公益诉讼的法律规定篇(1)

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-038-03

公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。

一、 公民诉讼制度

公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。

（一）公民诉讼的原告

公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。

（二）公民诉讼的案件范围

哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。

（三）被告和诉讼类型

公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。

（四）公民诉讼的限制

美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

（五）管辖法院和诉讼费用的负担

公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。

二、我国环境公益诉讼的构建

我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：

（一）明确环境公益诉讼案件范围

环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。

美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标 。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”

依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。

（二）突出公众参与，扩大原告主体范围

美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：

1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。

2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。

在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。

（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型

美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

（四）设置环境公益诉讼前置程序

公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。

对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。

1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。

2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。

法制与社会

在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。

三、 结语

公益诉讼的法律规定篇(2)

【关键词】民事公益诉讼；原告资格；具体适用

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-105-03

一、民事公益诉讼原告资格概述

（一）民事公益诉讼原告资格内涵

公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼而言，是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。民事公益诉讼是公益诉讼在民事纠纷领域的具体体现。

原告资格又称“资格”，是指当出现了权利或者权力滥用的时候，谁可以提讼。因此，我们可以将民事公益诉讼的原告资格定义为：对损害公益的违法行为，有权以自己的名义提讼成为原告，请求法院裁判并受法院裁判约束的资格。其要解决的问题是哪些主体有权以自己的名义向法院提起民事公益诉讼以维护社会公共利益。

（二）民事公益诉讼原告与传统民事诉讼原告的区别

民事公益诉讼的原告与传统民事诉讼原告具有一定的差别。根据民诉法第一百一十九条第一项，民事诉讼的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但公共利益不同于私益，其具有不确定性以及普遍性，从而民事公益诉讼的原告也与传统民事诉讼原告具有一定的差别：

1.原告是无直接利害关系的不特定主体。作为公益诉讼的原告，侵害后果不是确定其原告资格的必要条件，与侵害后果并无直接利害关系的法定的国家机关或有关组织也享有主张司法救济的原告资格。当社会公众的民事权利受到某种侵害，相关国家机关和组织就有权向法院主张司法救济。

2.原告具有公益性。维护社会公共利益是原告的重要前提和依据，民事公益诉讼与传统民事诉讼的本质区别正在于此。传统民事诉讼多是因自身权益受到侵害，原告提讼主要是对其自身权益的保护。

3.判决效力不仅仅局限于原告，具有扩张性。参与诉讼的主体并不一定是直接利害关系人，而是由国家机关或有关组织等代表民事公益受害人进行诉讼主张权利，法律赋予了该主体进行诉讼的权利，不需要征得被害人同意。裁判结果不仅适用于参加诉讼的主体，并且对社会公众、特定的国家机关、有关组织也具有拘束力。

二、我国民事公益诉讼原告资格现状及评析

（一）立法现状

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改民事诉讼法的决定。修改后的民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该条文首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度。然而，迄今为止只有1999年的海洋环境保护法授予了环保部门代表国家提起污染损害赔偿的资格，而还有哪些机关和组织能够提起民事公益诉讼仍需要法律的进一步明确。

好在，该条是一条概括性、开放性的条款，将公益诉讼的原告范围指向其他的法律。因此，从立法技术来看，本条在确立民事公益诉讼的同时也为今后的法律实践和探索留下了一定的空间。

（二）司法现状

相比我国关于民事公益诉讼的立法，司法实践一直走在立法的前面。笔者将部分案例列举如下（见表1）。通过梳理与研究可以看出，目前实践中提起民事公益诉讼的适格主体主要有检察机关、行政机关、社会团体以及公民个人。检察机关、行政机关、社会团体直接提起民事公益诉讼在实践中胜诉的案例为数不少。但公民个人提起的涉及公共利益的案件大都被法院以原告不符合资格为由裁定不予受理或驳回，很少有胜诉的案例。现公益诉讼已正式入法，民诉法修改后的公益诉讼第一案发生在邯郸市中级人民法院。

立法的缺失并没有导致实践的空白，从前文笔者列举的部分案例来看，我国的部分地方检察机关、行政机关以及一些组织正积极地推动着我国民事公益诉讼的发展。例如，2008年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，该规定中，人民检察院可以以自行、支持、督促的方式提起环境民事公益诉讼；2010年3月，贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院出台的《关于大力推进公益诉讼制度的意见》中规定，环境公益诉讼的原告如果存在资金困难，例如评估费、鉴定费等，可以申请公益基金援助。这些地方的规范性文件不仅对主体进行了规定，对民事公益诉讼具体过程中的问题也进行了相关的制度设计。尽管这些规定效力等级较低，适用范围有限，但这些创造性的制度为我国的立法和实践都起到了积极的向导和引领作用。

三、完善我国民事公益诉讼原告资格的建议

（一）将“法律”做扩大解释，尽快出台相关司法解释

修改后民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该条确立了我国民事公益诉讼“基本法+单行法”的制度模式，将公益诉讼的原告范围指向其他的法律，特别是《环境保护法》、《消费者权益保护法》等单行法中以后可能会增加关于民事公益诉讼主体的规定。但分门别类的修改将是一个庞杂而漫长的过程。因此，笔者认为，“法律规定的机关和有关组织”中的“法律”应做扩张解释，不仅包括《环境保护法》等单行法，也包括最高人民法院的司法解释。在目前只有程序规定而缺乏实体规定的情况下，最高人民法院尽快出台公益诉讼的相关司法解释才是推行公益诉讼制度最有效的方式。

关于“法律规定的”这一定语的限制范围，笔者认为其应当是对机关和有关组织都进行了限制，即法律规定的机关和法律规定的有关组织可以向人民法院提讼。这两类主体一旦法定，其提起民事公益诉讼，不受一般条件即2012年《民事诉讼法》第119条第（1）项规定的“与本案有直接利害关系”的限制。

（二）完善相关法律规定，明确“机关”的范围

修改后的民诉法规定，“法律规定的机关”可以向人民法院提起公益诉讼。从现行法律来看，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款行使规定行使海洋环境监督管理权的部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。除此之外，法律没有授权其他机关提起公益诉讼的权利。因此，明确启动主体就成为构建和运行民事公益诉讼制度亟待解决的首要问题。

笔者认为，检察机关可以成为民事公益诉讼的适格主体。

检察机关提起民事公益诉讼有现行法的依据，符合检察机关职能角色。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定为检察机关提起民事公益诉讼提供了宪法上的法律依据。《刑事诉讼法》第77条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”因此，当国家利益或社会公共利益受到侵害时，检察机关当然有职责提起公益诉讼。其提起公益诉讼有益于完善国家诉权。

检察机关提起民事公益诉讼优势明显。检察机关作为国家法律监督机关，它有着人力、物力、财力上的得天独厚的优势，它较之享有诉权的社会团体或民间组织更具有进行诉讼所必须的法律知识和专业素养，更具有调查、收集违法证据的优势，更有利于保护处于弱势地位群体的利益。同时，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果，有力地震慑被告及其他同类违法者。

检察机关提起民事公益诉讼符合国内外实践经验。检察机关成为民事公益诉讼的原告符合世界通例。英国、美国、法国等国均有检察机关代表公益提起民事公益诉讼的规定，尤其是美国的《国家环境政策法》（1969年）和《清洁空气法》（1970年）等法律还设有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。同时，我国的司法实践中检察机关提起民事公益诉讼也有若干成功案例，这更有力的表明应当赋予检察机关提起民事公益诉讼的原告资格。

（三）明确“有关组织”的范围，完善有关组织的审批程序

修改后的民诉法最终将公益诉讼原告资格的范围从“社会团体”延伸至“有关组织”，实际上是对公益诉讼的主体范围进行了扩张。从民诉法修改的过程和全国人大常委会法工委副主任王胜明的介绍来看，有关组织主要指社会组织。《社会团体登记管理条例》第2条规定：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织。该条例第3条第2款规定，社会团体应当具备法人条件。“有关组织”与“有关社会团体”相比，还包括营利性组织、非法人组织。因此，社会组织是一个很宽泛的概念，明确“有关组织”的范围显得由为重要。

同时，也可以完善社会组织的审批程序。前面讲到我国正在对《消费者权益保护法》等涉及公益诉讼的部分单行法进行修改，但分门别类的修正将是一个庞大而漫长的过程。在目前只有程序规定而缺乏实体规定的情况下，笔者认为，最高人民法院应尽快出台针对社会组织提起公益诉讼的相关司法解释，并且可以将判断该社会组织是否能提起公益诉讼的权利授予审批组织。在司法解释中，最高法院可以订立可以提起公益诉讼的有关组织应达到的标准，但具体权利由审批组织行使，从而达到统一的效果。关于实质性的标准，笔者认为以下几方面可以考虑：1.依法登记获备案的有关组织；2.组织或团体的设立应当超过一定的年限；3.社会组织应当具有一定数量的会员；4.应当具有一定的经费来源和经费保障；5.社会组织应当有相关的法律专业人士。当然认定资格并不是一劳永逸，社会团体具有不稳定性，每隔一定的时间审批机关应当对其资格进行再次审查，调整主体资格，从而弥补法律条文的僵硬性和滞后性。

（四）逐步赋予公民个人民事公益诉讼原告主体资格

修改后的民诉法将个人排除在民事公益诉讼原告主体之外。笔者认为，从我国目前实际的司法环境来看，的确不应当赋予公民个人公益诉权。公益诉讼的发展在我国还处在一个研究和探索阶段，比较外国蓬勃发展的现状来看我国在相关实践还有很长的路要走。总体上看，公益诉讼在我国仍然是个新事物，实践经验依然不足。如果将个人列为公益诉讼的主体，势必要建立相应的防止诉权滥用的机制，而这对立法机关来说是个挑战。目前这样相对谨慎的渐进式改革策略更符合我国的司法国情。

当然修改后的民诉法没有赋予个人提起民事公益诉讼的权利并不代表个人对公益诉讼毫无作用可言。个人可以向检察机关、行政机关和社会团体进行申诉或提起建议，享有诉权的机关和组织对与提出的申请和建议进行相关的审查，并在一定的时间内给予书面回复，如果认为的确侵害了大多数人的利益需要制止的，可由其向人民法院提讼。如果公益的损害和个人损害之间具有直接并且密切的关系，个人在提起私益诉讼时，也可以附带提起对于民事公益侵权行为的审查。在这样的制度施行了一段时间，积累了一定的司法经验、配套制度成熟时，可以通过修改民事诉讼法赋予没有直接利害关系的普通公民在一定条件下提起民事公益诉讼的权利，进一步完善民事公益诉讼制度。

公益诉讼的法律规定篇(3)

关键词：新民事诉讼法；公益诉讼；主体资格

《中华人民共和国民事诉讼法》于2012年8月31日经十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》，新修定的《中华人民共和国民事诉讼法》从今年1月1日起实施。修改后的民诉法新增“公益诉讼”条款，第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。修改后的民诉法对公益诉讼的规定比较原则，可以说只是为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，为公共利益而战，将结束数十年来在法律上没有名分的窘况。但是该条规定对公益诉讼主体资格、公益诉讼范围、诉讼费用等问题没作具体的规定，具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。笔者认为应从以下几个方面进行完善：

一、应规范国家机关和社会团体的主体资格

根据新民事诉讼法的相关表述，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，只有法律规定的机关和有关组织可以提讼。关于诉讼主体的表述是“法律规定的机关和有关组织”，这一规定使得公益诉讼主体处于一种开放的状态。公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系，这也是与普通民事诉讼的原告的区别，提起公益诉讼的机关原则上应当与案件涉及的公共利益相关联，例如对污染海洋行为提起公益诉讼的机关应当是环境保护部门、海洋主管部门等相关机关，税务管理部门等不涉及海洋环境管理的机关不能直接提讼。由于法律具有僵硬性、滞后性的特点，在规定公益诉讼法律条文的同时，笔者认为对其也应当进一步细化。国家行政机关提起公益诉讼，往往需要法律明确规定。在现行法律中，只有《海洋环境保护法》规定，行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局与损害的发生往往没有利害关系，其作为人是合适的，如果让多数国家机关作为主体，其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同，笔者认为由检察机关是代表国家和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体，实践中，也可以由相关的社会团体来提讼，比如工会，消费者权益保护协会。

二、应进一步扩大公益诉讼的范围

公益诉讼案件的受案范围如果只包括环境污染案件和消费者权益损害案件，范围过窄，不利于保护其他领域里发生的受害者众多的侵害公共利益的行为，比如国有资产流失案件、不正当竞争案件、反垄断案件、产品质量案件以及公共资源浪费，都属于典型的公益诉讼案件。笔者认为，在相关司法解释出台前，可以做如下理解：首先，社会公共利益是与私人利益相对应的一个概念，凡是以不特定多数社会成员为受益人的利益事项均可理解为公共利益，即使是地域性、行业性的利益也应属于公共利益的范畴。其次，法院在受理和审判涉及公益诉讼的案件时，对于环境污染、市场垄断、食品安全等社会公众反映强烈的现实问题，在不违背立法精神的前提下均应从宽掌握。公益诉讼的受案范围应是混合式比较好，即列举加概括。笔者建议在民诉法增加一条 “对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害弱势群体合法权益、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提讼，适用本法的规定。”

三、应决当事人诉讼费用承担问题

在我国，公益诉讼制度虽已写入法律，但在实践中却是知易行难，公益诉讼的高成本让不少人望而却步，修改后的民事诉讼法对公益诉讼的诉讼费用承担问题并未作出具体规定。公益诉讼中诉讼费用的承担是一个棘手的话题。笔者认为，可以借鉴告发人诉讼制度的经验，有效运用激励机制来调动“法律规定的机关和有关组织”的积极性，从制度上解决诉讼成本问题。告发人诉讼制度源于1388年英国的《水污染防治法》，这部法律规定，私人可以代表政府且可以获得罚金的一部分作为奖赏。1863年，美国国会颁布了《防止欺诈请求法》，做出了相似规定。告发人诉讼具有公益性，其制度的设计理念在于将每个私人假定为理性的经济人，通过激励私人诉讼的方式实现以最小投入获取最大收益。从告发人的角度来看，对欺诈国家的行为提讼可以获得高额的奖金回报；从国家的角度来看，国家可以避免因欺诈带来的损失或者获得高于损失的赔偿金。笔者认为，应由政府出资或者筹集资金设立相关的公益诉讼基金，对提起公益诉讼涉及的诉讼费用进行补助，包括案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费等，对交纳诉讼费用确有困难的，可以申请缓交、减交或者免交等司法援助。当然，对作为原告胜诉的“法律规定的机关和有关组织”，国家可给予奖励。若败诉，相关费用由基金承担。

虽然我们已将公益诉讼写入法律规定，但是对公益诉讼制度还有待于更加深入的理论研究和更为严密的立法条文设计，建立与完善一套适应我国国情并行之有效的公益诉讼制度，需要整个社会的共同努力。

参考文献：

公益诉讼的法律规定篇(4)

【关键词】民事诉讼公益诉讼公共利益

1997年4月，中国公民王英的丈夫酗酒而死，年仅41岁，王英一纸诉状把酒厂告上法庭，要求被告酒厂赔偿精神损失费60万元，并在酒瓶上加注“饮酒过量会导致中毒死亡”的标记，该案从一审到二审再到再审，王英均败诉。诉讼期间，酒厂多次表示愿意给王英以经济援助，但拒绝在酒瓶上加注警示标志。王英认为，自己之所以费劲打官司，并要求被告在酒瓶加注警示标志是为了广大的活着的消费者的利益。

在中国目前的司法实践中，对于有些带有公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或者驳回的裁定中，常常会有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或者相对人。由于我国现行的法律还没有关于民事公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁判是无可厚非的。

由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。社会生活中，公共利益受到侵害主要存在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产管理等领域。由于民事诉讼制度的缺陷，使得侵害公共利益的行为屡禁不止。

一、民事公益诉讼的涵义及其特征

1、民事公益诉讼的涵义

公益诉讼起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼成为私益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众可提起。[1]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金，《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[2]

民事公益诉讼是指当公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，法律允许无直接利害关系公民、法人和其它组织相法院提起民是诉讼，要求法院通过审判来维护社会公共利益的活动。

2、关于“公共利益”

“公共利益”是与“个人利益”相对应的一个概念，是社会公众的需要，是社会成员利益的结合体。

在我国现行的法律中，涉及到相关概念除“公共利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等类似概念，这些概念的含义基本相同。有关公共利益的规定如《宪法》第10条。《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和公共秩序“，《著作权法》第4条规定著作权著作权人行使著作权时，“不得损害公共利益“，有关社会利益的规定，如《宪法》第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其它公民合法的自由和权利。”，有关社会公共利益的规定的：《民法通则》第6条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。《合同法》第52条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益的原则”，“违公共利益的合同无效“。《立法法》第10条用“国家整体利益“来表述这一概念。公共利益是公益诉讼保护的客体，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危险时，通过公益诉讼来救济和保护。

3、民事公益诉讼的特征

相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：

（1）公益民事诉讼的直接目的是为了维护公共利益。

私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立公益民事诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。

（2）民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。

（3）民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。

二、民事公益诉讼的法理依据

1、宪法依据我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民按照法律的规定，通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事务，管理管理社会事务。”这体现了在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接岑与国家事务管理的权利。

当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家和社会事务的权利。公民行使公益诉讼的权利，是人民民利的具体体现，它是宪法原则在诉讼领域的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。

2、民法依据《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会的公共利益，破坏国家的经济计划，扰乱社会的经济秩序。第55条第3项规定：民事法律行为应当具备下列条件，不得违反和社会的公共利益。《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会的公德，不得扰乱社会的经济秩序，损害社会的公共利益。尽管实体法对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？民事诉讼法没有规定，程序法的空白使实体法律无法适用。“无救济即无权利权利”，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。

3、诉讼法依据《刑事诉讼法》第22条规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，”这是目前我国法律在民事公益诉讼方面最直接的规定。在民事诉讼中，第2条对民事诉讼人的规定和第54条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。

三、民事公益诉讼提起的主要障碍

如何通过民事公益诉讼来维护社会公共利益，要建立民事公益诉讼制度，从目前来看，存在如下困难：

1、法律上的障碍

当事人享有诉权有两个必要的条件，一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，即当事人适格问题；二是客观方面的要件，即就特定的民事纠纷有适用诉讼救济的必要，即具有诉之利益。按照传统的诉讼理论，当事人适格必须在具体的案件中享有，诉权的当事人必须在具体的案件中享有。诉权的当事人必须是与纠纷有直接利害关系的人。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织。”因为这一规定，维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，而而求告无门。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力。但是，大都比较抽象，没有具体配套的制度，导致权利无法落实。

再就举证责任而言，“谁主张。谁举证”，在公共利益受到侵害的时候，原告往往处于弱者地位，难以举证。

2、经济上的障碍

民事诉讼法第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染破坏自然环境的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。

3、文化上的障碍传统文化上，我国是一个义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人污上双”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。

四、建立民事公益诉讼制度之构想

如何建立我国民事公益诉讼制度，既涉及到理论问题，由涉及到技术造作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切需要修改现行民事诉讼法，尽快消除公益诉讼的障碍。

1、诉权理论之发展

“有权利必有救济”，提讼的前提拥有权。关于诉权理论，学者有多种看法。通说认为，诉权是因民事权利义务发生纠纷，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。一般情况下，诉权主体界定为直接利害关系人即诉讼标的争议的主体。那么，就必然导致大量的民事权利得不到司法救济，民事纠纷也得不到及时地解决。但是，我们认为，诉权从本质上来说是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。

2、民事公益诉讼原告和受案范围的扩大

民事公益诉讼中原告范围超出了传统的直接受到公益违法行为侵害的个人，相关社会团体和人民检察院。相应地应该扩大民事诉讼的受案范围。

3、检察院提起民事诉讼

宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，公诉是检察院的法律监督职能之一。

（1）公民提起民事公益诉讼应当受理的案件，法院未受理的，可由检察机关行使公益公诉权。

（2）在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定的，当事人不服的，可在法定期限内上诉，检察机关也可以提出抗诉。

（3）公民可以向检察院申诉。

（4）检察院对民事公诉调查、提起公诉、出庭应诉的程序及相关制度配置。

4、诉讼费用的承担和举证责任的承担

公民提起民事公益诉讼，主观上大都为了公益，但要花费大量的时间和精力，应给予原告以法律援助，减免诉讼费，给予胜诉原告以奖励，有利于鼓励更多的人监督、维护社会公共利益。

参考文献

公益诉讼的法律规定篇(5)

关键词：律师；公益诉讼；原告资格

基金项目：本文系国家司法部“国家法治与法学理论研究”课题(06SFB2053)的阶段成果之一。

作者简介：陶广峰(1959－)，男，安徽宿州人，博士生导师，南京财经大学法学院教授，主要从事经济法学、法理学和法史学研究。

中图分类号：D915　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2010)02－0152－05　收稿日期：2010－02－26

公益诉讼是指国家机关、一定范围内的组织和公民根据法律法规的授权，对违反法律、侵害国家利益和社会公共利益的行为提起的诉讼。“公益诉讼起源于古罗马，是指保护公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”(周楠等，1983)事实上，随着公益诉讼制度的发展，不仅包括公共利益受损时的诉讼，还包括为特定群体利益的集团诉讼，如代表消费者伪劣商品的生产者或销售者。

公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，公益诉讼与私益诉讼相比，具有其明显的特点：第一，公益诉讼的诉讼目的是为维护社会利益和社会秩序(左卫民，2001)，即保护对象的公益性和受益人的非特定性。第二，主体的代表性。公益诉讼案件的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，只要符合公益诉讼的宗旨，法律法规授权的主体均可；第三，利害关系的不特定性(郑春燕，2001)。在公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益。即使个案中违法行为在侵犯公共利益的同时也触及相对人的直接利益，从案件的效果上考虑，如果案件的诉讼请求仅仅限于保护直接受害人的利益，也即案件的结果没有使案件之外的社会公众受益，则属于一个私益诉讼；如果一个案件有益于案件本身的原告，而且案件处理结果使案件之外的人受益，则仍然属于公益诉讼。

公益诉讼在我国尚处于起步阶段，立法滞后。在我国，公益诉讼的实践活动主要是围绕公共物品展开的，大体可分为以下几种：第一，公共物品不符合价格和质量要求。如中央电视台《今日说法》报道的“高速公路不高速”案、北京故宫门票案、火车站的公共厕所收费案以及大量的环境公益诉讼等；第二，限制消费公共物品的行为或者说是消费公共物品受歧视的行为。如上海市市政工程管理局向外埠车辆征收“进沪费”案、天津市市政工程管理局征收“进津费”案等；第三，损害公共物品行为。如杭州某律师因西湖风景名胜区内要兴建一所老年大学，将杭州市规划局告上法庭；南京东南大学二教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山顶建立观景台案等；第四，政府公共服务不作为。如浙江农民李某状告长兴县工商局“在制假案件中查处不力”、“原局长参与、包庇制假”案；桐乡公民沈某状告税务机关“未履行法定职责”对某企业偷税行为查处不力案等；第五，其他类。如由北京某律师事务所17岁的鄢某提起的香烟诉讼案，要求判决国家烟草专卖局、龙岩卷烟厂等25家单位在各自网站标注“禁止向未成年人出售香烟”字样；河南漯河市女教师刘某状告白酒行业，旨在要求白酒行业应该在酒商标上注明“喝酒有害健康”字样等。

一般来说，消费使用公共物品纠纷具有公益性，但也有可能是私益的，如限制某一特定主体消费公共物品。在我国司法实践中，对于涉及私益的消费公共物品纠纷，如果原告仅提起的是私益诉讼，还有可能胜诉，如“高速公路不高速案”的原告仅要求返还自己的高速公路“过路费”，最后调解取得胜诉的结果。但如果诉讼不是纠纷直接受害人或受害人提起的诉讼要求是公益的，这类案件大多都是法院以原告不享有诉权即“不具备原告诉讼主体资格”被裁定驳回或判决驳回诉讼请求，上述所列案例大多是这种“悲剧性”结果。

一、赋予律师公益诉讼原告资格的必要性

(一)实现公益诉讼主体的多元化

原告诉讼主体资格的制度设计，我国坚持的是传统的诉的利益理论，即原告的适格性采取的是传统的利害关系人说。《民事诉讼法》规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。《行政诉讼法》规定原告提起行政诉讼的首要条件须是认为自己的合法权益受到行政机关具体行政行为的侵犯。所以，“利害关系人理论”成为横亘在律师公益诉讼之路上的最大障碍，近年来出现的许多律师提起公益诉讼案件不予受理现象皆因于此。

从原告提讼的资格角度，公益诉讼的启动模式可分为一元主体启动模式和多元主体启动模式。所谓一元式，也叫国家诉讼，是指只有国家才有权提起公益诉讼。国家进行诉讼时，只能由特定的国家机关代表，一般是该国的控诉机关。我国的刑事公诉就是这种制度设计。所谓多元式，是法律规定两个或者两个以上主体可以分别单独提起公益诉讼。即除国家公诉以外，其他一些主体如社会组织、公民个人也可以提起公益诉讼。

美国是现代公益诉讼的创始国，也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。《美国区法院民事诉讼法规》就规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”1986年修正的《反政府欺骗法》规定，任何个人或者公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分享一部分罚金。1914年颁布的《克莱顿法》规定任何人、商号、公司、联合会都可以向法院和获得禁止性救济，又扩大了公益诉讼的诉权主体范围。公民被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要作用。(陶红英，1990)在诉讼中，美国通过集团诉讼的形式来保护不特定的多数人利益，(汤维建，2001)集团诉讼中，具有共同利益的多数人被拟制成为诉讼团体，判决的效力及于所有集团的成员。从这一规定可以看出，在美国只要有多数人的利益受到侵害或者将要受到侵害，政府、社会团体、利害关系人等，都可以提讼或者参与诉讼。(赵慧，2002)

严格的“利害关系人理论”不利于弘扬社会正义道德、维护社会公序良俗。因此，在我国建立公益诉讼制度势在必行，实现公益诉讼主体的多元化。律师作为社会中的一员，自然也应是公共利益的享有者，可以充当公益诉讼的原告。而律师又是特殊群体，律师具有专业知识等诉讼能力和独特的价值追求，对完善公益诉讼制度有重大意义。这样，律师也能够“名正言顺”地充当公益维权的“先锋”。

(二)弥补公益诉讼原告主体的缺位性

“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提讼，由法院依法处理违法的司法活动。”(颜运秋，2002)公益诉讼制度的价值目标在于维护国家及社会公共利益，也可以说是为防止人们维护公共利益的正常渠道堵塞而设计的一个“绿色通道”。公共利益属于公共物品的载体，学者们根据萨缪尔森将社会物品分为“私人消费品”和“集体消费品”(Samuelson，1954)，归纳出公共物品是在消费过程中同时兼有非排他性与非竞争性的产品。公共物品的非排他性和非竞争性决定“每一个生产者或消费者在对待公共物品的态度上，都可能是个潜在的搭便车者”(苏长河，2000)，即公共物品一旦产生，其他人无论是否分担成本或付费均可获得公共物品所带来的利益。“搭便车”现象在公益诉讼中也普遍存在，即人人都期望别人向法院来维护公共利益而让自己坐享其成，最终导致公共利益受损时得不到有效维护。此外，我国长期以来排斥法律文化，国人法律信仰意识淡薄，很多人对自己的切身利益不敢或不会用法律武器来保护，甚至把打官司当作尽量避免的不光彩之事，民间厌诉情绪比较浓厚。而对于公共利益的维护，那肯定是“事不关己，高高挂起”，更谈不上进行公益诉讼。这些因素导致了在公益诉讼中常会出现原告缺位现象。解决这个问题，迫切需要一个无畏的“勇敢者”。实践中，我国公益诉讼虽然大多是“悲剧性”结果，律师、律师事务所与律师协会的积极参与，在一定程度上改变了公益诉讼中“没人诉”、“不愿诉”、“不敢诉”和“不会诉”的现状。律师是依法取得律师执业证书、维护法律正确实施、维护社会公平正义的执业人员，具有对法律的忠诚信仰。追求正义是律师职业与生俱来的使命，律师应该而且能够担当公益诉讼的“使者”，赋予律师公益诉讼提起权，有利于弥补公益诉讼的原告缺位性。

(三)满足诉讼程序效益原则的需要性

诉讼作为一项社会活动，在程序上必须讲究成本效益原则。通读波斯纳的《法律的经济分析》与《正义：司法的经济学》两本著作，我们可以看到波斯纳将诉讼经济学看作是一种理性选择理论，即诉讼所达到的理性选择。从民事和行政诉讼的角度，程序效益讲究的是尽可能以最小成本投入获得最大的诉讼效益。在环境侵权案件、食品安全案件等公益诉讼中，一般涉及的当事人人数众多，分布广泛，由于取证困难、耗时长，普通公民提起公益诉讼要花费大量的人力、物力、财力，难免力不从心，达不到维护公共利益的目的。律师作为职业人士，拥有诉讼专业知识，由其提起公益诉讼，必然会大量节省调查、取证过程中所要花费的私人成本。另外，我国目前对公共利益的保护基本上是通过行政手段实现的，而由检察机关或其他国家机关作为公益诉讼的原告，必然会使公共成本增加，因为公力救济需要保持一套常设的公共机构，即使没有任何救济活动，这套机构仍需维持运转。(吴俐，2006)同时，在行政公益诉讼中，如果由公权力对公权力进行监督难免会有懈怠，甚至出现内部维护现象。因此，律师担当公益诉讼的原告既可以降低公共成本，在实现私权利对公权力的监督约束方面也具有一定的积极意义。

(四)建设“公民社会”的必要性

“公民社会”是指公民进行公共事务互动的“公共领域”，也有称为“市民社会”、“民间社会”的。“公民社会”强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约(何增科，2000)，同时注重社会的自治性。公民社会不是完全放任自由的社会，从西方国家的民主发展历程来看，公民社会是建立在公共意识、公德意识、经济环境和成熟的法律制度基础之上的。

随着社会经济的时代变迁，许多新型的公民权利不断涌现，满足人们的多元需求、缓解社会矛盾，是一项重大的社会课题。顺应时代的要求，法律必须为公民行使民利提供一些可行的手段。“公益诉讼制度既为人们参加国家事务的管理提供了新的途径，也为人们这一权利的实现提供了司法保障，是社会主义民主在诉讼中的表现，它使社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化”。(颜运秋，2002)赋予律师公益诉讼提起权，由法律专业人士通过法律途径直面社会问题，通过民事公益诉讼对市场主体的行为进行监督，通过行政公益诉讼表达民众的声音，合法地监督政府的权力行使，对政府行为构成一定的外部制约，这对建设公民社会具有重要的意义。

二、律师充当公益诉讼原告主体的可行性

(一)律师具有提起公益诉讼的能力

提起公益诉讼不仅需要专业知识，还需要相应的经济能力和时间保证，律师符合这样的要求。

我国具有数量可观的具有法律专业知识的律师队伍，二十多年严格正规的律师资格考试和司法考试，不仅使律师队伍吸收了法律行业中高素质人才，而且还吸引着其他各类行业的专业人才。广大律师比普通民众更容易及时发现公共利益被侵犯的问题，他们具备解决复杂纠纷的法律知识和法律实践经验优势，使其能够通过诉讼解决问题。

公益诉讼中原告不但要面对巨大的诉讼负担和诉讼风险，而且会耗费大量的时间和精力，再加上来自国家权力或经济实力雄厚的企业、公司的压力，常常使普通公民在公共利益受损时望而却步。尽管普通公民也是公益利益的享有者，但是受经济和时间的局限，在他们作出是否提起公益诉讼前会权衡自身确定利益和不确定利益，结果更多的是采取“民不与官斗”、“多一事不如少一事”的处世哲学，而放弃提起公益诉讼，期望其他人提起公益诉讼自己成为“搭便车者”。律师作为职业人士，精通法律，具有提起公益诉讼的经济能力和时间保证。

(二)律师具有维护公共利益及弱势群体权益的责任

任何一个社会和国家，都不可避免地存在利益冲突，特别是在一个利益多元化的时代，现代律师制度就是在这种冲突下产生的。公益诉讼体现了法律与社会的互动与影响。一方面，在公众的压力下，促进了公益诉讼的启动，没有这种压力，公益诉讼将举步维艰；另一方面，法律行动本身也促进了公众的反应，鼓动着公众的需求，支持着与之紧密相连的社会与立法变化。

公益诉讼的原告所面对的往往是强大的国家权力或经济实力雄厚的企业、公司，所以公益诉讼的原告必须面对沉重的心理负担和巨大的压力，如败诉承担的法律责任、经济损失、侵害者的报复、一些企业雄厚的经济实力和地方政府的袒护以及国家公权力机关(特别是行政机关)的巨大压力等。正因为如此，即使公共利益受到现实的或潜在的损害或威胁时，普通公民多是抱着“多一事不如少一事”的放任心态，即使提起了诉讼往往由于各种压力而最终多是作出让步。诚如一位学者所说：“如果私人成本超过了私人收益，个人通常不会去从事活动，虽然对社会来说可能有利。”所以，面对强大的公权力，原告不但需要强烈的社会责任感，而且要勇敢地拿起法律的武器来维护公共利益。(夏云娇等，2007)律师就是这样一个合适的群体，其具有的专业知识

和维护社会正义的使命感，使得律师不仅需要在公益诉讼中接受委托为公共利益辩护，而且还应当是公益诉讼案件的直接发动者。

律师不仅以保护当事人合法权益为基本追求，律师更应通过维护社会公共利益来维护法制的完善和社会正义的实现。律师的作用正如皮埃罗・卡拉曼德指出的那样：“在法庭上律师的工作并不仅是弥补当事人缺少的专业能力，律师是在填补当事人之间的差距，以便能够在平等位置上进行论争，从而取得人们对正义机制的信赖。”(小岛武司，2001)可以毫不夸张地说，美国集团诉讼的发达在很大程度上是由充满进取心的律师所激励的。

(三)律师具有进行公益诉讼的内在动力

律师以人、辩护人角色参与诉讼，不仅以保护当事人合法权益、获取报酬为基本追求，而且应当通过诉讼活动提高律师的社会地位和实现律师自身价值。律师职业地位的提高和律师自身价值的实现，不可避免地依赖于维护法律的尊严、促进法制的完善和对社会正义的追求。一方面，为维护法律的尊严、促进法制的完善和社会正义的追求，律师必须参与公益诉讼，唯有如此，律师才能作为一支重要力量发挥其在法治建设中的作用；另一方面，律师参与和主动提起公益诉讼更能提高律师的社会地位和实现律师自身价值。也只有这样，才能无愧于律师这一神圣职业。在实务中，律师也正在为实现这一价值而努力着。在我国，不断有律师参与和提起公益诉讼案件。广大律师走出了狭窄的专业领域，不仅在传统的业务上有所建树，也企望在公益诉讼中充当“正义使者”的角色，不断提升自身队伍的社会地位和名声，也是律师实现自我价值的途径。

另外，追求胜诉后酬金也是律师参与和提起公益诉讼的内在动力。理性的经济人是自己利益的最佳判断者，“人们受自我利益的控制并愿以有关最有效的实现他们个人选择的目标的方式的判断为指导，只要这样的最终基础在于个人自己的意愿，自我利益思想可以扩大到包括对其他人福利的利他性关心，即使一个人所希望的是其他人得到他们想得到的，也包括在内。”(昂格尔，1994)美国的集团诉讼制度律师胜诉后能够得到高额的“胜诉酬金”就是明显的体现。

三、律师公益诉讼原告资格的制度设计

“当今法律制度面临的最大问题不是在实体法上，而是在程序法领域，因此应大力进行诉讼程序的改革，以便更好地实现权利。”(Roscoe，1913)公益诉讼制度对于维护公共利益和弱势群体权益具有举足轻重的作用。公益诉讼理论研究在我国还不成熟，对广大社会公众来说公益诉讼还是一个陌生的概念；对于法官们来说，由于法律无明确规定也不能、不敢适用公益诉讼的理念来处理公共利益纠纷；对于政府官员来说，还没有意识到获得公共利益的福利是社会公众的一项权利，对公益诉讼也只是观望而没有推动立法的进程。

(一)立法中确立公益诉讼制度

立法中确立公益诉讼制度，目前急需解决的基本问题有：(1)确定原告资格。借鉴国外成熟的公益诉讼制度，我国可以采取多元主体启动公益诉讼，具体的诉讼主体可以有国家机关的检察机关、具有代表性的社会组织和公民个人，特别是需要对律师作为公益诉讼的原告资格进行明确。这就必须对我国原有的三大诉讼法中关于原告主体资格的规定作修改，将公益诉讼主体作单独的规定。(2)限定提起公共物品公益诉讼的案件范围。从将来的立法上说，在开放公益诉讼之初，可借鉴西方国家和我国台湾地区的立法经验，先在环保、国有资产保护、群体性消费者权益受损、公共物品受侵害、公共物品权受歧视、政府公共服务不作为等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。(3)防止诉权滥用，确保公益诉讼的健康发展。由于我国没有滥用诉权的相关规定，并不排除功利及追求新闻抄作效应而提起公益诉讼的个人动机，被告一方可能被一个莫名其妙的案由拖人诉讼中，花费了大量的人力物力之后得不到相应的补偿。为了保证公益诉讼的健康、有序发展，保护司法资源的合理利用，必须建立起相应的制度，防止诉权的滥用(强雨等，2002)。一是严把案件受理关，原告必须有明确的被告、请求和相应证据；二是严惩恶意滥用诉权者，追究当事人的法律责任。另外，如果滥用诉权的律师不能赔偿受害人的损失时，可以由执业风险基金补充赔偿。(4)明确举证责任和诉讼费用的分担。由于公益诉讼是国家公诉权的补充，公益诉讼目的是维护公共利益，并且在大多数情况下，公益诉讼涉及原告无法掌握的信息，不能完全由当事人负举证责任和承担诉讼费用，否则无异于强迫社会公众放弃对公益的保护请求。所以，公益诉讼应以混合举证责任制为宜，只要有“初始证据”即可立案，然后把举证责任转给被告方，并吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担做有利于原告的规定，其费用承担方式应该与一般诉讼有所不同。(5)建立集团诉讼制度。集团诉讼是指由于相同情况的、有相同利害关系的人临时组织的集合体作为诉讼主体，并由其代表人进行诉讼活动的一种诉讼制度。美国的集团诉讼制度不同于我国的代表人诉讼，主要区别在于美国集团诉讼是由律师发起并且败诉风险也由律师承担，但胜诉后律师能够得到高额的“胜诉酬金”。

(二)建立律师公益诉讼激励机制

律师通过公益诉讼，维护了社会正常秩序和弱势群体的利益。在社会价值观念渐趋理性化、道德回归的呼声日益高涨的今天，律师以身示范，捍卫社会正义的精神和行为受人推崇，在一定程度上也提高了律师行业的社会形象和律师个人的社会知名度，这是促使律师提起公益诉讼的内在驱动。然而，无可否认，因人的先天功利本性的存在，对律师公益诉讼的外部激励也必不可少。(1)构建律师公益诉讼外部激励机制。任何法律上的制度设计都必须首先遵循公平正义原则。律师公益诉讼在性质上与私益诉讼有别，即律师提起公益诉讼在一般情况下，并非直接是为个人利益，而是为了维护社会公共利益。所以，按公平正义原则，在公益诉讼中，原告律师在没有恶意诉讼的情况下，理应获得诉讼费用补偿。如果严格按照现行诉讼法的规定，法院费用由败诉方承担，其他诉讼费用由当事人各自承担，在公益诉讼中，律师将面临无论是败诉还是胜诉都要自己承担费用的问题，风险远大于收益，显失公平，因此为鼓励律师公益维权的行为，构建外部激励机制是很必要的

(2)设立律师公益诉讼激励基金。有学者主张法院应对律师公益诉讼费给予减免，这种观点值得商榷：第一，减免诉讼费会给法院造成不必要的损失，也不利于提高法官审判的积极性；第二，即使减免律师的诉讼费，其他为诉讼而支出的必要费用仍需律师自己承担，不能从根本上调动律师公益诉讼激情。能否建立类似于美国的由社会和政府多方资助的公益法律服务机构呢?虽然早在2003年就由中国社会科学院法学研究所的知名学者们发起成立了中国第一家公益律师事务所，但笔者认为，在经济、民主和法治水平还未达到一定高度的我国，目前大量成立公益律师事务所还不具备这样的条件。综合考量多种可能的路径选择，我们认为目前建立律师公益诉讼激励基金具有一定的可行性。

所谓律师公益诉讼激励基金是依法设立的，为奖励公益诉讼的原告律师，并补偿其为公益诉讼所支出的必要费用而设立的一种基金。公益诉讼激励基金应由地方律师协会进行管理和运作。公益诉讼激励基金的主要资金来源于三个方面：(1)政府财政补贴；(2)社会私人和财团的捐赠；(3)从当地公益诉讼赔偿金中提取一定的份额。如果公益诉讼激励基金能够运行，律师不但不用担心公益诉讼费用的承担，还会因为奖励机制的存在而提高公益诉讼积极性，对完善我国公益诉讼制度必有深远的意义。

公益诉讼的法律规定篇(6)

摘 要 近几年来，一个陌生的词语――公益诉讼在媒体上高频率的出现，引起了社会的广泛关注。但是，从世界范围上来看，公益诉讼已经不是一个陌生的名词了，各主要发达国家早已不同程度的确立了公益诉讼制度。我国至今仍未建立一套完整有效的公益诉讼制度。据此，本文从比较法的角度，在考察了各主要国家公益诉讼制度得失的基础上，对我国构建公益诉讼制度进行了初步设想，以期对我国将来公益诉讼制度的建立提供借鉴。

关键词 公益诉讼制度 私人检察总长 诉权 比较法

一、公益诉讼的解读

诉讼，是审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。诉讼的产生和发展与人类社会的生产方式、社会结构、政治制度的发展变化，特别是与国家的司法权的状况息息相关，其样式、制度和具体运作方式都经历了漫长的历史演变过程。随着垄断资本主义时代的到来，原本“一对一”的诉讼模式越来越明显的表现出在现代诉讼中的局限与不足，因此，世界各国相继出台了相关的制度以填补制度的空白，公益诉讼的概念开始在现代司法中不断的出现。

公益诉讼一词并不是现代才出现的，它的词源含义可以追溯到古罗马法时代，在罗马程式诉讼中，就已经存在私有诉讼（actions private）和公益诉讼（actions publicize populates）的划分。前者指的是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才能提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民都可提起。限于历史的局限性，罗马当时的政权机构设置远没有现代这样健全，因此，赋予市民权利为公共利益直接，实际上是为了弥补体制上的不足；公益诉讼的作用，实际上是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。

现代意义上的公益诉讼概念可以概括为：特定的国家机关、社会组织和公民个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院，由法院依法追求其法律责任的活动。在现代法制中，美国是最早设立公益诉讼制度的国家，随之世界各国也相继以不同的方式确立了公益诉讼制度。基于各个国家的法律模式和文化传统的差异，各国在立法方面显示出各自不同的特色。目前，在全球已经形成两种典型模式，即英美法系模式与大陆法系模式。本文以下将以该划分为基础，以典型性国家的发展过程为对象，对各国公益诉讼制度模式进行研究。

二、英美法系国家的公益诉讼制度

（一）英国

在英国，提起公益诉讼的主体一般是检察官，检察官在法庭上是代表公众的人，是公共利益的保护人，享有权利代表国家提讼。他可以依职权或者依私人的请求允许告发人提讼。但这并不是说，为公共利益采取行动是检察官的专利，私人也可以提出阻止侵犯公共权利的行为。

本来，在英国私人不能提出阻止侵犯公共权利行为的诉讼，法院不能因他的请求，做出禁令判决或宣告判决，不能做出损害赔偿的判决。但是，1977年上议院的Gburietv Union of Post Office Workers案判决则撤消了这项原则，肯定了上议院1973年的判决。英国上诉法院院长丹宁在该判决中主张，社会成员可以担任私人检察长那样的角色，申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令，其条件为检察长曾拒绝给予个人的权利或不合理的拖延给予许可的决定。“任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的权利要求法院审理他的案件。”除检察机关以外，其他政府机关和团体也可以提起公益诉讼，地方政府机关能以自己的名义直接提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼；一些特殊的机构，如“平等机会委员会”，以及一些特殊的公职人员，如公共卫生监察员也被赋予了特别诉权。

（二）美国

美国作为首先提出公益诉讼制度的国家，它的公益诉讼制度的完备程度也是世界上最高的。美国对公益诉讼的认可是通过一系列放宽司法审查原告资格的案例实现的。起初美国严格遵循“直接利害关系人”理论，在1923年“弗罗辛厄姆诉梅隆案”中，最高法院确立了“直接损害”的标准，依据该标准，当事人只有在受到侵害时才有资格。但到了20世纪40年代，美国对司法审查原告的资格在成文法和判例中开始扩大。法院从1940年桑葚德斯兄弟广播站判例和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检查总长制度。所谓“私人检察总长”即“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，宪法不禁止国会授权任何人提讼，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”这实际上规定了任何组织或个人都有资格提起对公共性违法行为的公益诉讼。《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》、《联邦采购法》等制定法，都对该规定进行了肯定。

总而言之，英美法系国家在当事人适格问题上，运用宪法判例的形式，拓展了适格当事人的范围，使得哪怕是“唯一目的是主张公共利益”的人也被赋予了适格当事人的资格，对我国公益诉讼制度的建立具有非常重要的启示作用。

三、大陆法系国家的公益诉讼制度

（一）法国

在1804年，法国就在《拿破仑法典》中就有检察官提起公益诉讼的规定：“检察官可以为了社会公益而就社会公共利益而就人的身份证明、结婚、离婚、收养、禁治产等民事活动进行干预，以制止不法行为。”随后的1806年《民事诉讼法典》也规定了检察机关干预民事活动的职权。现代的《法国新民事诉讼法典》对公益诉讼制度有了更深入的规定，第421条，“检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形，检察院代表社会”；第423条，“除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”从以上的规定不难看出，法国的公益诉讼主要是通过检察机关提起的。除此之外，一些团体也可以依据法律的规定提起公益诉讼，比如工会、禁酒同盟等。

（二）德国

德国在涉及纠正政府违法行为方面，在宪法诉讼中赋予普通国民诉权，在宪法中规定：“本国国民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。”凡是德国公民因宪法赋予的基本权利和其他权利受到某项法律的侵犯，即可向提讼，要求并宣布该法律因违宪而无效。在诉讼中，公民可以自由选择向州还是联邦提讼。对于不服州法院判决的，可上诉至联邦法院，联邦法院有终审权[6]。德国立法的基点是对团体公益的保护，而不是对团体中的各个成员利益的保护，因此，该种救济方式，只得由该团体向法院提起，个人并没有被赋予该项权利。在德国，个人并不被包括在公益诉讼主体的范围之内。

（三）日本

总体来说，日本的检查制度是大陆法系与英美法系的混合体。日本的检察官除了履行在刑事案件中的法定职责，同时也作为公共利益的代表参与公益诉讼。《日本民事诉讼法》规定，“对于婚姻、收养、亲自案件，检察官可以作为当事人提讼，检察官行使其权利在于维护国家的法律使命和社会的利益。”日本的公益诉讼制度在很大程度上借鉴了美国的立法经验，称为选定当事人制度，该制度是一项解决人数众多的群体共同诉讼的制度设计，起到保护公益的作用。但是，从本质来说，该项制度仍然不能脱离共同诉讼的形式，尚未向“集团利益诉讼”转变。

总而言之，大陆法系国家在主体上都具有相同或相似的规定，以国家机关社会团体作为诉讼的适格当事人，从节约成本的意义上讲，避免了滥诉的浪费，有利于提高行政效率。这一点是我们建立公益诉讼制度的过程中应该着重考察的。

四、中国特色的公益诉讼制度的建构设想

（一）我国有关公益诉讼制度的相关规定

在我国，至今没有建立公益诉讼制度，但是有关公益诉讼的探索一直也没有间断过。新民主主义时期，1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》中已经规定关于检察员作为诉讼当事人或公益诉讼代表人参与民事诉讼的规定。建国以后，1949年《中央人民政府最高人民检察院组织法》规定，检察院“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之”。1954年《中华人民共和国检察院组织法》规定，人民检察院对于人民法院的是否合法实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。但是随着我国法制的不断发展，对公益诉讼的规定却呈现出倒退的现象。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》没有对公益诉讼制度进行规定。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》尽管规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，但在分则中，却又规定了检察机关只有对已经发生法律效但却有错误的民事判决，裁定才有权进行抗诉，具体的可操作性十分狭小。然而随着社会的不断发展，各种社会问题纷纷出现，环境污染、国有企业资金流失、虚假广告等案件接连发生，传统的诉讼模式越来越不适应社会的发展需要，而公益诉讼制度的建立正可以适时填补这项法律空白。

（二）我国建立公益诉讼制度的设想

与私益诉讼相比较，公益诉讼的公益性、主体的广泛性以及裁判影响的广域性等特征，能够弥补国家维护公益诉讼过程中的漏洞，防止侵害公益行为不良后果的范围。[9]要建立及完善我国的公益诉讼制度，就必须修改我国相关的诉讼法律制度，对公益诉讼制度做专门的规定。可以借鉴美国的立法经验，制定专门的实体法律加以确定。具体的设想可以从以下几个方面讨论：

1．完善当事人适格制度

传统的原告适格理论建立在与生俱来的偏见上，即不允许人们以保护公共利益的名义对社会的不公平现象提讼，在一定意义上剥夺了公民的道德良心。。因此在原告适格理论方面，我国可以借鉴外国或其他地区的一些成熟作法，比如英美法系“私人检察总长”理论，使得非直接利害关系人获得不法行政行为的资格。建立新的原告适格理论，以冲破传统的“直接利害关系人”理论的羁绊为公共利益的保护引入适格原告主体。同时，为了有效避免诉讼的门槛过低所造成的资源浪费，也应当借鉴大陆法系国家的做法，对个人提起公益诉讼做一些适当的限制。总的来说，法律是相对静止的，而社会是发展的，为了维护公共利益，需要司法站在社会正义与公正的一面，能动地应对社会的需要。在“让司法获得变革社会的力量”之前，首先需要司法具有变更社会的力量。

2．对诉讼费用的改进

按照我国诉讼法的有关规定和《人民法院诉讼收费办法》的规定，我国采取的是司法有偿主义原则。但对于公益诉讼这类特殊性质的诉讼，因为其牵涉公共利益，同时又涉及公民民利的行使，因此，应该采取有别于传统的诉讼收费制度，而应该给予特殊的规定。这种规定首先因确立的一个原则是进入公益诉讼的便宜原则，因而就要求我们降低审判的成本投入。

在外国，公益诉讼的费用一般采取不让原告负担的方法，减轻了原告与被告经济实力不平衡所造成的不公正，实质上保护了法律的公正。鉴于此，我国的公益诉讼费用收取应当有所改革：在检察院作为公益诉讼主体时，诉讼费用由国库支出；公益诉讼的原告方作为公民或者社会组织，当其败诉后，诉讼费用也不能完全由败诉方承担。

3．对滥用公益诉权的限制

对诉讼费用的改进虽然使得公民提起公益诉讼更加容易，但是诉讼门槛的降低也带来浪费司法资源的问题。为了防止权力滥用，法律可以规定人民法院可根据案件的具体情况，有权责令滥用公益诉讼程序的一方向被一方或因之乱用诉权而致利益遭受损害的一方的实际损害给予赔偿。判断是否滥用公益诉权可采取主客观相统一的原则。具体条件可以从（1）者是否有滥用公益诉权的恶意；（2）有没有合理、合法的提起读懂的理由；（3）原告败诉，其诉讼请求是否得到支持这三个方面进行考察。

综上所述，我国的公益诉讼制度的建立，应当在充分参考外国先进经验的基础上，取其精华去其糟粕，加强理论建设，通过理论指导实践，突破固有理论的束缚，改革国内法律制度，使现有制度与立法原意相一致，使之促进社会经济的健康稳步发展。

参考文献：

[1]颜运秋.公益诉讼理念研究.中国检察出版社.2003:53.

[2]沈明达.比较民事诉讼法初论.中信出版社.1991:159.

[3]龚祥瑞.西方国家司法制度.北京大学出版社.1993:120.

[4]王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995:150.

[5]罗结珍译.法国民事诉讼法典.中国法制出版社.1999:85.

[6]谢华海.联邦德国宪法诉讼制度评介.法学杂志.1993.

[7]江伟.比较民事诉讼法国际研讨会文集.中国政法大学出版社.2004:83.

公益诉讼的法律规定篇(7)

关键词：公益诉讼；法律问题；制度；思考

修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”若仅从该条文规定来看，过于抽象、笼统和模糊，民事公益诉讼制度无法具体操作和实施。因此，我们需要对民事公益诉讼的受案范围、原告资格、管辖法院、诉讼费用承担、举证责任分配、裁判文书执行等诸多问题进行明确。值得关注的是，自2015年1月1日起施行的《环境保护法》和自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对相关问题进行了初步明确，但这仍然无法解决民事公益诉讼制度的具体实施问题。我们建议，结合司法实践具体情况，基于现有的法律、法规及相关相关司法解释，并充分利用司法解释，对以下问题进行特别规定：

一、受案范围

实施民事公益诉讼制度，首要因素便是明确民事公益诉讼的受案范围。《民事诉讼法》第五十五条对民事公益诉讼的受案范围进行了简单列举与高度概括的规定，从该条规定中，我们仅能看出污染环境和侵害众多消费者合法权益的诉讼属于民事公益诉讼的范畴，虽然该条中使用“……等损害社会公共利益的行为”的表述，但从现实依然难以界定民事公益诉讼的范围。为此，我们建议，除了环境权益保护案件和消费者权益保护案件外，应将侵害国有资产案件、集体劳动争议案件、知识产权保护案件、药品、产品质量公害案件、重大反垄断、反倾销、反不正当竞争案件以及其他侵害民事公益案件均列入民事公益诉讼的范畴，即以具体列举式和抽象概括式相结合的方式，进一步明确民事公益诉讼的受案范围。

从法学理论角度，我们还可以对以上受案范围进行归类，分为单一型、分散型、复合型。单一型，这种最典型、最传统的民事公益诉讼，是指当事人提起民事公益诉讼的直接目的在于纯粹的保护更广泛意义上的公共利益。此类诉讼范围很难具体界定，要根据具体的社会条件来分析，如环境权益保护案件、侵害国有资产案件。分散型，大致分为集团诉讼和团体诉讼这两类民事公益诉讼，是指为了保护影响广泛的、涉及多数人的分散性利益而进行的民事诉讼。此类诉讼开创了现代民事公益诉讼的先例。如集体劳动争议案件、重大反垄断、反倾销、反不正当竞争案件应属此类型。复合型民事公益诉讼，如药品、产品质量公害案件、消费者权益保护案件、知识产权保护案件，是指在同一民事诉讼中，当事人既提出了保护公共利益的请求，也提出了保护个人利益的请求。对此类诉讼的处理可以这样进行：其私益部分的诉讼请求仍按照传统民事诉讼的相关规定办理，而公益部分则比照纯粹型公益诉讼的相关规定处理。当然，复合型公益诉讼与前述分散型公益诉讼的区别，在于同一民事公益诉讼中，当事人明确地提出了保护个人利益的赔偿请求，但对于公共利益部分只局限于确认性的诉讼请求。

二、主体

在民事公益诉讼原告资格的总体设计和方向上，我们从《民事诉讼法》第五十五条的规定仅仅能得出，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起民事公益诉讼，但面对纷繁复杂的社会现实，这一规定远远不够。虽然《环境保护法》第五十八条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条均有规定，但这仅仅是环境民事公益诉讼这一种类型案件的规定，而且仍然停留在笼统的“法律规定的机关和有关组织”层面，无具体可操作性。目前，符合这一规定的社会组织屈指可数。结合司法实践，我们认为在不同类型的民事公益诉讼中，原告资格理应有所不同。基于此，对原告资格分别予以探讨：

（一）单一型民事公益诉讼的原告资格

由于提起单一型民事公益诉讼的直接目的在于保护纯粹的公共利益，若将原告资格赋予公民个人或委托给公民个人，则案件与原告的关联度非常小或非常间接。我们认为检察机关比较合适。无论是从司法实践来看，还是从检察机关的法律地位角度来看，检察机关均是合适的民事公益案件诉讼主体。检察机关负有监督法律统一正确实施的职责，是国家专门法律监督机关，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。实践中，检察机关提出的民事公益诉讼取得了相当的成效且不在少数。

当然，为了减轻检察机关的工作量，在民事公益诉讼方面，检察机关可以与律师建立长期的合作关系。一方面，检察机关须从事繁重的刑事公诉、检查监督等工作，无暇顾及民事公益诉讼；另一方面，一直以来，检察机关长期从事刑事案件的公诉工作，在民事案件方面，无论是人员分配还是财力支持方面都相对薄弱。因此，检察机关与律师合作都是实现在国家利益、社会公共利益层面的共赢。具体而言，在省级检察院和省律师协会的主导下，挑选业务水平高，社会责任感强的律师，成立专门的、长期的民事公益诉讼律师团，由案件发生地的市一级人民检察院授权给律师从事收集初步的证据、立案、出庭、强制执行等一系列具体的诉讼工作。律师作为公共利益权利主体的一部分，又有专业的法律知识，具体从事民事公益诉讼工作是可取的。

另外，此类民事公益诉讼的提起主体还应包括在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，且《环境保护法》第五十八条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第二条均已作出明确规定。

（二）分散型民事公益诉讼的原告资格①

分散型可大致分为集团诉讼和团体诉讼两类民事公益诉讼，下面将团体诉讼的原告资格和集团诉讼的原告资格分别探讨：

1、团体诉讼的原告资格。政府作为公共事物的管理机构，不可能对日益复杂的社会生活面面俱到，事无巨细，而为了实现国家对社会生活管理目标的实现，借助社会力量来弥补国家力量的不足己成必然。社会团体，包括妇联、消费者权益保护协会、商会、工会、自治协会等，不仅负有参与相关活动的职责，也具备参与相关活动的能力、信息，因此其可以从本团体所代表的群体利益角度进行参与，且实践中有关社会团体在公共利益维护等领域所发挥的作用越来越大，应该赋予以上团体原告资格。

2、集团诉讼的原告资格。目前我国针对这种大规模受害情形主要是通过代表人诉讼制度来解决的，即代表人的诉权必须经由其他利害关系人明确授权而获得。《民事诉讼法》中也有关代表人诉讼当事人适格的相关规定，这样既符合当事人处分主义理论，也避免了代表人未经他人特别授权而强制性行使他人诉权的理论难度。因此，在分散型民事公益诉讼领域，这种集团的拟制和代表人诉讼制度应继续保持。

（三）复合型民事公益诉讼的原告资格

在公益和私益复合型民事公益诉讼中，判断原告的资格可分为两个部分：对于涉及公益的部分，如何判断原告是否适格？我们建议，解决这一难题可以参照提起纯粹型民事公益诉讼的原告资格、实施程序来进行。对于涉及私益的部分，按照诉的利益来衡量该原告是否具有诉诸司法的利益这一原则，则比较容易判断原告是否适格。是具体而言：私益部分的诉讼请求仍按照传统民事诉讼的相关规定办理，而公益部分则比照纯粹型公益诉讼的相关规定处理。

三、举证责任规则

对于检察院提起的民事公益诉讼而言，应适用“谁主张谁举证”的一般规则。出于享有侦查权，检察院在收集证据上处于有利地位，由其负举证责任是合理的。又因为检察院提起的民事公诉对被告的负面影响远远大于一般民事诉讼或其他民事公益诉讼，因此要求其提起民事公诉，必须做到事实确实清楚，证据确实充分，否则，会损害被告的合法民事权益，扰乱维护正常的民事、经济秩序。②

其他主体提起的民事公益诉讼则应适用举证责任部分倒置规则。在大多数的民事公益诉讼案件中，因生产手段、经济管理、流通渠道都具有保密性，原告往往很难收集证据，相反地，被告往往处于技术、行政上的垄断地位，通常都是社会强势群体成员，其实施侵害行为的证据也多半具有很强的技术性和专业性。因此，若按照民事诉讼法中“谁主张，谁举证”的原则来分配证明责任显然不公平，采用举证责任部分倒置是极为必要的。具体来说，原告只需要承担证明被告损害公共利益的事实存在的证明责任，除此之外由被告举证证明。

另外，民，单一的举证责任分配原则也无法应对事公益诉讼涉及的问题复杂多面性，因此，司法实践中依然需要法官，结合当事人的举证能力、证据距离、经验法则等因素综合考量，根据公平原则和诚信原则来最终确定证明责任的分担。

四、裁判文书执行

为了避免受害者虽然胜诉，但仅仅得到一张空头支票的尴尬局面，达到预期的维护公益的效果，需要对民事公益诉讼裁判文书（主要包括判决书、裁定书、调解书）的执行问题作出特别规定。按照现行《民事诉讼法》对强制执行制度的规定，生效的裁判文书的强制执行需要胜诉一方向法院申请。然而，若这一制度适用在民事公益诉讼领域，将会导致维护公共利益的效率低下，甚至导致胜诉的受害者仅仅只是得到了一张空头支票。因此，我们建议对民事公益诉讼裁判文书的执行制度作出特别规定：在原告方胜诉后，为了达到维护公共利益的效果，法院在被告方不在法定期限内主动履行的情况下，主动采取强制措施，保证生效裁判文书的强制执行力，同时，针对被告不主动履行裁判文书确定的义务，情节严重的，追究被告一方拒不执行法院判决、裁定的刑事责任。

此次民事公益诉讼进入立法层面，实现制度化、体系化，是众望之所归，也是历史的必然趋势。虽然现实中，在立法和司法层面上，民事公益诉讼还面临着一系列的问题亟待解决，但是我们仍然有理由期待未来的民事公益诉讼制度更加完善，人们以更加积极的姿态介入民事公益诉讼，对于侵犯国家利益和社会公共利益的行为，作出相应制裁或者纠正，让公益诉讼制度成为公众权利保障的最后堡垒。

（作者单位：宁夏大学政法学院）

注解：

① 李莹.我国民事公益诉讼的制度建构[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（3）：106

② 张肃娴.论环境民事公益诉讼[D].河北大学，2006.

参考文献：

[1] 杨华.检察机关提起环境民事公益诉讼的法律障碍分析――从两起司法判决谈起[J].广东社会科学2010（6）.

[2] 孙立智.论我国公民个人民事公益诉讼制度的构建[J].北京教育学院学报.2012（5）：26.

[3] 徐卉.通向社会正义之路[M].北京：法律出版社，2009.

[4] 叶勇飞.论环境民事公益诉讼[J].中国法学，2004.

[5] 张肃娴.论环境民事公益诉讼[D].河北大学，2006.

[6] 张艳蕊.民事公益诉讼制度研究[M].北京：北京大学出版社，2007.

[7] 梁玉超.民事公益诉讼模式的选择[J].论文，2007（6）.

[8] 李莹.我国民事公益诉讼的制度建构[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（3）.