法律法规的滞后性篇(1)

一、滞纳金的含义和特征

1、滞纳金的概念

滞纳金是指超过规定的缴款期限,向缴款人征收的一种带有惩罚性质的款项。但是,在现实生活中很多款项都有可能产生滞纳金,一些名同而实异的滞纳金,往往带来法律义务关系上的不平等。

2、滞纳金的特点

滞纳金具有法定性、强制性和惩罚性的特点。所谓法定性,是指滞纳金是由国家法律、法规明文规定的款项,个人和其他团体都无权私自设立;强制性,是指滞纳金的征收是由国家强制力保障实施的;惩罚性,是指滞纳金是对超过规定期限缴款而采取的惩罚性的措施。

根据滞纳金的以上特点,滞纳金只能发生在双方的法律地位不平等、国家行使公共权力的过程中,比如《税收征收管理法》中规定,“纳税人未按照规定期限缴纳税款的,扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的,税务机关除责令限期缴纳外,从滞纳税款之日起,按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”

二、我国现行滞纳金制度的弊端

1、滞纳金的概念认识混乱

目前我国的滞纳金概念使用比较混乱,主要存在问题存在以下三类问题。

一是性质认识模糊。有的滞纳金实质上是合同违约金;有的滞纳金虽然是一种行政法义务,但并不具有制裁性,可以看作本金缴纳义务的一部分;有的滞纳金则是具有强烈制裁性质的行政处罚。事实上,目前有法律法规依据的滞纳金只存在于税收、水、电、煤气等公用事业收费,而这些项目的收取主体要么是国家行政机关,要么是国家授权管理公用事业的企事业单位,在这些收费主体与缴纳主体之间建立的法律关系是一种纵向法律关系,滞纳金带有明显的公权性质,不是平等主体可以约定的,实际生活中平等主体之间约定滞纳金的条款应该是无效条款。

二是收取依据各异,各自为政现象突出。行政主体在进行滞纳金处罚时大都依照本部门的规定,如养路费滞纳金的依据是1991年原国家计委、经委、交通部、财政部联合的《公路养路费征收管理规定》,电话费滞纳金的依据是原邮电部1998年制定的《关于调整电信资费滞纳金标准的通知》,电费滞纳金的依据是原电力工业部1996年颁布的《供电营业规则》等等。乍一看欠费收取滞纳金似乎有法可依,但仔细分析,这些规定都是由各部委自己制定,且大都制定于上世纪90年代,对滞纳金的收取呈现出一种“各自为政”的状态。

三是标准普遍较高,严重违反了行政合理性原则。滞纳金标准几乎都不一样,有的是万分之五,有的是百分之一,如果按每天1‰来计算,折合成年息约为37%,是现行一年定期银行税后利率3.933%的9.4倍;如果以每天2‰计算,折合成年息是73%,又是一年定期存款利率的18.6倍。

2、滞纳金在实践中缺乏有效的规范

在行政法学理论上,一般认为滞纳金属于行政强制执行中的执行罚。执行罚是指义务人不履行法定义务,而该义务又不能由他人代为履行,有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务,促使其履行义务。例如,对到期不纳税款者,每天处以税款万分之五的滞纳金执行罚,以促其缴纳税款。

但在实践中,某些滞纳金的征收已经丧失执行罚的本质,演变为类似罚款。以养路费滞纳金为例,车主在超过养路费缴纳期之后,不会收到另一个行政决定――被征收滞纳金的通知。而是将两个不同的行政行为合二为一,在超过期限缴纳养路费时,自动与滞纳金一并计算缴纳。这种催缴方式很少事先告知义务人,丝毫不能发挥震慑并督促义务人履行义务的作用。在义务人突然得知需要缴纳滞纳金时,往往滞纳金已经累积为较大数额,甚至大大超过义务人应当缴纳的本金。

3、滞纳金缺乏行政强制

单行法中目前只有《水法》、《人口与计划生育法》、《税收征收管理法》、《海关法》和《劳动法》等五部法律规定了滞纳金。更多的滞纳金规定在行政法规、地方性法规和政府规章中。其中,养路费滞纳金的规定即出现在1991年10月15日交通部、国家计委、财政部、国家物价局联合的《公路养路费征收管理规定》这部规章中。

值得注意的是,根据《立法法》,对“非国有财产的征收”是国家的专有立法权。以《行政处罚法》为例,对行政处罚的设定权进行严格规范,限制对人身自由的处罚。

滞纳金在性质上属行政强制执行的一种类型,而行政强制执行可能给行政相对人造成的损害将会比行政处罚更加严重、更加直接。既然《行政处罚法》对行政处罚的设定权作出严格规范,那么未来的《行政强制法》就应该对行政强制执行的设定权作出更为严格的规范。尽管《行政强制法》尚未出台,行政强制的设定权将会如何配置尚不确定,但是从理论上讲,像滞纳金这样的数额可以滚雪球似地增加的财产性强制手段是不宜由规章来设定的。何况《立法法》已经作出明确规定,“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。

4、滞纳金存在问题带来的后果

现行滞纳金制度的这些弊端往往会导致与该项制度设立宗旨背道而驰的后果,折射出法律的尴尬。如执法主体可能会因为高额利益的逆向激励背离制度设置的最初目的,产生执法懈怠现象;滞纳金收费过高堵死了一些违规者的改过之路,他们往往难以承受过高的滞纳金,产生“破罐子破摔”的思想;高额滞纳金往往难以追缴,法律的公正和威严受到了挑战;强制追缴则对当事人明显不公,甚至会导致恶性事件的发生等等。

三、解决滞纳金制度缺陷的方法

目前我国滞纳金制度存在着许多不足之处,要解决这些问题必须加强立法,对我国的滞纳金制度进行全面的修改和完善。

1、严格限制滞纳金的使用范围

滞纳金的本质是一种行政强制措施,其收取往往涉及国家公权力的行使,收取范围应当通过法律、法规和规章加以规定。因此,必须通过国家立法对滞纳金事宜进行权威和统一的规制,只针对那些基于法律义务而需要缴纳的费用来设置滞纳金,平等主体之间基于合同而产生的缴费义务则不存在滞纳金问题,有关滞纳金条款应规定其无效。

2、严格规范滞纳金的收取标准,并在公用行业领域引入听证制度

滞纳金的收取具有一定的合理性,但由于按日连续处罚的滞纳金涉及公众生活的方方面面,对义务人权益影响极大,因此在设定缴纳比率时尤其要谨慎。一方面,要遵循行政法上的比例原则,做到“罚当其过”;另一方面,煤气、水、电等公用行业的滞纳金标准,应加强行政干预,引入听证制度,召开有广泛群众代表参加的听证会,根据听证会的结果来确定收取标准,并对收取滞纳金的上限(如不得超过本金)和期限进行明确的规定。2002年5月1日起实施的新《税收征管法》将滞纳金征收比例由原来的千分之二降为万分之五,同时对滞纳金的征收期限也作出了明确的规定,这可以看作是我国滞纳金制度合理化的开端。

法律法规的滞后性篇(2)

关键词：滞纳金；法律解释权；宪法司法化

被告沙某某向中国银行股份有限公司成都高新技术产业开发区支行申请长城环球通白金信用卡，按照该信用卡申请合约第三条第二款约定：“信用卡透支按月计收复利，日利率为万分之五”，且第三条第一款又对滞纳金作了约定，即：若未能按时偿付最低还款额或未能按时完全还款的，除应按约定支付透支利息外，还要按照最低还款额未能偿还部分的5%支付滞纳金。截止2015年6月8日，沙某某欠付银行信用卡欠款共计375079.3元。故银行至法院，请求法院判令被告归还原告信用卡欠款及至欠款付清之日止的利息、滞纳金。被告沙某某辩称，对于银行诉称的事实予以认同，但请求能够对滞纳金予以减免。成都高新技术产业开发区法院经审理后，依据事实和相关宪法与法律条文，做出判决：被告沙某某于判决生效之日起十五日内，向原告支付截止至2015年6月8日的本息375079.3元及从2015年6月9日起的利息。其中，银行要求的滞纳金被否决。

争议焦点：

法官适用宪法平等权原则否定银行关于信用卡滞纳金诉求的法律依据是否充分？

该案最引人关注的是判决书适用了《中华人民共和国宪法》第三十二条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”即所谓的的平等权原则。判决认为：“一方面，国家以贷款政策限制民间借款形成高利；另一方面，在信用卡借贷领域又形成超越民间借贷限制一倍或者几倍的利息。这显然极可能形成一种“只准州官放火，不许百姓点灯”的外在不良观感。”法官的上述论断被称为“用宪法原则否决银行信用卡滞纳金第一案”。但是，该案如果从法律的专业视角看，判决书的说理部分是否妥当呢，恐怕值得商榷。

第一，信用卡滞纳金的性质。

现行法律中明确提到“滞纳金”这一术语的，应当是《中华人民共和国行政强制法》第二节金钱给付义务的执行第四十五条：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。”由此看出，滞纳金应当是一个行政法领域的概念，是行政强制执行罚中的一种，产生的基础是公法之债的不履行。对照分析一下信用卡滞纳金的产生基础与征收主体，信用卡滞纳金的产生基础是基于发卡银行与持卡人之间签订的信用卡申请合约，而信用卡滞纳金的征收主体则是银行，但无论是四大国有银行还是商业银行，均属于企业性质，而不是行政机关。因此，信用卡滞纳金显然不符合上述滞纳金的特性。

下面分析一下合同法上的违约金，合同法第114条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。由此看出，违约金的功能主要是督促合同当事人履行合同，其次是补偿因一方违约给另一方造成的损失，同时对违约方进行惩罚。本案中，从信用卡申请合约第三条约定的内容可看出，约定无非基于下列目的：督促持卡人及时还款；若持卡人不及时还款，需要赔偿给银行造成的损失的同时还要承担额外的责任。此约定内容完全符合违约金的特性。

既然信用卡滞纳金属于违约金的范畴，那么，本案中法官完全可以按照现行法律中对违约金的规定审理本案。《合同法》第114条第二款规定：约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。合同法第5条：当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。合同法中关于违约金的条款以及公平原则在最高院的司法解释与相关指导意见中，有更为具体的体现：《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》【法发[2009]40号】第六条中对此也有具体的论述。通过上述条款可以看出，本案中，法官可以合同法的基本规定为基础，结合最高院的司法解释及相关指导意见对本案作出判决。

第二，法官的法律解释权。

谈到法官的法律解释权，最典型的案例当属河南种子案。该案的法官针对双方当事人在适用法律上的争议，在判决书中写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款。”判决书中的这一表述引起了河南省人大的强烈不满，他们认为这是“对地方性法规的违法审查，违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为”，并要求“对直接负责人员和主管领导依法作出处理”。该案虽然是一个普通的民事案件，但却反映出许多问题：司法独立问题；人大与法院的关系等等。本文只从法官的法律解释权角度，对该案与本文的信用卡滞纳金案进行分析探讨。

法律解释权是指一定的解释主体根据法定权限和程序，按照一定的标准和原则，对法律的含义以及法律所使用的概念、术语等进行进一步说明的活动。现行法律并未赋予法官解释法律的权力，因此，法官在实践中遇到法律、法规的冲突问题时，无权对冲突条款宣布无效，只能根据法律冲突适用规则，说明适用此条款的依据。当《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》的规定相冲突时，法官无权宣布其中的冲突条款无效，而只能选择不适用。同样，在本文的信用卡滞纳金案件中，原告主张其权利的依据是中国人民银行颁布的《银行卡业务管理办法》，而全国人大常委会颁布的商业银行法与合同法却均规定了贷款利率的上限，因此，当《银行卡业务管理办法》与上面两部法律存在冲突的可能时，法官只能依据立法法中上位法与下位法的效力问题，选择适用商业银行法与合同法中的条款。同时，根据《立法法》第八十八条的规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。所以，合同法与商业银行法的法律效力明显高于《银行卡业务管理办法》，所以本案中法官可以依据立法法关于法律效力的规定选择适用合同法与商业银行法驳回原告的不合理诉求。

第三，宪法司法化。

一提到到宪法司法化，首推“宪法第一案”，即发生在山东的齐玉玲案。最高院认定“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。”山东省高院作出判决：陈晓琪停止对齐玉苓姓名权的侵害；齐玉苓因受教育权被侵犯而获得经济损失赔偿和精神损害赔偿。

这个判决开创了依据宪法原则保障公民基本权利的先河，被称为历史性判决；法律界将本案称为“宪法司法化第一案”。宪法司法化是指宪法规范由法院适用的过程，它是宪法法律性、宪法至上及保障人权的价值目标的根本要求，对和法治建设具有重要意义【1】。其实通俗的说，宪法司法化就是指法官在裁判案件的时候，可以直接引用宪法条文来作为法律依据。无论在理论界还是实务界，对宪法司法化均存在不同的声音。事实上随着立法工作的完善，宪法中纲领性规定的内容绝大多数在部门法、单边法中都得到了体现，依据特别法优于一般法的原则，法院在审理具体案件时，理应适用特别法，这也就是所谓的“穷尽原则”，即在其他法律法规的保护手段用尽之后，为了保障当事人的合法权利不被侵犯、违法行为得到惩罚，才能适用宪法条款。在信用卡滞纳金案件中，在合同法、银行法都有相关规定的前提下，法官应当首先适用特别法。一旦宪法司法化被作为制度确立，因公民社会生活中所享有的权利均可以从宪法中找到根源，如果直接引用宪法条文审理案件，可能导致法官权力的滥用，会使法院判决失去权威性、统一性。

综上，适用宪法原则审理具体案件，在目前的法制环境下，在实践中似乎还不应当被广泛提倡。其实，本文中提到的这些案例，在促进立法进一步完善的同时，是否还给了我们这样的思考：在中国，是否可以通过确立违宪审查制度来解决上述问题？这一疑问将有待进一步探讨……

法律法规的滞后性篇(3)

论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索．适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。

洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。

一、洪水资源利用法律制度建设的重要性

1．适应洪水资源利用趋势的内在需要

我阚水资源短缺．随着 经济 社会 发展 ，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化．

2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求

在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的 教育 和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动

3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措

尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此．在推进洪水资源利用过程中．有必要加强洪水资源利用法律制度建设

二、洪水资源利用法律制度建设的重点

1．确立洪水资源利用的基本原则

洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：

一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情， 科学 决策、审慎操作．保证度汛安全。

二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。

三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。

四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。

2．确立政府主导的洪水资源利用管理体制

洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究滥用职权者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。

3．确立洪水资源利用规划制度

洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。

4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度

洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：

①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。

②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。

（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与 自然 的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。

(4)对于主动回灌地下水而言， 法律 制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的 自然 灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。

5．建立健全应急管理机制

为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。

6．其他制度

除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。

三、政策建议

1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系

在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、 科学 利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。

2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。

3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设

在洪水资源利用法规保障体系建没过程中．可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规．同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：2015-2020年为主要法律制度完善阶段．重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：2020年之后为制度进一步健全阶段．重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。

法律法规的滞后性篇(4)

同是对预售收入征税，本质却截然不同

对内资房地产开发企业预售收入征收企业所得税的规定出自《国家税务总局关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知》（国税发[2006]31号），其核心内容是明确纳税人取得的房地产预售收入须先按预计计税毛利率分季（或月）计算出当期毛利额，扣除相关的期间费用、营业税金及附加，然后并入当期应纳税所得额统一计算缴纳企业所得税，待开发产品完工时再进行结算调整。这是企业所得税实体法对应税所得的确认进行具体规定，其实质并不是对预售收入进行所谓的“预征所得税”，只是对税法与会计规定的差异所进行的纳税调整。纳税人如果没有对其预售收入依法进行确认应纳税所得，则必然对其当期的应税所得构成影响。至于纳税人是否会因此减少当期应缴所得税，则要视其是否实际造成少缴税款的事实进行区别对待。如果纳税人当期预售收入应确认的所得小于本期和前期可弥补的亏损，则不会造成少缴税款的结果，对此应按《征管法》第六十四条的规定作虚假申报处理；如果纳税人预售收入应确认的所得在弥补完本期和前期可弥补的亏损后仍有余额的，则会造成当期少缴税款的结果，对此应按《征管法》第三十二条的规定，依法追加滞纳金，并根据具体情况按照第六十三条或者第六十四条的规定进行处理。

对外资房地产开发企业预售收入预征税款的规定出自《国家税务总局关于外商投资企业从事房地产开发经营征收所得税有关问题的通知》（国税发[1995]153号），其明确了直接对预售收入采取按核定的利润率单独预征所得税，并且是“按季”进行“预征”，类似于企业所得税“分季预缴”税款的方式，是真正意义上的“预征所得税”。但由于只是简单地仅就预售收入“预先核定征收”所得税，且不考虑当期是否有经营所得和前期是否有可弥补的亏损，因此，即使纳税人本期的经营业务发生亏损也不能盈亏相抵，同样地对前期的亏损也不能进行相应的弥补，即不论当期是否有应税所得，都必须单独就预售收入预缴所得税。由于外资企业的预售收入需要预缴税款，和内资企业有着根本的区别，由此而引起了纳税人如果没有依法预缴税款，税务机关能否依据现有的法规对其加收滞纳金和处以罚款等问题。

预缴税款的税务处理问题

目前，对纳税人应缴税款进行预征已是普遍应用的征收方式，所涉及的税种占了现开征税种的绝大部分，包括增值税、消费税、营业税、资源税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税及土地增值税等。为保证税款及时入库、减少滞纳欠税，各税种的实体法规均规定了纳税期限。由于滞纳金是税务机关对未按规定期限缴纳税款的纳税人或扣缴义务人按比例附加征收的金钱，是纳税人或扣缴义务人不履行纳税义务或扣缴义务时，税务机关对其采用课以财产上新的给付义务的办法，因此，滞纳金制度是保障各税种实体法有关纳税期限规定有效实施的有力手段之一。

1.现行税法对预缴税款加收滞纳金的规定

对未按期预缴税款是否加收滞纳金的问题，目前税收法规中仅《国家税务总局关于企业未按期预缴所得税加收滞纳金问题的批复》（国税函发[1995]593号，以下简称“593号文”）对内资企业所得税作了具体规定：根据旧《征管法》第二十条及《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第十五条的规定，对纳税人未按规定的缴库期限预缴所得税的，应视同滞纳行为处理，除责令其限期缴纳税款外，同时按规定加收滞纳金。但此文件的合法性在实际工作中遭到质疑，即规范性文件能否作为行政处罚的依据？特别是在新《征管法>）发布实施后，其法律地位更受到进一步的挑战。对此，笔者认为，593号文作为规范性文件虽然法律级次较低，但作为国家税收行政主管部门的国家税务总局依照税收管理权限有权对有关预缴税款的税务处理问题做出解释性文件，而且有关具体规定与现行税收法规并不抵触，其合法性应是不容质疑的。

至于593号文件在新《征管法》发布实施后是否仍然有效，则涉及到新老《征管法》的衔接问题。在新《征管法》发布实施后，有一种观点认为旧《征管法》的法规如果没有修订则自动失效。对此，笔者认为，旧《征管法》的废止“属于默示的废止”，但又不能简单地理解为新《征管法》实施后旧《征管法》即完全废止，而应按照新法优于旧法的原则，理解为新《征管法》实施前颁布的税收法律与新《征管法》有不同规定的，适用新《征管法》的规定。因此，593号文中有关旧《征管法》第二十条涉及滞纳金的比例为干分之二规定的内容，只需按照新《征管法》第三十二条相应规定的万分之五执行即可，并不影响该文件其他内容的有效性。

2.纳税人没有依法预缴其他税种税款的加收滞纳金的处理

虽然593号文明确了内资企业所得税预缴的滞纳金处理问题，但对其他税种税款的预缴是否加收滞纳金则没有针对性的补充文件进行具体规定，这也是引起当前争议的原因之一。但笔者认为，税法没有具体规定并不等于没有法律依据，其法律依据可以从《征管法》中有关缴税和滞纳金的规定中去引证。

根据《征管法》第三十二条第二款规定：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”这里对缴税并没有限定是“预缴”或“汇缴”，还是一般正常的缴税。因此需要明确的问题是，“预缴”税款是否属于“缴税”的范畴。由于目前税法没有对“预缴”明确定义，笔者认为可以从涉及预缴的各税种的法规条文规定归纳：对纳税人的应缴税款在纳税期限中间采取提前预先分期缴纳，期末再进行汇算，多退少补的方式。

虽然相对于一般的税款缴纳方式，“预缴”有其特殊性，但是不能因其特殊性而否定其一般性，因此，《征管法》第三十二条有关纳税人未按期缴税须加收滞纳金的规定应同样适用于预缴的各税种。

此外，虽然相对于纳税人的某一个完整纳税期限而言，在期中预缴的税款不一定是最终需要缴纳的税款，具有相对的不确定性，但是对于某一个预缴期而言，所预缴的税款又是可以计算确定的，因此，以预缴税款具有不确定性作为免于加收滞纳金的理由是不成立的。

3.未按期预缴税款的处罚问题

在明确了预缴税款的性质和滞纳金问题后，对于纳税人未依法预缴税款的行为应如何进行处罚的问题就迎刃而解了。既然预缴税款是属于纳税人缴纳税款的一种方式，除对企业所得税季度预缴有关偷税认定的特定情况已经予以明确外，《征管法》中有关对纳税人未按期纳税进行处罚的规定，同样适用于未按期预缴其他税种税款的情况，但具体操作则需要结合实际进行判断。

需要完善的相关政策

虽然笔者认为加收滞纳金的规定应适用于预缴税款，但是目前有关滞纳金的制度尚需完善。

法律法规的滞后性篇(5)

滞纳金是因预期向国家缴纳各种费用而需额外缴纳的金钱。它是一种行政责任形式，只能对预期向国家缴纳费用的行为适用，因而只是违反行政行为的责任形式。违约金则是指按照当事人的约定或法律规定，一方当事人违约，应向另一方支付金钱。它是一种重要的民事责任形式，只能对于违约行为适用，因而只是违约的责任形式。

滞纳金是行政管理的执行罚，其具体适用的规定在各行政法规之中。如《中华人民共和国税收征收管理法》第二十条及《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第十五条规定，对纳税人未按规定的缴纳期限预缴所得税的，应视同滞纳行为处理，除责令其限期缴纳税款外，同时按规定加收滞纳金。《关于对逾期不交能源基金应如何加收滞纳金等问题的通知》中规定，凡应交纳能源基金的单位，必须按税务机关确定的交纳期限及时办理交纳手续；对逾期不交的，当地税务机关除限期追交应纳基金外，并从滞纳之日起，按日加收滞纳款额千分之五的滞纳金。

而对违约金则在《民法通则》、《合同法》中都有所规定。在《民法通则》违反民事责任一节中规定为：当事人可以在合同中约定一方违反合同时，向另一方支付一定数额的违约金。《合同法》在违约责任一章中规定：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金……约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

法律法规的滞后性篇(6)

【关键词】职业院校　班主任　转化　滞后生

职业院校招收“3+2”五年制学生已有多年，将一批又一批青少年培养成生产第一线的骨干，成为社会的栋梁之才。然而近年来，由于种种原因，使得五年制生源质量有所下降。学习滞后、道德品质滞后的“滞后生”比例有所增大。这一现象给处在学生管理第一线的班主任工作带来一定的难度，同时也为班主任在新形势下的管理工作提出了新的课题。班主任的工作任务将更多，意义将更大，甚或直接关系到学校的兴衰，对于这种形势变化，班主任要面对现实，更新观念，对“滞后生”要多层次、多渠道地实行有效地教育管理。只要方法得当，工作到位，抓好“滞后生”的转化工作就会取得显著成效。

一、综合剖析，对“滞后生”要全面了解

职业院校成立之初所招五年制学生综合素质还比较好，老师喜欢教，学生也喜欢学，易于管理。然而近些年来，受社会、学校、升学制度等各种因素之影响，所招五年制学生多为初中毕业生之中偏下者，“滞后生”、“问题生”比例明显偏高。客观地说，这些学生素质相对低下，学习成绩也大不如以前的学生。具体表现在：或基础太差，或智商偏低，或无心向上，或抵触厌学。尤其近几年所招学生，行为或心理障碍者不乏其人：或患多动症，或染偷窥癖，或早恋，或有意破坏公物，人格缺损现象较突出。这些学生还缺乏应有的法律法规常识：或结伙斗殴，或恃强欺弱，或敲诈勒索，或抽烟酗酒，或偷盗成性，情节严重的还被派出所“请走”。通过以上分析，“滞后生”确属难抓难管之列，但我们不能因此而放任自流，更不能因噎废食，我们的职责是教育学生，这就为班主任提出了双重任务。首先应使这部分学生“成人”，其次还要使他们“成才”。班主任不仅要敬业爱生、勤勉负责，更要洞悉“滞后生”的心理变化，以便及早采取相应的管理措施，帮其尽快转化。

二、谈心启发，增强“滞后生”自信心

“滞后生”往往缺乏自信心，对学习、生活、有益活动等没有支撑的动力，更谈不上将来的目标。他们矛盾心理严重，在自信心不足的同时有很强的自尊心，在自卑的背景下又有较强的上进心，有改好的强烈愿望，由于意志的薄弱，难以通过自身努力来摆脱困境。因此，他们急需也渴望得到班主任和同学的帮助。我班有位男生一度因逃课上网打游戏被学工办老师批评。事后，我并未在全班点名批评他，而是与他单独谈心，并问了他的家境情况、生活来源及日常开销，当听了他家的情况并了解到他家不宽裕时，我语重心长地对他说：你爸给人家打工，一天就挣那么点钱，既要养家糊口，又要供你上学，而你却不仅逃课，还要花钱上网打游戏，你觉得这样做合适吗?你爸给你一个月的生活费，你因上网半个月就花光了。后半月你怎么生活?你爸要是知道你逃课上网打游戏，心理不知要有多难受。如果你现在改掉，在我眼里你照样是个好学生。你基础差不要紧，只要努力，你肯定能赶上。一席话，说得这位同学深受感动，表示以后再不上网，再不违反校纪。通过班主任的谈心教育，极大地增强了该生的自信心。不久，该生捡到一张饭卡交给我，我及时在班里对他进行了表扬。此后，这名学生有了很大的转变，再也没有违纪记录。

三、适时鼓励，激发“滞后生”的学习积极性

学习基础薄弱是“滞后生”的主要体现。他们屡次考试失败，有的几门功课均不及格。越是失败，越不学习，越不学习，越是失败，结果导致恶性循环。他们中有的产生了严重的自卑心理，动摇了自信心。有的自我厌恶，学习积极性不高，上课不专心听讲，更不愿回答问题，索性偃旗息鼓，破罐破摔。在此情况下，班主任就要对这些学生加以鼓励，只有鼓励才能增强他们学习的自信心。

鼓励是学生向更高目标奋斗的催化剂。对一般学生尚且如此，对“滞后生”作用就更大了。尤其在学习上，适时地鼓励，更能激发他们学习的积极性。曾有一名典型的“滞后生”，上课不专心听讲，动辄还旷课，我批评过几次，但收效甚微。有次晚自习我跟班检查时，无意中发现这名同学专心致至地在绘图，仔细一看，原来是其专业课的制图作业。尽管不如其他同学的作品，但我还是适时地抓住这次机会，当场在全班同学面前表扬了这位同学，并说该生近来进步很大。得到班主任表扬后，这位同学的学习积极性更高了。从此未发现有旷课现象。

四、强化纪律，对“滞后生”加大法制教育

法律法规的滞后性篇(7)

房室传导阻滞临床上常有头晕、乏力等自觉症状，常规/动态心电图上有时与窦性心动过缓难以鉴别。本文比较食管心房调搏与常规/动态心电图对175例窦性心动过缓或房室传导阻滞患者的诊断结果。现报告如下：

1 资料与方法

1.1 对象：本院2000年1月~2008年12月期间门诊或住院有头晕、乏力、胸闷等2项以上自觉病症的患者175例，男111例，女64例，年龄27~75岁，平均49.22岁。常规/动态心电图表现为窦性心动过缓或房室传导阻滞，且心室率超过40次/min。

1.2 方法：食管心房调搏仪采用苏州东方电子仪器厂产DF-5A型心脏电生理刺激仪，常规心电图和食管导联心电图采用上海光电医用电子仪器有限公司产ECG-6511型单导联心电图机记录，动态心电图采用北京美高仪软件技术有限公司产MGY-H7动态分析系统。所有患者在行食管心房调搏前均描记12导联常规心电图，食管电极定位以最大正负双相心房(PE)波为标准，多用Ⅱ或V1导联作食管心房调搏的观察导联。采用分级递增刺激S1S1法以快于自身窦性心率10~15次/min的频率刺激心房，每级增加10次/min，刺激30s，休息2min，直至出现文氏型或2∶1房室传导阻滞。起搏频率慢于130次/min出现文氏型房室传导阻滞者，静脉注射阿托品2.0mg后重测，追踪复查常规/动态心电图，如果仍慢于130次/min则认为存在早期病理性房室传导阻滞[1]。起搏频率慢于150次/min出现2：1房室传导阻滞者，静脉注射阿托品2.0mg后重测，追踪复查常规以及动态心电图，如果仍慢于150次/min则认为存在早期病理性房室传导阻滞。采用程控刺激S1S2法，如果房室结相对不应期长于550ms、功能不应期长于500ms、有效不应期长于430ms，则认为存在早期病理性房室传导阻滞[1]，必要时静脉注射阿托品2.0mg后重测。

1.3 随访方法：患者每3个月随访1次，方式以门诊或电话提醒来院复查为主，均免费复查常规心电图，必要时复查动态心电图。常规/动态心电图正常或出现典型的房室传导阻滞即停止随访。

1.4 统计学处理：采用SPSS 13.0统计学软件，计数资料作卡方检验。

2 结果

2.1 175例患者中用食管心房调搏检出房室传导阻滞117例、窦性心动过缓58例。常规/动态心电图检出房室传导阻滞95例(均可经食管心房调搏检出)、窦性心动过缓80例。食管心房调搏对房室传导阻滞检出率高于常规/动态心电图，差异有显著性意义(P

2.2 对175例患者用食管心房调搏观察阿托品试验结果。阿托品注射液前检出房室传导阻滞133例、窦性心动过缓42例。注射后检出房室传导阻滞110例，窦性心动过缓42例。试验前后房室传导阻滞检出率差异有显著性意义(P

2.3 对用食管心房调搏检出的58例房室传导阻滞患者作6～24月的常规/动态心电图随访。结果27例早期病理性房室传导阻滞中21例表现为典型一度3例、二度16例、三度2例；18例功能性房室传导阻滞患者全部恢复正常。

3 讨论

食管心房调搏以刺激脉冲的R波定位发放方式间接刺激心房，由于电极靠近左心房，记录到的心房波较大，对于心律失常的诊断和鉴别诊断具有重要意义，目前已被广泛应用于快速性心律失常的诊断和治疗。