产权管理和资产管理篇(1)

[关键词]科技资源共享；知识产权

一、问题的提出

随着信息化浪潮在全世界的兴起，科技资源共享的重要性越来越明显，科技资源共享中的知识产权共享问题引起了人们的关注。

我国《2004-2010年国家科技基础条件平台建设纲要》把科技资源共享机制的建设提到战略高度，明确提出，国家科技基础条件平台要以建立共享机制为核心，以资源系统整合为主线，搭建具有公益性、基础性、战略性的科技基础条件平台。随后，全国科技系统广泛开展了科技资源共享建设。

目前全球信息技术发展过程的不平衡性，以及企业或机构采用信息技术管理企业应用过程的不平衡性，使得信息不能获得有效共享和利用。尤其是在我国，虽然信息资源建设与应用技术也有一定的发展，但由于缺乏完整的理论体系、统一的思想认识、相应的标准和规范、科学的规划和组织，存在信息资源整合技术缺乏系统的梳理，信息资源管理缺乏整体规划，知识产权管理意识不强等问题，造成资源不能共享。可以说，要实现异构平台、跨平台的信息公平而有效利用，就必须重视知识产权管理和保护，努力实现信息资源的整合与共享。

二、科技资源共享应用及其知识产权管理和保护现状

科技资源是指从事科技活动的人力、物力、财力以及组织、管理、信息等，硬、软件要素的总称。它不仅包括仪器、设备等，还包括实验材料、实验方法、科学实验数据和科技人才、科技服务等。

科技资源的共享就是公开并整合现有的科技资源，实现科技资源的科学高效使用和管理，不断开创新的资源，使之创造出更大的价值。我认为，科技资源的共享主要包括四个方面的内容：一是科技硬件资源（即物理资源）的共享，包括大型精密仪器、设备和实验条件等的共享；二是科技信息资源的共享，包括文献、图书、资料、科学数据等的共享；三是科技人才资源的共享；四是科技服务资源的共享，例如科技成果转化服务、科技战略决策服务、科技创新知识产权服务、科技金融服务等。

从总体来看，美国、欧盟等国家和地区早在上个世纪就开始了对科学数据共享的法律规制研究，并且已经形成了相当完善的法律法规体系，以此来规范和保障科学数据共享系统的正常运行。我国有关的法律法规已初步形成了较为完备的体系,但在立法与司法上还存在着一些不够完善的地方。“国家科学数据共享工程”实施以来，科技部、财政部等部门制定了相应的发展规划、标准规范等，但还未出台科技共享的知识产权保护相关规定。

三、科技资源共享中的知识产权管理实证调查

由成都市知识产权服务中心牵头组织，我们开展了科技资源共享中知识产权管理和保护现状的问卷调查活动。共计收回11家单位的调查问卷。我们通过广泛了解国内外科技资源共享政策、实地走访企事业单位进行实证调查研讨。

1. 调查问卷情况的分析

从调查的11家单位可以看出，目前成都科技资源共享应用主要领域有生物制药、信息软件、机械电子、食品产业。科技资源主要是大型实验仪器设备与实验基地，其次是科学数据、科技文献、网络环境，最后是软件技术平台。参与调查的单位中有55%的单位经常进行科技资源共享；有45%的单位曾参与资源共享应用，且较少进行。参与调查的单位中，曾发生3件以上知识产权纠纷的单位只占9%；其余91%的单位不曾发生知识产权纠纷。这说明，在知识产权应用中，目前知识产权纠纷的发生率较低，且一旦发生，该单位可能就会出现一系列问题。

调查中，选择共享各方强调需要政府做的主要工作中，建立科技资源共享平台、制定科技资源共享办法的呼声最高，达到73%；其次是建立科技资源数据库（占64%）；再者就是加强知识产权管理和保护（占55%）.这说明目前成都科技资源共享尚处于建设初期，科技资源共享应用需要逐步进行平台与制度建设，同时加强知识产权管理和保护意识也正在逐步增强。

为实现科技资源共享，在应该如何加强知识产权管理和保护的问题上，有82%的单位认为签订共享协议并做出承诺；其次是制定专门规章（55%）；其次才是采取成立专门组织、第三监督、缴纳保证金等措施。

2. 被调查单位的需求与建议

有的单位要求开放并提供文献检索及图书阅览资源，使成员单位能免费共享；加强成员之间的沟通，资源共享应以务实为核心。

一些单位在软件测试平台、科技人才资源等方面提出了需求，建议制定科技人才流动（兼职）有关政策、开发有关科技资源共享信息查询系统。

个别单位认为，要加强科技自主创新能力建设，需要政府及有关部门制定计划和措施，把企业培育成自主创新的主体。目前

四、科技资源共享应用中知识产权管理与保护的现实特点

从问卷调查、实地走访及各方面了解到的信息来看，科技资源共享应用中还存在信息渠道不畅通、共享机制、知识产权管理等方面有待改善的特点。

由于科技资源分布状况不均信息网络还不健全，共享的信息渠道因此受阻。一方面许多单位和科研人员不知道谁想共享自己的资源而不能提供共享服务；另一方面还有许多单位和科研人员不知道该去何处共享自己所需的资源。

科技队伍缺乏有效的凝聚机制。在科技工作中，人的工作才是最为突出和重要的，目前由于缺乏有效的凝聚机制及严密的管理措施。高校的科研队伍整合状况也不容乐观，校与校之间、校内各院系之间、实验室之间以及研究人员之间的合作交流都不够，未形成巨大的人才优势。

缺乏促进科技资源共享的具体法规和运行机制。在我国科技资源管理工作中，一方面，关于科技资源共享的法律法规尚不完善，导致科研单位普遍缺乏共享的积极性；另一方面，具体可操作的共享运行机制有待完善，科技资源共享中的知识产权等问题尚待探索解决。

管理不完善、知识产权意识不强。共享的提供方或参与方对于科技资源共享中的知识产权管理制度尚有待健全。科技资源共享的管理过程要有懂技术的工程人员，还应有熟悉知识产权的法律人员。我国一些企业对外合作时，经常忽略法律法规的有关规定，不知如何保护自己的权益，或者就是根本没有意识到知识产权的价值就从手边流失了。知识产权评估系统不完备。进行科技资源共享合作时，相关费用的收取与出让的知识产权价值有关。我国企事业单位一般对自己拥有的知识产权价值估算较低，对合作方出让的知识产权价值不明确，在费用问题上没有估算标准，只能以对方提出的价格为准。

五、科技资源共享中的知识产权管理和保护的基本原则

1.促进公益与保护私权相结合的原则

知识产权法是智力成果专有权的“授权法”，通过“禁止”和“允许”两方面的详细规范，赋予信息生产者或创作者在一定地域和时间内排除他人使用其资源的权利。这种权利的内容十分广泛，不仅包括法律对人类智力创作成果的保护，如保护文化创作的版权及其邻接权、保护技术创新的专利权等，而且也包括法律对公平竞争秩序所进行的保障，如商标权、商誉权、地理标志、商业秘密以及反不正当竞争权利。从法律功能上看，知识产权法通过个体专有权利的赋予来实现全社会知识资源的增长，并直接或间接地促进市场有效竞争。

知识产权是一种私权，私权保护是知识产权法的基本考量，但知识产权这种私权具有很强的公共利益性质，换句话讲，知识产权法具有公共利益的目标。美国《宪法》的知识产权条款也蕴含着这一思想：“通过确保作者和发明者对其创作物和发明的有限期的保护来促进科学和有用艺术的进步”，实际上这反映了知识产权立法目标是为了更好地实现公共利益。管理和保护知识产权这种私权，看似和公共利益有一定冲突，其最终目标还是为了促进人类公共利益。科技资源共享中的知识产权权利人的著作权、专利权、商标权等知识产权受到法律保护。保护是共享的前提和基础。同时，也要对共享活动中的知识产权在法律范围内做出合理的限制，以合法的合理使用、法定许可、强制许可以及权利用尽原则防止知识产权滥用，保护社会公共利益。

所以，在科技资源共享过程中，我们仍然要坚持促进公共利益和保护知识产权的统一的原则，以此增进社会公共福利。

2.共享自由与保护秘密相结合的原则

科技资源共享的管理要解决许多矛盾：如公开与保密的矛盾、用户与数据拥有者及数据管理者的权益矛盾、无偿共享与有偿共享的矛盾等。对于科技资源共享中的知识产权政策来讲，首先碰到的一个问题就是，共享与保密之间的矛盾与冲突。既然是资源共享，许多信息与资源将会公开。如何把握好共享公开与保护商业秘密、国家秘密之间的尺度，这是一个值得深入研究的问题。

在科技资源共享中，坚持共享自由与保护秘密相结合，既有助于保护科技资源共享提供者的权利，又有助于保护科技资源共享服务者、共享使用者的利益。

3. 免费共享与有偿许可结合的原则

一方面我们不可能完全依靠其行政手段有效配置、合理安排发明资源，因为这种资源的最佳流动最终还是需要依靠市场交易活动来实现的；另一方面，国家并不是一个经济实体，因此很难完全从经济的角度考虑资源的安排，而往往会更多地从政治利益等一些非经济因素角度进行决策，比如选择其权利人可能更多地考虑他的政治上的可信赖性，而可能忽略那些经济上具有潜在实力的企业等，由此使其决策偏离追求利润最大化的动机。

根据“谁投资谁拥有”的原则，国家理应对政府资助项目产生的智力成果拥有所有权或一定程度上的支配权。现实中，政府投资开展一个研究项目，往往有着专门的目的。对于国家投资并拥有产权的发明成果，政府都有免费使用的权利。当承包商或其他许可方对政府资助产生的发明实施不利时，政府还可以强制许可。

六、结束语

以知识产权管理和保护促进科技资源共享

科技资源共享中要建立和完善科技资源共享平台的同时，还要注意以知识产权管理和保护的体系观念来保护知识产权，促进公共利益。

产权管理和资产管理篇(2)

关键词：国有资产管理 授权经营

国有企业的改革已进行数十年了，但始终是我国经济体制改革的难点。事实上，根本的问题是我们在进行国有企业的改革中，政府始终将自己看作国有企业的所有者和经营者，这就使得国有企业的改革一直围绕其自身来进行，而没有摆脱原地打转的怪圈。所以，国有企业的改革应该从国有资产管理的角度来考虑，将国有企业的改革和发展完全置于市场经济的大环境中进行与自己相关的具体生产经营活动。在市场经济条件下，企业经营活动可分为生产经营活动和资本经营活动。随着市场经济体制改革的深入，社会主义国家对国有资产的管理应该逐渐由直接的生产经营转变为对国有资产的间接性资本经营。

资本经营是国有资产管理的关键

所谓资本，就是通过不同形态（实物形态和货币形态）的无休止运动而实现利润的资产。资产最本质的特点是通过自身运动而增值，它与利润之间是一种必然的关系。资本的一般属性主要是增值性、竞争性和流动性。国有资本的管理也应该是具有增值性、竞争性和流动性的属性，这就要求对国有资产的管理应该从价值的角度来管理和运作，这就把国有资产的管理与国有企业的经营管理从两个不同的层次分了开来。对国有资产的管理主要体现为国有资本的经营与管理，应该充分关注国有资本的流动性和增值性，当然，对国有资本的管理也应该体现出国家的宏观调控政策。但这种宏观调控的实施仍然要表现为对国有资产的资本经营方式。所谓资本经营，是指通过对资本的交易（买卖）和通过对资本的价值的利用，使资本能够创造新的价值并带来更多的增值及实现资本盈利最大化。资本经营的主要方式是融资、投资和相应的资本收益分配。

国有资产管理的资本经营主要是从宏观的角度考察国有资本的增值性和收益性，增值性和收益性自然就涉及到资产的流动性，所有资产的增值性和收益性的多少取决于资产流动性的好坏。而这三者又取决于对资产产权制度的安排，产权是一个权利体系，主要包括所有权或归属权、占有权、支配权、使用权、收益权和转让权。产权最终还是体现在资产的所有权方面。产权的目的和实质是获取经济利益，这就决定了作为产权对象被占有的并不是物质本身，而是物质本身某种有用的经济属性，因此就可能出现对产权的分割，即不同的行为主体同时拥有同一资源的不同属性。

这些关于产权的理论就使得我们在国有资产管理中能够恰当的把各种权利分割开来，形成适合我国社会主义经济体制的国有资产运营管理体系。因而在明确了国有资产所有权的初试者，并界定了中央政府和地方政府各自所所有权的国有资产范围的基础上，应该以“三个分离”为原则，构建国有资产监管、运营体制的基本框架，即在政府机构的设置上，必须使政府国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能机构分离；在国有资产的监管与运营方面，必须实行行政（监管）、企业（运营）分离；在国有资产的运营中，必须实现资本经营与生产经营的分离。所以，要实现对国有资产的资本经营，必须要有明晰的国有资产的产权关系，理顺国有资产的产权关系是国有资产资本化管理的前提条件。

产权经营是国有资产管理的核心

国有资产管理的资本管理除了对产权的恰当分割外，还必须考虑对国有资本的流动性和收益性。国有资产管理的目的之一是增值，所以，国有资产的资本化管理意味着国有资产的不断流动，这可以通过重组、兼并、收购、破产和租赁等形式来完成。而流动性的实现必须以资产的产权明晰化为前提，否则，一切将无从谈起。而我们进行了多年的国有企业改革以及国有资产管理体制的改革，至今仍未解决的问题是产权的明晰化。十六大报告明确指出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这给我们国有资产管理体制的改革指明了方向，同时也使我们多年的改革难题得以初步解决。

国有资产管理的资本经营最终体现为价值的运营和管理，而把实物的经营和管理作为资本经营的一部分。这样，政府的经济管理就可以通过国有资产的投资额、投资方向、投资渠道等资产管理指标来体现出来。也就是说政府对国有资产的管理是把国有资产作为资本以产权为最终管理的目的，把国家的经济管理规划或政策都体现在产权的市场交易与优化组合中，在对国有资产的资本经营中坚持“有所为有所不为”和“有进有退”的灵活方式。但在国有资产的资本经营中还存在一些问题：国有资产的产权主体是谁？最终由谁来体现和实施？我们现在的解决办法就是对国有资产的授权经营，授权经营是国有资产管理的一种比较适当的运营方式之一。

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授权经营是国有资产管理的主要方式

我国国有资产管理的关键是资本经营，因而我们必须考虑的问题是资产的所有权与经营权的统一性与分离性。在计划经济体制下，国有资产的管理与经营是统一在一个主体之下的，而在市场经济体制下，作为市场经济微观主体的国有企业的改革和发展要求对国有资产进行所有权与经营权分离经营与运作，同时，这也是市场经济发展的必然规律。这带给我们的问题是所有权主体及经营权主体如何体现和如何联系。国有资产管理中的授权经营与委托机制应有一个区分，至少它们在运营的层次上有所差异。国有资产管理的授权经营主要体现在国有资产的所有权委托给某一设定的国有资产管理机构，使它作为国有资产的所有者行使国有资产的所有权。这也正体现了国有资产的“统一所有”，尽管这种授权与委托机制有些相似，但授权经营又不能与之混同。

简单的说，《全民所有制企业转换经营机制条例》或《公司法》所规范的是：国有企业的出资者与国有企业的经营者之间的关系，是出资者所有权与经营权或法人财产权之间的关系。而在国有资产的经营授权关系中，关系的双方，只是国有企业出资者所有权不同权能的行使者；授权的过程，实际是界定在出资者所有权中关系双方各自权能的边界，以及为此各自所承担的责任和应得利益。授权经营是授予国有资产的所有权，而经营权则是委托关系所要解决的问题。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

国家所有意味着国有资产的国家统一所有，而在现实中由于我国财政的分级管理机制以及财政的转移支付制度，使得国有企业的资产在许多方面基本属于各级财政部门的投资结果，所以在建立统一所有基础上的出资人管理制度是比较恰当的制度安排。出资人制度最终落实到了所有权的授权经营机制的运行，那么，这就涉及到授权主体及承权人的确定问题。从出资人制度的角度来看，授权主体应该是各级人民代表大会，通过人大来安排承权主体的人事安排、重大事项的决策等一系列的制度安排。人民代表大会应该设立一个专管国有资产的机构，来负责国有资产管理的日常工作。国有资产所有权的承权主体应该是各级单设的具有法人资格的国有资产管理公司，由它来统一运营本级政府机构所应归属的国有资产。各级国有资产管理公司不具有行业隶属关系，而是一个完全符合《公司法》规定的法人机构，同时也不具有政府职能的性质，它的运营完全取决于各级人大对它的责、权、利的规定和安排。国家经济和社会方面的政策方针的实施与考核均由人大来制定和委任。

产权管理和资产管理篇(3)

第一条为健全本市国有资产管理、监督、营运制度，促进国有资产合理流动和优化重组，保证国有资产的安全和保值增值，维护国有资产所有者和经营者的合法权益，巩固和发展国有经济，根据国家法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法所称国有资产，是指本市各级人民政府投资形成的和依法界定登记的下列国有资产：

（一）动产；

（二）不动产；

（三）知识产权和其他无形资产；

（四）货币和有价证券；

（五）法定的其他财产权利。

第三条本市公用国有资产、资源性国有资产和依法界定登记的企业国有资产的占有、使用、营运、收益、处分以及保护和监管，适用本办法。

第四条本市国有资产的管理，按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，通过转变政府职能，理顺产权关系和政府监督与企业经营的关系，建立适应市场经济的监管体系、营运机制和保值增值责任制度，保障国家对国有资产的所有权和收益权，落实企业法人财产权。

第五条对企业占用国有资产的监督管理，贯彻政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开、国有资产的监督管理与国有资产的营运分开、企业财产的所有权与经营权分离、资本经营与生产经营分离的原则，保障企业独立支配法人财产权。

公用国有资产和资源性国有资产的占有、使用、收益、处分及保护工作，依照国家法律、法规、规章的规定，委托有关部门负责。

机关事业单位占用的国有资产由财政部门负责营运管理。

除国家法律、法规、规章和本办法有特别规定的以外，本市各级人民政府及其工作部门、其他国家机关均不直接经营国有资产。

第六条本市鼓励受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体和其他占用国有资产的企业，积极探索推进政企职责分开、完善国有资产营运体系、健全国有资产保值增值责任制度、面向市场转换企业经营机制的各种有效方式、方法。

第二章国有资产管理机构

第七条本市及各县市区设立的国有资产管理委员会，代表本级人民政府组织实施国有资产的分级管理、授权经营、分工监督。

第八条本市国有资产管理委员会履行下列主要职责：

（一）组织贯彻国家关于国有资产管理的法律、法规、规章，拟定本市国有资产管理措施；

（二）组织实施本市公用国有资产、资源性国有资产的委托管理；

（三）拟定本市国有资产经营公司、授权投资主体的设立、变更、终止方案；

（四）向国有资产经营公司、授权投资主体委派董事、监事、财务总监并受理其工作报告；

（五）按照干部管理权限确认国有独资公司和国有控股公司董事长、经理、财务总监的任职资格；

（六）确认国有资产产权代表的资格；

（七）组织有关部门编制国有资产收益预决算草案；

（八）审批国有资产经营公司、授权投资主体的长远发展规划、年度经营计划、收益运用计划、年度经营报告及其他重大事项；

（九）制定国有资产保值增值指标体系和国有资产营运考核办法；

（十）协调有关部门、国有资产经营公司、授权投资主体之间的国有资产管理、营运纠纷；

（十一）国家法律、法规、规章和本市人民政府赋予的其他职责。

第九条本市国有资产管理办公室履行下列主要职责：

（一）组织执行国家关于国有资产管理的法律、法规、规章和本市国有资产管理措施；

（二）组织承办国有资产的清理、界定、登记、评估工作；

（三）组织实施国有资产营运情况考核；

（四）组织国有资产产权交易监管工作；

（五）组织国有资产统计、评价工作；

（六）健全和管理国有资产档案；

（七）培训国有资产管理人员；

（八）本市国有资产管理委员会赋予的其他职责。

第十条各县市区设立的和依法确认的国有资产管理部门的职责，由各县市区人民政府参照本办法第八条、第九条的规定确定。

上级国家机关对国有资产管理机构的设置和职能划分作出新的规定的，依照上级国家机关的规定执行。

第三章国有资产界定登记

第十一条下列财产依法界定为国有资产：

（一）各级人民政府用于投资的货币、实物和无形资产；

（二）国有资产的收益；

（三）国有资产的自然增值和孳息；

（四）依法应当界定为国有资产的其他财产。

第十二条以国有资产担保、抵押承担投资风险，用借贷资本创办的国有独资企业及其他国有经济组织，其内部积累的净资产界定为国有资产。

第十三条国有独资企业和其他国有经济组织中除依法界定为非国有资产以外的全部净资产，均界定为国有资产。

第十四条国有资产按下列规定登记：

（一）行政事业单位占用的国有资产，由受托管理的部门申报登记；

（二）新设行政事业单位和开办企业占用国有资产的，由占用单位申办国有资产产权设立登记；

（三）因单位合并、分立及名称、住所、法定代表人、财产管理关系发生变化或国有资产总额增减的，由占用单位申办国有资产产权变更登记；

（四）因单位撤销、解散、破产等情形收回国有资产或国有资产自然灭失的，由占用单位申办国有资产产权注销登记。

（五）国家法律、法规、规章规定应当实施登记的其他情形。

第十五条现存国有资产产权登记随国有资产产权界定一并进行。国有资产产权设立、变更、注销登记随占用单位设立、变更和产权注销同时进行。

国有资产行政主管部门应当按年度检查国有资产占用单位产权登记状况、产权变更或注销审批手续、保值增值指标完成情况及国有资产所有者和经营者权益落实情况，并分年度编制国有资产产权变动分析报告，呈报本级人民政府。

第十六条国有资产行政主管部门应当按国有资产占用单位分别建立国有资产产权登记档案，永久保存国有资产产权登记的各项凭证和资料。

第四章国有资产营运监督

第十七条森林、土地、矿藏、水资源等资源性国有资产，分别委托林业、土管、地矿、水利等部门负责营运管理。

非经营性的无形资产委托有关主管部门管理。

第十八条受托管理非经营性国有资产的部门，凡出售、转让、投资、划拔非经营性国有资产的，应当事先报经国有资产行政主管部门核准。

第十九条受托管理非经营性国有资产的部门，应当按会计年度编制国有资产开发利用计划，并向本级国有资产行政主管部门报送国有资产存量的占用和开发利用情况报表。

第二十条国有资产经营公司和授权投资主体，负责授权范围的经营性国有资产的投资运作和产权经营，并按照权责明确、管理科学、激励与约束相匹配的原则，建立国有资产经营责任制和国有资产产权代表制。

第二十一条国有资产经营公司、授权投资主体经营国有资产，应当遵守下列规定：

（一）编制长远发展规划并报国有资产管理委员会核准；

（二）在每一会计年度终了前，编制下一年度国有资产营运计划和收益计划并报国有资产行政主管部门核准；

（三）依照国有资产经营责任制的规定与国有独资企业、国有控股企业签订《国有资产经营责任书》；

（四）按会计年度向国有资产行政主管部门报送经审计的年度营运报告和会计报表，详细记载国有资产的总额及变更事项；

（五）对占用国有资产的企业按规定申办《国有资产授权占用证书》；

（六）凡经营性国有资产变动达100万元以上或不足100万元但属关键设备、成套设备的，报送国有资产行政主管部门批准后处置；

（七）以国有资产为非控股企业提供担保，必须报经国有资产行政主管部门批准后实施。

第二十二条国有资产经营公司和授权投资主体，应当负责向所参股、控股的企业和全资子公司派出产权代表、监事、财务总监，并考核、监督其工作。

第二十三条国有资产占用单位整体或部分转让国有资产，必须报经国有资产经营公司或授权投资主体同意。

向下列单位和个人转让国有资产，必须报经国有资产行政主管部门批准：

（一）向个人、私营企业、合伙企业、集体所有制企业转让国有资产产权；

（二）向中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资企业转让国有资产产权；

（三）向台湾、香港、澳门及外国投资者转让国有资产产权；

（四）向本市以外的单位和个人转让国有资产产权；

（五）国家法律、法规、规章规定应当报经国有资产行政主管部门批准方可转让的其他情形。

第二十四条国有资产产权转让收入纳入资本金预算，按国家有关财务规定处理，接受国有资产行政主管部门的监督检查。

第二十五条国有资产占用单位通过市场实施国有资产产权交易的，应当遵守下列规定：

（一）坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则；

（二）对拟交易的国有资产委托具有相应资质的评估机构进行评估并报国有资产行政主管部门确认；

（三）除上市公司的国有股权交易外，均在国有资产行政主管部门指定的产权交易场所进行；

（四）产权交易双方凭《产权交易确认书》到国有资产行政主管部门办理国有资产产权变更登记或注销登记。

第二十六条受托实施国有资产评估的机构，应当遵循真实、公正、科学、可行的原则，依照《国有资产评估管理办法》规定的标准、程序和方法实施国有资产评估。

第二十七条国有资产具有下列情形之一的，应当进行评估：

（一）资产出让和转让；

（二）企业合并、分立、出售或股份制改造；

（三）用国有资产与他人设立合资经营企业、合作经营企业；

（四）企业终止清算；

（五）以国有资产设定抵押担保；

（六）企业租赁；

（七）国家法律、法规、规章规定应当进行评估的。

第二十八条因国有资产管理和营运发生纠纷的，按下列规定处理：

（一）国有资产占用单位认为国有资产行政主管部门、受托管理国有资产的部门侵犯其合法权益的，可以申请国有资产管理委员会协调或依法申请行政复议；

（二）国有资产占用单位之间因国有资产营运发生纠纷的，可以申请国有资产行政主管部门协调或依法申请仲裁或向人民法院提讼；

（三）国有资产占用单位、国有资产分级管理者与其他单位、个人之间发生民事权利义务纠纷的，均可依法申请仲裁或向人民法院提讼。

第五章国有资产收益管理

第二十九条国有资产收益，实行专收专支和投资、受益、监管相统一的制度。国有资产行政主管部门、受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体及其他占用国有资产的单位和个人，均应保障国有资产的保值增值。

第三十条本市按照国有资产分级管理的原则建立国有资产预算收益报告制度。

国有资产收益预决算由财政部门依法编制。

经批准的国有资产收益预算由国有资产行政主管部门会同有关部门组织实施。

第三十一条受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体，负责编制管理和营运范围内的国有资产的年度收益计划并报国有资产行政主管部门审批。

国有资产经营公司、授权投资主体应当根据企业类型和规模，分别确定所属企业利润和上缴资产收益金的比例。

第三十二条下列国有资产收益，由受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体取得或由国有资产分级管理者直接取得：

（一）国有独资企业上缴的利润；

（二）国有股权所分得的股息、红利；

（三）国有资产经营公司、授权投资主体转让国有资产、国有股权所得收入；

（四）依法应当取得的其他收益。

第三十三条国有资产收益主要用于：

（一）转增资本；

（二）新设企业；

（三）投资参股；

（四）其他形式的国有资产扩大再生产；

（五）法律、法规、规章或本级人民政府规定的其他用途。

受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体使用国有资产收益，应当经国有资产行政主管部门审核并报国有资产管理委员会批准。

第三十四条受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体应当依照国有资产行政主管部门的规定，对收取资产收益金、国有股本金、红利等情况定期报送报表。

第六章国有资产统计评价

第三十五条本市国有资产统计评价依照国家法律、法规、规章的规定实施。

国有资产统计依照国有企业报表、清产核资报表、重点企业监测报表统计汇总和分析上报。

国有资产评价依照国家统一规定的指标体系、评价标准和工作程序，通过定量定性对比分析，对国有资产占用单位一定营运期间的经营效益及其经营者的业绩，作出客观、公正、准确的综合评价。

第三十六条受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体和其他占用国有资产的单位，必须依照国有资产行政主管部门的规定及时、准确、真实地报送国有资产报表。

第三十七条财政部门规定的覆盖全社会的统计报表，按照财政管理业务归口实施分发、收集、审核、录入、汇总后交国有资产行政主管部门汇总。

第三十八条国有资产行政主管部门依照上级国家机关和本级人民政府的规定，会同审计机关定期或不定期地对受托管理国有资产的部门、国有资产经营公司、授权投资主体营运的国有资产实施效绩评价。

国有资产占用单位的效绩评价报告，作为考核、任免、奖惩国有资产占用单位负责人和年薪兑现的重要依据。

国有资产占用单位的效绩评价结果，经本级人民政府批准可向社会公布。

第七章违规行为处置

第三十九条对违反国有资产产权登记、变更、交易、评估、统计、评价规定的，由国有资产行政主管部门依法处理或提请有权机关处理。

第四十条对违反本办法的规定造成国有资产流失或隐瞒、截留、非法转移

国有资产收益的，由国有资产行政主管部门、财政部门依法给予行政处罚和提请监察机关对有关责任人员给予行政处分。

第四十一条对违反本办法规定的国有资产行政主管部门、受托管理国有资产的部门的工作人员，由所在机关或监察机关依法给予行政处分。

第四十二条对违反国有资产管理、营运规定触犯刑律的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第四十三条国有资产占用单位负责人受到撤职以上行政处分和刑事处罚的，三年内不得担任国有独资企业、国有控股企业的法定代表人。

第四十四条当事人对行政处罚、行政强制措施等具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或依法向人民法院提起行政诉讼。

第八章附则

第四十五条本市在境外的国有资产的管理和营运，参照本办法的有关规定执行。

第四十六条本市国有资产分级管理涉及到各县市区人民政府管理范围的，授权本市财政部门和国有资产行政主管部门协调处置。

产权管理和资产管理篇(4)

「关键词国有资产授权经营、国有资产管理部门、投资关系、授权关系、信托制度

一、国有资产授权经营公司在国有资产管理体系中的地位

党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全产权的责任制度。……中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索和建立国有资产管理的具体形式。”以这一规定为基础，我国确立了“国家统一所有、政府分级管理、投资主体营运、多方分工监督、企业自主经营”的国有资产管理的总体框架。国家统一所有，是指国有资产的权利主体是中华人民共和国，国务院统一行使国有资产的所有者职能，不能搞部门所有、地方所有和企业所有。政府分级管理，是指县级以上各级人民政府，根据上级政府的授权，对其管辖的国有资产具体行使所有者的管理职能。投资主体营运（即授权经营），是指各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、企业集团和控股公司，由他们进行持股，行使出资者的权利。多方分工监督，是指政府的各个部门根据法定的权限对有关国有资产的各种活动进行监督。企业自主经营，是指企业对本企业范围内的国有资产依法享有法人财产权，自主经营，而国家对投入企业的国有资产享有出资者权益。（注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版，第21页。）

这个框架形成了从中央政府到地方各级政府，再到投资主体，最后直至企业的一个层级体系。在这个体系中，每往下一层，就越接近市场一步，最后到各个企业成为完全的市场主体。因此，从一定程度上来说，整个国有资产管理和经营体制，都是围绕着实现“国有资产从政府管理向市场运作转换”这一目标展开的。但是，国有资产“国家所有”的特性决定了，无论怎样转换，政府与市场之间必然有一个“接口”，在“接口”以上属于政府管理的范畴，“接口”以下则属于市场运作的范畴。由此可见，“接口”处于整个国有资产管理和经营体制的核心和枢纽地位，它真正决定了国有资产能否最后进入市场。因此，探索和建立一个好的科学的“接口”，一直是国有企业改革的理论和实践中十分关注的问题。在上述国有资产管理和经营体制中，这一“接口”的职能是由国有资产授权经营公司承担的。也就是说，国有资产授权经营公司在我国国有资产管理体系当中位于政府与市场的中介的地位。

正是由于国有资产授权经营公司的上述中介地位，因而我们在考察国有资产授权经营公司时，除了要了解其内部结构及运行外，还要准确把握它与政府的关系以及它与其持股的企业之间的关系。关于授权经营公司与其持股的企业之间的关系，与一般的市场主体之间控股、持股的关系是一样的，适用《公司法》的规定。而授权经营公司的内部治理结构及运行，由于其出资者的特殊性，与一般的公司有所不同。因而，准确把握授权经营公司与政府的关系是正确理解国有资产授权经营公司的关键所在。也只有理清了它们与政府的关系，才能使国有资产授权经营公司成为真正的市场主体，完成社会主义公有制与市场经济在微观层次上的结合。因而，本文着重对这一问题进行探讨，以期抛砖引玉。

按照政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，各级政府部门可以划分成两类：一类是国有资产管理部门，另一类是社会经济管理部门。因此，探讨政府与国有资产授权经营公司的关系，也应分开进行：一是政府社会经济管理部门与国有资产授权经营公司的关系；二是政府国有资产管理部门与国有资产授权经营公司的关系。对于前者，即政府社会经济管理部门与授权经营公司的关系，笔者认为主要是一般市场主体与政府之间的关系。政府社会经济管理部门对国有资产授权经营公司的管理，应同对其他企业的管理一样，是对它进行指导、调控、提供服务，而不应有其他特殊之处。否则，就难以达到政企分开的目的。因此本文对这一关系不想作过多论述，而主要探讨后者，即国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系。

政府国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系，究竟是一种怎样的关系，其法律性质是什么？现在在立法和理论上都不很明确。大体来说以下两种观点比较普遍：

一是把国有资产管理部门、授权经营公司和被授权企业之间的关系理解为国有资产管理部门将国有资产投资于授权经营公司，而授权经营公司再把这些国有资产投资于被授权企业。他们之间的关系均为投资关系。由于被授权企业大多在授权经营公司成立之前就已存在，因而，若要把政府国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系单纯理解为投资关系，就必须作一个“虚拟”解释，即虚拟国家先把资产投资于授权经营公司，然后授权经营公司再投资于被授权企业。“进行企业集团国有资产授权经营是考虑到目前我国企业集团的集团公司与成员企业之间大多为非产权关系，即行政隶属关系、统一计划单列关系、统一承包关系或生产协作关系。通过政府授权经营方式来确立他们之间的产权关系可以在较短时间内以较低的代价实现产权连结。”（注：见《国家国有资产管理局关于印发〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日，国资企发[1996]115号）因此，从根本上来说，国有资产授权经营的目的就是为了建立这一观点所理解的那种明晰而简单的关系。

二是认为国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系为“授权关系”。也就是认为二者之间的关系就基于国有资产管理部门把国有资产授权给授权经营公司经营。国有资产管理部门也正是因此才拥有对授权经营公司的管理权。目前多数研究国有资产授权经营的文章都持这一观点。

以上两种观点均有一定的道理。但由于讨论这一关系时没有明确一个基本的前提，从而使得讨论无法深入，更重要的是没能达到实现国有资产所有者职能与营运职能相分离的目的，从而导致了立法上的一些混乱。

笔者认为，政府国有资产管理部门与授权经营公司之间存在两种关系，即投资关系和授权关系。首先，国有资产管理部门投资设立授权经营公司，同时被授权企业也由国有资产管理部门投资设立，然后，国有资产管理部门再把这些企业授权给授权经营公司经营。国家有关文件中关于国有资产授权经营的定义也体现了这一点。“企业集团授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，……”（注：见《国家国有资产管理局关于〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日国资企发[1996]115号）可以看出这一定义表明国有资产授权经营包含两个行为：投资设立国有资产授权经营公司，把原有的国有企业授权给国有资产授权经营公司经营。

正是基于这一理解，笔者下面分别讨论

这两个关系。

二、国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的“投资关系”

国有资产管理部门对授权经营公司首先是一种投资关系，只有明确投资关系才能真正实现国有资产所有者管理职能和营运职能相分离的原则。这可以从理论和实践两个方面加以证明。

（一）理论论证

首先，国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利来源是基于投资关系产生。明确这种投资关系在法律上有重要意义，它指出了国有资产管理部门对授权经营公司进行管理的权利的真正来源。也就是说，国有资产管理部门正是基于“国家依法独资设立”这一投资设立行为，才拥有了选任授权经营公司管理人员、对其经营运作进行适应干预的权利。同时，这也是符合公司法和市场经济规律的。以往的理论忽视这一问题，给人的感觉是：国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利是基于“授权”行为产生。实际上，基于“授权”这一事实产生的两者之间的关系，无论是还是信托（本文后面将详细阐述），都不可能派生出上述权利。

其次，明确投资关系有利于使授权经营公司成为真正的民事主体。国有资产管理部门毕竟是一个政府部门，按照市场经济的一般规则，政府部门是不参与市场竞争的。因此，有必要将国有资产所有者职能划分为管理职能和营运职能两部分。管理职能由国有资产管理部门作为政府机构来行使，这也是一种行政职能。营运职能则由授权经营公司来行使，这一职能完全是一个民事主体的职能。若不明确国有资产管理部门对授权经营公司的管理权利是源自于投资，那人们的理解只能是，国有资产管理部门的这一权利直接来源于行政权，国有资产管理部门对国有资产经营机构的管理也是行政管理。这样就使授权经营公司失去了民事主体的性质，成了一个政府派出机构。因此，正确理解国有资产管理部门与国有资产授权经营机构之间基于“投资”而产生的关系的本质，有利于摆脱“授权”行为派生管理权利的这一错误认识，对此，下文将有阐述。

再次，明确投资关系可以把国有资产管理部门的市场行为降到最低程度。国有资产管理部门作为政府部门不能成为市场竞争主体是市场经济的基本要求，但要实现国有资产与市场经济的有机结合，连接国有资产的市场行为和政府行为毕竟得有一个“接口”。由授权经营公司来承担这一“接口”主要是因为授权经营公司数量少且一般只进行资本运营，从而在可能的范围内，最大限度地限制了政府的市场行为。

最后，明确这两者之间的投资关系并不造成“人格混同”。按照前面所述，国有资产管理部门既是投资者，即授权经营公司是属于自己的，又是委托者，即委托授权经营公司进行经营，是否意味着自己委托自己而出现所谓的“人格混同”呢？我们认为答案是否定的。因为授权经营公司依法有效成立后，其本身就是一个独立的法律主体，国有资产管理部门只是在选择管理者等问题上对它产生一定的影响，但并不意味着二者人格等同。

（二）实践论证

国有资产管理部门和授权经营公司之间事实上存在投资这一关系。所谓“授权经营公司”必须有“授权”，而要“授权”则必先存在一个“授权对象”，即必须先成立一个授权经营公司，或先存在一个可以授权的公司。前者是相对于纯粹性控股公司来说的，它们一般的由原来的主管局转制而来的，主管局要转制为控股公司，除名称改变外，还应采取实质性步骤，按公司设立的程序，进行投资、登记，建立公司化的组织机构。虽然在转制过程中，所谓的投资，都是由原来主管局的固定资产等来充抵，但毕竟也是国家资产管理部门代表国家进行的投资行为。后者则主要是针对混合型控股公司而言的。混合型控股公司，一般是由原来同行业的一些优势企业经授权、改制而成。这类控股公司，原来就存在一个授权的对象，不需要重新成立。原来的优势企业就是国有企业，国家实质上早就对其存在投资行为。由此可见，国有资产管理部门与授权经营公司之间广泛地存在着投资与被投资的关系。关于这一点，我国许多理论论著中都是有体现的。如有的著作在给国有资产营运机构下定义就认为，它是由“国家依法独资设立”的，（注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版。）只是没有进一步研究这一行为的意义，在国家的有关规范性文件中也有所体现。（注：如《国家国有资产管理局关于印发〈关于企业集团国有资产授权经营的指导意见〉的通知》，1996年9月11日国资企发[1996]115号文件指出“政府授权经营时，集团公司必须是国有独资企业。”）

三、国有资产管理部门与国有资产授权经营公司之间的“授权关系”

由于国有资产管理部门与授权经营公司之间存在着“投资关系”，授权经营公司在国有资产管理部门“投资”的基础上依法成立后，即成为一个独立的市场主体。国有资产管理部门授权其经营管理一定范围内的国有资产，从而又产生了两者之间另一种性质的关系，即“授权经营”关系。对于这种关系的法律性质，现有理论没有明确，从而导致了立法上的模糊性及实践效果的局限性。因此，有必要从理论上对其进行剖析。

目前较为流行的理论认为，两者之间基于“授权”而发生的关系是一种委托关系（注：如敖华先生认为“国有资产管理部门与国有控股公司之间是国有资产的二级委托-关系”，见《国有资产授权经营的几个问题》（载于《甘考理论学刊》1998年1期）。持这种观点的学者还有很多，笔者不一一列举。）。并从委托这一观点出发，或讨论“国有资产授权经营的度”（注：盛毅、顾宇红：《国有资产授权经营问题研究》，载《社会科学研究》2000年第1期。），或讨论“授权的权限范围”（注：程国平：《企业集团国有资产授权经营的研究，载《武汉汽车工业大学学报》1998年第5期），热烈地争论究竟是“让渡使用权”、“让渡收益权”、“让渡处置权”，还是这些权利一起让渡。笔者对此有不同看法。

首先，如果将授权关系的法律性质界定为委托关系，那么进行这些讨论是必要的。因为的特征之一就是要求被人在“权限”范围内行事，所以确定给予授权经营公司哪些权利是非常重要的。但是，这样一来，岂不和国有企业改革初期一样，处于一种“放权”的状态下，想放给企业多少权就授予他们多少，不想放的话，就收回授权。这样就从根本上违背了“政企分开”的原则，也违背了推行授权经营制度的初衷。

其次，从的法律特征来分析，国有资产管理部门与授权经营公司之间基于“授权经营管理一定范围内的国有资产”而产生的关系与关系的性质并不相符。一些学者所说的“委托关系”实际上是一个经济学上的名词（注：经济学上的委托关系泛指任何一种涉及非对称信息得的交易。交易中拥有信息优势的一方称为人（agent），另一方成为委托人（principal）。张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社、上海三联出版社，1996年版，第398页。），而不是法律意义上的关系。由于没有弄清这两者之间的区别，才造成了这种混乱。

所谓，是指人在权限内，以被人的名义从事民事法律行为，其后果直接归属于被人的一种制度。国有资产管理部门与授权经营公司之间基于授权而产生的关系，从受托人接受委托人的委托，为委托人从事一定的事务的角度来看有一定的相似性，但是它与关系仍是截然不同的。

第一，关系要求人以被人的名义从事民事法律行为。而授权经营公司，对于授权范围内的国有资产，一般以自己的名义从事经营管理。

第二，制度要求的后果直

接归属于被人。而实践中并非如此。一般来说授权经营公司经营管理行为的后果，直接归属于自身，由授权经营公司自身对其行为后果承担责任。从保护国有资产的角度来说，也不可能要求行为的后果直接归属于委托人国有资产管理部门。

第三，制度中，人只能在被人指示的权限范围内进行民事活动。而授权经营公司的权限则大大超过人的权限，它对授权范围内的国有资产实际上行使占有、使用、处分和部分收益权。

第四，它也不能归属于广义的任何形态。所谓广义，从英美法系的角度来说包括显名、隐名和不公开身份的三种。显名是指人以被人的名义实施民事行为，由被人承担权利义务的。隐名是人以自己的名义与第三人进行民事活动，人表明关系存在，但不公开被人的姓名。不公开身份的是指人不公开存在关系，而以人自己的名义签订合同。显然，三者都不能用于描述授权关系。从大陆法系的角度来说，广义的也包括直接和间接两种。直接与我们上面讨论的为同一概念。间接是人为了被人的利益，以自己的名义与第三人开展民事活动，其效果间接归属于被人。行纪合同是间接的主要形式。行纪与授权关系存在一定的相似性，但行纪还是不能概括授权关系的特征，主要表现为：

1、行纪范围很小。行纪合同一般局限于贸易活动领域，而授权关系中授权经营公司活动的领域非常广泛。

2、行纪合同调整的合同当事人之间的债权债务关系本质上属于债法。而授权关系中，二者间主要是一种财产管理关系，涉及物权、债权两方面的内容。因此，授权关系也不属于广义中的任何形式。

由此可见，以“关系”来定位或者描述国有资产管理部门与授权经营公司之间的“授权关系”是不够正确的，它并不能揭示这种关系的实质，也不能正确处理两者间的权利和义务关系。我们认为，以信托关系来定位“授权经营”关系是合理和清晰的。

四、以信托制度来构建国家资产管理部门与授权经营公司之间的授权关系

（一）授权关系是信托关系

首先，两者制度设计的目标相同。信托是委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件所定，为收益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系。（注：周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社，1996年版，第3页。）国有资产授权经营是委托人国有资产管理部门将国有资产委托给授权经营公司经营，从而实现国有资产保值增值的一种制度。可见这两种制度的目的都是为了实现转移和管理财产。

其次，授权关系的构造与权利状态与信托关系一致。就其构造来说，授权关系与信托关系一样也存在着委托方（国有资产管理部门）、受托方（授权经营公司）、受益方（国有资产管理部门与授权经营公司都有一定收益分配）等三方主体。同时，授权关系中还存在着授权关系成立的依据（即信托设立依据），授权进行经营管理的国有资产（即信托财产），和国有资产保值增值的目的（信托目的）（注：信托关系一般包括六个要素：信托设立的依据、信托财产、委托人、受托人、收益人和信托目的。）。

就其内部各方的权利状态来说。在信托关系中，按照英美法的体系，存在着“双重所有权”的概念。受托人对信托财产的权利为“普通法上的所有权”，受托人可以象真正的所有权人一样，管理和处分信托财产，第三人也都以受托人为信托财产的权利主体和法律行为的当事人。当然受托人不能为了自己的利益而使用信托财产，也不能随意毁坏信托财产。而受益人的权利则称为“衡平法上的所有权”，这大致相当于大陆法系的“受益权”。同时，信托关系中信托财产具有独立性。信托一旦有效设立，信托财产即从委托人、受益人和受托人的自有财产中分离出来，而成为一种独立运作的财产。从委托人的角度，委托人一旦将财产交付信托，即丧失其对该财产的所有权，不再属于其自有财产。从受托人的角度来看，受益人虽然享有受益权，但这主要是一种受益请求权，在信托关系存续其间受益人不有信托财产的所有权（注：周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社，1996年版，第12-13页。）。而在“授权关系”中，授权方（委托人即国有资产管理部门）从法律角度来说，被宣布为国有资产所有者，但授权以后，对这些国有资产就不享有真正意义上的所有权了，不能直接占有、使用、处分。而授权经营公司则享有对授权范围内的国有资产进行管理处分的权利（但无进行破坏性处分之权利）。另外，国有资产管理部门和授权经营公司又都有一定的收益权，这与信托关系中的“受益人”的规定有一定的相似性。由此可见，授权关系与信托关系中的权利状态是一致的。

再次，授权经营公司是以自己的名义进行法律行为，其法律后果归属于自身，这也与信托制度一致。

由此可见，授权关系具备信托关系的外部表征和内部权利构造，本质上属于信托关系。

（二）授权经营信托设计的意义

授权经营关系在本质上属于信托关系。明确这一点在理论和实践上都有很大的意义。

首先，由于信托财产的权利状态和性质（即前面述及的信托关系的“双重所有权”和“独立性”特征），决定了信托关系一旦成立，国有资产管理部门对于委托出资的财产不能直接经营，从而有利于在政府与授权经营公司这一层次上实现政企分开。

其次，可有效解决国有资产所有人缺位问题。信托关系一旦成立，国有资产管理部门即丧失对信托财产的所有权，无需考虑国有资产原来的所有者是否到位。

再次，防止国有资产的流失。一是信托财产具有独立性的特点，使得委托人、受托人、受益（此为国有资产管理部门和授权经营公司）的债务人均无法主张以信托财产进行赔偿，这显然有利于保持国有资产的完整性，防止国有资产的流失。二是信托关系具有有限责任的特点，从而不致于因为一处国有资产发生问题，而涉及整个国家资产，有利于保持整个国有资产的安全性。

最后，信托管理具有连续性的特点，使国有资产管理保持了稳定性、长期性、连续性，不至于因授权经营公司（受托人）的破产或其他原因而导致中断。这也是“关系”理论所不能克服的，关系的基础是委托合同，具有解除的随意性，从而具有不稳定性。

（三）授权关系的信托制度设计

经过上述分析，使我们看到了授权关系的本质。这对我们以信托制度为基础重新设计授权关系极为有用。我们认为，国有资产管理部门与授权经营公司两者基于“授权”行为而产生的关系，应该是如下关系：即委托人国有资产管理部门和受托人国有资产授权经营公司之间依据双方订立的信托契约，以委托人和受托人作为受益人，以一定范围内的国有资产作为信托财产，为实现受益人的利益和国家增产保值增值而设立的信托关系。

对于这一设计，应从以下几个方面来理解：

第一，从设立依据来说，这一信托是明示信托，即通过双方意思表示设立。这更能体现出授权经营公司的民事主体性。若采用法定信托形式，似有不妥。

第二，这一信托既非自益信托也非他益信托，而是以委托人和受托人双方为受益人，兼具自益和他益性质。这种设计既符合信托法理，又符合授权经营公司（以上海市的授权经营公司为例（注：本文是在笔者承担的上海市国有资产管理办公室《国有资产授权经营公司立法研究》课题（《国有资产授权经营公司与政府部门关系》分课题）的基础上加以补充、完善而成的。））所收红利的分配情况，实现了国有资产所有者的收益权。他益

性（这里即受托人为受益人）的特点能调动起授权经营公司的经营积极性，在委托人不可能付给信托费的情况下，这也可以看作是一种报酬。另外，信托契约的受益条款中应明确国有资产管理部门为授权经营的国有资产的本金的最终受益者，以保障国有资产管理部门的所有权。

第三，对于信托财产，即授权经营的国有资产的规定是明确而具体的，而且一般应做整体信托，也即把一定范围内的国有资产作为一个整体进行信托，这样有利于这些资产的重组。

第四，关于信托期间，为防止短期行为，应做长期或永久的规定。

产权管理和资产管理篇(5)

〔关键词〕 国资委；产权代表制度；国有产权代表；个人产权代表；企业类产权代表；外部环境条件；构建原则；制度框架

〔中图分类号〕F12121 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2013）03-0001-07

一、以国资委为内核的新型国有资产管理体制评述

国有资产管理是一个世界性难题。新中国建立后，我国国有资产管理体制历经了多次变革，尤其是进入新世纪以来，我国对构建新型国有资产管理体制进行了创造性的伟大探索和实践。

1.原有国有资产管理体制及其弊端

以2003年4月国务院成立国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）和同年5月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》为分水岭，之前，我国实行的是“国家统一所有，政府分级管理、部门分散履职”的国有资产管理体制。在这种体制下，中央政府对国有资产管理“集权”过多且身负过重管理负担，地方政府由于“分权”不够对国有资产的管理和保值增值兴趣不大；国有企业疲于应付“政出多门”，政府多个部门都对国有企业进行行政管理和干预，但谁都不对国有企业的经营失败负责；政府履行公共管理职能与履行国有资产所有者职能相混淆，导致国有经济与其他所有制经济非公平竞争；国有企业经营机制缺乏活力，企业治理水平低下，经营管理方式落后，社会负担沉重，企业经营效益差，国有资产流失严重。

2.新型国有资产管理体制的形成及其核心支柱

针对旧的国有资产管理体制存在的上述弊端，2002年11月党的十六大对深化国有资产管理体制改革作出了重大决策部署。之后，国务院国资委和全国省、市（地）两级地方政府国资委机构相继建立，国资监管法规体系逐步完善，实际监管工作日益加强，以2008年10月28日《企业国有资产法》颁布并自2009年5月1日起施行为重要标志，经过近6年的努力，我国国有资产管理体制改革的目标任务至此已基本完成，具有中国特色的新型国有资产管理体制得以正式形成，这一新型国有资产管理体制有两大支柱，一是将过去的“国家统一所有，政府分级管理”改革为“国家统一所有，政府分级代表”，即国有资产由国家统一所有，中央和地方政府分别代表国家作为中央企业和地方国家出资企业中国有资产的出资人代表，分级履行国有资产出资人职责，享有所有者权益，实行行使权力与履行义务和责任相统一。在坚持国家所有的前提下，“政府分级代表”比“政府分级管理”更有利于充分发挥中央和地方两个积极性，更能促进我国国有资产管理体制和国有企业制度适应社会主义市场经济的要求，使“公有制”与“市场经济”更加和谐相容。二是将过去的“多部门分散履职”改革为“国资委统一履职”，即国务院和全国省、市（地）两级地方政府分别设立特色机构性质的国资委，授权国资委代表本级政府履行出资人职责，对企业国有资产实行“管资产和管人、管事相结合”的管理体制，并规定国资委不得干预企业依法自主经营，这种国资委体制着眼于实现“政企分开，政资分开，所有权和经营权分开”，旨在从根本上改变旧国有资产管理体制下企业国有资产管理“九龙治水”的局面。可见，国资委体制不但使“统一所有，分级代表”得以落实，同时也是克服旧国有资产管理体制诸多弊端的关键性制度安排，成为新型国有资产管理体制的内核。以国资委为核心的国有资产管理体制的形成，标志着我国国有资产管理进入一个全新的时期。〔1〕

3.新型国有资产管理体制运行存在的问题及国资委管资产、管人和管事之间的关系

实践证明，以“国资委”为内核的新型国有资产管理体制取得了重要成效，比较符合我国国情，甚至可以认为，我国对国有资产管理体制的改革创新在国内乃至国际都具有重要意义。但是，这种体制在运行过程中还存在一些比较突出的问题，在一定程度上违背了体制设计者和决策者的初衷，影响了体制运行的效率，比如，由于国资委同时行使公权性质的监督管理权和私权性质的股东权，这将难以避免地导致利益冲突和权利扭曲。〔2〕在有的地方，存在上级国资委越权干预下下一级地方政府依法开展国资工作和国资委履行出资人职责的现象。同时，在全国范围内较为普遍存在的问题是，由于同级政府的过多干预以及国资委自身履职意识不强、履职能力不强等多种原因致使国资委履行出资人职责尚未全面切实到位。

所谓国资委履行出资人职责，就是国资委通过统一行使“管资产、管人管事”， 代表本级人民政府对所监管的国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。在“管资产、管人和管事”中，管资产的实质是管资本〔3〕，其主要内容是产权管理和国有资本经营预算管理。管事是行使出资人的事权，这需要划清出资人权利和经营者权利之间的界限。管事主要体现为出资者参与国家出资企业的重大事项决策。而管人就是“管作为出资人该管的人”，实质是对国有资产产权代表进行管理。

关于“管资产、管人和管事”三者的关系，管资产是管人和管事的前提，从法理上讲，没有资本投入的管理，也就不可能去管人和管事，企业产权发生变更，管人的主体和管事的内容将由此而改变。管事是实现管资产目的的手段，管好事有利于促进资产保值增值。但是，不论是管资产还是管事，都需要通过管人才能有效达到其目的，如果管不住人、管不好人，管资产和管事都将难以管住和管好。可见，管人是国资委“三管”中的关键。

二、 国有资产管理中的多级委托关系与国有产权代表的界定及其范围

1.新型国有资产管理体制下我国国有资产管理委托关系

我国《企业国有资产法》规定：国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依据法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权利。国务院国有资产管理机构和地方人民政府根据国务院的规定设立的国有资产管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。〔4〕因此，作为各级政府的国有资产管理机构的国资委是履行企业国有资产出资人职责的政府特色机构，在职能性质和履职方式上，与履行公共行政管理职能的其他政府部门有着根本区别。国资委履行出资人职责不是一种抽象行为，而是通过其派出的产权代表对国有资产进行实际的经营、管理和监督，具体行使出资人权利。可以将新型国有资产管理体制下我国国有资产管理的委托链条概述为：全民（国家）国务院国务院国资委（产权代表）、地方人民政府地方人民政府国资委产权代表。

2.国有资产产权代表的界定、分类与范围

国资委行使管人职责，不是对国家出资企业所有经营决策管理人员进行管理，更不是对国家出资企业的员工进行管理，而是专门针对国家出资企业的国资产权代表所实施的管理。所谓国资产权代表，就是接受国资委委托或授权（通过直接或间接方式），代表国有资产权益，依法具体行使国家出资企业国有资产所有者权利，或者行使参与企业经营决策权利、监督控制权利的人，包括企业类国资产权代表和个人国资产权代表，其中后者是指具有独立民事行为能力自然人性质的产权代表。

在上述多极委托链条中，个人国资产权代表处在最后一个链条中，是替国资委具体履行国有资产出资人职责的人，而国资委是委托者或授权者。如果国资委授权法人企业作为国家出资企业的国资产权代表，并只以持股方式实施资本经营，而不参与国家出资企业的经营管理，那么这样的特殊法人企业即是上文所说的企业类国资产权代表。在这种情形下，国资委委托或授权个人国资产权代表履行出资人职责需要通过企业类国资产权代表这一中间环节。现实中，国资委下属的国有独资性质的国有资产经营有限公司（以下简称国资经营公司）和国有独资集团（控股）公司（以下简称国资集团公司）在性质上都属于企业类国资产权代表。而个人国资产权代表则包括：国资委委派的参加国有资本控股公司、国有资本参股公司股东会（股东大会）的国有股东代表，国资委向国有资本控股公司、国有资本参股公司股东会（股东大会）推荐并经股东会（股东大会）选举产生的公司董事会和监事会成员（董事和监事）；国资委向国有独资公司委派的董事会和监事会成员；国资委向国有独资企业委派的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；国资委通过企业类国资产权代表委派或者推荐并选举产生的上述相应股东代表、董事、监事等。

三、产权代表制度建设现状、存在问题与成因

1.产权代表管理制度的内涵及构成

基于对制度和制度结构的广义理解以及对其制度概念的使用，本文认为，国有资产产权代表制度应包括规范国资委与其产权代表之间委托关系的正式规则和非正式规则。由个人国资产权代表制度和企业类国资产权代表制度组成。个人国资产权代表制度是在国资委主导下形成的对个人国资产权代表的选择委派、产权代表履职内容、程序和方式、产权代表激励约束、产权代表培训、产权代表文化等多方面的行为规范体系，包括强制执行的正式规则和自觉执行的非正式规则。产权代表的选择关乎产权代表组织制度的建立，产权代表规则制度是产权代表制度的核心，而产权代表规则制度中正式规则和非正式规则发挥作用大小的动态关系体现产权代表制度的实施机制，企业类国资产权代表制度是国资产权代表组织制度和企业类国资产权代表行为规则的统一体，涉及企业类国资产权代表的建立，国资经营公司、国资集团公司之间的出资人和职责关系的界定。上述内容一起构成国资产权代表制度结构。

2.国资委产权代表制度建设现状与存在问题

全国各级政府、国资委对产权代表制度的建设总体上重视不够，目前，只有浙江省、沈阳市、珠海市、镇江市等少数省市国资委或政府先后建立了与产权代表管理有关的管理制度，分别出台了《浙江省省属企业国有产权代表报告制度（试行）》（2006）、《沈阳市国资委国有产权代表管理暂行办法》（2006）、《珠海市市属国有企业产权代表请示报告工作暂行办法》（2007）、《镇江市国有产权代表管理试行办法》（2011）。出台上述产权代表管理办法有利于加强这些省市国有资产产权代表的管理，但是由于出台制度的发文层次总体不高，影响了产权代表管理的效果。同时，在制度规范上也存在一些不足和问题，一是产权代表制度的内容不全面，缺乏系统性，产权代表过程管理不平衡，比较而言，重产权代表的委派推荐而轻后续的持续管理，同时国资委主要执行的是产权代表的程序性而非自觉意义上的实质性委派推荐；重产权代表激励机制而轻约束机制建设；二是产权代表对象管理不平衡，相对意义上，重董事而轻监事、股东代表管理，同时重内部董事、执行董事而轻外部董事、独立董事管理，重首席产权代表而轻一般产权代表管理；三是产权代表组织制度运行的行政化趋势明显；四是在产权代表制度结构中，与产权代表规则制度和组织制度比较，产权代表制度实施机制建设相对滞后。

3.产权代表制度建设存在问题的成因

上述问题的形成原因有多种，包括历史遗留、工作研究探索等因素，但主要是思想意识、管理体制和政府职能转变方面的。一是相关各方对新型国有资产管理体制尤其是国资委“管人”职责的全面深刻理解未到位，国资委等对系统构建产权代表制度的重要性尚缺乏充分的认识，对如何构建产权代表管理制度体系的研究投入和实践探索还不够；二是在干部管理体制上，坚持“党管干部”原则与落实国资委“管人”职责没有实现有效结合；三是在行政管理体制上，政府职能转变滞后，政企不分、政资不分问题还比较普遍地存在；四是计划经济时期遗留下来的国有企业及其负责人的行政级别问题根深蒂固；五是国资委产权代表的“委托”意识淡薄。

四、国资委产权代表制度构建需要的外部环境条件

构建国资产权代表制度应该在国资委主导下进行。但是，建立这项制度涉及面广，而且触及的问题有的还很敏感很复杂，因此绝不能视为只是国资委的事。需要有关各方大力支持和参与，全社会共同为构建国资产权代表制度积极营造良好的外部环境条件。

1.优化思想认识环境，深刻理解建立国资新体制和产权代表制度的重大意义

各级党委、政府、组织部门、国资委与国有企业、产权代表应进一步提高认识，深刻理解以“国资委”为内核的新型国有资产管理体制对深化国有企业改革、完善我国社会主义市场经济体制的重大意义，真正坚持“管资产、管人和管事”相结合，确保国资委代表本级政府依法切实履行国有资产出资人职责。同时要正确理解国资委“管人”职责的实质，牢牢把握“管人” 在“管资产、管人和管事”中的关键地位。同时，要科学理解和认识国资委产权代表制度的内涵和外延。充分认识在全国建立健全以国资委为主导的国有资产产权代表制度的重大意义，不但有利于规范国资委与其产权代表之间的委托关系，激励和约束产权代表为国资委忠实勤勉地履行受托职责和义务，增强工作积极性和履职能力，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值，确保企业股东会（股东大会）、董事会、监事会、经营管理层之间既相互制衡又相互协调，且有利于完善国资委履职方式，避免对国有企业的行政干预，实现政企分开，确保国有资产所有权和经营权有效分离，保障企业法人财产权独立有效地行使，从而，对于促进国资委加强和改进“管人”工作，切实履行出资人职责，完善公司法人治理，提高公司治理水平，确保新型国有资产管理体制有效运行和促进国有企业的现代企业制度加快建立具有重要意义。

2.完善国资干部管理体制，推进政府国资管理职能转变

党的十报告明确指出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威”。“ 法治是治国理政的基本方式”，“ 要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。将十报告中的这些重要主张和要求运用到国资管理领域，有效建立和实施国资委产权代表管理制度，必须加快形成坚持党管干部原则和落实国资委“管人”职责有效结合的国资干部管理体制。对国资产权代表的管理，党管干部原则主要应体现在两个方面：一是国资委党委对产权代表进行直接管理，党委、政府、组织部门对国资委党委管理产权代表实施以“政治性、合法性、合规性、先进性”为重要内容的指导性、监督性、原则性管理，而非具体操作性管理。要善于将党的意志通过组织程序和法定程序转变为国资委出资人的意志，同时党的意志又要主动充分考虑和采纳国资委出资人意志。二是充分发挥国家出资企业中党组织的政治核心作用，加强党组织对企业董事、监事以及股东代表的政治性监督、考核、指导和服务，在国资产权代表的产生过程中实行推荐、考察，提出履职考核奖惩建议等。从当前我国国资委产权代表管理现状出发，各级党委、政府和组织部门应从改进党的领导方式和执政方式，依法做好国资国企工作的高度，变对产权代表的直接管理为通过国资委间接管理，在产权代表的提名、推荐、选拔、考核、任免、奖惩等管理环节，在制度安排上，过渡期至少应增设充分征求国资委意见的刚性规定，最终将国资委设置为实质性的管理主体而非象征性管理主体，以此保障国资委依法履行国有资产出资人职责，真正实现对产权代表的全面有效管理。需要指出的是，国资委履行管人职责和出资人职责真正到位后，党委、政府和组织部门及其他监管部门必须强化对国资委履职的监督，防止出现对监管者的监督真空。

党的十报告还提出，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”这要求各级政府加快推进国资管理职能转变，通过依法合理界定政府和国资委的国资管理职能关系，明确国资委监管企业范围和“管资产、管人、管事”的权限，做到对国资委高度信任，充分授权，使国资委有职有权有责。同时，充实配强国资监管人员，增强国资委履职能力，增加监管资源，保障监管经费，从而为国资委对产权代表履职进行规范高效的管理创造良好条件。政府对国有资产的管理在性质和方式上都应实现重要转变，即由行政干预管理向出资人授权管理转变，由直接管理向间接管理转变。坚决制止和纠正国有资产管理的行政化倾向，杜绝政府对产权代表、国有企业以及国资委对国有企业直接“发号施令”。按照《企业国有资产法》和《公司法》等相关法律法规以及公司章程规定，完善政府对国资委进而国资委对产权代表的国有资产委托授权管理制度，从而真正实现政企分开、政资分开。

3.打破既得利益格局，取消国有企业及其负责人的行政级别

国有企业及其负责人享有行政级别是计划经济的产物，已经很不合时宜。一是影响市场公平竞争。在我国现实经济生活中，行政级别高的国有企业相比行政级别低的国有企业可以依赖政府公共权力拥有和支配更多更好的社会资源；享有行政级别的国有企业甚至比民营企业在社会资源占有上也更有优势。这种情况的存在显然违背了市场经济的公平竞争法则，从而影响整个市场经济活动的效率。二是导致对国有企业经营管理者的行政化而非市场化选择。现实中，为保持国有企业的行政级别，实际上广泛存在通过组织行政程序，享有一定行政级别的党政官员被安排任职于相应行政级别的国有企业的现象，一般来说，党政官员并不适合经营管理企业。近几年来，国有企业经营管理者的市场化选聘在有的中央企业和地方国有企业中进行了试点，但是因为国有企业及其负责人的行政级别问题，试点还很难发展成为普遍趋势。三是严重影响国有资产监管和产权代表管理的有效性。一般来说，国资委是对国有资产及其产权代表而不是对国有企业进行管理，但是国有企业是国有资产的承载体，而国有企业及其负责人实际享有的行政级别同国资委的行政级别相当，有的甚至比国资委的行政级别还高。在这种情况下，要让国资委实现对国有资产的有效监管和产权代表的有效管理，其难度可想而知。因此，取消国有企业及其负责人的行政级别其意义非同一般，势在必行，但是这会遭到利益集团的强力阻挠，也会遇到传统观念的激烈抵抗。必须解放思想，提高认识，坚定信心，勇于改革，敢于碰硬，强化改革的顶层设计和系统设计，实施根本性的制度改革，采取各个击破、分化瓦解的策略，彻底打破既得利益格局，如此方能根治根深蒂固的国有企业行政级别问题。

五、国有资产产权代表制度构建原则

系统构建是产权代表制度建设的根本原则。同时，还必须遵循以下基本原则：

1.分层分类进行制度构建

为更好地实现政企分开、政资分开，有效经营和管理国有资产，我国各级政府广泛建立了国资委—国有资产经营公司—国有企业，国资委—国有资产经营公司—国有独资集团（控股）公司—国有企业，以及国资委—国有独资集团（控股）公司—国有企业的多层次国有资产管理体系。在这些体系中，国有资产经营公司和国有独资集团（控股）公司是国资委直接或间接的企业类产权代表，而在作为生产经营实体的国有企业中代表国有资本权益的股东代表、董事、监事等则是国资委委派的个人产权代表。从法理关系来看，国资委应该按层次建立国有资产产权代表管理制度，同时，既建立产权代表组织制度又建立产权代表规则制度；为便于实施分类管理，还应该按类别分别建立企业类产权代表管理制度和个人产权代表管理制度，即使对于国有资产经营公司和国有独资集团（控股）公司这两种企业类产权代表以及股东代表、董事、监事，也应该建立既有共性也有个性的差别化产权代表管理制度。

2.依法规范进行制度构建

产权代表制度的整体构建和具体条款应符合《公司法》和《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关法律法规以及公司章程规定，不得有与其违背或相抵触的情形。同时，产权代表管理制度也要与企业国有资产监管有关的规范性文件相互协调配套，不能出现制度冲突与矛盾。

3.科学有效进行制度构建

构建产权代表制度应尊重制度构建的一般规律，坚持协同一致的原则。产权代表管理制度的各个部分、各个层次、各个环节要目标方向一致，功能协调配合，形成制度合力；坚持刚柔相济的原则。产权代表正式制度建设和非正式制度建设要并重，既重视产权代表激励机制建设，也重视产权代表约束机制建设，既重视产权代表制度的强制性执行机制建设，也重视产权代表制度的非强制性执行机制建设；坚持静动一致的原则。“所谓静是指制度的相对稳定性，动是指制度的适应性和可变性。”〔5〕产权代表制度一旦建立，在一定时间内必须保持基本不变，这样才能使其发挥作用，也才可能有序高效地规范国资委的产权代表管理行为和产权代表履职行为。但是，没有任何制度是一成不变的，产权代表制度应与时俱进。随着时间推移，随着外部环境条件变化，国资委应对其制度进行修改和完善，以此提高产权代表制度的适应性，防止制度僵化；坚持客观高效的原则。所建立的产权代表制度一定要符合各地各级国有资产管理体制、国有企业以及国资委自身实际。在正式形成产权代表管理制度之前，一定要做好广泛而充分的调查研究和意见征求工作，集思广益。建立产权代表管理制度往往意味着制度变革，这或多或少会触及某些人的利益，甚至很可能因此对制度变革人为设置障碍，扰乱改革进程。遇到这种情况，应做好耐心细致的解释说服工作，尤其要争取上级领导的理解和支持，制定好制度改革策略，注重建立“改革统一战线和联盟”。 建立产权代表制度要体现“管用”的要求，在制度设计上确保其能够高效运行，降低运行成本。

六、国有资产产权代表制度框架构想

在有关各方的理解支持下，国资委应牵头建立国有资产产权代表制度，形成制度框架。这一制度框架的基本构成是企业类产权代表制度和个人产权代表制度，前者是关于企业类产权代表的设立、履行职责、激励约束、能力培养和文化建设等方面的制度；后者是关于个人产权代表的选拔委派、履行职责、激励约束、能力培养和文化建设等方面的制度。

1.规范建立企业类产权代表制度，理顺国资委同企业类产权代表之间的出资人关系和职能关系

国资委构建企业类产权代表制度的首要一步是成立全资国有资产经营公司，直接组建或者通过国有资产经营公司间接组建国有独资集团（控股）公司，并授权国有资产经营公司或者国有独资集团（控股）公司经营管理生产经营实体企业中的国有资产。组建的具体途径是将生产经营实体企业中国资委持有的国有股权无偿划转至这两种企业类产权代表，国资委也可以将其持有的国有独资集团（控股）公司国有股权无偿划转给国有资产经营公司。

现实中，国有资产经营公司持有的国有股权大多是通过无偿划转形成的，而国有独资集团（控股）公司持有的国有股权大多通过其自身对外投资形成。另外，国务院国资委和地方政府国资委成立企业类产权代表的目的可能不尽相同，除了都能够更好地实现政企分开、政资分开和都便于实行国有资本经营外，前者的目的还包括减少国有资产横向管理幅度、减轻管理负担、提高管理效率；而后者的目的还包括建立地方政府融资平台促进地方经济社会发展。从目前来看，全国各级政府尤其是地方政府普遍已经成立了上述两类或其他形式的企业类产权代表，但是随着情况的变化，有必要以企业类产权代表为平台，进一步加强国有资产的整合、调整，实施资本运作，从而不断完善企业类产权代表制度。

企业类产权代表组建后，国资委即应制定公司章程对授权国有资产经营公司、国有独资集团（控股）公司经营管理国有资产的行为进行全面规范，包括国有资产经营管理的范围、种类、数量、形式、基本职责、权限和义务、履职程序等，同时理顺国资委同二者之间的关系，科学合理地界定它们之间的职责边界。国资委是国有资产经营公司的出资人，同时，国资委也直接是或通过国有资产经营公司间接是国有独资集团（控股）公司的出资人。按照职能匹配的要求，应赋予资产经营管理能力和履行出资人职责能力较强的企业产权类代表更多更重要的职责权力，相反则赋予较轻的工作职责。现实中，国资委赋予了国有独资集团（控股）公司相对完整的“管资产、管人、管事”的职责权力，而赋予国有资产经营公司的职责权力多限于国有资产收益权和有限度的资产经营权，而管人、管事的权力多掌握在国资委手中。此外，国资委还应建立企业绩效考核评价、资产损失责任追究和引咎辞职等激励约束制度，要求企业建立班子建设、干部管理、人才引进、员工培训、职务晋升等多方面的有关企业能力培养增强方面的制度，同时注重强化国有资产经营公司、国有独资集团（控股）公司的委托意识、资产经营意识、集团管控意识、履职责任意识和风险意识，牢固树立政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，以及国有资产保值增值、做强做优国有企业的思想和理念。

2.全面系统建立个人产权代表制度，正式规则与非正式规则建设并重

我国国有企业的公司制改革已基本完成，现存的国有独资企业数量很少，经营规模一般也不大，个人产权代表制度主要应针对实行公司制的国家出资企业（包括企业类产权代表公司即国有资产经营公司和国有独资集团（控股）公司）董事会、监事会有关成员，以及国资委委派的出席国家出资企业股东会（股东大会）的股东代表而建立。按照《公司法》规定，国有独资公司，包括国有资产经营公司和国有独资集团（控股）公司不设股东会，由国资委履行股东会职责，这类公司中的国有资产产权代表只包括公司的非职工董事和监事。而国有资本控股公司和参股公司中的国有资产产权代表则包括国有股东代表以及代表国有资本权益的公司董事、监事。

从性质上看，个人产权代表制度属于产权代表规则制度，包括正式规则和非正式规则。正式规则主要规范产权代表的履职行为和国资委对产权代表的选拔委派、激励约束、考核奖惩、能力培养等方面的行为，依靠强制性执行机制发挥作用。而非正式规则依靠自觉性执行机制发挥作用，主要表现为产权代表有关履职的思想观念和工作习惯、传统。建立正式规则和非正式规则都很重要。在个人产权代表制度建立初期，非正式规则还没有有效建立，个人产权代表制度主要依靠正式规则发挥作用，但只能发挥有限的作用。随着时间的推移，当非正式规则逐渐形成后，个人产权代表制度发挥的作用将越来越大，且制度运行的成本也会逐渐降低。非正式规则对有效建立个人产权代表制度、使其充分发挥作用是不可或缺的。

在建立健全正式规则方面，国资委应在党委、政府和组织部门的支持下，规定产权代表的任职资格和提名推荐、选拔委派、任职免职程序和办法；明确产权代表的职责、权利和义务，规范产权代表的履职程序；实行产权代表工作请示报告制度，细化需要请示报告的情形和报告内容，密切产权代表同国资委的工作沟通，加强国资委对重大事项的管理；建立产权代表履职监督检查制度和产权代表工作调研制度；完善产权代表激励约束机制，制定产权代表履职和能力素质提升考核评比奖惩办法、责任追究和引咎辞职制度。实施产权代表业务培训、会议举行、工作交流和岗位轮换制度；提出企业支持配合产权代表有效履职的具体要求。国资委在制定个人产权代表制度时，应充分考虑首席产权代表（董事长、董事总经理和监事会主席）与一般产权代表之间以及股东代表、董事和监事这些不同产权代表之间在任职资格、能力素质要求、履职内容、程序和方式，激励约束和考核奖惩等多方面的差别，绝不能简单地搞一刀切或整齐划一。由于角色特殊且发挥的作用大，尤其要高度重视和大力加强首席产权代表制度，但同时也不能忽略、轻视其他个人产权代表管理制度的建立健全。在建立个人产权代表制度的非正式规则方面，全社会都要关心、理解和支持产权代表的工作和产权代表管理工作，积极营造良好的工作氛围和社会环境条件；要大力宣传建立健全我国新型国有资产管理体制的重大意义、基本特征和改革要求，加快政府职能转变和实现政企分开、政资分开，取消国企行政级别，改进党和政府领导管理经济的方式方法，让国资委和个人产权代表都真正认为产权代表制度是确实管用的制度，进而从内心尊重和自觉执行这一制度。同时，国资委自身要提高认识，理直气壮地履行其法定职责，增强履职能力，提高履职水平，切实加强和不断改进产权代表管理工作，以实实在在的工作成效取信于党委政府、取信于社会，取信于企业；要重视对产权代表的宣传教育培训工作，加强“责任、民主、包容、法治” 文化建设，增强产权代表的委托意识、科学发展意识、责任风险意识、工作程序意识、公司治理意识、议事规则意识和接受监督意识，不断补充和更新知识，增强个人综合素质，提高业务水平和能力，牢固树立为国有股东、为公司忠实勤勉履职的职业理念，妥善处理企业不同利益相关者之间的关系。

〔参考文献〕

〔1〕沈志渔，林卫凌.国有资产监管体制的制度变迁及目标模式〔J〕.新视野，2005，（1）：16-18.

〔2〕燕春，史安娜.国有资产出资人制度批判与重构——从国资委到人民代表股东会〔J〕.社会科学研究，2008，（2）：62-68.

〔3〕郭复初.完善国有资产管理体制问题研究〔M〕.成都：西南财经大学出版社，2008.4.

产权管理和资产管理篇(6)

【关键词】知识产权资产；经营战略；财务制度

全球经济一体化背景下，知识产权正成为21世纪创造新的竞争优势的基础和最有价值的财产形式，已与货物贸易、服务贸易一起，成为WTO的三大支柱。正基于此，发达国家企业的经营战略随之发生了根本性的变化，从原先出卖劳动力和产品，坚决且快速地向买卖技术（知识产权），直至买卖标准的方向转变。他们纷纷采取技术输出、专利许可贸易和专利（版权）与商标（品牌）组合许可等战略，来获取利润的最大化和市场的竞争优势与垄断地位。

目前业界流行的一句话证明了这点，即“三流企业卖劳力，二流企业卖产品，一流企业卖技术和品牌，超一流企业卖标准”。现在国际企业发展的趋势，就是实施知识产权战略，经营知识产权资产，依靠知识产权占领市场、谋取利润，着重走“技术专利化，专利标准化，标准和品牌垄断化与许可化”的发展道路。

一、国际企业现状

1.知识产权等无形资产，正逐步取代土地、厂房、设备等有形资产而成为企业主要且最重要的资产；以知识产权为核心的无形资产在整个企业资产中所占的比重，达到有形资产的数倍或数十倍；以知识产权作为企业主要经营业务而获得的经营收入和利润，所占的比例越来越高。知识产权已成为企业重要的经济资源、创造财富的源泉和核心竞争力。

2.众多企业收入中的80%～90%，来自于知识产权许可费的收取和技术转让，如，美国高通公司2006年75.3亿美元的收入中，专利转让和许可费用占到80%以上，净利润占到收入的92%以上；微软公司2007年专利转让和许可收入近600亿美元，占全部收入的100%。

3.把知识产权战略作为企业发展战略的重要且主要组成部分，制定并重点实施知识产权经营战略。知识产权不仅成为企业主要经营的商品，更是投资回报的资产。他们在进行对外投资、扩张时，除了投入有形资产外，更加注重投入专利技术、品牌、经营方式和商誉等以知识产权为核心和主要内容的无形资产，实现以知识产权创造最大价值、获取更高利益的经营战略。

反观我国企业，现实却不容乐观，大多数企业都不知道如何利用知识产权，更不懂实施知识产权战略，使自己的知识产权直接为企业创造价值。他们申请知识产权的目的，仅仅在于创造和保护知识产权。

二、我国企业发展之路

1.知识产权的创造和保护战略，仅是一种消极的保护与管理战略，而知识产权经营战略才是积极的保护和管理战略，知识产权资产经营已成为企业参与国际竞争的新型游戏规则。所以，用知识产权武器开展无形资产经营，促进无形资产的保值、增值，使知识产权成为企业重要的经济资源和利润的创造源泉，为企业获取市场竞争优势和实际利益，才是企业知识产权战略的重要内容。

2.我国企业要进入国际市场，要做大做强和提升核心竞争力，争做一流企业，甚至跻身超一流企业，必须要把知识产权当作企业的重要资产来管理和经营，必须要制定和实施知识产权战略，必须要懂得经营知识产权资产，走实施知识产权经营战略之路。

三、企业知识产权经营战略概述

企业的知识产权战略必须与企业的经营战略相结合。企业知识产权战略虽然包括知识产权的创造、管理、保护和运用等内容，但知识产权战略最主要的内容和实质，或者说知识产权战略狭义所指，就是知识产权经营战略。

1.知识产权概述。知识产权指的是人们就其智力创造的成果所依法享有的专有权利，主要包括专利、商标、版权、集成电路布图设计、植物新品种和商业秘密等。

2.知识产权战略概述。企业知识产权战略是指企业为获取与保持市场竞争优势，运用知识产权制度进行确权、保护与运用，以获取最佳经济效益而进行的全局性谋划和采取的重要策略与手段。企业知识产权战略必须与经营战略相结合才能形成企业的竞争优势。

3.知识产权经营概述。企业知识产权经营指的是企业直接利用排他的知识产权开展投资和买卖活动，为企业获得财产收益和利润。包括知识产权转让、许可和投资入股等内容。

4.知识产权经营战略概述。企业知识产权经营战略是指权利人充分运用知识产权的确权和保护等制度，把知识产权作为企业的重要资产进行对外投资，把知识产权作为一种商品进行许可和买卖而直接获利，所采取的专业化经营管理的策略与手段。

四、我国政府鼓励和支持企业实施知识产权经营战略的相关政策

1.2007年10月颁布的《关于支持中小企业技术创新的若干政策》：各级知识产权部门应按照有关规定对个人或小企业的国内外发明专利申请、维持等费用予以减免或给予资助。鼓励具有专利技术的中小企业参与行业标准制订。对中小企业参与行业技术标准制定发生的费用，给予一定比例的资助。对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，依据国家现行政策规定享受有关税收优惠。

2.2008年6月颁布的《国家知识产权战略纲要》：运用财政、金融、投资、政府采购政策和产业、能源、环境保护政策，引导和支持市场主体创造和运用知识产权。推动企业成为知识产权创造和运用的主体。引导企业采取知识产权转让、许可、质押等方式实现知识产权的市场价值。建立知识产权价值评估、统计和财务核算制度。

3.2011年11月颁布的《全国专利事业发展战略（2011—2020年）》：充分运用财政、税收、金融等政策，激励更多核心专利的创造与运用。制定鼓励个人和企业进行专利转让和许可的税收优惠政策。鼓励和支持企业将我国优势领域拥有专利权的核心技术和关键技术上升为国家标准和国际标准。进一步完善企业专利管理工作规范，健全企业专利资产管理规程。实施中小企业知识产权战略推进工程，提高企事业单位运用专利制度的能力。

五、健全保障企业实施知识产权经营战略的财务制度

知识产权经营既是企业自主创新成果的延伸，又是企业进一步自主创新的助推器，它已成为企业直接获利的重要手段。我国企业要实施知识产权经营战略，必须将传统的知识产权“保护”理念转变成先进的知识产权“经营”理念，把知识产权工作贯穿于企业的组织管理、技术研发、经营贸易、对外投资等全过程之中。为保障企业顺利实施知识产权经营战略，企业必须建立起相应的知识产权经营管理体系、知识产权经营管理制度和知识产权资产管理、投资模式。而建立健全保障实施知识产权经营战略的财务制度，即是企业知识产权经营管理体系中的一项重要内容。

但我国企业尤其是科技型企业，在财务管理上还存在较大问题，大多数企业尚未建立与实施知识产权经营战略相配套的财务管理制度。

（一）我国企业在财务管理上存在的问题

1.仍然实行传统的财务管理方式。以产品为主开展经营活动，以货币和实物资本为主从事理财活动，偏重财务的产品经营和资本运营管理，未建立知识产权经营和知识产权资本运营的财务管理机制。

2.财务风险控制能力较低。由于企业内控机制不健全，缺乏知识产权工作和管理制度，所以财务管理效果不佳，财务风险控制能力不足。

3.知识产权资产核算与企业会计制度体系不匹配。由于没有贷记科目与其对应，某些企业知识产权资产未按规定要求纳入账内核算，甚至未启用“无形资产”科目，更严重的是把知识产权资产和固定资产混在一起核算。

4.相关制度不健全。有关知识产权资产的评估、认定、审批以及具体核算的管理制度和细则等，没有科学建立，使财务部门无法制定和实施相关的核算制度与管理办法。

5.现代财务管理知识薄弱。由于财务人员不了解知识产权，更不懂知识产权经营和知识产权资产的运营，所以，建立的财务管理制度不适合企业知识产权经营战略的实施，造成财务管理水平低下。

（二）建立健全保障实施知识产权经营战略的企业财务管

理制度

1.建立健全科学的企业财务管理制度。建立以知识产权经营、以知识产权资产投资和以知识产权资本运营等为主体的财务管理体系和制度，围绕企业实施知识产权经营战略，制定企业筹资计划、实施企业投资和经营方案、调控资金流动和配置、科学分配企业的收益以及建立完善的财务管理机制等，以保证企业的资金、投资、经营、预算、决算、分配，以及控制、核算、分析、考核等财务工作顺利进行。具体的讲，即要配合知识产权经营，建立健全企业财务收支计划、控制、核算、分析和考核等方面的制度，加强原始凭证管理，做好会计审核工作，监督资金安全运行，建立会计档案，按期编制各类会计报表和财务说明书等。

2.加强财务预算管理。企业的财务预算是指对企业在一定时期内的各项业务活动费用、财务工作等各个方面进行总体预测，具体包括研发费用预算、销售费用预算、管理费用预算、投资预算、资金预算等各个方面。实施知识产权经营战略企业的财务预算区别于一般企业的财务预算之处，在于必须对知识产权的创造、管理、保护、运用、经营和投资等业务予以相当重视，必须进行全面、合理、准确的预算编制。同时，建立健全财务预算编报和控制制度，加大预算执行和监督、检查力度，严格控制支出标准，规范经费使用。

3.严格财务核算制度。依据国家的政策和法规，结合企业的实际情况，制定完善相应的核算管理办法和实施细则，增加核算知识产权资产相对应的科目，按要求建立账簿，将现有知识产权资产全部纳入账内核算，以真实、准确地反映企业知识产权的经营状况。加强对无形资产会计基本理论的研究，使知识产权资产核算更具有科学性和操作性。同时严密监督各项制度、规定的执行和落实，使知识产权资产的核算管理逐步走向规范。

4.强化财务风险管理机制。一是重视财务风险管理，制定和完善财务控制标准；二是科学确定财务工作组织结构，分解落实责任，按相互牵制的原则将财务业务划分，赋予各自相应的权责，使之相互制约；三是将有形资产管理与知识产权资产管理有机结合，实施追踪控制，分析执行差异，及时调整误差；四是建立科学合理的资金结构，减少资金使用成本，降低财务风险，达到企业收益最大化。企业的财务风险管理，必须要做到对企业所面临的各种财务风险，尽可能地做出准确和及时的预策、分析、控制、防范和调整。

5.重视知识产权资产管理制度建设。企业的知识产权资产管理涉及到技术开发、市场营销、工商、财务、对外经济技术合作、情报信息、质量管理等方面的若干领域，所以企业必须重视建立科学的知识产权资产管理制度和体系，加强对知识产权资产开发、资产权益，知识产权对外许可、转让和合作，知识产权资产档案，投入产出的考核，知识产权资产融资、评估、审计，知识产权资产投资等方面管理制度的建设和完善，设立专门的机构和人员负责知识产权资产的开发、培育、监管和经营，以保证对知识产权资产的有效管理，确保企业知识产权资产得以保值增值。

6.形成高水平的财务管理队伍。实施知识产权经营战略的企业必须拥有一支高水平的财务管理队伍，这支队伍不仅需要有现代化的企业财务管理知识，对企业管理、生产运营、信息管理等方面有全面的认识，并能在此基础上进行科学的企业财务分析，对企业的筹资决策、投资决策和经营决策能提出良好的建议；还能运用全新的现代企业财务管理理念，采用信息技术、互联网、电子商务等现代化手段，以成本、效率为核心，全面提升企业的财务管理水平，为企业参与国际竞争奠定良好的企业管理基础；并能充分了解国家相关的法律、规定，运用丰富的财务管理知识和经验，帮助企业迅速成长、发展，同时充分享受到政府有关的税收、资助等优惠政策；更要有知识产权、知识产权经营、知识产权资产投资和知识产权资本运营等方面的知识，以及与此相关的工作、管理等方面的能力与水平，帮助企业顺利实施知识产权经营战略，使企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。

参 考 文 献

[1]徐明华，包海波.知识产权强国之路——国际知识产权战略研究[M].知识产权出版社，2003（1）

[2]苑泽明.论无形资产财务管理[J].会计之友（上旬刊）.2006（7）

[3]朱雪忠主编.企业知识产权管理[M].知识产权出版社，2008（1）

[4]胡婕.知识产权财务应用的形式、存在的问题和对策[J].安全与健康.2009（9）

产权管理和资产管理篇(7)

关键词：国有资产；资产管理；问题剖析；完善对策

中图分类号：F25 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-01

一、我国国有资产管理存在的问题剖析

我国国有资产的管理与投资在建国以后取得了巨大的进步，国有资产管理的相关机构陆续建立，国有资产管理的法律体系也在不断健全，国有资产的资产总量在不断增加。但目前我国国有资产管理还存在以下几方面的问题：首先是国有企业缺乏自我约束的机制。目前我国国有企业在内部机制上有着很多问题，企业没有真正彻底的实现自主经营、自我约束、自负盈亏和自我发展，使得部分企业运营的目的不是为社会和国家创造财富，也不是将企业自身的实力扩大，使得企业未来的发展增强，相反，更多的是为了企业某几个小集团的内部利益，为了提高员工和领导的工资收入，在承包过程中比消耗比设备，甚至将国家资产和税收等长期拖欠，这同时也是国有企业严重亏损的原因所在。其次，国有资产的产权关系不明确。在我国的国有资产产权关系中，国有企业的所有者是国家，企业作为运营者所具有的经营权是有限的，因此国有资产产权关系出现了很多问题：企业与国家的经济关系和行政关系含糊不清，对国家的宏观管理以及企业的自主经营造成了影响；企业与国家在权、责、利三者的划分上不合理，使得企业缺少经济责任和活力。最后，国有资产的管理法制不够健全。国有企业对相关法律法规落实不完全，而且缺乏具体详细的管理办法和配套法规，使得企业的法律责任不明确，国有资产很容易受到冲击。

二、我国国有资产管理的完善对策

1.明确产权关系，完善产权制度

在我国国有资产的管理中，产权关系的明确是商品经济能够存在的前提，没有明确的产权关系界定，产品所有权就不会有本质上的区别，商品经济也不能体现出其真正意义。同时公有制前提下产权关系的明确，是我国社会主义制度下确立市场经济的基础，是保证国有资产所有权、促进我国市场经济体制健康有效运行的前提。另外从资源配置和资源配置的角度来看，产权交易是优势企业发展的依靠，是劣势企业生存的基础。因此在我国国有资产的管理中，应该对国有资产产权制度进行及时的改革和完善，将产权关系理顺，对不同经济主体下的产权地位进行明确，从而让企业和资产在市场中公平竞争，在经济结构的最优组合中促进资产经营的经济效率和收益的不断提高，从而是我国公有制的经济条件实力不断增强，促进我国的市场经济能够稳定、健康的向前发展。

2.建立管理机构，统一权责关系

我国国有资产发生流失的本质原因是缺乏与市场经济体系相协调的国有资产管理机构的建立，导致无人负责、权责脱离的现象时有发生。在进行国有资产管理机构的建立时，国有资产的唯一拥有者是国家，国家具有决策权，因此所建立的管理机构应该在具有人事权的同时具有资本的决策投资权以及资产的监督运营权。同时，建立权责统一明确的国有资产管理机构，应该对政府相关机构实行改革，将政府的职能转变，将国有资产所有者的职能同政府所拥有的经济管理职能区分开。政府所拥有的经济管理职能除了包括国有经济，还包括个体经济、集体经济、外资经济和私营经济等，国有资产所有者所具有的职能仅仅是所针对的国有经济，保证了国家所投入的资本的增值和保值以及国有经济的主导地位。政府的经济管理职能是利用宏观调控和行政手段来实现的，国有资产所有者的职能是通过企业利用出资者的身份来实现的，在国有资产管理机构的建立过程中应该按照此二者职能互相分离的要求，在建立权威的、健全的宏观调控部门的同时，建立权责明确统一的能代表国家进行国有资产管理的独立部门，这样能实现约束和利益、权利和责任的真正统一，在很大程度上提高了我国国有资产运营和管理的效率。

3.完善运营机制，实现资产保值增值

在国有资产的管理体制改革中，进行国有资产增值保值的运营机制的完善，是解决国有企业效益不高和资产流失等问题的重要基础。在国有资产增值保值的运营机构建立中，首先应该形成资产运营公司的激励机制，使其具有自我发展、自我积累和追求最大利润的动力。国有资产的经营者是经营公司，应该根据增值保值的指标进行考核和评估，使经营者的工资和公司资本的增值相关联，从而鼓励公司经营者不断追求最大化的利益和资产的增值保值，防止国有资产的流失。其次，应该将国有资产所有者的约束机制不断深化。国有资产所有者所看重的是企业的不断进步发展、企业的长久利益以及资本的扩张与增值，在企业中所有者的权益依赖公司中的所有权代表来进行行使，因此所有权代表的业绩可以通过市场中介组织和国有资产管理组织来进行评估和考核，从而决定所有权代表的收入。同时企业发生超分配的原因是所有者的代表不到位，国有企业内部缺乏人格化的、具体化的所有者代表来进行权利的行使，在企业的决策中所有者缺乏约束力，因此进行所有者约束机制的完善是非常必要的。

另外，完善国有资产增值保值运营机制的重要环节之一是国有资产控股公司或者经营公司的建立，根据我国社会主义市场经济条件下的相关要求，遵循市场经济的相关规律，将经营方式和经营行为自动的进行调整，从而使得国有资产得到最大程度的增值保值。

三、结语

随着我国市场经济的发展，国有资产的管理机制也需要不断的变革和健全，目前我国的国有资产管理中还存在着产权关系不够明确、国有资产管理的法制不够健全、国有资产所有者的约束机制不完善等问题，为了提高我国国有资产的管理效率和效益、确保我国国有资产的主导地位，进行国有资产管理完善策略的研究势在必行。我国国有资产管理的完善对策主要包括三方面：明确产权关系，完善产权制度；建立管理机构，统一权责关系；完善运营机制，确保资产保值增值。通过这些完善对策的实施，我国的国有资产管理体制才能不断完善，国有资产的管理效率才能不断提高。

参考文献：

[1]杨涧华主编.中国国有资产管理发展简史[M].经济科学出版社，1997.