社区治理问题篇(1)

关键词：联村社区；行政村；治理

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0005-07

一、联村社区问题的提出

城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举，将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来，农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一，就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型，即“一村（指行政村，下同）一社区”和“几村一社区”。“一村一社区”，就是以一个原有行政村为单元设置社区，虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题，但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况，就是几个行政村合并后建立一个社区，可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村，在实质性并村社区，其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。“几村一社区”，又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”，即覆盖数个行政村范围的农村社区，其目的，内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。

由于“联村社区”是自“撤社建乡”后，国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸，因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题：乡镇（街道）政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立（派出）治理机构？社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构，是行政领导式的关系还是指导式的关系？社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建，是各管各的还是整合运行？农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建，是政府还是行政村？正确认识和解决这些问题，直接关系到农村社区今后的发展命运。

二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析

在多村的范围内建立统一的社区，在当下的中国显然非民间力量可为，而是政府的“建构秩序”，是一种政府行为。在“多村一社区”的背后，是敏感的“乡―村关系”，而乡―村关系又反映了“国家―社会”的关系，体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡―村关系”目前的法律定位是“乡政村治”，具体来说，乡镇是最底层的国家行政体，村是社会基层的群众自治体。因而，乡―村关系不是“领导―被领导”的行政从属关系，而是“指导―协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务；村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡―村关系”的取向带来改变。其中，必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题：一是乡镇（街道）政府该不该建构跨行政村范围的社区？二是乡镇政府该不该在联村社区建立（派出）治理机构？三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系？

笔者认为，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。在中国的山区，自然村落数量众多、空间分散，人口集聚规模小，因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是，这种模式也显示出了明显的不足：相对于公共服务设施建设的大量投入而言，它的服务人群过少，公共服务设施势能过剩，投入效益不高；随着我国城镇化速度的加快，在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移，届时，星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施，有可能成为历史的遗迹，这将造成历史性的浪费；向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情，政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区，一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益；二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展；三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。所谓“联（跨）村社区”，就是在保留行政村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干行政村组合为一个综合服务区域，其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。

既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，那么，这种社区治理机构由政府来构建并派出，在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提供是政府的职责，还因为中国目前民间还远远不具备自组织的能力，特别是不具备村际之间合作共治的能力。在“一村一社区”模式下，关系单一，社区不构建自己的组织体系和运作框架，完全依靠行政村的组织体系运作，但在“多村一社区”模式中势所难行。既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，既然社区的治理机构在当下中国必须由政府来派出，那么，就会遇到一个最关键的问题：社区机构与区域内的行政村到底应建构一种什么样的关系？

联村社区治理机构与各行政村的关系本质上反映的是“乡―村关系”，即“政府管理”与“基层自治”的关系。村民自治制度推行20多年来一个始终存而未解而又事关制度核心价值的问题，是基层政府行政权力之“手”不断向村民自治域有意无意地延伸，侵蚀村民的自治权利，致使村民委员会严重“行政化”。这一问题为许多学者所诟病。新世纪新阶段，伴随城乡发展一体化、农村城镇化的快速推进，伴随政府公共服务大举下乡、基层社会管理携手联治，我国农村社会又踏上了新一轮的历史性转型进程，“乡―村关系”又出现了一系列历史性变化。我们应该站在新的历史平台上来审视城乡发展一体化进程中的“乡―村关系”。“站在新的历史平台上审视”，不是说城乡一体化发展了，农村基层群众的自治就可以取消了，可有可无了，也不是说村民委员会的“行政化”就变得合理了，而且应当加强了；而是说，我们应该远瞻一下城乡发展一体化目标实现后的中国，“乡―村关系”、村民自治将是一种怎样的状况，即今后的目标（理想）模式是什么？我们应该探讨，以目标模式为方向、适应现阶段特征的阶段性模式应该是什么？在构建阶段性模式过程中，会出现哪些渐进式的必要的过渡？

对于实现城乡发展一体化后中国“乡―村关系”、村民自治的目标模式，我们虽不能描出清晰的样式，但有一点是肯定的，就是随着城镇化的推进，大量的农村人口、一定的土地将被转移出来，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，将被组合成为更大的基层群众自治体，转型为更大范围内的农村基层群众自治。更大范围和规模的基层群众自治体的负责人，将更多地承担起国家政策的落实、国家法律的执行等政府委托的公共事务，即在当好村民“当家人”的同时，更多地扮演政府“人”的角色，从这个意义上说，村民自治组织的“行政化”会不减反增。这里的“行政化”不是指被广泛诟病的损害村民集体权益的“行政化”，而是指负责人工作性质上更多承接政府下传事务，负责人身份上更多具有“公职”倾向，自治体类型上更多显示“类地方自治”的色彩①。

接着我们来思考目前阶段的阶段性模式。农村城镇化、政府服务下乡、社会管理整合“合力”齐下，客观上提出了适当扩大农村最基层自治单元以适应城乡发展一体化进程的要求，各地尤其是平原、盆地区域的“并村热”因而就有了它的内驱力。但是，农村最基层自治单元的提升，现实中遭到了分散的、封闭的以村庄为单元的自治的不同程度的抵制，操作中也遇到了一些较难解决的实际问题，也就是说，城乡发展一体化趋势下的扩大农村最基层自治单元的客观要求与现有的以村庄为单元的自治发生了矛盾。正是在这样的背景下，一种过渡的模式诞生了，这就是“联村社区”；正是在这样的社区里，遭遇了“社区”与“行政村”两者的博弈关系。

联村社区中“社区”与“行政村”关系问题的实质在于，在城乡一体化发展的现阶段，在现有“乡政村治”体制下，国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系相互交叉渗透，关系复杂。就联村“社区”来说，它是在不变更行政村（村民自治单元）的基础上建立的，因此我们一方面要尊重社区内各行政村自治权利的完整性，一方面要考虑如何使社区不被虚置，能真正运作起来，要考虑如何在两者的交叉渗透中逐步养成真正的“社区”意识，建成真正的“基层社会生活共同体”，以便为下一阶段提升基层自治体的单元或层级奠定基础。基于这样的治理思路，我们既要努力克服各行政村囿于自身利益而对社区建设有形无形的抵制，防止因狭小地域限制和狭隘利益羁绊而拖延、妨碍社区建设，让社区的整合能力抵达各行政村；又要精准选择国家力量和事务进入村庄的路径，以免损害村民自治法定制度。

三、联村社区治理机构设置的三种类型及其评析

1.实践中的三种不同类型

联村社区组织的基本工作内容是提供跨村公共服务与管理，其领导、管理机构是“社区××委员会”，服务与管理平台是“社区公共服务中心”。作为社区领导机构的社区委员会的性质、职能定位，是确立“社区”与“行政村”关系的关键。这实际上也是建构什么样的乡村基层治理机构问题。从现实视角观之，设立联村社区确是因应农村公共服务、综合管理和城镇化进程的现实之需，那么，社区治理机构的设置必须考虑两个基本问题：一是社区治理机构必须有统筹区域内公共服务和公共管理的能力，使得社区能有效地运作起来，因而必须给它以起码的赋权；二是对社区治理机构的赋权，必须以不侵害村庄自治权利为限度。

具体到联村社区治理机构的性质，到底是建构一个行政性的权力机构，还是建立一个带有一定行政色彩的协调机构，还是建立一个其他什么性质的组织？这考验着主政者的智慧。目前实践中主要有三种类型设计。

一是政府派出机构直接领导域内村级组织。浙江舟山2006年前后实行农村“社区管理委员会”制度。其特征是：（1）社区管理委员会领导域内各村的村级组织，统管跨村社区范围内的几乎所有事务。（2）社区管理委员会主任由乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）按干部任用程序决定“选派”、“任命”，故而往往是乡镇（街道）下派的带薪干部。（3）社区管理委员会委员5―7人，由乡镇（街道）“选配”各村村主任担任，其工作导向职业化、专业化，“进社区管委会后，他们就成为国家买单的脱产干部（要求坐班）”（当地干部言）。

二是设立行政协调性组织但不干涉域内各行政村的工作。山东诸城建立“社区发展委员会”。其特征是：（1）社区及其机构的设立以不改变行政村与乡镇（街道）政府的原有关系为前提。（2）社区发展委员会在乡镇（街道）政府的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用。（3）社区发展委员会不是一级行政管理机构，与社区内各村庄及其他单位不存在上下级隶属关系，不干涉村级内部事务。②

三是联合党委领导各行政村党组织。浙江宁波在联村社区设置“社区联合党委”。为使联村社区能有效地运作起来，宁波进行了独辟蹊径的探索：（1）首先在联村社区设置“社区联合党委”，作为域内公共服务和公共管理的最高决策机构，对区域内政府型公共服务和管理的提供，实行统筹领导，同时成立行政性的“社区委员会”，作为“社区联合党委”决策的牵头执行机构。（2）社区联合党委的书记，由乡镇（街道）干部兼任，委员由各村党支部书记担任。（3）社区联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部，“N”为各村党支部，联合党委与“1”和“N”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。

2.对三种不同类型的评析

基于前面的理论分析，我们认为，浙江舟山农村“社区管理委员会”模式是一种错误的选择。“社区管理委员会”实际上成了乡镇（街道）政府（办事处）的一个行政性的派出机构。通过乡镇（街道）政府伸向社区的这只“脚”――“管委会”的作用，很大程度上把法律规定的乡镇（街道）政府与行政村的“指导―协助”关系，转化为“命令―执行”的关系。这就有可能冲击、损害、动摇法定的村民自治制度。③前述论及，随着城乡发展一体化的推进，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，转型为更大范围内基层群众自治体，自治体会更多具有“类地方自治”类型④，因而会更多承接政府下传事务，负责人会更多具有“公职”倾向⑤。但是，第一，“类地方自治”既不同于西方资本主义国家的地方自治，也不同于我国历史上有过的“村公所”，它是村民自治的一种演进发展，它与村民自治具有同样的国情根基――农村土地等资产的集体所有制，它与村民自治具有同样的使命――管理好以村（组）为单元的集体土地等资产。只要农村的集体土地所有制不改变，中国就难以搞西方式的地方自治，地方政府就没有充分的合法性直接介入村庄的治理。目前情况下试图直接介入，就必然以损害村民自治、损害村民利益为代价。第二，即使是向“类地方自治”模式迈进，也须经过许多过渡环节，舟山想一步求成，显然犯了急躁冒进的错误。另外，舟山虽然在农村社区也建立了党组织，但事实上把社区管理委员会置于社区党组织之上，社区管理委员会成为实际上的社区“老大”，这也违背了农村同级党组织居领导核心地位的根本原则，犯了大忌。⑥

诸城的“社区发展委员会”同样具有乡镇（街道）政府派出机构的性质，也就是说，我们依然可以把“社区发展委员会”看做是乡镇政府的影子和化身。这类组织架构下延村庄，在政府基本公共服务下乡背景下是势所难免的，但往往会成为扭曲乡―村关系的离异性力量。与舟山“社区管理委员会”不同的是，诸城给“社区发展委员会”的定位是“协调”、“指导”（各行政村），而不是领导与管理。“社区发展委员会”与村级组织的职能区分与相互关系是：社区是政府延伸在农村的政府性公共服务提供和农村基层社会管理的中间平台，“社区发展委员会”不是以生产经营为主的经营性组织；村委会侧重村级管理和村级集体资产的经营；乡镇（街道）政府及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作，要与社区进行协商，并坚持“权随责走、费随事转”；村党支部、村委会需支持社区服务与建设，配合社区服务中心开展服务工作。⑦

我们认为，诸城的“社区发展委员会”模式比较好地设计了联村社区组织的职能定位及其与村级组织的关系，基本上没有造成对村民自治权利的新的侵害。具体来说，第一，它没有借此强化“乡―村关系”范畴中的乡镇政府的权力，即没有趁势侵害村级自治体的权利。第二，借助跨村社区这个公共平台，通过乡―村之间的互利共赢，还可能使乡―村关系走向和谐。若果能如此，就是一个成功的模式。但让人隐忧的是，社区发展委员会作为乡镇（街道）政府的派出机构，能不能收得住伸向行政村的欲望之手。“尽管诸城市规定农村‘社区’不干涉社区内各村事务，村党组织和村委会在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）的领导下积极支持社区建设；但是，如何处理社区与行政村的关系，仍是亟待破解的难题。”⑧

宁波“社区联合党委”模式，既不同于舟山“社区管理委员会”模式，也不同于诸城“社区发展委员会”模式。第一，与舟山不同，宁波选择了一条特殊的解决路径，巧妙地规避了对村庄自治权利的明显侵犯。舟山模式选择的是一条“行政路线图”，设立乡镇（街道）政府的派出机构“社区管理委员会”，诸城也基本如此，设立行政性的“社区发展委员会”。宁波的设计者们则与此不同，走的是一条“党组织路线图”，通过党组织的创新设计来解决问题。在联村社区建立“联合党委”和行政性的“社区委员会”，“联合党委”上承乡镇（街道）党（工）委，下辖各行政村的党组织（支部或总支），这样就把乡镇（街道）党（工委）委与行政村党组织的上下级领导与被领导关系（符合规定），变成了联合党委对各村党组织的领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织去领导各村村民自治组织（符号党规和《村民委员会组织法》规定）。就联村社区内的公共服务事务乃至政务，由联合党委作出决定、社区委员会牵头督促，再由各村党组织负责在村里贯彻落实，联合党委在社区有效发挥着领导作用。可见，联合党委实际上是乡镇（街道）党（工）委因为应联村社区建设需要延伸在社区的一个机构，承继了乡镇（街道）党（工）委的职权，目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。宁波的“社区联合党委”与舟山的“社区管委会”，同为派出机构（或派出组织），但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线”，合理又合法（符合党规）。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种“制度内创新”在现有的体制下，不失为聪明之举，显示出其合理性和正当性优势。⑨第二，宁波的解决路径，又有效克服了社区治理组织运作乏力的困境。诸城的设计避免了社区组织对原有村级治理结构的冲击，但也易造成社区治理组织权能不足，难以整合社区内的建设资源，社区建设要求难以在各行政村贯彻落实等问题。诸城的农村社区运行过程中“很少看到村委会成员和村民参与的身影”，“这是将‘农村社区’与村民自治视为两个不同的事物”。⑩宁波设计中的“联合党委”则可避免这一点。“联合党委”的实际权能和运行效率甚至不亚于舟山的“管委会”。从中国特有的政治架构来看，中国共产党是既领导各级政权、又领导基层社会的法定的领导党，各级党组织特别是政权中的党组织本身就与政权机构一起运行，乡镇政权中的党组织则与农村基层社会的党组织形成垂直性的领导与被领导关系。多重因素的作用，使“联合党委”的效用更强更大，对各行政村更具有统摄力。

当然，宁波“联合党委”的强势，也自然会引发如舟山“管委会”一样的“侵权”之忧。从体制上说，乡镇（街道）党（工）委与各行政村党组织的关系不同于乡镇（街道）政府（办事处）与各村民委员会的关系，它历来不是“指导―协助”的关系，而是“命令―执行”的关系。由此而生发的农村党―政―村民自治体的复杂关系，是导致村民自治“行政化”、自治权“空置”的重要原因。如乡镇党委政府有可能借助于乡―村党组织的隶属关系和村级党组织对村民自治的领导关系，而把乡政村治变成实际上的上下从属关系。但这是一个“老毛病”，它虽不是因“联合党委”才产生的，却要防止因“联合党委”的设置而加重。也就是说，宁波设计的通过党组织系统对各行政村实施领导的“党组织路线图”，从形式上看完全是在现有体制之内的运作，但也隐藏着侵害各行政村自治权利的可能性，应予谨防。

四、联村社区公共品的供给主体及其关系分析

1.联村社区公共品的供给主体

社区治理问题篇(2)

【关键词】城市居民 社区治理 居民参与

二战以后社区建设和居民参与的重要性逐渐引起各国理论界和政策研究者的关注。目前，居民参与已成为社区建设的新主题新动力，而我国城市居民参与意识的淡薄和社区参与的缺乏已成为制约社区发展的关键因素。没有社区居民的广泛参与，社区建设和发展将缺乏持久的动力源泉。

1.社区参与的界定

学术界对于社区参与的概念有广义和狭义两种解释。广义的社区参与是指社区建设和发展中的参与行为和参与过程。社区参与的主体不仅包括社区居民，还包括社区建设的其他参与方，如政府、自治组织、中介组织、社区内企事业单位等。狭义的社区参与就是指社区居民的参与。本文我们所说的社区参与，是指狭义的社区参与，即社区居民的参与。

2.城市居民社区参与的现状

对于当下居民对于社区事务参与情况的评判，一般根据以下准则：参与度、参与率、参与期间、促使参与的原因以及参与之后的作用。按照上面这些准则，就我国现在的社区参与情况展开了以下分析。

2.1社区居民自主参与不高，以被动式、动员式为主

现在，居民对于社区事务的参与通常是经过负责人员的动员和劝说下进行的，甚至有相当一部分是碍于规定被迫参加的，真正主动的自发性质的参与行为则少之又少。

2.2社区居民的参与率和参与积极性不高

中国的社区建设是在政府自上而下的规划推动力和社区自下而上的需求拉动力的共同作用下发展起来的，在这种情况下，我国社区居民缺乏社区事务的参与热情，不能主动参与到社区活动当中等。

2.3居民对于社区事务的参与程度不深、形式不够丰富、目标层次也比较低

目前我国居民参与的主要是社会和文化类非政治事物，而对政治和经济领域的参与明显不足，导致社区参与无法真正的落到实处。

2.4参与主体不平衡，弱势群体参与多

在总体参与率不高的情况下，社区参与同时体现出参与主体分布不均衡的现象：老年人、青少年、下岗失业人员、困难家庭等弱势群体参与多，而中青年、在职在岗人员参与少。

3.促进城市居民参与社区治理的途径

3.1重视满足社区居民的共同需求

重视满足社区居民的共同需求，提供多种形式的社区活动以增强居民对社区公共物品的依赖程度，以共同需求、共同利益为基础调动居民广泛参与的积极性。由于解决这些问题符合绝大多数居民的共同需求和共同利益，可以使居民从中得到利益，从而调动居民广泛参与的积极性，培育和塑造居民的社区意识。

3.2增强居民自主性参与社区活动的意识

采取宣传教育的方式，培育居民主动参与社区治理的意识，并把如何增强居民在参与过程中的获利能力作为教育内容的一部分，从而可以激发并调动获利能力较低的那部分居民的参与积极性。

3.3强化居民和社区之间彼此的利益关系

将居民和社区之间彼此的利益更加紧密的相连，培养居民自主性参与的意识。只有让居民感受到自身利益和社区之间有着密切的关系，才能够产生出对参与社区事务的热情。因此，增强居民与社区利益关联度，使居民在自身利益的驱动下主动参与社区事务。

3.4重视增强居民参与社区治理活动的效价即价值感

由于我国居民大多是被动式参与，如果想吸引更多的居民自主的参加到社区治理工作当中，就必须在工作开展的时候强调居民个人的存在感，让群众感受到自身工作所做出的贡献。

3.5控制居民参与社区治理成本创造更多利益

采取一切可行的措施来控制居民在参与到社区治理工作中所需要投入的资金，同时增加其收益，以调动居民的参与热情。我们可以通过调整社区活动的时间、提高工作效率、给特定的活动或者人员一定的补助等方式降低社区居民参与的成本，同时通过多为居民办好事办实事解决急迫重要的问题来增加居民社区参与的收益。

3.6深化改革，促进居民利益社

化

虽然我国的单位体制已经解体，但在有些地区有些领域依然没有将这项工作真正的落到实处，导致他们对于单位有较强的概念，反而对于社区并没有一个正确的认识。要提高这部分居民参与社区治理积极性，就要促进单位的员工待遇逐渐的转向社区这一领域，减少单位员工对于单位所存在的依附感，实现群众和所在社区彼此利益相互关联的目的，激发其参与热情。

30年来我国城市社区建设发展取得了令人瞩目的成就，截止到目前已初具规模和框架，并涌现出许多可供借鉴和推广的模式。成绩是值得肯定的，但社区建设过程中的问题也是不容忽视的。这些问题中尤以城市居民参与社区治理不足为最甚。本文我们仅从理性选择视角出发来探讨了社区居民参与不足的问题，并提出了一些具体的对策和建议。但是社区建设是一项全面的规模庞大的系统建设，提高居民参与的积极性也是一项艰巨的复杂的任务，要走出参与不足的困境，建立完善的居民参与体系，让小区群众对社区建设有一个正确的概念，同时提升居民参与建设的主动性，激发小区群众对参与社区建设的积极性，增强居民参与社区治理活动的能力，就要从多方面着手，配合制度建设、文化建设、社区内外部环境的建设以及有效的宣传教育，促进社区参与体系的改革，增强社区服务质量，推动社区工作的规范化发展。只有多管齐下，才能使我国社区居民参与走上健康发展的道路。

参考文献：

[1]王刚、王丽萍.社区参与简论[j].城市研究，1998，（5）：53

[2]陈雅丽.社区参与：社区发展的内在动力[j].党政干部论坛，2002，（11）

[3]张晓霞.城市居民社区参与模式及动员机制研究，2010

[4]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[j].华中师范大学学报（哲学社会科学版），2001，（2）

[5]王刚、罗峰.社区参与：社会进步和政治发展的新驱动力和生长点[j].浙江学刊，1999，（12）

[6]陈桂香、杨进军.成都市社区参与的现状与制约因素分析[j].西藏民族大学学报（人文社科版），2004，（9）：271-272

[7]肖富群.居民社区参与的动力机制分析[j].广西社会科学，2004，（5）：161

社区治理问题篇(3)

[论文摘要]社区是社会的重要组成部分，随着社会主义经济体制改革和政治体制改革的不断深入，社区管理也就成为城市社会管理的重要基础；从建设和谐社会、和谐六安的角度对六安市社区管理现状进行分析研究，找出问题和不足，为进一步推动六安市社区管理的发展提供可借鉴的对策。

社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域，它是社会发展、特别是社会经济发展到一定阶段的产物。随着社会主义市场经济体制的不断完善，社区在社会管理中的地位得到增强，成为维护社会稳定的第一防线社区管理也就成为城市社会管理的基础，社区管理的好坏就会影响城市的和谐，乃至整个社会的稳定发展。笔者本着从建设和谐中国、和谐六安的角度，对六安市社区管理现状进行分析研究，为推动六安市社区管理的发展提供可借鉴的对策。

1六安市社区管理现状

社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。在我国，把社区建设和社区管理连用，这一方面源于黄菊同志在上海召开社区工作会议所做的题为“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”重要讲话；另一方面源于我国社区管理是在社区多项建设取得一定成果以后提出来的。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发(民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知》[2000]23号文件，2001年，六安市政府就采取措施着手推动社区建设的发展。按照便于服务管理、便于社区资源开发、便于居民自治的原则，结合地域性、认同性等社区构成要素，对原有居委会的辖区进行调整。合并调整后，六安市城区有9个街道办事处，41个社区居委会。在社区内建立了社区党支部、社区成员代表会议、社区共建议事会、社区居委会，形成了议行分设、相互制约、共同发展的社区工作机制。市、区两级财政逐年提高对社区建设资金的投入，确保社区各项工作正常开展。党建、社保、低保、计生、警务等专项工作进入社区并广泛开展了便民、利民服务。通过几年的努力，终于把社区工作的平台搭建起来。

2存在的问题

由于六安市社区管理起步晚，囿于资金的匮乏，发展速度缓慢，到目前为止仍处在解决“有人办事、有钱办事、有地方办事、有章理事”的阶段，总体状况较为落后。存在的矛盾和问题较多，主要集中在以下几个方面：

2．1社区管理职责不清，条块没有有机结合，不能形成很好的合力

随着政治、经济体制改革的深入，城市基层管理服务的任务日益繁重，如改革改制后的企业下岗分流人员的再就业、计划生育、文明创建、社会治安综合治理、城市社会救助体系、社会保险体系、未成年人的思想道德建设、拆违等工作都已进人社区，其中很多是各行政部门的事情，硬是摊派给社区，并且各行政部门没有贯彻“权随责走、费随事转”的原则，使社区居委会承担的任务过重，出现“小马拉大车”疲于应付的现象。

在社区管理中一直沿用“条条”(部门)管理为主，“块块”(社区)管理为辅的方式，各主要条口，如公安、工商、税务、房管等，都从部门角度出发，接受所属部门下达的任务，使街道办事处和社区居委会没有足够的协调能力，遇到复杂问题很容易相互扯皮，使问题得不到有效解决。

2．2街道办事处与社区居委会关系理论与现实的错位

就理论和法律层面而言，街道办事处和社区居委会是指导与被指导关系，但现实是领导与被领导关系。街道办事处以行政命令方式对社区居委会指派任务，并且每年都要对社区居委会进行民主测评。

使社区居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责，使社区居委会变成了政府的延伸机构，而不是自治机构。造成社区居委会工作与人民群众实际的脱离。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任，这也是导致社区居民参与社区活动积极性不高的原因之一。

2．3资金投入严重不足。影响社区工作效率

据中共六安市委办公室《关于进一步加强六安城区社区建设工作的意见》六办发[2006]30号文件显示，到目前为止，城区的41个社区中只有14个社区用房达到300m标准，有27个社区未达到，从2007年1月开始，每个社区获得办公经费60o0元，但相对于社区居委会所承担的繁重事务来说，简直是杯水车薪。经六安市政府核定后的社区管理人员工资及有关保险费用每人每月700元，远远低于六安市事业单位平均工资水平。这一切都严重影响社区工作人员的办事效率，进而影响社区管理与服务工作的质量。

2．4社区服务水平低下，服务项目单一

社区服务是在政府的统一规划和倡导下，以社区组织为依托，以生活在一定社区地域的全体成员为对象，通过社区成员间的互助，解决本社区的社会问题，包括补偿、预防、支持三大类。

从六安市目前社区服务运行的实践来看，服务的项目主要集中在对那些已经退休且由于衰老、疾病等原因而陷人贫困和痛苦之中或因各种原因遭受不幸的特殊群体提供的补偿，而对防患于未然的预防和通过健康、教育、福利等为社会成员提供发展支持的支持较少。在已有的服务项目中所使用的服务手段也单一，动用社会力量、运用市场手段解决社区服务显得办法不多，效果不明。组建的社区志愿者组织较少，平均每个社区不到一个，社区志愿者组织开展的活动也不具有经常性。

2．5社区管理的法律法规不健全

目前，我国还没有出台统一的社区建设的法规或具有可操作性的指导意见，立法远远滞后于现实的发展。关于街道的基本法规依旧是1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，《城市居民委员会组织法》还是1990年颁布实施的，导致社区建设“无法可依”，使得一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务组织等与街道、社居委之间的关系，缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，影响社区工作高效、协调的运行。

2．6社区工作人员的年龄结构偏大。学历结构偏低。专业知识偏少

据六安市裕安区民政局统计材料显示，现在的裕安区社区工作人员的平均年龄为38．8岁，高中以上文化程度达到9o％以上。据六安市金安区民政局统计材料显示，金安区社区工作人员中36～55岁的占67％，大专文化程度的只占28％，其中很大一部分大专学历是通过电大或市委党校学习拿到的，并且很多社区工作人员对社区管理知识了解得较少，理论水平低，管理方法单一，缺乏效率。表现在具体的工作中不能灵活运用社区管理方法，对新出现的社区问题不能进行具体分析、解决。有的社区工作人员在社区工作过程中不仅不能为人民群众办实事，反而是“吃、拿、卡、要”。严重影响了社区工作人员在人民群众心目中的印象，阻碍了社区工作的进一步开展。

3对策与建议

以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，按照党的十六届六中全会提出的“要完善社会管理，保持社会安定有序，建设服务型政府，推进社区建设。”的总体要求。针对六安市社区管理存在的问题特提出以下对策：

3．1转变政府职能，实现“小政府、大社会”的管理格局

按照“两级政府、三级管理、四级落实”社区管理体制的总体思路，各级政府各部门要坚持“政社”分开的原则，该管的一定要管到位，该放的一定要放到底，切实转变政府职能，把工作的着力点放到对社区工作的服务和推动各类非政府组织的发展上。将社区综合管理职能还权于社区居民委员会，让社区居委会真正成为居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治性组织。

3．2组建社区管理领导协调小组

由各级政府负责人、各政府部门负责人、社区党支部书记组成一个社区管理领导协调小组。这个领导协调小组成员平时在各自单位工作，当社区管理事务涉及到需多个政府部门配合才能解决的时候，由市领导牵头，召开社区管理领导协调小组会议，切实解决社区管理实践中遇到的问题，发挥多个政府部门整合的优势，提高社区工作的效率。

3．3加大建设资金的投入

市、区领导要提高认识，切实保证对社区建设资金的投入，使社区工作的开展有财政保障。鉴于目前六安市社区工作人员的办公条件和工资水平，分管社区管理的市、区领导要督促相关部门保证和提高对社区工作的财政投入，改善社区工作人员的办公条件和生活条件，提高社区工作人员的工作热情，吸引优秀大学生到社区管理这一领域来工作。使社区管理的工作水平再上一个台阶。

3．4大力发展社区服务

发展社区服务应坚持以人为本，从社区居民生活需要出发，向文化、教育、科技、卫生、法律、医疗、保险、信息、中介等全方位推进。对政府、社区办不了的服务内容，可以由政府通过项目竞标的形式从市场寻找合作伙伴，并对其合作伙伴进行有效监督，确保其在服务过程中讲服务质量，讲服务信誉、讲职业道德，让群众从中受益，从而让群众满意。

3．5加强法制建设

加强制度建设，完善有关社区管理的管理条例和规章制度，将社区各系统的管理逐步纳入法制化轨道。依法管理是现代社会各项管理的根本特征，在社区管理中我们应做到有法可依，执法必严。首先，要完善社区管理的立法，国家要从宏观层面上制定出符合现实又能对现实社区管理进行指导的法律，地区要制定出符合国家和地方法律的社区管理条例和规章制度，如《社区居民守则》、《社区卫生管理条例》等，让社区管理在法制的轨道上进行。其次，强化执法力度，规范执法行为，对违章者予以制裁，提高法律权威。对于执法主体来说，也要遵循执法程序，提高执法水平。

社区治理问题篇(4)

关键词：社会治理创新；社区矫正；社会工作

DOI：10.19354/ki.42-1616/f.2016.17.51

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”，坚持党的领导、政府主导、社会参与的系统治理，由过去的社会管理提法转变为社会治理，体现了社会治理理念的重大转变。治理强调多元主体的参与，党的领导就是要明确中国共产党在社会治理中的领导地位，政府主导就是政府不再是管控的单一主体，而是在社会治理的过程中充分发挥指导和调动的作用。社会参与是指要充分调动各种社会主体的力量，尤其是要使社会组织的活力得到有效激发，推动社会组织权责明确，服务社会。更要积极的动员人民群众参与到社会治理中来，突显群众主体的地位。要在社会治理实践中将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，真正实现治理主体的多元参与。[1]

社工机构作为社会治理主体的重要一员，往往承担着政府 “不能做”、“不便做”和“做不好”的公共服务事务。社工机构通常以组织的方式开展服务，给需要帮助的群体在生活方面、心理方面和社会关系方面提供相应的服务，在他们有困难时帮助他们组织起来解决自己的问题，当合法权益受到侵害时帮助他们维护自身的权益，也能够在社区矫正方面发挥其独特社会功能，在创新社会治理中发挥重要作用。

一、社区矫正与社区矫正社会工作

社区矫正的定义，在2003年由最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中对社区矫正做出如下界定：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关的社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的期限内，矫正其犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”这一定义基本勾画了社区矫正的性质、对象、工作主体和工作目标，在我国社区矫正的实践中得到广泛引用，成为社区矫正政策方针在实施过程中的官方依据。

社区矫正社会工作是指在社区矫正这一刑罚执行和社会福利过程中开展的，运用专业的知识和方法，帮助矫正对象恢复社会功能，促进矫正对象社会融入的职业活动。“社区矫正社会工作”特指在社区矫正领域开展的社会工作，而进行此类工作的社会工作者可称之为社区矫正社会工作者。[2] 社会工作介入到社区矫正中是社会治理创新的重要内容，能给社区矫正带来的一些作用如下：

第一、社会工作可以扩大社区矫正的社会认同。刑罚执行具有强制性的特点，但是尽管社区矫正是其中最缓和的，但是刚性有余而柔性不足是刑罚执行存在的固有缺陷。由于这个缺陷的存在，导致社区矫正对象与矫正工作者之间的沟通互动就会受到一定程度的阻碍。但是由于社会工作的群众基础广泛、服务基层、扎根于社区，这样可以为强化社区矫正的社会参与、扩大社区矫正的社会认同带来很大的帮助。社会工作通过各种宣传方式，比如报刊、广播、电视、网络、报告会、座谈会等。可以广泛宣扬助人自助的社工理念，传播文明司法的价值观念，转变广大群众的传统思维，领会现代刑罚的价值内涵，塑造积极良好的舆论氛围，最终提高社区矫正的认可程度。[3]第二，社会工作方法应用于社区矫正。社会工作是一门应用性学科，它涵盖了多学科知识，有社会学、管理学、经济学、心理学、信息技术等。它的目的是为解决社会问题，其工作方法有个案工作法、小组工作方法和社区工作法，这些方法围绕不同的工作展开。而专业的矫正社会工作能够科学的给社区矫正带来一些方便操作的方法，因此能够为社区矫正对象解决各种不同的问题。第三，社会工作实务程序应用于社区矫正。社会工作实务技巧能为社区矫正工作带来相关的专业保障。社区矫正是对矫正对象的偏差行为和价值观进行改变，使其恢复社会功能的过程。通常是经历这四个步骤：首先，建立与矫正对象的关系；其次，搜集和分析相关的材料，发现矫正对象存在的问题；再次，制定正确的矫正方案，进行社区矫正；最后，评估和跟进社区矫正结果。除此以外，社区矫正可以使用动机式晤谈法、认知行为治疗法、危机介入法等社会工作方法为矫正人员提供认知、情感和行为方面的咨询与治疗服务。[4]

二、社区矫正社会工作存在的问题

（一）社会工作参与社区矫正的法制不健全。在我国发展社区矫正十多年以来，我国颁布了一系列有关社区矫正的法律法规， 2004年《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》就首先明确了专业矫正人员和社区志愿人员是社区矫正工作者主要组成人员。在2009年《关于社区矫正全国试点意见》和2012年《社区矫正实施办法》中提出要重视了社会工作者和志愿者参与社区矫正的作用。可是，因为目前我国统一的社区矫正相关法律法规还在制定当中，所以关于社区矫正人员的法律地位、权利义务、构成、资格等还没有统一的规定。因为专门的法律法规缺乏，所以社区矫正社会工作者身份合法性与正当性会遭到社区矫正对象和社区居民的怀疑，而且会让社区矫正社会工作者队伍的建设陷入困境。[5]

（二）社区矫正社会工作人力缺口大。2003年以来，我国社区矫正工作先通过试点、再扩大试点和最后全面试行， 在2014年进入全面推行的新阶段。经过13年的发展，根据司法部社区矫正管理局的统计，截至2010年底，我国累计接纳的社区矫正对象一共有59.8万人，现有社区矫正对象27.8万人，累计解除矫正32万人。在矫正期间，社区矫正对象的再犯罪率为0.22%。截至2013年底，我国累计接纳的社区矫正对象一共有133.3万人，累计解除矫正76万人。在矫正期间，社区矫正对象的再犯罪率一直保持在0.2%的较低水平。到2015年，新接纳的社区矫正对象一共有46.4万人，解除矫正49.8万人，在矫正期间，社区矫正对象再犯罪率还是一直处于0.2%的较低水平。因此能够看出我国社区接受矫正对象的人数越来越多，解除矫正的人数也在不断增加，全国接受社区矫正的对象在其矫正期间的再犯罪率一直处于0.2%的较低水平，我国的社区矫正工作取得了良好的法律效果和社会效果。但是当前，我国从事社区矫正工作的社会工作者只有83000人，数量上远远不够，无法很好应对社区矫正的需求。

（三）社区矫正社会工作的社会认同感程度不高。社会工作目前在我国还没能得到广泛地认知，它具体是做什么的很多人都还不清楚，更别说作为社会工作中的矫正社会工作就更少人知道了。当然，服务对象对社区矫正社会工作的不了解，这是认同感不高的另外一个体现。许多接受服刑对象是本着完成任务的心态来接受社区矫正的。但是因为社区矫正工作社会认同低，矫正对象不了解社区矫正社会工作，不清楚社区矫正社会工作者究竟在司法中担任一个什么样的角色，因此社区矫正社会工作者与矫正对象想建立信任关系就会遇到障碍。社区居民，特别是矫正对象及其家人不能很好的认识社会工作、社会工作者，所以会给矫正社会工作的介入带来很大的困难。

三、发展社区矫正社会工作对策

（一）社区矫正社会工作法律法规建设。我国的社区矫正与社会工作都是从国外引进的，这两方面的立法工作都要同时做好。关于社区矫正这一方面，《中华人民共和国社区矫正法》的制定工作要不断完善。可以通过立法来明确社区矫正的性质、经费来源、对象等方面的问题。各机构、部门在讨论社区矫正立法的同时，也应重视社区矫正社会工作，因为当前我国社区矫正社会工作立法尚属空白，要建立社区矫正社会工作政策法规时要能够具体的指导相关工作，如明确在社区矫正的过程中执法主体和工作主体、各不同主体间的职责、权利。同时也要制定具有针对性的专项政策法规，如社区矫正社会工作开展的保护政策，因为社区矫正对象是服刑人员，他们心理、行为特征可能会有不稳定性，社区矫正社会工作者在开展工作的过程中会有风险，所以在社区矫正政策法规的制定中要重视。

（二）重视培养专业社区矫正社会工作人才。社区矫正社会工作者要有充足的法律知识和更强的人际交往能力。所以政府要加大扶持高校开办社区矫正专业，高校则要加强社区矫正社会工作专业的招生宣传，为培养社区矫正社会工作培养专业的人才。要对社区矫正社会工作者提供相关的培训，完善社区矫正社会工作者的工资体系和晋升规划。同时要加强考核评价社区矫正社会工作者，要以提升社会效应、加强专业水准为导向对他们的进行考核评价。首先，以司法部门为主，成立专业考评组，由学者、专家和实践者组成；其次，社会资源要充分利用，努力取得更加广泛的社区参与和社会监督，建立社区居民参与社区矫正社会工作者考评机制。

（三）提高社区矫正社会工作的认同。政府在进行社区矫正工作时，对社区矫治社会工作要加大宣传，增强社区居民对矫正社会工作的了解，接纳矫正社会工作的方法。矫正社会工作者在实际工作的过程中要加强对自己宣传，可以使用媒体宣传社区矫正社会工作，开社区矫正社会工作微博、微信公众号，举办社区矫正社会工作论坛。还可以在社区中粘贴海报宣传、组织社区矫正活动，让社区居民充分认识矫正社会工作的内容，明白社区矫正社会工作者在社区居民的日常生活中的重要性。特别是要让社区矫正对象接纳社区矫正社会工作者，让他们及时了解社区矫正社会工作，社区矫正社会工作怎么进行的，增强其对社区矫正社会工作者的信任，配合工作，最终解除社区矫正。

参考文献：

[1] 静野、.创新社会治理体制，改进社会治理方式[N].长春日报.2013年12月13日，第011版.

[2] 玉峰，范燕宁.“社区矫正社会工作"研究述评[J].长春理工大学学报. 2012（3）：49-53.

[3] 丽芬、廖文、张青松.论社会工作与社区矫正[J]. 甘肃社会科学.2012（1）：157-160.

社区治理问题篇(5)

关键词：农村社区；治理；绩效

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）22-0079-02

《党的十七届六中全会报告》提出加强农村社区治理是解决农业、农村、农民问题的重要指标。在社会资本和关系的视角下，农业社区可以作为一个有效载体进而逐步完善村民自治、扩大基层民主，为城乡统筹发展、社会主义和谐新农村的建设作出巨大贡献。

一、问题的提出

农村社区治理是指在行政村的所辖区域范围内，在各级政府的领导和协调下，村级党政组织直接组织和推进，通过村级民主选举和自我约束管理的方式，依靠政府、社会和村民自治组织等多方面的社会资本和社会网络力量，推动农村基础设施建设、环境治理、社会保障、公共产品提供以及公共管理等，强化农村社区管理与服务功能，以加快农村社区两个文明建设，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。将乡镇政府的职能逐步退位到农村社区，形成基层政府的职能缺位到农村社区的职能补位。具体说，农村社区治理的主要任务包括：推动农村社区管理体制和工作机制创新；制定农村社区发展规划，探索农村社区建设；推进公共服务向农村延伸；开展农村社区互助服务；组织农村社区建设宣传和培训；开展农村社区社会工作人才队伍建设，积极推进农村专业社会工作的开展。自2008年以来，黑龙江省通河、尚志、黑河以及肇东等地成为农村社区治理试点地区，本文主要以通河的农村社区治理作为主要的个案展开研究。

二、通河县农村社区化管理实施的主要模式及实证分析

通河作为一个典型的农业主产区通过实施农村社区建设缩小了城乡差别、促进了城乡共荣。2008年以来，通河依据优势、条件、潜力等情况，创新农村社区治理的发展模式，确定了六个示范社区，在农村社区治理中实行以村党组织作为核心、村委会为主导、成立专门的农村社区建设组织具体操作、依靠各类专业经济合作组织充当平台、广大农民群众为主体的农村社区建设和治理机制，优化配置农村社区公共服务资源，实践证明这种模式比较切实可行，已经逐渐成为改进和加强农村社区治理，提高农村社区公共服务水平的最佳模式和选择。

为加快农村社区建设，实现农民向社区集中，土地适度规模经营，遵循“一项建设”、“两个牵动”、“五个整合”的方针，推动农村社区治理中的基础设施建设、村民活动场地建设、生产生活环境治理、公共产品与公共服务建设、农村社区服务体系建设、文化体育精神文明建设以及农村社区基层民主政治建设等各项建设，切实促进城乡统筹发展。具体做法如下：

（一）提高农村社区治理的思想认识，推动农村社区体制创新

农村社区各级组织要发挥领导和协调作用，提高农村干部和农民群众的社区治理认识，从根本改变以往城乡分立的思维模式，缩小城乡人民生活水平的差异。由农村社区承担起农村公共产品和社会服务的供给责任，农村社区治理向科学化的公共治理模式转化。以便适应农村经济社会的急速变化，以农民群众的公共需求为导向推进农村社区治理的创新。

（二）构建农村社区公共服务平台，保障农村社区服务顺利开展

以农村社区服务建设为中心，首先是抓好农村社区服务平台的建设，完善农村社区服务体系的建构，合理利用农村社会资本，在“关系”视角下协调好各种关系。充分利用农村社区原有的社会资源，集中办公地点，既节约社会资源又为群众提供“一站式”办事的方便。其次是农村公共基础设施平台的建构，突出服务于农村社区的生产、生活以及生态的需要，加强农村社区的环境整治和社区规划建设；加强农村社区的各项基础设施建设，改善农民群众生产生活条件，适应农民多样性需求的满足，逐步形成以农村社区综合中心为主体、各种文体活动、便民服务、医疗卫生以及警务综治等农村社区服务设施体系平台。

（三）服务广大农民，发挥农村社区整合调控作用

改进农村社区各项便民服务的各项公共配套实施，切实保障农民所需的各项公共服务能够逐步覆盖到位。农村社区治理主要强调以各级政府为主体提供基本的公共服务；改善农村社区的面貌；实现农民自主管理、自主决策，农村社区工作尽量透明化；强化农村社区治理的运作体制，提高了农村社区的工作效率。

（四）优化农村社区职能，有序推进农村社区管理

增强农村社区的职能，以提升农村社区的凝聚力和创造力；因地制宜制定农村社区治理模式，根据权责对应的原则，充分发挥农村社区的各项服务职能；通过农村社区建设以及各项社区服务工作的展开，发挥农村社区的工作职能，提高农村社区工作效率，发展村域经济，壮大农村社区财力，并反哺于农村社区服务。通过农村社区良性的循环模式，将农村社区建设和治理得更好。

三、农村社区治理绩效存在的问题分析

农村社区建设和治理目前还属于探索发展阶段，各方面的建设和保障还不完善，仍存在许多问题。具体来说包括：

（一）村民对农村社区建设认识模糊

村民教育程度普遍较低，不具备管理能力；政治观念较弱，在政府措施中没有认识到自己的义务；对农村社区欠缺认同感和归属感，难以从“农民”真正转化成“社区人”。

（二）政府对于农村社区建设认识不足

政策措施不完善，社区建设在落实中容易迷失方向；给予的关注力度不够，建设中的许多问题亟待解决；农村基础建设薄弱，后期社区建设投入不够，阻碍了社区建设的进程。

社区治理问题篇(6)

从目前我国的情况来看，一方面，社区稳定是社会稳定的基础，社区治安是社会治安的基础环节，对社会治安稳定起着至关的重要作用。我国通过借鉴国内外社区治安管理的经验，提出了社区警务的概念，使我国在城市社区治安工作虽然有了长足的发展。但是治安工作中随着社区的治安职能分工不明确、群众参与力度不够、治安手段的单一等一系列新问题的出现，治安问题依然威胁着社会的稳定，城市社区治安管理工作水平仍亟待改善和提升。另一方面，随着城市化进程的迅速发展，城市社区建设脚步也日益加快。流动人口的增加，社区人口的管理复杂化；商品房淡化了邻里间的关系，人性冷漠化；利益矛盾激发等原因导致了犯罪分子不断增加，刑事案发率不断提升。

综上所述，城市社区的安全问题及治安管理水平不仅制约了社区的安全稳定发展，阻碍着社会文明的发展，也不利于构建社会主义和谐社会。

一、国内外研究现状

（一）国外学者的研究综述

国外学者对社区治安的研究及具体实践要早于国内的研究，西方国家对社区治安的研究主要侧重于治安理论和警务改革的研究。

1.治安理论：①以色列裔美国社会学家艾森斯塔特运用“结构―功能主义”分析框架来研究现代化，指出现代化进程将会对社会结构造成巨大的影响，对已有的社会秩序形成冲击，必然会产生巨大的混乱、层出不穷的犯罪。理论指出社会结构性的变更加剧了社会矛盾的演变，增加了犯罪的概率，影响了社会治安的稳定。②1982年，詹姆斯・威尔逊和乔治・凯林在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全：破窗》一文，首次提出了“破窗”理论，他们认为如果任由一些微小的犯罪现象出现而不采取一定的措施，任其发展，将导致更严重的犯罪。他们主张对于社区犯罪必须采取防微杜渐的态度，加强社区治安防范措施，从小抓起，杜绝隐患。③澳大利亚的“邻里守望”政策，1990年，澳大利亚实施了所谓的“邻里守望”政策，通过一些措施加强邻居间的合作联系，强调了群防群治的核心理念，起到了减少犯罪的良好反映。

2.社区警务：社区警务是西方第四次警务革命的产物，对西方各国产生了深远的影响。早在1829年，罗伯特・皮尔爵士在建立伦敦都市警察时提出了著名的“皮尔原则”，指出“警察就是公众，而公众就是警察”的理论。他认为警察的职责应与社区群众紧密联系，警察应组织社区群众共同采取措施来维持社区的治安，其实也就是社区警务的雏形。

（二）国内学者研究综述

据《尚书・舜典》记载了舜在位时设立了司空、司徒、士等管理机构。其中，“司徒”和“士”是具有治安管理职能的机构。陈智勇所著的《中国古代社会治安管理史》一书中，我们可以清楚的了解到我国古代从夏商周到清代的治安管理主要方式是：中央机构的治安管理、地方及基层机构的治安管理、户口管理、消费管理以及社会治安秩序和公共场所的治安管理，最后都具体到街道的治安管理。因此，在中国的历史上，治安问题是国家统治者维持政权最棘手的问题，涉及到每个街道的治理，紧密联系百姓生活才是解决国家治安问题的核心手段。

在现代，国内学者对于城市社区治安管理的书籍不多，相关的主要有夏菲主编的《治安管理研究》（中国方正出版社，2005年），本书主要在三个方面为治安管理制度研究作出了新的贡献：注重基础理论研究、强调治安管理的法治原则和研究新问题、热点问题，例如社区警务比较研究提供的大量英文原始资料等。另外王冶英、卢浪秋等著的《社区治安与社会稳定》（中国劳动社会保障出版社，2001年）主要是从社区工作的实际出发，对当前社区治安工作的基础理论、基本任务、社区治安和综合治理、社区保安的保障机制、社区治安的法律适用及理性思考等方面进行了分析和阐述。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

参考文献：

中文著作类

[1]贾征，刘化杰.《社区治安与综合治理》[M].中国社会出版社，2005年.

[2]王均平，唐国清.《社区治安体系理论选择及模式研判》[M].中国人民公安大学出版社，2010年.

[3]张兆端.《社区警务论》[M].中国人民公安大学出版社，2003年.

[4]蒋树声.《建立和完善保障公共安全的应急体系》[M].群言出版社，2007年.

[5]张思祥.《社会治安防控体系构建探说》[M].群众出版社，2005年.

[6]王冶英，卢浪秋.《社区治安与社会稳定》[M].中国劳动社会保障出版社，2001年.

中文论文类

[1]董玉刚.《我国社区治安管理问题研究》[D].长沙：中南大学，2006年.

[2]周军.《我国城市社区治安防范体系建设问题研究》[D].沈阳：东北大学，2005年.

[3]彭林华.《城市社区治安管理探析――以被害预防为视角》[D].湘潭：湘潭大学，2011年.

[4]杨志勇.《论我国城市治安管理机制的完善》[D].黑龙江：黑龙江大学，2004年.

[5]林珍.《城市社区安全治理中的社区关系重塑―以金华市LH社区为个案》[D].浙江：浙江师范大学，2011年.

[6]王剑.《上海市流动人口集中社区治安管理研究》[D].上海：上海交通大学，2009年.

[7]陈建莅.《我国城市社区社会治安综合治理的组织体制问题――以上海市黄浦区董家渡街道为个案的研究》[D].上海：复旦大学，2008年.

[8]马英楠.《中国安全社区建设研究》[D].北京：首都经济贸易大学，2005年.

[9]韩俊远.《我国城市社区治安防范体系建设研究》[D].郑州：郑州大学，2006年.

[10]周阳.《新公共服务理论视阈下的城市社区治安服务研究》[D].福州：福建师范大学，2011年.

[11]郝英兵.《社区治安防控战略研究》[D].上海：华东政法大学，2006年.

[12]孙渭铭.《西安市社区公共安全管理问题的研究》[D].陕西：西安建筑科技大学，2011年.

[13]李晓勇.《探究公安机关社区治安管理创新的内容和途径》[J].经营管理者，2011（17）.

[14]江福.《浅析社区治安管理的困境与出路》[J].河南科技，2013（15）.

[15]王红梅，李婷婷.《城镇化背景下城市社区治安管理问题研究》[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2012（06）.

[16]袁方.《多中心治理下城市边缘社区治安管理模式探析――基于北京市B村的调查》[J].中州学刊，2011（03）.

[17]于丽娜.《从北京奥运安保看社区治安管理方略》[J].法制与社会，2010（05）.

[18]李鑫.《中外社区治安管理对策的比较――以西方社区邻里守望和中国群防群治为例》[J].四川警察学院学报，2010（04）.

社区治理问题篇(7)

关键词：社会治理创新；城市社区建设；路径选择

党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。总理在2014年政府工作报告中提出：推进社会治理创新，要注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。健全村务公开、居务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。在参加审议政府工作报告时强调：加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。

现代“社会治理”强调行动主体的多元化与平等性，各主体在协商基础上形成合作，共同解决问题，最终实现共生共赢。而传统社会管理，主要体现为政府对社会的全方位管理，强调政府的权威性、管理责任的唯一性。所以，现代的社会治理，更强调政府、市场与社会的平等协作。

一、社会治理创新与社区建设的基本理论

（一）社会治理

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用了社会治理概念。社会治理来源于社会管理，意思是社会秩序的维护已不再是政府单方面的事，而是社会与公民共同的责任和义务。政府已不再是单一的管理主体，公民社会不再是被管理的课题，朝着多元化主体的平等协商与合作。社会治理创新的实质就是从社会管理向社会治理转变，不仅仅是政府管理社会的内容、方式或手段等的创新。

（二） 社区建设

1991年民政部门在倡导社区服务的基础上，开始倡导社区建设，首次提出了“社区建设”这一概念并启动了社区建设工程，使社区工作向整个地区的社会经济协调发展工作延伸。中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求全国各地地区、各单位结合自身情况，认真学习贯彻并执行该文件，开展好我国城市社区建设工作。这也标志着我国城市社区建设进入一个新的历史时期。

社区建设指的是一种社区工作，是指在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。

二、 社区治理创新与社区建设的关系

（一）加强社会管理创新是推进社区建设发展的重要思想

北京市政企合作的居家养老试点中，场地由北下关街道提供；康复器材由区残联提供；区民政局进行政策指导，同时为失能、智障老人出资购买服务；区卫生局进行社区医院、家庭医生服务；双榆树南里二区居委会负责社区宣传和监督；慈爱嘉公司负责专业化管理服务。专家指出，“合作创新模式把来自民政、残联、卫生、街道办事处及居委会的资源聚集在服务中心内，避免交叉管理和重复建设，节约了大量的社会资源。企业按市场竞争机制经营，自负盈亏。”进一步推进我国城市社区建设的发展，首要解决的问题就是要加强和创新社会管理，推进社区治理体制的创新。创新是城市社区治理体制改革的不竭动力，只有不断创新，才能从根本上解决社区建设存在的不足，促进社区更好更健康发展。

（二）城市社区建设是社会治理创新的重要内容

社区是社会的组成部分，是社会治理创新的重要内容，是政府深入群众的基础。利用社会治理创新的重要思想，加强社区建设既可以促进经济发展，又加强构建和谐社会。某市某街道东江社区创新地推出“e线”工作法，一条看不见的“e线”成为辖区12个小区、2937户、7000多居民情感相连的纽带，成为快速高效解决居民急事难事、社区大事小事的“大管家”。这种创新思维的工作方法，开启了社区020服务群众新模式，给居民带来便捷，实现为人民服务的目标。

三、社会创新的重要意义

在经济主体改革不断深入的背景下，社会治理创新正在不断推进。经济的不断发展，势必会带来一些社会问题，如民生问题、社会矛盾等，这些问题的解决要与社会治理创新同步进行。社会治理创新是在政府的带领下，激发社会各界力量，促进社会组织参与其中，保障民生、促进社会公平。因此，在社会治理创新下加强我国城市社区建设具有重要重要意义。一是社会治理创新是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求。二是社会治理创新是确保社会既充满活力又和谐有序的必然要求。三是社会治理创新是实现国家治理体系和治理能力现在化的重要环节。①

四、社会治理创新下加强我国社区建设的路径选择

指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理，因此提出以下建议：

（一）坚持政府领头，构建和谐社区

一是进一步构建和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理格局。要建立健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为主体、以社区社会组织为补充、驻区单位密切配合、社区居民广泛参与的社区治理结构，建立县、街道、社区“三级管理”工作平台，制定实施规划和具体方案，将社会公益性的工作尽量交由社区，以增强社区凝聚力。二是强化工作考核考评，落实部门共建责任。按照“共驻共建、资源共享、权随责走、费随事转”的原则，构建纵向到底、横向到边的“大社区”工作格局，以增强社区的实际工作能力。

（二）创新工作方法，提高社区建设效率

创新工作方法，提高建设效率，是社区建设的重点和难点。一是以人民群众的利益为首要目标。注重保障和改善民生问题，着力解决社区居民就业、教育、医疗、住房和社会保障、社会救助等关系群众切身利益的问题，关心、关注和解决弱势群体、特殊群体、社会群体的根本利益。二是建立和完善矛盾纠纷调解机制。三是建立和完善社会稳定风险预防机制。

（三）针对社区重点问题，突破难点

社区重点问题在于社区人群的管理。针对重点人群，一是加强社区流动人口管理，掌握社区人口的户籍，对社区内人口和社区外人口进行分类，对外来人口进行备案，促进人口的规范流动。二是加强青少年群体的管理。开展适合青少年健康成长的活动，加强对社会闲散青少年、流浪乞讨未成年人服务管理。三是加强刑释解教人员管理。

（四）扩展服务内容，整合社区资源

扩展社区服务内容，整合社区资源，是社区建设的关键。一是促进社区内外的就业服务机制。二是提供多元化的社区救助机制。针对失业人口等弱势群体这些服务对象，提供更多的就业岗位，通过多渠道救助方式改善他们的生活。三是促进社区居家养老服务的发展。以政府为主体，倡导社会各界力量，推进政府购买居家养老服务项目，形成投资主体多元化、服务内容多样化、满足老人需求的服务模式。（作者单位：河南财经政法大学）