公共管理心理学篇(1)

作为一个以解决公共问题(或称处理公共事务)为主旨的实践领域，公共管理在解决需求溢出问题(即公共问题)方面存在着两条路径：一条是物质治理的路径，即以物质资源满足人的溢出需求或以物质手段强令其接受需求溢出状态;另一条是心灵治理的路径，即通过非物质手段和非强制手段影响人的思维过程，使其自愿抑制或强化个人的特定需求，进而消除其需求溢出问题或使其安于需求溢出的状态。

相对于物质治理路径的局限性，心灵治理具有比较优势：一是其对物质资源的依赖度(或消耗量)远低于物质治理，因而较少受物质资源刚性约束的制约;二是其对于需求的绝对溢出现象治理功效，能够弥补物质治理在此方面的功能盲区;三是其顺应管理对象的意愿施治，不会引发管理者和管理对象之间的猫鼠博弈，因而不会产生物质治理那样高昂的监管成本。因此，无论古今中外，公共管理实践对心灵治理的重视都概莫能外。

当前，资源的过度消耗、生态环境的急剧恶化、腐败、群体性事件及个人恐怖主义事件频发，表明公共管理实践及公共管理学理论亟须关注心灵治理，以心灵治理弥补物质治理的缺陷，这无疑是中国公共管理学引领公共管理实践走出当前治理困局的一条出路。

公共管理心理学篇(2)

同志在第十七届中央纪委第三次全会上强调，要着力树立正确政绩观，切实按照客观规律谋划发展。同志的重要讲话为领导干部应该树立什么样的政绩观念，为谁创造政绩，如何争创人民满意的、符合科学发展观要求的政绩，留什么样的政绩，以及由谁来评价政绩，提出了新的要求和期望。

领导干部要清醒地认识到，什么样的政绩才是符合科学发展观要求、人民群众满意的真正政绩，要以什么样的标尺检验政绩。同志强调各级领导干部要切实按照客观规律谋划发展，要求真务实、埋头苦干，察实情、讲实话，鼓实劲、出实招，办实事、求实效，努力做出经得起实践、人民、历史检验的实绩。这些要求为各级领导干部树立了检验政绩的一个标尺。作为领导干部的政绩或绩效，可以说是对领导干部的领导实践活动过程和目标客观考评的结果。积极创造并关注自己的政绩，是每一个领导干部树立良好社会形象的动机需要，是每一个领导干部的重要社会责任。有的领导干部在发展观念上存在重“显绩”轻“潜绩”、重当前轻长远、见物不见人、甚至制造虚假政绩等问题。作为一名领导干部，要在脑海里进一步巩固并强化树立与科学发展观相适应的政绩观，即领导干部的政绩要能够达到显性绩效和隐性绩效的有机统一。从表面上看，显性绩效容易得到人们的认可和赞扬，而社会发展的实践证明，隐性绩效往往比显性绩效更有生命力，更能经得起历史和实践的考验。以科学发展观为指导的政绩观，要求领导干部真正以科学的、发展的、多维的眼光来审视和对待自己的政绩。对此，领导干部要有敬畏之心，一要敬畏历史，使自己的工作能经得起实践和历史的检验；二要敬畏百姓，让自己做的事情对得起养育我们的人民；三要敬畏人生，将来回首往事的时候不会感到后悔。

领导干部的政绩活动要体现出公共意志和优秀的公共精神。公共性表现为一种价值取向，一种精神理念，一种行为方式和行为结果。领导干部在履行领导活动的过程中，要以为公众服务为出发点，强调以社会民主、公平、公正、参与和责任为内容的公共精神。公共精神是公民在公共生活中应该具备的基本精神，是精神文明的重要组成部分，它维护社会整体利益，关注社会共同体中每个人的权利和尊严。领导的政绩要体现出公共精神的思想。社会的和谐发展是公共精神得以孕育的前提，这既是公共精神的内在要求，也是和谐社会的本质使然。领导干部政绩涵盖的公共精神主要包括社会公德意识、公仆意识、奉献意识、民本意识、公平正义、共享共建、自治自律的行为规范等社会价值理念。要由单纯重视货币资本的意识向重视人力资本的意识升华，从以物为中心回到以人的全面发展为中心，由物欲冲动的诱惑向公益心和社会责任感升华，使政绩建立在一种更高的道德层面之上。由片面追求对大自然的索取和征服向给予大自然报答和回归升华，坚持科学技术与人文伦理精神有机统一，由片面追求个人政绩向社会的和谐发展的理性追求升华。领导干部只有认清自己的重要使命，充分觉悟所肩负的社会责任，自觉地为执政行为提供智力支持，才能确保其政绩实践活动更加符合科学发展观的要求。

公共管理心理学篇(3)

[关键词] 公共管理学；图书馆管理；发展；影响

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 13. 109

[中图分类号] G250 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）13- 0197- 01

1 公共管理学概述

公共管理学的前身为公共行政学，随着全球化、信息化等的频繁出现，欧美国家公共管理理论、实践发生了质的变化，严重影响着公共管理相关的学科框架、学科分支等。公共部门管理是公共管理学的核心研究对象，公共组织提供公共物品的方法是研究的主要内容，需要优化利用比较分析法、案例分析法等，全面而客观地分析公共组织理论，政府作用、公共政策等。公共管理学的核心概念较多，比如，“公共行政”“公共事务”“治理”。

2 公共管理学对我国图书馆管理与事业发展的影响

2.1 影响图书馆理念

（1）明确办馆主体。在新公共管理过程中，治理主体和政府作用理论被广泛应用到图书馆管理中，政府在图书馆事业中的主体地位日渐显现。随着社会持续发展，我国公共文化服务体系主体得以迅速扩充，政府只是其中的主体之一，但它仍然是公共文化服务的重要组织者、监督者，是公共文化服务的关键性主体。由于公共文化产品具有其特殊属性，比如，外部收益性、非竞争性，需要借助政府部门的力量，优化配置公共文化信息资源，充分发挥政府的主导作用。

（2）明确社会角色。就公共管理理论而言，需要重新确立政府、社会二者之间的关系，不断探索在社会动态发展变化过程中政府扮演的角色。在图书馆管理中，需要灵活应用相关理念，以社会动态变化为切入点，重新定位所扮演的社会角色、所处的社会地位，构建科学化的图书馆是服务体系，把图书馆文献资源、知识服务融入其中，要充分显现读者的导向地位，满足他们的客观需求，构建合理化的图书馆网点，构建省市中心图书馆，有效整合社区资源，借助计算机网络技术，实现链接，为实现公共馆近距离服务提供有利的保障。此外，还要注重社会市场客观需求、顾客各方面反馈，不断强化他们的图书馆意识，强化以人为本、资源共享的服务意识，确保公民享有文献资源、公共服务的权利。

（3）人力资源管理。在公共管理学中，下层管理机构、人员都被提出全新的要求，需要适当增加下层管理机构、人员管理权限，客观地呈现出在人才方面的要求。在图书馆管理过程中，需要构建全新的动态人才结构，使其具备“多序列、多层次、多要素”特点，更好地为图书馆用户服务。在日常工作中，还要多为图书馆员提供更多再教育、深造学习的机会，培养他们的综合素养，明确不同岗位职责，并落实到具体的工作岗位中，使其各尽所能，不断调动员工工作的积极性、主动性。

2.2 影响图书馆管理结构、图书馆业务

（1）影响图书馆管理结构。在公共管理学中，分权与授权相关理论被广泛应用到图书馆组织结构中，主要是因为在知识经济时代下，传统图书馆金字塔组织结构已经无法满足现代图书馆管理活动客观要求，需要灵活各种管理方法，实行横向型管理、矩阵式管理，合理划分权限，适当放宽下层部门相关的工作权限，合理划分不同工作岗位的职责范围，优化调整图书馆组织结构，更好地应对时展的动态变化。

（2）影响图书馆业务。以经费预算、分配为例，在图书馆资源建设过程中，经费是其不可或缺的核心组成要素，需要做好经费预算工作，进行必要的优化配置。站在公共管理学角度，图书馆经费具有公共属性，需要具备其知情权，要以读者为中心，提供优质的服务，并参与到经费分配过程中。

（3）影响图书馆事业发展。就公共管理学而言，会影响图书馆内、外部建设，需要不断探索政府、图书馆之间的关系，提供重要的参考依据。一是影响图书馆事业整体控制。公共部门绩效评估是新公共管理学的核心组成要素，能够动态监督公共部门的公共管理，促进其持续发展，还能客观地评价公共部门决策者、管理员等各方面素养，客观测评公众服务数量、质量及项目管理实施情况，客观地评估在满足读者阅读需求方面履行的职责。二是影响图书馆办馆主体。

公共管理心理学篇(4)

[关键词]公共管理公平公共权力

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。

公共管理心理学篇(5)

关键词：公务员 心理困境 原因 对策

中国于1993年正式建立公务员制度，使我国对公务员这一职业群体的管理走上制度化和科学化的道路。目前，国家公务员制度已经成为世界各国普遍采用的一种政府人事管理制度。公共行政职业由于与公共权力、公共利益相联系，所以公务员也有着有别于其它职员人员的特殊性，职业的特殊性使公务员面临着特别的冲突与矛盾，最终反映在公务员心理上，导致公务员心理困境的产生，影响了公务员的心理健康。公务员心理健康是公务员素质健全和全面发展的重要标志，更是提升公共行政管理水平，实现国家和政府管理目标的重要条件之一。然而值得我们关注的是，一直以来，我们对公务员心理健康的重视却不尽人意，这已成为影响公共行政管理水平的重要因素。

一、公务员职业的特殊性

1. 公务员身份的二重性。首先，公务员是公民，享有作为一个普通公民的基本权利和义务，作为公众中的一员，有权接受公共服务。其次，公务员是公职人员，同样享有法律赋予的权利和必须履行的义务，有责任为公众提供服务。公务员既是公民的公仆又是公民中的一员，双重角色时常产生冲突，造成紧张。

2. 公务员执掌和行使公共权力。公共行政管理是一个独特的管理领域，与公共权力相联系。公共权力具有明显的强制性。公共行政管理的过程就是运用公民和国家赋予的公共权力，依法管理国家和社会公共事务，维护、谋取公共利益。公务员作为公共行政管理这一领域的从业者。当从事这一职业时，相应的也必然与公共权力发生关系，成为公共权力的执掌者和行使者，这是其他职业从业人员难以比拟的。

3. 公务员身处公共领域，具有不同于私人领域从业人员的价值追求和较高的道德要求。通过输出公共产品，如公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配等来满足与实现整个社会的公众利益，不以市场取向或利润、赢利为目的。在这一领域工作的公务员就有着特殊的价值引导和职业要求，即以公共利益为第一价值追求，具备较高的道德水准。

二、公务员心理困境产生的原因

1. 职业“公共性”要求与公务员自然本性的冲突

公共行政领域与公共权力相联系，在性质上具有公共性，即以公共利益为价值追求。公共行政领域的特殊性必然影响其从业人员――公务员，对公务员有着不同于其他行业的职业要求。为了保证公务员能够正当地行使公共权力，维护和实现公共利益，要求公务员摈弃私心，保持公共性，但这种职业要求是与公务员作为人的自然本性相冲突的。自利性是人的自然本性，现实中人不可能脱离他的个人利益而存在。当与公共权力相联系时，公务员便有了其它行业的从业人员不可能有的机会，即占有和不正当地使用公共权力，甚至。几乎所有的公共行政官员都认为“自己在工作中遇到过在道德抉择上进退两难的难题”。［1］因此，只要公务员还从事着公共行政管理工作，职业的公共性要求与公务员的自然本性之间的冲突就不可能消除，由此导致的心理困境也就不可避免。

2. 官僚制理性追求与公务员个性发展的冲突

以官僚制为基本特征的政府组织所要求的理性与非人格化在保证公共行政有序运作的同时也阻碍了公务员的个性、情感发展。与私人部门相比，公共行政这一职业所特别强调的理性要求与规范精神压抑了对公务员的个性发展和对自由的追求。作为一名公职人员，公务员不仅代表自己，更代表政府和国家，必须遵守严格的规章制度和行为规范，一言一行都要求理性和谨慎。公共行政职业对公务员的理性要求与规范精神压抑了公务员的个性发展，容易造成公务员苦闷、压抑、抑郁等心理困境的产生，如得不到有效的宣泄与疏导，将会严重影响公务员的身心健康，妨碍工作，甚至使处于困境中的人脱离公务员队伍，从而影响公务员队伍的稳定性。

3. 公共责任重大与个人能力有限的冲突

公共行政管理作为国家公共权力的行使过程，必然按照公共事务的性质和规律行事，以公共利益为依托，履行公共责任。我们认为公务员有追求私利的自然本性，只是为了更客观、更真实地看待政府及其公务员。现实生活中确实存在一些道德高尚、具有很强的社会责任感的公务员，他们在身兼公民和公务员两种角色时更强调作为一名公职人员的责任和义务，在个人利益与公共利益之间更注重维护和追求后者。这些公务员期望通过个人的能力改变现状，为民众谋福，但一旦接触现实，就发现个人能力是多么的有限，根本无力改变什么。公共责任重大和个人能力有限之间的冲突，导致公务员苦闷、悲观、失望。

另一方面，随着现代社会的发展，社会对政府的管理水平提出了更高的要求，政府承担的公共责任也愈来愈大，这种责任很自然地转移到公务员身上，转化为心理压力，造成公务员心理紧张。

三、解决公务员心理困境的对策

1. 在公共部门的管理工作中要体现以人为本的管理理念

政府作为公共行政部门，要加强重对公务员的心理问题的重视，从组织入手，加强对公务员的压力管理。政府为公务员解压，就是要体现以人为本的管理理念，从体制机制上入手，在制度上为公务员解压。政府要改变过去盲目追求高指标、高水平、高速度、设置刚性的评价指标与评价体系，忽略工作满意度和幸福感等绿色指标的做法，拟定人性化的减压计划和考核指标，实现人与工作的和谐发展。

2005年以来，一些地方已经开始在公务员管理上推出更为人性化的管理办法。如2005年1月，广东省11位人大代表提出议案，建议广东省实行公务员强制带薪休假制度。2005年5月，北京市人事局转发《关于进一步加强基层公务员队伍建设的意见》，对基层公务员休假制度放宽年限要求，基层公务员只要工作满三年，可以每年休假7天。［2］

2. 公共部门的建设要向团队建设的方向发展［3］

公务员在工作中所面对的个人能力与公共责任重大之间的冲突是造成公务心理困境的原因之一，在不断增强个人能力以应对压力和挑战的过程中，难免会有些公务员因为个人能力的欠缺而产生不适、紧张、抗击和恐惧等不良心理反应，陷入心理困境之中。因此，加强公共部门的团队建设，以团队成员的共同努力和协同，共同分担责任和承担风险，以团队成员之间的互相交流、支持与关心，使公务员在行为心理上意识到自己并不是孤军作战，有助于缓解公务员的心理压力。

此外，工作团队的共同目标使公务员增强了对工作的使命感，对作为公职人员的责任和义务有了更统一的认识，当面临个人利益与公共利益之间的选择时，更能作出正确的判断，有助于缓解因职业的公共性要求与公务员的自然本性之间的冲突导致的心理困境。

3. 公共部门要加强对公务员心理疏导渠道的研究与建设

有了心理困境，就应当及时得到宣泄和疏导，这是解决心理困境、保持心理健康的唯一办法。因此，政府部门应加强对公务员心理困境疏导渠道的研究，如设立设立专业机构，在公务员的录用、培训、考核、晋升、管理等各个环节，有意识、有目的、科学地进行公务员的心理素质建设。可参照企业人力资源管理的作法，如20世纪80年代以来在欧美国家得到广泛运用的“员工帮助计划（EAP）”，该计划旨在通过多种渠道和形式，帮助解决企业员工及家庭成员的各种心理问题和行为问题，提高企业员工的工作业绩，例如开设心理咨询、放松室、发泄室等。中国联想集团的人力资源管理的一大亮点就是实施员工帮助计划，保护职工的心理健康［4］。

引导公务员提高对心理调适的实践，学会自我调适。公务员的调适是一种实践活动，在日常工作中，公务员除了要掌握一定的心理调适的的理论知识，还要善于察觉自身的压力，提高对压力的预警性，学会运用各种科学有效的方法进行自我调适，如学会合理地宣泄情绪，学会与人沟通，提高人际交往的水平，学会改善态度与认知。［5］

4. 公共部门在对公务员的培训工作中要加强心理素质方面的培训

当前公务员所接受的培训，无论在课程设置还是教学内容，都重于政治和才能的教育，忽视心理素质方面的教育。其结果是公务员难以通过正常的渠道接受到心理素质方面的教育，因而在其知识结构中缺少心理卫生、心理素质方面的内容，造成了一旦出现了心理问题就不知如何解决的现象。因此，政府部门应针对公务员心理问题产生的原因，在对公务的培训中，加入心理素质方面的培训，使公务员通过培训，掌握一定的心理学的知识，具备一定的心理调适的能力，从而使公务员在工作中懂得如何发挥自己的心理优势，达到提高工作效率和工作绩效的目的。

15. 公共部门在对公务员的考核工作中，应引入对公务员心理素质的考核内容

从当前的公务员管理模式来看，领导者重于从业务指标管理公务员，对公务员的考核也是单纯地以智商来评价公务员的群体工作能力，而不是以情商来客观、准确地评价公务员个人的工作能力，在一定程度上造成了公务员群体成员之间难以和谐共处，以及在工作上互相促进，在一定程度上影响了公共部门的团队合作和工作效率。因此，在对公务员的考核工作中，应针对公务员之间所存在的心理素质的差异，在考核指标上引入心理素质考核的内容，如对公务员情商的考核，将考核结果做为公务员岗位设置、晋升等环节的参考，达到更好地发挥公务员心理素质能力在工作中的积极作用。

参考文献：

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公共管理心理学篇(6)

关键词新公共管理理论基础核心价值操作规则治理

一、新公共管理的基本含义

开始于30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)

为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）

“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)

对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（ThomasKuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]

鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。

1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。

首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。

新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）

委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。

最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。

2、新公共管理的核心价值与思想。

以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。

其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。

最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之[来源:论文天下]间通过合同进行管理。

3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。

与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展.比如英国的“下一步行动方案”（TheNextSteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（RaynerScrutinyProgramme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。

公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。

二、对新公共管理的批评

新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。

（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。

1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（Politt.Christopher）据此认为新公共管理是新考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）

学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。

首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。

其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）

复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。

最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（Williamson.O）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（GovernanceStructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。

3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。

（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。

首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。

其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。

最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。

在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来[来源:论文天下]伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。

理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。

理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（Self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）

笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。

治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。

1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。

这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。

这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。

2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新意识形态”（Newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。

治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。

首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）

其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（WheretoGo）;而管理是决定怎样到哪儿去（HowtoGo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）

治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。

治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。

3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。

首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。

其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）

最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。

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Newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode

公共管理心理学篇(7)

教育部在1998年设立公共管理一级学科以来，开设公共管理类专业的普通高校（含独立学院、职院）近千所，由于各高校的办学条件及资源的差异，再加上公共管理专业学科结构上的内在矛盾，因此，公共管理类专业的人才培养目标及方向也存在很大的差异。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称<纲要>）提出了“创新人才培养模式”的目标，如何在公共管理类专业大发展的前提下规范公共管理类专业人才培养标准，提高公共管理类专业人才的培养质量；同时，适应社会对公共管理类专业人才的多样化需求，合理确定自身的人才培养方向和教育模式，必须根据当前政府改革的方向，进行公共管理类专业人才培养模式的探索与创新。本文在高校公共管理类专业长期教学与教学管理实践的基础上，结合公共管理类专业的特点，提出了公共管理类专业人才培养的“能力一需要—结合—转变”模式，谨供各位同行与专家探讨。

高校公共管理类专业人才培养“能力—需要—结合—转变”模式，简单地讲就是指“一个能力本位”、“两个需要”、“三结合三转变”。具体内容是：“能力”包括专业理论能力、技术能力和实践能力；“需要”本文由http://收集整理是指满足社会对人才多样化的需要和满足学生就业和继续深造的需要；“结合”是指理论与实践相结合、教师主导性与学生主体性相结合、校内与校外相结合；“转变”是指人才培养由理论型人才向应用型人才转变、由知识积聚型人才向能力开发型人才转变、由传统型人才向创新型人才转变转变。

一、以能力为本位。促使知识、能力、素质协调发展和综合提高

“公共管理是一个动态的、发展的学科”。公共管理工作是一个综合性的工作，“政府部门需要的是具有较高修养的、有较高政策水平的、有较高综合素质的人才”，因此，公共管理类专业人才培养必须以能力为体位，促使知识、能力、素质协调发展和综合提高。

公共管理类专业人才培养中的“一个能力本位”中的“能力”包括专业理论能力、技术能力和实践能力。

公共管理类专业学生必须具备的专业理论能力包括：掌握辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点和分析方法，掌握公共管理理论及分析方法。公共管理类专业学生必须具备的专业技术能力包括：掌握和运用系统分析、统计分析、调查分析、计算机分析等科学方法或技术。公共管理类专业学生必须具备的实践能力包括：掌握社会调查的方法，能独立进行社会实践活动。

在公共管理类专业人才培养的实践中，专业理论、技术和实践能力要具体转化成学生的实际能力，就必须有一个显性的衡量标准，这个标准就是指学生必须具备“动脑”、“动嘴”和“动手”的能力。“动脑”就是“脑瓜子”要灵，要政治可靠、思维敏捷、反应灵敏、创新意识强；“动嘴”就是“嘴巴子”要活，要有口才、具备较强的协调与沟通能力；“动手”就是“笔杆子”，要有文才、学术研究能力。

公共管理类专业学生必须具备的专业基本理论知识包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障和土地资源管理四个专业的基础知识，以及包括行政管理学、公共管理学、公共事业管理学、土地资源学、土地经济学、土地管理学、地籍管理学、财政学、保险学原理、统计学、计量经济学、货币银行学、人力资源管理、社会保障概论、社会保险、政治学、法学、管理学、社会学、政府经济学和经济学等科目方面的基本理论知识。

公共管理类专业学生必须具备的素质包括人文素质和科学素质。人文素质是指具备人文知识（如历史知识、文学知识、艺术知识、哲学知识、道德知识、语言知识、政治知识、法律知识等）、理解人文思想（核心是基本的文化理念）、掌握人文方法（人文思想中所蕴涵的认识方法和实践方法）、遵循人文精神（人文思想、人文方法产生的世界观、价值观基础，是最基本、最重要的人文思想、人文方法）。科学素质是指了解必要的科学技术知识，掌握基本的科学方法，树立科学思想，崇尚科学精神，并具有一定的应用科学处理实际问题、参与公共事务的能力。

“一个学科和专业是由该学科的基本知识和技能构成的，其规范性的集中表现就是基本课程体系。基本课程体系的建立表明基本知识与技能的系统化、集成度和学科的成熟程度”。因此，公共管理类专业人才培养计划要设置知识模块、能力模块和素质模块。知识模块包括公共基础理论知识、专业基础理论知识；能力模块包括理论能力、技术能力（包括专业技术能力及综合技术能力）及实践能力；素质模块包括人文素质和科学素质。每一个模块自身都有各种课程支撑，构成了一个完整的公共管理类专业人才能力培养体系。

二、以社会需要为导向。坚持“厚基础、宽口径、宽出路”的办学原则

随着我国市场经济体制的逐步完善和行政管理体制改革的进一步推进，公共管理类人才存在大量缺口，尤其是政府部门缺少既懂管理又懂经济又能熟练操作计算机的人才，公共管理类专业人才就业呈“多方向的市场特征”，但公共管理人才需求以政府部门为主，所以公共管理人才的培养应从政府职能的特征出发，从职业要求考虑，体现跨学科、复合型、应用型的人才培养特点。因此，公共管理类专业人才培养要以社会需要为导向，遵循市场经济规律，适应知识经济时代政府管理人才的需求。公共管理学既是一门实践性很强的应用社会科学学科，又是一门交叉性很强的应用社会科学学科，“这些学科的知识在不同的公共管理实践中被有机地结合起来使用”。因此，公共管理类专业人才培养应坚持“厚基础、宽口径、宽出路”的办学原则，以需要为导向，满足社会对人才的多样化需要和学生就业与继续深造的需要。

“厚基础”就是公共管理类专业的基础面要宽，既有本专业的基础理论知识，同时要有反映本学科发展动态的课程，如公共管理前沿、公共管理专题研究等；“宽口径”是指公共管理类课程设置要体现不同学科交叉、渗透、融合的学科发展趋势，如管理学、经济学、社会学、政治学、高等数学、统计学等学科的交叉渗透融合；“宽出路”是指本专业学生就业门路要宽，能适应社会对人才需求的多样化要求；同时，也能满足不同兴趣爱好、有能力继续深造的学生继续深造学习的需要。

三、遵循教育教学规律与学生成才成长规律。抓好“三结合三转变”

《纲要》提出人才培养要“遵循教育教学规律和人才成长规律”，因此，只有遵循教育教学与学生成才成长的规律，才能促进教学水平的提高，进而提高人才培养的质量。为保证人才培养质量，体现能力本位，促进学生知识、能力、素质协调发展和综合提高，在教学实践中要自始至终地抓好理论与实践相结合、教师主导性与学生主体性相结合、校内与校外相结合的“三结合”，促使人才培养由“理论型向应用型转变、知识积聚型向能力开发型转变、传统型人才向创新型人才转变”的“三转变”，从而为人才培养质量提供保障。

（一）按照理论与实践相结合的原则，设置课程体系

公共管理学“是一门实践性和应用性学科，与法律、教育、管理、规划、建筑等基本属于同一类型的学科……它既是一种研究，也是一种实践”。因此，必须重视理论与实践相结合，按照理论与实践相结合的原则，在课程体系设置上，在精简、强化专业基础理论知识的同时，设计并安排实验和实践课程体系。实验课程体系主要包括行政管理、公共政策、行政法与行政诉讼法、人力资源管理、公文写作、社会调查与统计、土地测量、公共财政、公共政策听证程序设计、学术论文写作方法、计算机理论与数据库应用技术等课程实验。实践课程体系包括社会调查与考察、认识实习、毕业实习等实践环节。在基本课程相同的基础上，各院校都要极力突出自己的特色和优势，力求提供独具特色的课程体系。

（二）坚持教师主导性与学生主体性的原则，实践“开放式”教学法

《纲要》要求“树立多样化人才观念，尊重个人选择，鼓励个性发展，不拘一格培养人才”，因此，应结合公共管理类专业特点和学校实际，充分发挥教师的主导性，帮助学生掌握基本的专业理论和专业技能；同时，“注重学思结合”，采用“开放式”教学法，改革传统的以教师为中心、以书本为中心、以课堂为中心的单一教学方法，按照以学生为主体的现代教学模式，鼓励教师更多地采用问答教学法、案例教学法、技能模拟训练教学法等，积极实行启发式、讨论式教学、研究式教学法、问题教学法、情境教学法等“开放式”教学法，鼓励学生独立思考，激发学习的主动性，培养学生的科学精神和创新意识。在教学中充分尊重学生在教学过程中的主体地位，变单向灌输为师生协同互动，既改革“教”的方法，又指导学生改进“学习方法”和“思考方法”，重视培养学生发现问题、分析问题、解决问题的能力。

（三）坚持校内与校外相结合的原则，促进人才培养模式的转变

开门办学，充分发挥校内与校外两种教育资源的作用，促使公共管理类专业人才培养由理论型向应用型转变、知识积聚型向能力开发型转变、传统型人才向创新型人才转变，要在公共管理类专业教学实践中，坚持以学校培养人才为主体、以社会育人为依托，建立校内校外实践、实习基地。

学校内的实践（实习）基地根据学校特点及公共管理类专业特点建立，如电子政务实验室、模拟法庭等。从社会对公共管理类专业人才的“高素质、复合型、应用型”要求来看，公共管理类专业可依托学校条件建立“五中心一平台”实验基地，即公共管理案例教学中心、公共管理绩效考核实训中心、公务员考试与培训中心、人力资源管理模拟中心、社会保障实训中心和电子政务实践教学平台，满足公共管理类专业学生培养动手能力的要求，把课堂理论教学与实践（实习）环节紧密联系，增强学生对公共管理类专业理论知识的理解与运用能力。