。一是因为其多数工作只适宜定性评价，缺少可量化性;二是其工作内容各不相同，缺乏可比性;三是其很多工作成果，如制订出来的规划和制度，需要一段时间才显出效果，缺乏时效性。但若不能进行公正客观的评价，分出孰优孰劣，就难以督促各公共机构改进和提升管理服务水平。

二、某广电集团公共机构考核情况

某广电集团是某市唯一省级广电主流媒体机构，目前设有党群办公室、纪委办公室、办公室、总编室、总工办、审计监管办公室、计划财务中心、人力资源中心、技术制播中心、信息技术中心、行政后勤中心等公共机构。和全国大多数广电机构一样，其最初对公共机构的管理是粗放的，表现出来就是“吃大锅饭”，干好干坏一个样。

2007年，其出台了《公共机构工作目标考核办法》，办法规定：各公共机构的目标内容总分为100分，分常规工作目标和单项工作目标进行考核。根据部门工作内容的不同，这两个目标的权重不同。常规工作实行累积加减分，最高减分不超过10分，最高加分不超过15分，单项工作实行倒扣分制。月底对目标考核情况进行综合评议，集团领导对公共机构评议和各业务部门对公共机构的评议分别按30%和70%计算综合得分。

2011年，其启动频率频道运营责任制改革，出台了《一级机构和直属企业单位绩效考核实施办法》、《关于加强一级机构内设部门及员工考核与分配管理的指导意见》等制度，并于2012年开展了对公共机构的考核改革。根据部门特点，将全集团的下属部门和单位划分为任务成本中心与利润中心两种责任类型，公共机构是按照任务成本中心进行管理，其目标内容包括任务指标、成本指标和管理指标，三项指标的权重分别为70%、20%、10%。任务指标主要考核部门职能范围内的工作事项以及阶段性任务的完成情况，主要通过常规工作、单项工作以及督办督查工作进行评价;成本指标主要考核部门可控成本预算的执行情况，采取加扣分制;管理指标主要考核部门执行管理制度与流程、班子建设、团队建设、内部管理等方面的情况，采取扣分制。

尽管改革相比以前已有很大改进，但仍存在细化评价难与业务部门绩效联动不够的问题。笔者建议采用灰色关联分析法对公共机构管理服务水平进行评价，并建立与业务部门绩效联动的机制。

三、对公共机构绩效进行评价

灰色关联分析法是灰色系统分析方法的一种，其基本思想是根据相关数值构成的序列曲线几何形状的相似程度来判断其联系是否紧密。由于灰色系统分析方法对信息不精确、不完全确知的小样本系统有明显的理论分析优势，故采用灰色关联分析法对公正客观评价公共机构绩效具有相当的科学性。

（一）评价指标选择。通过实际调研和专家咨询，选择价值与贡献、管理与服务等3大类，工作质量、价值贡献、管理水平、队伍建设等8个指标作为评价指标。

（二）确定指标值数列。由集团领导、各业务部门对公共机构的评议以及公共机构互评，累加得出各公共机构在这些指标的得分。选取部分公共机构得分见表1。（表1）

（三）归一化处理。方法是用标准数列中的最大值除以表中所有数值，以百分比数值表示各公共机构的考评情况。归一化结果见表2。（表2）

（四）确定评价因素的权重。通过实际调研和专家咨询，确定各评价因素的权重，按上述评价指标顺序排列的权重为：

W=（0.3，0.3，0.1，0.1，0.1，0.03，0.04，0.03）

（五）计算灰色关联系数。由灰色关联系数公式：

（k）=

经计算，对公共机构1而言，两级最小差与两级最大差分别为：

X（k）-X（k）=0，X（k）-X（k）=62.5

取=0.5，则：

1（k）={0.45，0.38，0.71，0.45，0.71，1.00，1.00，0.56}

同理可得：

2（k）={0.40，0.50，0.40，0.40，0.50，0.67，1.00，0.67}

3（k）={1.00，0.71，0.71，1.00，1.00，0.38，0.56，0.56}

4（k）={0.71，1.00，0.56，0.45，0.38，0.45，0.71，1.00}

5（k）={0.56，0.71，0.33，1.00，0.45，0.33，0.56，0.33}

6（k）={0.45，0.33，1.00，0.38，0.33，0.38，0.38，0.45}

（六）计算灰色关联度，建立关联序。根据灰色加权关联度计算公式：

r=W（k）

代入上述数值计算，各公共机构的灰色关联度值分别为：

r=0.527，r=0.480，r=0.836，r=0.726，r=0.602，r=0.449

因此，上述公共机构的灰色关联度排序为：

r>r>r>r>r>r

从以上计算过程和结果可看出，公共机构3的管理服务水平最高，在绩效考核中得到认可。

四、相关建议

在用灰色关联分析法对各公共机构绩效进行排序评价的基础上，笔者建议应进一步根据其价值贡献、管理服务等对公共机构进行分类分级，以确定其部门薪酬系数;同时，根据一线业务部门当月的平均绩效水平，得出公共机构整体浮动系数，以便于与业务部门的绩效挂钩;月底进行综合评议，由集团领导、各业务部门对公共机构的评议以及公共机构互评计算综合得分，得出考核系数。将这三个系数进行加权计算，笔者认为能够实现对公共机构绩效的公正客观评价，若能实现这种改革，必将极大提高公共机构人员的管理服务意识和水平。

主要参考文献：

公共管理的核心价值篇(3)

在政治哲学的语境当中，价值概念是从根本上规定着以利益博弈与均衡为核心的政治活动的原则和政治制度的依据，从根本上规定着政治必须以良善的公共秩序和公共生活为根本指向。合理的价值定位既是政治意志贯彻实现的必然要求和核心构成，同时又是政府贯彻落实政治意志的评价标准，它是良善的政治公共治理行为先决性的构成要素。社会经济的发展和理性程度的提高正在促成现代社会逐步走向多元共治，管理主体的多元化、管理活动的分层化、管理形式的多样化逐渐地促使集中的公共权力分散化，新兴的各种社会性权威逐渐成为单一政府权威的有力抗衡力量并开始承担政治性权威原有的职责。多元共治社会促使政府管理应当遵循有别于以往单一管制社会的价值规范。据此政府公共治理效能就不能仅仅限定在行政投入与产出比例这个单一效率价值之上，还应当自觉容纳多元共治所需要的多元价值，以多元共治的价值理念取代传统的以命令—服从模式为内核的管制型价值观，以多元共治的价值观约束和规范自身的行政行为，积极且具体地开拓出族类共存和个体发展的多元共治的制度空间。进一步来看，对政府公共治理效能的价值评价至少涉及到三个层面：在观念层面以政府为人民之所需而“谋”的自觉性和主动性为评价对象，在行为层面以政府为满足人民之所需而采取的实际决策为评价对象，在制度层面以政府是否已经构建了稳定保障人民之所需多元满足路径的权威性制度并能自觉且严格的执行为评价对象。

政府公共治理的效能是以行政行为目标的有效性为其根本的价值取向，在理论研究上不能仅一味地委身于政府绩效中可经验测量指标而亦步亦趋，否则所出成果不仅将毫无创设和深度，更为严重的是对效能所蕴涵之价值和责任的违背与抛弃。诚然，进行政府公共治理效能研究当然无可避免地要从已颇有成效的政府绩效武库中拾捡锐兵利器，但研究所预设的价值规范才是决定这些锐兵利器之所用的关键，它将从根本上依据人民之所需与政府之所供的效用关系确定“所用”的动机、力度和指向。改革后三十年的发展使得当今中国的社会已经自觉开辟出种种多元共治的现实路径——尽管目前还存在着诸多亟待完善的、甚至根本性不足的地方，但雏形的现实路径已经开始催生并已初步形成了多元共治的价值形态。

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。其中以人为本所含蕴的价值定位是对以往政府管理中价值优先性序列的根本性转换，把个人<集体<国家价值序列转换成个人=集体=国家价值序列。这一价值定位将使得政府公共治理模式凸显公共利益的优先性而非族类或个体的私有利益，它既要保证公共治理切实为民所计，还要确保治理成果由民所享，在政治程序上还要保证人民能够直接或间接参与实际的国家事务管理。所以，政府公共治理有效性与否也就必须要充分参照这一价值定位进行评价，确定治理是以公共利益为核心而展开的。

二

政府效能的价值定位问题自公共行政学产生以来经历了从传统公共行政学以效率和经济为基本价值定位、新公共行政学以社会公平为基本价值定位、新公共管理运动以多重利益诉求的最大化为基本价值定位到新公共服务理论以人文和公共利益为基本价值定位的探索历程。传统的公共行政学理论以政治与行政二分的基本假设以及科层制理论为基础，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构作为研究的主要领域，致力于行政管理的一般原理或普遍原则的探索。传统公共行政学理论范式的核心是如何提高行政效率，对政府效能评价的这一价值定位主要是借用了当时刚刚兴起的企业管理学中的效率原则，即强调单位时间内的行政产出量。威尔逊在其现代行政学开山之作的《行政学研究》一文中明确地指出：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地或成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]这一原则在威尔逊之后转换成两个关注点，即政府如何利用可以利用的资源提供更多的服务以及如何花费更少的资金来保持更好的服务水平，这也就是公共行政的效率与经济两个基本原则。把效率以及经济作为政府活动的起点和归宿，极大地促进了政府的执行能力的提高，也在相当大的程度上促成了政府管理由传统的经验管理转向了到现代科学管理。以效率和经济作为政府管理活动的基本价值定位，认为政府行为的根本目标就是追求效率，而行政学的根本任务就是研究如何提升政府的行政效率。韦伯科层理论也就是致力于构建科学的体制和合理的程序来最大化地实现行政效率的典范。但是传统公共行政学对政府效能的价值定位仅仅限制在效率原则上是有根本性的理论缺陷的。首先把企业管理当中的效率原则移植到政府管理当中忽视了这一原则所依托主体的性质差异：与企业组织相比，行政组织是一个公共性组织而非私人性组织，企业立足于营利这一根本宗旨强调单位时间内尽可能多地产出符合商品经济规律，而政府既不以营利为根本宗旨也不是遵照经济规律运作。实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标可以作为公共行政的价值追求和目标之一，但决不应当是其核心价值，更不能是唯一的价值准则和终极目标。如果把效率作为政府效能的根本价值取向或单纯以效率作为价值取向来评价政府效能将导致行政管理偏离服务于公共利益的主旨。其二，政治与行政二分法观把政府活动过分地限制在繁杂琐碎的行政事务当中，也使公共行政研究过多关注摒弃价值的事实现象，导致对行政之前提的政治漠视，游离于现实政治之外的行政无论如何是无法担当起促进社会福利的公共责任的。其三，理性化的科层体制容易导向刻板僵化的行政运作模式，在瞬息万变的社会发展面前政府管理的滞后性就急剧凸显出来，而无法及时有效回应现实变化的政府既不能说是有效率更不能说是有效能的。正是基于其理论内核的硬伤，20世纪40年代到60年代传统公共行政学理论的效率价值取向在受到了越来越多的挑战。

新公共行政运动是西方行政学界对以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机所作出的积极、有力的回应，其主要代表人物有弗雷德里克森、沃尔多等。新公共行政学对传统行政学关于政治与行政二分的理论基础进行了质疑，认为政治与行政的二分只是为了方便进行理论研究而做出了一种人为划分，在现实运作当中政治与行政向来都是相互渗透的，“威尔逊提出政治—行政二分法的目的只是为了改革当时美国极度腐败的吏治和推行公务员新政策所作的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。”[3]新公共行政学者强调批判理论和道德哲学对公共行政研究的意义，主张社会科学家应该有责任以其专业的知识和才能从事价值判断，行政学者不仅是学术研究者，更应该是改革社会、推进社会发展、促进社会公平和进步的倡导者。公共行政既是执行政策的工具同时还担负着广泛的社会责任，其中最重要的目的是在于促进人类幸福，它不仅应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应当把社会公平作为追求目标。因此，新公共行政学必然地就要求参与行政管理实务的人员应当抛弃价值中立的立场来积极推行以社会公平为核心的基本价值。以社会公平作为政府效能的核心价值定位是对传统行政学单纯以效率为核心评判价值的突破和发展。但新公共行政学学者在其主张的“社会公平”这一核心概念远未能达成比较一致的认同，同时单方面强调政府社会责任而忽视了承担公共责任行政人员的复杂人性，因此新公共行政学缺乏过硬的理论内核而备受轻视，甚至仅被视为一种情感的爆发。“在20世纪政治动荡的60年代，美国出现了一个新的公共行政运动，这是那十年激进政治在行政管理方面的回音。新公共行政学派关注如何使官僚机构反映某些‘委托人’(特别是穷人)的愿望，而较少反映其他‘委托人’(特别是全体中产阶级)的愿望。新公共行政学缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础（不能这样指责20世纪早期的英国行政管理学激进派），没能生根立足，容易被其反对者当做仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”[4]

20世纪70年代以来形成了以现代经济学和私营部门管理为理论基础，以追求经济、效率和效益为目标的新公共管理运动。新公共管理运动对政府效能的价值判断从现实的人性分析出发，区分了政府管理的主体与对象各自不同的利益诉求，能够达成各自利益诉求最大化实现的政府就可判定为是高效能的政府。他们借用“人的本性是利己的，会根据对个人利益的算计来决定行为模式”这一理性经济人假设来处理公共的政治领域问题，并将经济市场中的交易理论运用于政治学研究，认为政治活动的实质也是交易，交易的主体是政治家和选民，交易的媒介是程序、选票等，交易的内容则是权力和福利，政治家追求最大化的权力，而选民则追求最大化的福利。政府只不过是为达成主体与对象各种利益交易而做出的制度性设置，根本不可能会完全以公共利益为其全部活动的出发点。为了能够获取各自利益诉求的最大化，政府管理有必要从私营管理方法中汲取营养，全盘引进私营部门的管理理念、管理原则、管理方法，以此来改进政府管理并且是提高其效率。20世纪90年代初奥斯本和盖布勒合著《重塑政府》一书集中表述了新公共管理理论的这些理念，倡导用企业家精神来重新塑造政府，并提出政府改革的一些具体原则，诸如通过多种形式鼓励并促使私营部门之间、公私部门之间为提供公共服务展开竞争和创造竞争机制，政府应以目标和任务为导向建立新的责任机制和使命文化，还应讲究工作的实际效果、具备顾客意识、有收益而不浪费、简化组织的层级结构、引入市场机制等。新公共管理运动存在着重大的内在理论冲突，例如既认定政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构，却又无视公营部门与私营部门的根本差别，将私营部门的管理方法、私营部门的管理理念和技术盲目引入到公共部门的管理活动中；既看到了政府人员所应承担的公共责任却又以经济人假设为理论前提；既看到了政府失败的问题却又有意无意地忽略了市场失败等。新公共管理运动以利益诉求最大化作为效能价值定位，又如此缺乏严密的逻辑论证和系统的理论体系，因此招致了诸多的质疑与批评。

针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷，进入本世纪以后以登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。新公共服务学说以民主和公民权理论、社区和公民社会模型、组织人本主义和后现代公共行政为基础理论。他们非常明确地指出，价值定位问题是公共行政必须要关注的对象，例如丹哈特在说：“本书是一个唤起我们对我们的价值观进行思考并且按照我们的价值观进行行动的号角……构成本书理论核心和实质的有两个主题：（1）促进公共服务的尊严和价值；（2）将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。”[5]根据一些学者的概括，新公共服务理论有七项核心主张[5]：其一，服务于公民而不是服务于顾客，认为公务员不是要仅仅关注顾客的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。其二，追求公共利益，强调公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念，创立共同的利益和共同的责任。其三，重视公民权胜过重视企业家精神，认为致力于为社会作出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。其四，思考要具有战略性而行动要具有民主性：满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。其五，公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、职业标准以及公民利益。其六，对于公务员来说越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。其七，重视人而不只是重视生产率。很显然，新公共服务理论为现代多元共治的社会提供了一种新的政府管理理念和模式。中国当前正处于多元共治初步形成的时期，新公共服务理论对我们而言有着非常特别的借鉴意义。政府在公共治理系统中扮演何种角色是新公共服务理论所处理的核心问题，认为政府官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重心应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。基于此，新公共服务理论强调政府治理的公共性、回应性、可选择性、责任性、参与性、合作性、透明性，关注民主价值、公民权以及公共利益，以人文和公共利益为基本的价值导向。

从传统公共行政学以效率和经济为基本价值定位、新公共行政学以社会公平为基本价值定位、新公共管理运动以多重利益诉求的最大化为基本价值定位到新公共服务理论以人文和公共利益为基本价值定位复杂的探索历程，“现正走向效率、公平与责任并重的阶段，体现了从重视工具理性与价值理性互相融合的趋势。”[6]价值定位既是达致政府公共治理效能评价完善性的必要条件，又是进行政府公共治理效能研究实现科学化的内在要求。关照和强调价值定位的历史进程能够促成政府在逐步走向多元共治社会主义市场经济的今天更恰当地进行自我定位，多角度、多层面、多元化、多样化的进行各种力量整合以进行公共治理活动，实现良好的经济效益、社会效益以及生态效益的有机同步协调；另一方面，关照和强调价值定位能够促成对政府公共治理效能的研究摆脱传统对政府效能单向度的理解，促成对政府治理效能研究的深入。

参考文献：

[1]张富.西方公共行政价值研究述评[J].华中科技大学学报：社会科学版，2006，（5）.

[2]伍德罗·威尔逊.行政学研究[G]//国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社，1997：1.

[3]丁煌.西方行政学史[M].武汉：武汉大学出版社，1999：346.

[4]戴维·米勒，韦农·博格丹诺，邓正来.布莱克维尔政治学百科全书：修订版[M].北京：中国政法大学出版社，2002：659.

[5]珍妮特·V.丹哈特，罗伯特·B.丹哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004：19-41.

[6]陈华.西方公共行政价值的变迁及启示[J].南京政治学院学报，2007，（1）.

公共管理的核心价值篇(4)

    传统公共行政———效率主义

    传统公共行政理论经过实践的检验,同时伴随其理论的不断发展,使我们可以清楚的看到传统公共行政理论本身存在的许多合理的、适宜的特征。它主张政治中立的公务员制度;政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理;政府内部组织的永久性与稳定性;制度化的公务员制度;尽可能做到结果的平等。其主要涵盖以下几个特点:一是追求效率的核心价值、管制与执行的社会价值;二是大政府,小社会。政府是公共服务的主体,因此直接向社会提供各种公共产品和公共服务,就成为传统公共行政的主要特征之一;三是以公务员制度作为核心组织结构的不断完善。在传统公共行政理论创立时期,效率就是公共行政价值尺度中的头号原理,效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。在这个巨大的基石下形成了为理性和效率服务的科层制度、以政府组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策,实现政治目标为中心的工具理念、形成了政府包办一切公共服务的大政府小社会的社会局面。以注重效率为核心价值观的传统公共行政理念在一定的社会发展阶段具有一定的合理性,并将公共行政带入了一个崭新的发展阶段。但由于其对效率的一味推崇和追逐,从而缺乏对民主、公平等其他价值的重视,在其指引下所建立起来的政府组织体系随着公共事务的增多也逐渐显露出一系列的弊病。

    新公共管理———服务主义

公共管理的核心价值篇(5)

关键词:图书情报;图书馆核心价值;体系构建;构建策略 代理发表论文

    对图书馆核心价值的研究,已成图书馆界热 论的课题.大家之所以热论这一课题,确实因为 “图书馆核心价值”是一个颇具现实意义的研究 课题.早在1982 年,美国图书馆学家兰开斯特就 曾预言:“在下一个20年(1980~2000年),现在 的图书馆可能完全消失,只留下几个保存过去印 刷资料的机构……”[1]虽然这个预言过于激进、 偏颇,但我们静下心来认真思考图书馆的未来 时,也不得不正视图书馆所面临的各种危机.曾 引以为豪的图书馆馆藏文献,一夜间可能被商用 文献数据库所取代,数字化、网络化的生存环境, 已使图书馆逐步失去“公共信息中心”的地位.笔 者认为:当务之急,应设法构建图书馆的核心价 值体系,使图书馆在信息社会中能与其他商用信 息机构同生存、共发展,并最终为社会的发展提 供信息支撑.

    1 　正确认识图书馆的核心价值 1·1　图书馆核心价值研究的现状 世界各国,特别是发达国家的图书馆学者、 图书馆协会,很早以前就着手研究图书馆的核心 价值,成果丰厚.而我国对图书馆核心价值的研 究,则相对较迟.从党的十六届六中全会召开以 后,图书馆界才掀起热论图书馆核心价值的高 潮.到目在为止,还没有正式出版过图书馆核心 价值研究的专著,但也发表了一些学术价值较高 的论文.[2] 1·2　图书馆核心价值的诠释 美国图书馆协会曾在2000年提出了一份包 含8项内容的核心价值表,后又在2004年提出 了最新的11个核心价值范畴,即:平等获取、尊 重读者隐私、民主、多样性、教育及终生学习、知 识自由、公共利益、专业性、保存、服务和社会责 任等.[2]我国对图书馆核心价值的研究,还处在 探讨中,但有几种观点,是具有代表性的:一种观 点认为图书馆职业的核心价值,就是指在众多的 图书馆职业价值中最能代表职业特征,并对整个 职业的发展起决定作用的那些或那种价值;另一 种观点认为图书馆核心价值是图书馆界对于自 己的责任或使命一种系统的说明,表达的是图书 馆人的基本理念;还有一种观点认为图书馆核心 价值不仅仅是图书馆社会功能及价值的概括,更 是图书馆自身要确定和坚守的信念等.[2]笔者个 人认为作为具有公益性和服务性双重特点的图 书馆,其核心价值应该是图书馆普通价值的提炼 和推广,是图书馆人对自己责任和使命的系统 说明.

    1·3　图书馆核心价值的变迁与传承 在过去的岁月中,图书馆以“重藏观”[3]作为 自己事业的核心价值昭示社会.但不足地方则是 “重藏书、轻服务”.当前,应把一切以读者为中 心,作为图书馆的核心价值. 图书馆核心价值具 有文化传承功能具有流变性、稳定性,其教育功 能也是通过文化传承这一形式来体现的.[4] 2　图书馆核心价值体系构建的基本设想 根据黄宗忠提出的图书馆价值主要是由基 本层次和附加层次或辅助层次两个层次构成的 观点,[6]笔者认为,图书馆核心价值体系的构建, 应围绕公共知识服务效益这个中心,细化各项指 标和措施,力争在图书馆的基本层次和附加层次 方面有所突破,“使图书馆获得长期稳定竞争优 势的基础和源泉.”图书馆核心价值体系是一个 系统工程,内容比较多,但主题没有变,即图书馆 对知识成果的收藏和利用.所以,笔者认为应从 精神、制度、物质载体等层面上进行构建.代理发表论文

    2·1　精神层面上的构建 (1)从哲学的高度把握图书馆价值本质,使 图书馆核心价值体系的构建具有哲学意义。(2) 转变观念是构建图书馆核心价值体系的首要前 提;在信息经济时代,知识和信息的经济价值日 益凸显,在这种情况下,知识和信息已经不能作 为公共产品而被自由消耗掉,而必然成为可以直 接买卖的商品.这些信息认识方面的新变化,模 糊了信息的传统伦理,造成了人们对维护知识, 获取平等权利、追求知识最大化理念的不一致 性.这种认识上的不一致性,必然造成图书馆职 业理念的分歧,从而影响到图书馆核心价值体系 的构建,所以,我们有必要澄清在思想观念上的 模糊认识,坚定不移的秉承自由、平等、开放的价 值观念,尊重人们形成、保留和表达个人信仰自 由的基础上,服务于人们的思想沟通、文化融合 和求知欲望,促进知识的正常获取和信息的无障 碍交流,从而实现图书馆职业的核心价值.(3)提 升馆员的职业精神内涵是构建图书馆核心价值 体系的思想基础;构建图书馆核心价值体系,离 不开馆员的辛勤劳动和付出, 要通过馆员职业精 神的物化来实现.所以,有必要重新提升馆员的 职业精神.

    2·2　制度层面上的构建 从制度层面上构建图书馆核心价值体系,应 是重中之重的事情.(1)制度层面上的缺失,使图 书馆核心价值体系的构建困难重重;目前,我国 图书馆事业发展所面临的最大问题是不平衡, 这 种不平衡除了经济发展水平的差异外,最主要的 原因仍是制度层面上缺乏保障,所以,宏观制度框架的建设,才是图书馆事业管理工作中最为迫 切的任务. 只有加强制度层面上的建设,才能使 图书馆核心价值体系的构建拥有制度上的保证.

(2)管理体制的构建,使图书馆尽快结束条块分 割的管理模式;目前,我国对图书馆的管理,仍实 行的是条块分割的管理模式.这种模式,虽然有 很多优点,但它的致命弱点是浪费严重,客观上 阻碍了信息交流和资源共享.为了解决这一问 题,我们认为有必要重新考虑构建高效、统一的 管理模式,而且是符合图书馆自身发展内在要求 的,然而,我们国家目前还无法完全废除条块分 割的管理模式,在这种情况下,可由国家文化部 门成立专门管理机构,汇同各省、市、县的图书馆 协会,统一、协调管理公共图书馆、科研图书馆、 高校图书馆等,并建立一套行之有效的管理办 法.(3)加快图书馆的立法步伐,推动图书馆立法 的进程;目前我国图书馆基本形成公共、高校、科 研三大图书馆体系,且规模比较大,但由于各种 原因,国家至今没有出台统管图书馆事业的图书 馆法,致使三大系统各自为政,经常发生不规范、 不科学的 “人治”现象.为此,早日制定完备的图 书馆法,是图书馆事业自身发展、依法办馆的内 在要求.(4)增加科技投入,努力提高图书馆的科 技创新能力;图书馆作为文化事业单位,要发展, 就必须创新.从某种意义上讲,科技创新就是图 书馆核心价值体系的灵魂,是构建图书馆核心价 值体系的科技保障.(5) 开展社会阅读活动,提高 全民文化素养;阅读是人类的一种认知过程,也 是人类传递信息最有效的、不可替代的手段.阅 读的重要性,正如温家宝总理在今年的4月23 日参加“世界读书日”活动时所指出的那样:阅读 决定一个人的修养,关系一个民族的素质和力 量,影响一个国家的前途和命运.所以,开展社会 阅读活动,既是社会发展的必然要求,也能使更 多的读者了解图书馆、利用图书馆,同时接受现 代信息技术和知识的服务,从而全面提升公民的 文化素养.阅读活动的开展,对构建图书馆核心 价值体系也是大有帮助的.

    2·3　物质载体的构建 2·3·1　图书馆馆舍的建设.(1)图书馆的馆舍建 设,必须以读者为本;因为图书馆除了具有强大 的存储功能、传播文献信息功能及标志性建筑 外,还应该体现以读者为本的理念,如选择优越、 便利的地理位置.我们认为:公共图书馆应坐落 在文化氛围比较浓、相对安静、交通方便的地方, 高校图书馆则应坐落于学校的中心区域,方便学 生出入图书馆.(2)图书馆的馆舍应采用独特的 建筑造型,舒适、温馨的馆舍设计;图书馆的建筑 造型及外部形象既要体现时代风貌,又要有浓厚 的人文气息,并以高雅、新颖、亲切的格调示人, 让人感到“知识的殿堂”是多么的温馨,舒适. (3) 全部采用开放式结构,自由平等地向全体社会成 员开放;因为图书馆建设的初衷就是为科学研究 服务和为大众服务的机构,所以,应该敞开大门 让读者近距离的接近藏书,最大限度的使用图书 馆,接受现代信息技术和知识的服务

.代理发表论文

    2·3·2　文献资源建设.文献资源建设要按照研 究型图书馆、大学图书馆、公共图书馆的要求典 藏纸质文献和电子文献,并使各图书馆的文献资 源建设各具特色.如研究型图书馆的文献资源建 设,侧重点应放在建设科学完整的文献收藏体 系,藏书要专深、丰富,布局合理, 能满足科学研 究发展的需要,其文献资料要新颖、前沿.大学图 书馆的文献资源建设,则要根据各自大学的专业 特点和设置,合理典藏专业纸质文献和电子文 献,并设法满足大学教学、科研的需求,提供学校 所需的、学术价值较高的文献资源信息.

    2·3·3　硬件设施建设.处在信息时代里的各级、 各类图书馆,要根据馆藏基础和文献信息资源的 布局,增加资金投入,建设数字图书馆.著名学者 张晓林教授在“数字图书馆机制的范式演变及其 挑战”一文中,提出了数字图书馆不断深化和演 化的三代范式.即第一代基于数字化资源的数字 图书馆、第二代基于集成信息服务的数字图书馆 和第三代基于用户信息活动的数字图书馆.根据 张晓林教授的观点,数字图书馆建设已逐步向第 三代数字图书馆转换,因此,各级、各类图书馆要 高度重视硬件设施的建设,并在资金、技术、人员 的培训方面,争取多方支持,力争建设第三代数 字图书馆,如果条件实在还不成熟,也需进一步 完善和扩展自动化、网络化、数字化的功能和规 模,加强数据库建设,积极开展网络信息咨询工 作,努力实现文献资源共建、共享,尽可能的满足 读者多种信息需求.

    总之,构建图书馆核心价值体系是一项系统 工程,涉及到方方面面,不能一蹴而就.我们必须 改变观念,合理配置资源,提高服务质量,力争在 现有的条件下, 使图书馆的资源得到充分、有效 的利用,最大限度地彰显图书馆核心价值,这也 是构建图书馆核心价值体系的目标所在.

    参考文献: [1]黄俊贵.图书馆核心价值及其实现[J].中国图书馆学 报,2008,(5):14.

    [2]胡云清.图书馆核心价值问题研究述评[J].图书馆工 作与研究,2008,(10):12~13.

    [3]王坚方.改革开放30年图书馆核心价值的嬗变——— 以“重藏观”为学术资源的研究[J].图书馆论坛, 2008,(10):4.

    [4]周维彬.图书馆的核心价值及其制度保障研究[J].新 世纪图书馆,2008,(2):29~30.

公共管理的核心价值篇(6)

发挥社会主义的“政治优势”，首先是要坚持社会主义的“核心价值”

总体而言，政治体制改革的核心是发挥社会主义国家“人民当家作主”的“政治优势”，把我们的政治优势发挥好、实现好，真正实现一个“公平正义”的社会、一个人民的“幸福和尊严”得到保证的社会、一个人民满意的社会。

社会主义的“政治优势”，从理论上讲，包括两个基本方面，即“政治价值优势”和“政治制度优势”。社会主义的政治改革，就是要把我们的价值和制度优势发挥出来，也就是要把我们宪法所珍视的最基本“政治价值”，逐步在改革实践中，通过“政治制度”的形式体现出来。政治体制改革的实质，就是通过一系列的“政治制度组合”和“政治制度安排”，逐步实现“人民当家作主”这一社会主义最根本的政治价值目标。

因此，坚持走社会主义道路，发挥社会主义的“政治优势”，首先是要坚持社会主义的“核心价值”。我们的各种“改革议程”，无论是经济改革、政治改革，还是社会改革，时刻都不应该忘记我们所固守的“核心价值”。任何改革安排，特别是政治改革，必须是有助于不断实现社会主义的核心价值，而不是销蚀和淡化社会主义的核心价值。核心价值既是我们党的“执政承诺”，也是我们党执政合法性的基础。任何改革措施，如果偏离了核心价值，社会就会失去凝聚力，政府就会失去公信力，结果就是对我们党执政地位的伤害，就是对社会主义“政治优势”的伤害。

一直以来，我始终认为，经过30多年的改革开放，中国的经济、政治和社会发展取得了巨大的成绩，有目共睹。但也同时积攒了一些问题，而这些问题的解决，又与政治体制改革相关联，特别是与我们社会主义的基本价值相关联。仔细梳理和分析30多年的改革进程，具有中国特色的社会主义道路逐渐清晰，特别是党的十六大以后，为了适应经济社会发展需要，围绕社会主义核心价值的政治改革进程不断加快，政治改革的路线图比较明确。如推进社会的民主化进程、干部选任的公推直选、政府活动的公开透明、公共政策制定的公民参与、基层人大代表的民

主选举、党内民主的推行、社会的公平正义的实现等。我把这些趋向于社会主义核心价值的政治改革措施，概括为“新发展共识”，即：民主、民生、公正、和谐。

民主、民生、公正、和谐的“新发展共识”体现了我们社会主义的根本政治优势

新发展共识既是新时期我们社会主义的核心价值，其在制度上的实现也体现了我们社会主义的根本政治优势。

社会主义民主是社会主义的核心价值，也是我们社会主义的最根本政治优势。我们知道，民主作为人类文明发展的最重要成果，是近现代社会改革使用频率最高的词汇之一，也是现代社会治理和国家治理的最有效的工具之一，是保证社会的稳定性和连续性的重要手段。民主最基本的内涵是对公共权力的限制和制约，防止公权私用和权力腐败，防止个人或某一利益集团对公共权力的操纵，以保证社会公共资源或社会价值的公平合理的分配。社会主义的政治民主和行政民主，就是要在实践中保证人民当家作主的基本权利，在经济发展的基础上，落实人民在国家管理和社会治理过程中的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的民主权利，充分发挥人民的“参与权、知情权、表达权和监督权”，以形成对公共权力的制约。

未来中国的社会主义民主改革，应继续扩大基层的民主选举、特别是县级政权组成的民主选举，逐步扩大人民群众民主参与社会治理和国家管理的渠道;要逐步实现各级人民代表大会的代表“直选制”，发挥人民代表大会作为权力机关的作用;要加速“公开透明”政府的建设力度、把政府摊在阳光下，加强公共政策制定过程、公共财政与预算过程、公务员的选拔与任命过程的民主公开制度建设;要在各级行政组织内部建立具有中国特色的社会主义职工代表大会制度，对各级行政组织的人员任命、决策、财务、管理层进行有效监督，切实让人民群众感受到自己的民主权利，从而在实践中坚定人民对党和政府的信任。

社会主义民主就是要最终实现人民群众对社会和国家治理的有效民主参与，只有社会主义民主在实践中得到落实，切实使我们的“价值优势”变为“制度优势”，才能保证社会主义的“政治优势”得到发挥。

民生是社会主义经

济发展的终极目标。十六大提出“以人为本”，说到底就是以“民生”为本，国家也好、政府也好，致力于社会经济发展的最终目标就是要让人民过上好日子，就是要解决民生问题。民生问题解决得好，社会主义的政治优势才能体现出来。我们需要一个政府，就是让政府解决公共问题，解决社会中“单靠个人努力无法办成的事”。政府应有效地提供义务教育、公共医疗、基础设施、社会秩序和安全、社会福利和保障、环境保障等公共物品，给老百姓一个适合更好“生存”的环境。社会主义社会的发展，无论是从价值追求的角度、还是从制度安排的角度来看，民生问题都是根本问题，是体现社会主义政治优势的社会基础。

在社会主义市场经济条件下，解决民生问题的最重要工具有三个：一是公共政策制定体制，政策的基本价值和政策导向必须是符合人民的根本利益，防止政策制定被特殊团体或部门利益所左右;二是政府责任体制，必须是以为全社会提供公共服务为目标，政府机构与公务员绝对不能形成一个特殊的利益群体，占有、侵吞、挥霍、浪费稀有的公共资源，政府不能变成一个自我服务的机构;三是公共财政与预算体制，必须从根本上优先保证公共物品的供给，为从根本上解决民生问题提供公共财政支持。

公正是社会主义的核心价值。社会主义社会是一个公正合理的社会，具有宪法上的合法性与道德上的合理性。政治上的民主、经济上的公平分配、法律和道德上的正义等，是社会主义社会公平追求的基本内容。社会公平不是一个宏大的理念结构，而是一个具体的、可操作的制度安排，体现在社会运行的细微末节之中。一个社会、一个国家、一个民族，要实现稳定与繁荣、秩序与和谐，社会公平至关重要，只有社会中的绝大多数人都能实实在在享受到经济发展和社会进步所带来的好处，只有政府能公平地行使公共权力，才能使社会长久地处于一个良性的运行状态。

一般来说，公平问题的本质是“公共权力”如何运用的问题，是一个政治民主和行政民主的问题。公平问题说到底是如何公平地分配公共资源和公共价值问题，如果一个社会的公共权力变成了“特权”或“私权”，一些人可以没有监督和制约地运用公共资源，长此以往，社会公正、稳定与和谐就是一句空话，社会的“政治优势”就会被消解。

对于国家或政府来说，要实现社会公正，前提是在政策制定过程中树立公共精神，也就是摆脱利己主义而为大多数公众利益着想的精

公共管理的核心价值篇(7)

关键词：公共利益社会价值财务管理

一、引言

在我国政治体制改革的不断推进过程中，国民经济迅速发展，企业在政策支持下也随之壮大。企业作为多种资本的集合体，目标函数的结构应当是复杂而非单一的，但随着经济市场的扩张，部分企业在追求利益的道路上逐渐迷失自我，忽视了企业也是社会的集合体，进而对企业、社会造成一系列不可估量的损害，如偷税漏税、生产假冒伪劣产品、污染生态环境等。这些行为严重损害了社会公共利益，同时将社会责任推向企业发展的浪潮中，成为企业、社会、政府关注的对象。承担社会责任成了企业经营管理重要构成之一，也是体现企业价值的重要路径。企业的生存和发展，必定是跟随社会主义和谐社会理念，在追求经济目标的同时应该从企业的公益性考虑它的社会价值。良好的财务管理可以为企业相关经济活动奠定坚实的基础，在处理社会责任和企业价值上具有导向作用，为企业实现持续、长远战略目标提供充分保障。

二、公益视角下企业社会价值

（一）公共利益的特点

在学术和社会理论中，公共利益看似简单但一直处在饱受争议的状态中，各国的政治理论基本上都没能对公共利益进行精确的定义。德国行政法学家毛雷尔认为，公共利益并非恒定的，它是随着时代的发展而发展，其内涵也因为在不同社会发展阶段而不同。在古希腊时期，亚里士多德认为公共利益是“最高的善”的物化形式，是国家需要实现的目的。德国学者Neumann等部分学者将公共利益以人数进行划分，认为公共利益是大多数人一致的利益，是不能以政治或法律剥夺的。另一方面以德国Leuthold为代表的学者提出，公共利益可以以区域进行划分，兼顾数量与实质双重原则，是某个区域内大多数人的利益，且多数以国家和社会为单位，但公共利益并不等同于国家利益。利益作为一个具有开放、广泛的概念，在哲学上被定论为主体对客体的判断，是一切对主体有意义的价值形态。对于公共利益学者众说纷纭，各方面的解释仁智互见，这主要都是由公共利益在内容和受益对象上的差异性及不确定性所导致的，其不特定性带给企业的是公益性社会责任承担的多种可能性和多方位的社会价值体现。古典经济学中，西方经济学家AdamSmith（1981）在探究市场经济运行机制时提出“自动公益说”，至此人们开始从经济学角度分析公共利益。亚当斯密认为公共利益是理性经济人在市场中追求个人利益最大化的结果，经济个体受价格机制的引导，在竞争与合作中追求经济利益最大化，要达到与市场秩序相适应的个人预期结果必然会带来公共利益的积累。在这一点上德国学者阿尔弗莱德弗得罗斯有着相类似的观点，他认为公共利益既不是单个个人欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而产生出来的事物价值的总和。现代企业发展迅猛，每年新增企业如雨后春笋般上涨，市场需求对企业要求也逐步提高，在多方利益博弈下，个体要达到期望值就需要让渡部分利益以达到利他效果，这部分利益可能是物质方面的利益或者是劳动方面的利益，也可能是信誉精神方面的利益。不同历史背景、不同区域条件以及不同的发展阶段中个人追求目标不一致，公共利益需求呈现出多样性，导致个体累积的公共利益呈现出多元化，因此，在公共利益的全局性原则下应当发展公共利益的多样化和价值多元化。虽然公共利益与个体利益在某方面来说存在一定的共性，但是在极大程度上公益与私利存在着矛盾，甚至互相损害。公共利益并非能够还原为个体利益，也不是简单的个体利益相加的总和。公益性的最终目的是达到利益的社会现实性和长远性，在与个体利益发生冲突时社会现实性要求公益与私利在具体问题上了解各自差异并最终达到融合的理想状态。从长远性考虑，公益与私利的协调不能仅考虑当代人，还需要考虑当代人与下一代人的利益平衡，按照社会正确指引传承历史文明。

（二）公共利益与企业社会价值的趋同

社会价值是指个人及社会组织通过自我实践活动发现、创造社会或他人物质精神的发展规律及内在矛盾的贡献。其内涵和体现在当今市场多元化的条件下也不断发展起来，不同阶段的企业在市场环境的影响下对其本身的社会价值含义的理解也是不一样的。对于社会价值的体现，笔者可以从三个方面发现：一是企业发展目标。一般情况下，企业利益相关者在做出个人决定时会存有一定的社会偏好，受社会偏好的内在引导，利益相关者选择的企业也一定是具有社会责任理念的企业。只有企业发展目标与利益相关者保持一致时，才能保护相关者利益不受侵害，促进企业进一步发展，即企业发展目标应与政府、社会、群众相一致。二是企业产品诉求。资本是企业发展的根基，没有经营绩效企业将难以为继，虽然都是在逐利，但企业所生产的产品或提供的服务应当与公共的需求相吻合。三是企业价值反馈。企业的社会价值不应当仅由企业自身进行评估，还应接受来自社会的反馈，以公正客观态度正面企业的社会价值。从某种程度上来说，企业社会价值的体现在于企业对社会责任的主动承担。企业社会责任最初是承担社会的经济责任，是工商企业追求有利于社会长远目标的一种责任。随着大型企业特别是国企的昌盛，企业对公共的重视度有所提高，感受到来自不同个体或团体的需求和期待，社会责任除了在经济方面更多体现在人文与道德上，提供就业岗位、保护生态环境、支持文化事业、进行慈善活动等。我国学者李晟婷（2016）认为社会责任是基于企业股东和非股东利益相关者之间的关系责任，企业承担社会责任所面向的对象与公共利益的主体在某种程度上具有内在一致性。企业社会责任的承担对社会发展是一种重要的战略资源，而引领社会进步的首要条件是不能忽视社会不同层次的公共利益，企业满足公共利益的理性行为也将在企业改革创新中增加企业的社会价值。公共利益和企业社会价值两者之间既相互独立又彼此依存，公共利益是以社会为出发点谋求不同层次范围的利益，是客观存在的价值形态，企业社会价值实现的内在要求是完善公共利益。企业社会价值和经济价值是企业价值中的两个子系统，他们之间存在协同作用，企业实现长远股东价值最大化的同时协同发展企业的社会价值，内在驱动企业行动表现向公共利益的需求靠拢。

三、公益视角下企业经济决策偏差

面对公共利益的多元化以及受益对象的差异性，企业在履行社会责任时体现出的企业社会价值也将是有层次差异性的。股东治理理论主张公司的所有应由股东单方拥有，企业经济决策无疑将偏向股东利益最大化，虽然股东也是企业利益相关者之一，但决策偏差将导致其他相关者利益损害于无形中。现代资源理论认为，为企业提供重要资源的相关者应当影响企业决策偏向性，意味着企业所有权分配中除了股东利益，也将包含员工、债权人、客户等相关者的利益。但大多企业的所有权和经营权有所分离，经营者的最终目的是获得利益，在强调企业价值的过程中会更偏向经济价值层面，其决策行为偏离公共利益或者偏向股东利益而损害其他层次公共利益。从公益性角度来看，企业社会价值的实现就意味着舍弃部分经济利益以谋取公共利益，这种看似不求回报的社会责任虽然在短时间内无法带给企业任何价值回馈，但却会为企业积累社会信誉，实现企业长久发展的目标。公共利益与个人利益之间的矛盾是企业经济决策偏差的内在诱导因素，企业社会责任的履行更多是基于道德层面上的，法律界定模糊，约束力薄弱，导致企业在非公益道路上迷途不知返，最终出现危害公共利益的行为。由于公共利益的多样性和长远性，以及个人利益与公共利益的矛盾性，社会容易放大企业未履行的社会责任，忽视企业其他范围社会价值的体现。社会价值在每个企业中的体现不仅有共性还有特性，如果企业没能正确定位企业公益性，其决策就可能出现偏差，出现企业由于公益捐赠导致资金周转困难等问题。国有企业本质上是存在公益性和盈利性的二重属性，并且盈利性从属于公益性，国企在盈利乃至不盈利的基础上要保障社会的经济稳定，维护国家整体利益，实施国家经济战略部署。现国有企业改革过程中将我国国有企业分为公益性和盈利性，清晰区分不同类型国有企业社会责任承担方向。不仅是国企，我国任何中小企业都存在公益性和盈利性的二重属性，只是每个企业在关注点上不一致，一般企业社会价值从属于它的经济价值，这是由于公共利益价值体现多样性导致的。国有企业尚有国家政府的监督，在权衡公益性的道路上不会偏离太远，但对一般中小企业而言，利益是首要的，公益性只是企业长期发展的附属品，有的企业甚至妄想以企业公益性弄虚作假达到社会良好口碑的目的。要想保持公共利益不受损害的前提下继续发展本土经济，以公益性视觉均衡社会各方面因素是必要的，部分与公益性相关的社会责任应形成法律约束。

四、公益视角下企业财务目标与战略的制定

（一）财务管理目标的设定

财务管理目标的设定有助于经营价值链协调与管控达到一致要求，价值链上各环节进行合理有效资源配置，实现与社会发展目标协同的目的。财务管理目标的设定是企业社会使命、运行理念、文化价值的体现，合适的财务目标决定了企业财务管理的指导灵魂，恰当的财务管理决定了企业发展道路，在协同公益性视角下设定的财务管理目标，一方面有助于提升企业经济利益，另一方面实现社会主体利益，彰显时代要求，展现企业超前的价值理念，达到企业发展绩效最大化。财务管理目标的设定受到环境制约和影响程度逐步扩大，安全、可持续性发展成为企业选择财务管理目标的一个重要考量。企业财务管理目标经历了从利润最大化、股东价值最大化到企业价值最大化的变革，反映出企业所有者已经意识到只有将企业发展与社会发展相统一才能在优胜劣汰的市场中得以生存发展。现代社会不是某一个团体也不是单个个体，是国家、政府、企业、公众合作共赢的复杂体。我国和谐小康社会构建中，解决的不仅是温饱问题，更多侧重关系的和谐，包括社会关系的和谐与人与自然的和谐，社会公正是解决不均衡的利益格局改变中所要遵循的核心价值问题。因此，在财务管理系统中以公益性视角和可持续发展理念设定财务管理目标是必要的。如何才能使企业财务管理目标在社会发展道路上不会有所偏差或是偏差不大，其选择导向应当是以公益性视角为出发点，积极完善公司治理、关注生态效益、履行公民责任，满足企业经济价值、社会价值的双赢。首先，财务管理目标应当是基于理性真实的角度做出的选择，而不能只是将社会责任作为一种宣传手段融入财务管理目标。作为一种宣传工具，企业社会价值能很好吸引消费者或潜在消费者关注企业，但如果这种社会责任不是源于企业灵魂的目标选择，其表面行善实际赚钱的行为很快会遭受社会的厌恶，迫使企业减产甚至停产；其次，企业财务管理目标的选择必须考虑利益相关者的利益，由利益相关者理论可以得到，无论股东、债权人、员工、合作方、政府、公众等影响企业经营得个人或群体，其利益都应得到满足，只有兼顾各方利益的财务管理目标才能满足企业长远发展的需求；最后，企业财务管理目标的选择必须考虑长远性和可衡量性。由于企业风险维度不一致其财务侦测价值取向也不同，在一定程度上可用法律限制或高度信任条件下的信息共享进行衡量，避免管理者视野短浅话和片面化。

（二）企业战略的构建

企业价值创造的过程就是企业核心业务运营的过程，将社会责任理念融入企业战略构建中就是将公共利益融入到企业价值创造过程中。制定和实施企业战略需要具有长远观点，企业社会价值的构建必须反映在企业长期战略中，战略能够给企业带来优势，利用战略和战术将市场注意力进行集中是经营管理者长期思考的问题。前期市场的宣传主要依赖企业的业绩和产品服务的数量取胜，当社会对公共利益的敏感性增强时，企业可抓住市场的关键点转变为人文思想道德的体现。也就是说企业社会价值的创造离不开战略的确立。公共利益是不特定的、多样化的，那么企业的社会价值也绝没有一套通用标准来衡量，不能使每个企业达到社会价值多方面平衡，这时的社会价值应当从分析自身的战略目标和核心能力开始，扬长避短，有效解决社会问题的同时进一步巩固提升自身的核心竞争优势。企业的社会价值创造，不再是简单地输出资源或者能力给其他企业或个体，而是找准关键问题，依托自身核心能力，解决社会需求，如此以往，企业社会价值更符合相关利益者的需求，随着时代的进步以及需求的改变，会促使企业改革创新，实现企业价值与社会价值的高度融合与提升。

五、公益视角下企业财务管理模式创新

（一）实现社会价值与商业价值链的融合

将公益性社会责任融入到商业模式中，创造经济利益的同时创造企业社会价值。一是设计阶段，关注设计阶段的风险和机会，树立风险意识，不能单纯将风险作为阻碍，需要抓住风险中隐藏的机会。一味的采用劣质低廉材料虽然从表面上看降低了产品成本，但从长期看来严重影响产品销售，降低回购率，增加了企业售后成本。基于企业发展战略和竞争优势，在设计理念中注入人文、生态的思想，满足产品需求与价值的结合，建立企业与社会的共生关系。二是采购阶段，选择高度投入和互相协同发展的利益相关方。良好信誉的商业合作伙伴能够避免大部分采购质量和资金问题，双方资源整合达到最优化发展。同时采购人员应当具有一定社会偏向性，避免采购途中搜刮利益而损害产品质量的行为发生。三是生产阶段，以身作则，加强内部系统化和人性化建设。细化职责，主动更新改造技术，通过责任生产，找到利润与社会责任的结合点，保证生产过程安全、高效、环保的进行。四是营销阶段，提升企业品牌形象，发展企业核心竞争力，建立相关利益者分享企业社会价值建设体系。消费者的信息资源是有限的，在信息严重不对称的市场上，责任宣传以及企业社会价值能一定程度上打消消费者对产品的顾虑。

（二）加强社会价值控制活动

（1）企业内部控制活动。将公共利益导入内部控制系统，评估不同类型利益相关者对企业内部控制的影响及潜在的风险，防止外部风险传导至公司内部，间接引发内部控制失效或发生风险事件。对关于企业社会价值的突发事件应考虑建立委员会或单独控制的部门，保证突发事件的应急处理。同时协助企业日常运营管理活动，加强社会责任的具体落实。（2）企业预算控制。关注核心社会期望有可能会过度消耗公司财富，运用预算控制手段能较好的控制各类社会责任活动的支出，保证社会活动在预定范围内有效实施，避免因过度支出造成资金短缺的问题，最大程度上保证企业正常经营和社会价值的最大化。（3）企业的文化控制。共同信念、价值观是企业凝聚的向心力，发展的推动力。将社会责任融入企业文化价值建设中，潜移默化影响每一位员工的观念和行为，当员工都有社会偏好时，其高度社会责任使命感将促使员工提高工作投入度，提升个体和团队生产率，降低内部交易合作成本，实现商业与社会双重价值。企业文化作为企业制度的补充，需要企业坚持不懈的努力，企业可推行建立社会责任专题培训、组织员工进行志愿者行动，以及将社会责任落实到企业生产经营活动中，员工的切实感受更能加强企业内部价值观建设。

（三）从公益性视角改进绩效考核体系

企业绩效考核目前仍以财务指标为重点，这是企业长久以来追求经济利益最大化的结果。评价企业真正的价值，不仅要考虑经济利益，还要兼顾企业社会价值。从公益性角度改善企业绩效考核系统，将公共利益与社会责任引入考核指标中，全面反映企业经济、环境、社会综合贡献程度，有助于企业价值与社会价值的和谐发展。由公共利益的不特定性，企业追求社会价值时可能无形中偏离了公共利益的要求，损害了局部公共利益，为避免企业发生类似风险，环境绩效和社会绩效的考评就很有必要，根据企业自身发展特点，进一步建立一套融经济指标与社会贡献指标于一体的考核体系，反应企业对消费者、员工、股东、债权人、公众、环境等的贡献程度。在分析共性的同时注重特性的存在，保证考核体系全面性以及实用性，预防企业在发展道路上偏离太远。如公益性国有企业的考核目标应重点放在社会责任的履行程度上，竞争性国有企业经济目标的考核应加大权重。对于小微企业社会价值的考核主要放在是否着实按照政策发展，是否有危害社会的行为。考核系统应当在政府的引导下具体实施起来，不能只是纸上谈兵，一个完善奖惩机制有助于企业投身于社会价值建设的热潮中。

（四）加强社会参与度，降低信息反馈成本

我国法律对社会责任及公共价值的考量没有具体形式约束，缺少法律刚性要求，可操作性较差。除了法律规定，对企业起到约束作用的还有道德的监督，社会参与度越高，道德层面的约束力就越强，企业和公共利益都能有所保障。好比日常乱停乱放现象，如果没有政府或公众出面阻止，这将发展成为一种普遍现象，最后承受道路堵塞苦楚的是广大的人民群众。从企业角度来说，及时公开承担社会责任的信息是树立良好社会形象的第一步，将绩效考核结果透明化，披露企业做到的以及有待改进的，使公众充分了解企业社会价值的建立以及对企业待改进部分进行有效督促。在社会环境中，应降低民众反馈信息成本，完善公益保障以及加强社会组织构建，通过媒体、网络新时代、投诉、举报、设置微信公众号等各种方法对企业进行全方位的了解和监督。从价值认知上，企业根据社会的意见反馈，能够及时发现企业价值体系的定位是否有偏差，在与相关利益者的价值融合方式是否需要改进。社会的参与和曝光企业违法行为不仅会引起企业对社会价值的重视，还将企业不利于公共利益的邪念扼杀于摇篮之中。

参考文献：

［1］田祖海、叶凯：《企业社会责任研究述评》，《中南财经政法大学学报》2017年第1期。

［2］李晟婷、周晓唯：《论企业社会责任与公共利益的趋同》，《理论月刊》2016年第10期。